Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 05P4118 |  |
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
SEGURANÇA PRIVADA
CONTRA-ORDENAÇÃO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
No domínio da versão originária do artigo 31.o, n.o 1, alínea a), do Decreto-Lei n.o 231/98, de 22 de Julho, o exercício da actividade de segurança privada em regime de autoprotecção sem a licença prevista no n.o 2 do artigo 21.o do mesmo diploma integrava o tipo contra-ordenacional descrito na primeira disposição citada;
b) Julgar improcedente o recurso interposto, confirmando inteiramente o acórdão recorrido.
I. RELATÓRIO
1. Do acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Évora, com data de 5 de Abril de 2005 (Proc. n.º 2626/04 – 1), interpôs recurso para
fixação de jurisprudência, ao abrigo do disposto no art. 437.º e segs. do Código de Processo Penal (CPP), a arguida B... –
Exploração Hoteleira, L.da.
2. Baseou o recurso na oposição entre aquele acórdão e o proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa no Proc. n.º 7068/03, da 3.ª Secção, de 10 de Dezembro de 2003.
Na verdade, o acórdão recorrido julgou verificadas as contra-ordenações das alíneas a) e g) – esta com referência ao art. 9.º - do n.º 1 do art. 31.º do DL 231/98, de 22/7, consistentes na falta de licença (feita equivaler a falta de alvará) para prestação de serviços de segurança em regime de autoprotecção e na falta de cartão profissional, relativamente a factos reportados a 29/4/01.
O acórdão da Relação de Lisboa, indicado como fundamento, por sua vez, julgou que, antes da entrada em vigor do art. 2.º do DL 94/02, de 12/4, não constituía contra-ordenação o exercício da actividade de segurança privada, em regime de autoprotecção, sem licença, mas tão-só o exercício daquela actividade (por empresa de segurança) sem alvará (art. 21.º, n.º 1 e 1.º, n.º 3, alínea a) do DL 231/98, de 22/7.
Ora, sustenta a recorrente que, tendo ambos os arestos decidido a mesma questão de direito, «assentando em soluções opostas e no domínio da mesma legislação», e não sendo admissível recurso ordinário da decisão recorrida, que transitou em julgado, bem como a que serve de fundamento, há lugar ao recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, nos termos do art. 437.º e ss. do CPP.
3. Admitido o recurso e instruído com os acórdãos recorrido e fundamento, os autos subiram a este Supremo Tribunal, tendo o Ministério Público (M.º P.º), na vista que teve dos autos (art. 440.º n.º 1 do CPP) emitido parecer no sentido de ocorrerem os pressupostos legais para o prosseguimento dos autos como recurso extraordinário para fixação de jurisprudência.
4. Proferido despacho liminar e colhidos os necessários vistos, teve lugar a conferência a que se refere o art. 441.º do CPP, na qual foi decidido, por acórdão de 9/3/06, ocorrer oposição de julgados apenas quanto à questão de saber se durante a vigência do DL 231/98, de 22/7, na sua versão originária e até à entrada em vigor do DL 94/02, de 12/4, que introduziu alterações àquele diploma legal, o exercício da actividade de segurança privada, em regime de autoprotecção, sem o licenciamento previsto no n.º 2 do art. 21.º do primeiro dos Decretos-Leis invocado integrava a prática da contra-ordenação prevista no seu art. 31.º, n.º 1, alínea a), ou se esta contra-ordenação abrangia apenas o exercício da actividade privada de segurança por empresas com esse objecto, mas sem o respectivo alvará, conforme exige o n.º 1 do referido art. 21.º.
Com efeito, só esta questão estava em causa em ambos os acórdãos, e não também a questão relacionada com a infracção prevista e punida pelos arts. 9.º, n.º 1 e 31.º, n.º1, alínea g) do DL 231/98, de 22/7, que não era objecto do acórdão-fundamento.
5. Notificados os sujeitos processuais nos termos do art. 442.º n.º 1 do CPP, alegaram o M.º P.º e a recorrente.
O primeiro, depois de passar em revista os vários diplomas legais que regularam a actividade de segurança privada e de traçar os limites de interpretação em que o aplicador da lei se deve mover, acabou por concluir com a seguinte proposta de decisão:
No domínio da versão originária do art. 31º, nº 1, al. a) do DL 231/98, de 22 de Julho, o exercício da actividade de segurança privada em regime de autoprotecção sem a licença prevista no nº 2 do art. 21º do mesmo diploma integrava a prática da contra-ordenação prevista na primeira disposição citada.
Por seu turno, a recorrente concluiu em sentido exactamente oposto, ou seja, no sentido de que o exercício, sem licença, da actividade de segurança privada em regime de autoprotecção, durante a vigência da versão originária do DL 231/98, de 22 de Julho, não integra a previsão da alínea a) do seu art. 31.º.
Para tanto, argumentou que a divergência de regulamentação no que se refere à segurança privada na modalidade de autoprotecção, para a qual era exigido licenciamento, e a actividade de segurança privada exercida por empresas com esse objecto, para a qual se exigia alvará, não constituía mero lapso do legislador. E como ao regime das contra-ordenações são aplicáveis os princípios vigentes no direito penal, nomeadamente os da legalidade e tipicidade, dos quais decorre a punibilidade do facto previsto como contra-ordenação, não são admitidas interpretações extensivas, quando das mesmas resulte um agravamento da responsabilidade criminal. Daí que o legislador sentisse a necessidade de revogar o art. 31.º do DL 231/98, de 22 de Julho, o que fez com a publicação do DL 94/2002, de 14 de Abril, passando a prever também a falta de licenciamento como contra-ordenação, visto que no regime antecedente, aqui aplicável, apenas se previa como contra-ordenação o exercício da actividade de segurança privada exercida por empresas, quando faltasse o respectivo alvará. Deste modo, a conduta da recorrente, consistente no exercício de segurança privada na modalidade de autoprotecção sem licença, porque reportada a datas anteriores à entrada em vigor desse novo diploma legal, não integrasse a previsão da alínea a) do art. 31.º do DL 231/98.
6. Colhidos os vistos e reunido o pleno das secções criminais, cumpre conhecer e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
7. Como se decidiu no acórdão interlocutório e resulta nítido do ponto 2. do antecedente relatório, é patente a oposição dos acórdãos que polarizam o conflito de jurisprudência aqui sub judicio.
Os acórdãos em oposição transitaram em julgado e foram proferidos no âmbito da mesma legislação.
Assim, nada obsta ao prosseguimento deste recurso, com vista à solução do referido conflito de jurisprudência.
8. A questão
8. 1. A questão a resolver incide sobre o problema de saber se, durante a vigência do DL 231/98, de 22 de Julho, na sua versão originária, e até à entrada em vigor do DL 94/2002, de 12 de Abril, que introduziu alterações àquele diploma legal, o exercício da actividade de segurança privada em regime de autoprotecção sem a licença prevista no nº 2, do artº 21º daquele primeiro diploma legal integrava o tipo contra-ordenacional descrito no seu artº 31º, nº 1, al. a), ou se esta contra-ordenação abrangia apenas o exercício da actividade privada de segurança por empresas com esse objecto, mas sem o respectivo alvará.
O acórdão recorrido decidiu a questão em sentido afirmativo, ao passo que o acórdão-fundamento a decidiu em sentido negativo.
A discrepância de soluções gira em torno da interpretação do art. 31.º do referido diploma legal, que apenas prevê de forma explícita como contra-ordenação o exercício da actividade de segurança privada sem o respectivo alvará, sendo que esta exigência se reporta tão somente ao exercício de tal actividade na modalidade de prestação de serviços por empresas com esse objecto. Às empresas que exercem a segurança privada em regime de autoprotecção apenas se exige, nesse diploma, licença do Ministro da Administração Interna.
8. 2. Numa primeira abordagem que se atenha ao teor literal da norma, parece que a contra-ordenação só poderá configurar-se em relação a actividades de segurança privada que sejam exercidas por empresas com tal objecto, mas que não sejam detentoras do necessário alvará.
Com efeito, o art. 31.º acima referido, dispõe, literalmente:
Artigo 31.º
1 – De acordo com o disposto no presente diploma, constituem contra-ordenações:
a) O exercício de actividades proibidas nos termos do artigo 6.º e a prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará; (…)
Em mais nenhuma das suas alíneas se prevê o exercício de actividades de segurança privada sem o respectivo título, nomeadamente, actividades de segurança privada exercidas em sistema de autoprotecção, sem a respectiva licença.
Isto ao contrário do que sucede com o Decreto – Lei n.º 94/2002, de 12 de Abril, que, entre o mais, alterou a redacção da alínea a) do referido art. 31.º, ficando com a seguinte redacção:
a) O exercício de actividades proibidas nos termos do artigo 6.º e a prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará ou licença.
Ora, apesar de a redacção do art. 31.º DL 231/98 não conter menção expressa a «licença», será isso impeditivo de se fazer uma interpretação desse normativo que a inclua?
Uma tal formulação do problema remete-nos para o domínio hermenêutico, no âmbito específico da interpretação de normas jurídicas, quer em tema geral, quer em tema especial, particularmente no que se refere ao domínio do direito penal e das contra-ordenações, na medida em que a estas se apliquem as regras e os princípios basilares daquele.
É sabido que a interpretação das normas jurídicas, se tem de partir de uma matéria-prima que é a língua, e da conjugação das palavras que formam o texto da lei ou norma, não deve bastar-se com o seu teor literal, quer porque as palavras não são unívocas na rede verbal que forma uma língua, adquirindo constantemente novos sentidos pela dinâmica própria do seu desenvolvimento e, por isso, sendo polissémicas, quer porque existe frequentemente uma distância, maior ou menor, entre o pensamento e a sua expressão, às vezes esta excedendo aquele, outras vezes ficando aquém dele.
Daí que a actividade interpretativa, por norma, tenha sempre de ir além do simples teor verbal da lei, porque, em rigor, não existe um exacto sentido para cada palavra, nem texto que tenha uma só interpretação, por muito claro que se aparente e próximo do que se chama a «linguagem natural», porque, em exactos termos, não existe uma «linguagem natural», dado que a linguagem escrita ou falada é uma construção, um acto de cultura, que, como tal, se opõe à natureza e postulando necessariamente uma actividade de elaboração e de interpretação, de produção e de busca de sentido. Assim, longe vai o brocardo latino, segundo o qual «in claris non fit interpretatio».
Para além do teor verbal da lei, o intérprete tem de socorrer-se de outros meios, outros utensilia disponíveis na panóplia hermenêutica: o elemento lógico e racional ou teleológico, que parte do pressuposto de que uma norma tem uma função a cumprir, um fim ou thelos, que é disciplinar um dada relação ou um conjunto de relações da vida social e, por conseguinte, há que surpreender o seu sentido em correlação com o escopo visado pela lei; a conjugação da norma com outras normas que regulam a mesma matéria, formando um todo tendente a um sentido, ou que regulam matérias afins, ou mesmo a totalidade da ordem jurídica, visto que esta constitui um sistema coerente e lógico (interpretação que sendo contextual e intertextual, se designa de sistemática); o elemento histórico, socorrendo-se da história do preceito, da disciplina de certa matéria, de certas instituições dogmáticas, procura surpreender o sentido das normas, através da sua génese histórica e da sua evolução legislativa, dos trabalhos preparatórios (tendo sempre presente o carácter meramente subsidiário destes, uma vez que as leis modernas são obra de um legislador assaz complexo, sucedendo que os trabalhos preparatórios, sendo um vasto repositório de ideias por vezes contraditórias, nem sempre deixam transparecer o sentido que acabou por ser fixado na lei).
De acordo com estes princípios hermenêuticos, tão rudimentarmente esboçados (e seguindo a orientação fundamental que se colhe no clássico, mas ainda actual Ensaio Sobre A Teoria Da Interpretação Das Leis, de MANUEL DE ANDRADE e no ensaio Interpretação E Aplicação Das Leis, de FRANCESCO FERRARA, ambos reunidos no mesmo volume, 3.ª Edição, Coimbra 1978, pode chegar-se a uma interpretação que, logo a partir do seu teor verbal, não deixe dúvidas quanto ao seu sentido; pode alcançar-se um resultado que nos ofereça uma pluralidade de sentidos não concordes uns com os outros e, nesse caso, há que tentar conciliar o sentido que melhor corresponda ao fim para que a lei foi criada, tendo em conta a sua evolução histórica, e que se coadune com o sistema, isto é, que aí entre sem causar assimetria ou desarmonia.
A interpretação que corresponde ao sentido literal ou ao teor verbal da lei diz-se interpretação declarativa, englobando-se nesta ainda a interpretação restrita e a interpretação lata, «segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados» (FERRARA, p. 147). A interpretação restritiva e extensiva são diferentes e supõem ambas uma divergência entre a interpretação lógica, racional ou teleológica e a interpretação literal, procurando harmonizar-se a letra da lei com o seu espírito. Na primeira, chega-se à conclusão de que o legislador disse mais do que queria (magis quam voluit); na segunda, que disse menos do que queria (minus quam voluit). Num caso, encurta-se, no outro estende-se a letra a lei, de forma a coincidir com o seu real conteúdo. Daí que a operação consista em reconduzir o texto legal aos seus verdadeiros limites, ínsitos ou imanentes à própria ratio legis, não sendo outra coisa senão «reintegração do pensamento legislativo», no dizer de FERRARA e aplicando-se, portanto, mesmo a normas excepcionais.
Em qualquer dos casos, o teor verbal da lei é o limite, dentro do fim ou ratio que subjaz àquela e do sistema em que se insere, que não pode ser ultrapassado pelo intérprete, ou para usarmos a linguagem imaginosa de ANDRADE (ob. cit. p. 64), «Só até onde chegue a tolerância do texto e a elasticidade do sistema é que o intérprete se pode resolver pela interpretação que dê à lei um sentido mais justo e apropriado às exigências da vida».
Aliás, em qualquer domínio hermenêutico que tenha como matéria ou objecto de interpretação a língua, o limite formado pelo quadro verbal é inultrapassável, como assinala, por exemplo, UMBERTO ECO a propósito da interpretação de textos literários e outros: «Até o descontrucionista mais radical aceita a ideia de que há interpretações que são clamorosamente inaceitáveis. Isto significa que o texto interpretado impõe restrições aos seus intérpretes. Os limites da interpretação coincidem com os direitos do texto (o que não quer dizer que coincidam com os direitos do seu autor).» ( Os Limites da Interpretação, Editora Difel, 2.ª Edição, p. 17/18)
Não admira, assim, que este pressuposto se encontre vazado no art. 9.º do Código Civil (CC), que dispõe deste modo:
«1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
«2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. (…)»
Diferente é esta situação daquela em que a lei não prevê nem provê à situação carecida de disciplina jurídica, porque aí falta de todo a norma que deveria presidir à regulamentação da situação.
Neste caso, fala-se em lacuna, que não pode ser preenchida por qualquer interpretação extensiva, dado que o legislador não disse minus quam voluit; simplesmente não disse nada.
Será então necessário colmatar o vazio assim existente pelo recurso a outra ou outras normas que regulam a mesma ou matéria afim, delas deduzindo, por analogia, a regra aplicável ao caso (analogia legis). Outras vezes, à falta de caso semelhante, será necessário recorrer aos princípios gerais do direito, ou seja à construção da regra a partir dos princípios do sistema, dos quais aquela há-de laboriosamente deduzir-se e obter formulação adequada. Neste caso, estamos em face da analogia juris.
A estas duas formas de integração das lacunas se refere o art. 10.º do CC, nestes termos:
«1. Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos.
2. (…)
3. Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.»
8. 3. No domínio especificamente penal, está fora de causa a interpretação analógica, que como vimos ocorre quando se está perante um vazio legal, quer porque o legislador não previu, por incapacidade ou falta de visão, a situação a regular, quer por ser uma situação surgida após a publicação da lei e, por isso, imprevisível no momento da sua feitura – e está de fora tanto a analogia legis, como, por maioria de razão, a analogia juris. Aliás, em bom rigor, o direito penal não contém lacunas, devido às suas características de subsidariedade e de fragmentariedade, que levam a que só sejam puníveis os factos que foram eleitos, segundo uma prévia valoração axiológico-social, como capazes de representarem um especial tipo de ilicitude. De outro ângulo, o princípio da legalidade, exigindo a determinação, com o máximo de objectividade, de todas as componentes do facto que é objecto da incriminação, impõe que o tipo legal não possa conter zonas lacunosas ou vazias, que possam vir a ser integradas pelo recurso à solução conferida a casos análogos.
Assim, a proibição da analogia abrange todos os elementos conexionados com o tipo legal de crime e que, de uma forma geral, sirvam para fundamentar ou agravar a responsabilidade, a qualquer título, do arguido.
Excluída a analogia em tese geral, o ponto reside em saber se é ou não permitida a interpretação extensiva.
Ora, neste domínio, são válidos os princípios hermenêuticos sumariamente analisados, com uma precisão: eles hão-de conduzir ao alcançamento de um resultado, que, contendo-se num dos vários sentidos possíveis do quadro verbal da lei, há-de estar teleológicamente vinculado ao princípio da legalidade, ou seja, o fundamento ou agravamento da responsabilidade reside no chamado tipo legal, que começa por ser tipo de garantia, e há-de ser justificado, dentro dele, por qualquer dos sentidos possíveis das palavras da lei. Se o resultado não puder ser justificado por qualquer dos sentidos possíveis, já se está no terreno da analogia proibida.
É o que, segundo pensamos, resulta da teoria exposta por FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal – Parte Geral, Coimbra Editora, T. 1.º, p. 175 e segs.: «O critério de distinção teleológica e funcionalmente imposto pelo fundamento e pelo conteúdo de sentido do princípio da legalidade só pode ser o seguinte: o legislador penal é obrigado a exprimir-se através de palavras; as quais todavia nem sempre possuem um único sentido, mas pelo contrário se apresentam quase sempre polissémicas. Por isso o texto legal se torna carente de interpretação (e nesse sentido, atenta a primazia da teleologia legal, de concretização, complementação e desenvolvimento judicial), oferecendo as palavras que o compõem, segundo o seu sentido comum e literal, um quadro (e portanto uma pluralidade) de significações dentro do qual o aplicador da lei se pode mover e pode optar sem ultrapassar os limites legítimos da interpretação. Fora desse quadro, sob não importa que argumento, o aplicador encontra-se inserido já no domínio da analogia proibida.»
Posição idêntica tem ROXIN:
«Por conseguinte, a verdade é que o conteúdo do preceito penal só é “determinado”, no sentido de obtenção de uma clareza excludente de dúvidas, mediante a interpretação judicial. E a pergunta que se coloca é como se concilia isso com o art. 103 II GG , segundo o qual a punibilidade há-de estar “determinada legalmente” antes da prática do facto. Pois bem, com razão a doutrina dominante não extrai daí a consequência de que o princípio da legalidade é postergado pela interpretação e aplicação judicial do Direito, (…) senão que parte do pressuposto de que o legislador cria com o teor literal do preceito um quadro de regulação que é concretizado pelo juiz. A esse respeito o quadro é delimitado pelo sentido literal possível, na linguagem corrente, do texto da lei, pois o juiz leva a cabo a interpretação dentro desse quadro, considerando o significado literal mais próximo, a concepção do legislador histórico e o contexto sistemático-legal, e segundo o fim da lei (interpretação teleológica). De resto, a interpretação, segundo o fim da lei, pode ser tanto restritiva, como extensiva» ( Derecho Penal – Parte General, T. 1º, 2.ª Edição – Civitas, p. 148/149). Tradução do excerto para português pelo Relator, a partir da versão espanhola da obra de ROXIN Strafrecht, Allgemainer Teil, Band I.
Idêntica ainda é a posição de HANS-HENRICH JESHECK, que a este propósito expende o seguinte:
«Equivocada seria, em qualquer caso, a aceitação de que a interpretação em Direito Penal teria que fazer-se de forma puramente externa em consonância com o sentido natural das palavras, pois tão-pouco uma vinculação rígida ao teor literal permitiria garantir a segurança jurídica. Decisivo é que o aplicador da lei se esforce por indagar o sentido razoável daquela. Na realidade, sob este ponto de vista, não há uma interpretação extensiva, mas tão-só uma interpretação correcta.» (Tratado de Derecho Penal – Parte General, Editorial Comares, S.L. – 2002). Tradução para português pelo Relator, a partir da versão espanhola da obra de JESHECK Leherbuch des Strafrechts:All. Teil.
8. 4. Os princípios hermenêuticos que acabámos de passar em revista aplicam-se às contra-ordenações, não obstante as diferenças que distinguem o direito penal primário ou secundário do regime contra-ordenacional, aquele caracterizado por centrar a sua disciplina sobre condutas ético-socialmente relevantes antes de qualquer valoração prévia do direito penal, e este tendo como alvo condutas ético-socialmente indiferentes, em que a ilicitude deriva de uma valoração delas, pela lei, como proibidas. Isto, ainda que muitas vezes o traço distintivo radique num elemento aparentemente formal, que não material ou axiológico, como é o caso da alcoolémia, que, a partir de 1,2 g/l, passa de contra-ordenação a crime, mas em que o elemento quantitativo impulsiona a transformação da quantidade em qualidade, ou seja, a transmudação da conduta, de simplesmente proibida e ético-socialmente indiferente, para axiológico-socialmente relevante e, como tal, sustentáculo de um tipo legal de crime (Cf. FIGUEIREDO DIAS, ob. cit., p. 144 e segs. e ainda, do mesmo Autor, “O Movimento Da Descriminalização E O Ilícito De Mera Ordenação Social”, Jornadas De Direito Criminal, CEJ; Livraria Petrony, 1983).
Estas diferenças, determinando uma autonomização de categorias dogmáticas nos dois ramos do direito, principalmente no que tange à culpa, que nas contra-ordenações se não traduz em censura dirigida à personalidade e à atitude interna do agente, mas à sua responsabilidade social, à sanção, que nas contra-ordenações escapa ao fundamento e às finalidades próprias das penas características do direito penal, e à forma de procedimento, que nas contra-ordenações é da responsabilidade da entidade administrativa, embora com possibilidade de recurso para o tribunal judicial, estas diferenças assim assinaladas, não apagam os numerosos pontos de contacto entre um e outro dos sistemas de regulação social, principalmente no que se refere à característica que ambos têm de direito sancionador de carácter punitivo.
Por força dessas homologias, o direito das contra-ordenações tende a ser integrado subsidiariamente pelo direito penal, ao menos naqueles aspectos que não oferecem especificidades de relevo e que não são objecto de disciplina própria.
Assim é que o art. 32.º da lei-quadro das contra-ordenações (Decreto – Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelos Decretos-Lei números 356/89, de 17/10 e 244/95, de 14/9, e pela Lei n.º 109/2001, de 24/12, define como direito subsidiário, no âmbito substantivo, o Código Penal. E a Constituição, no art. 32.º, n.º 10, estendeu às contra-ordenações o asseguramento ao arguido, a título de direito fundamental, do direito de defesa e de audiência.
8. 5. Equacionados os princípios hermenêuticos que nos devem orientar, é altura de encarar substantivamente a questão que nos ocupa.
Começando pelo elemento histórico de interpretação, que trataremos de par com o elemento racional ou teleológico, pois que se trata de tentar surpreender, historicamente, em dinâmica evolutiva através do tempo, o fim ou a ratio legis que determinou o legislador a fixar contra-odenações para certos aspectos que se prendem com o exercício da actividade de segurança privada, quer exercida por empresas que prestam serviços a terceiros nesse domínio, quer pelas próprias empresas que exercem essa actividade em regime de autoprotecção, encontraremos como primeiro diploma legal nessa área o DL 282/86, de 5 de Setembro.
Neste diploma, começa-se por reconhecer preambularmente a importância dos serviços de segurança privada como emergência da realidade social que se impõe ao legislador disciplinar, dada a relevância das respectivas actividades, a importância que têm em áreas cruciais para o Estado, num domínio tão delicado como o do exercício de direitos e liberdades fundamentais e a garantia da segurança de pessoas e bens, e a primazia que ao Estado compete em tal domínio, com particular enfoque nas atribuições e funções das forças e serviços de segurança, tudo isso determinando o reconhecimento daqueles serviços privados, mas com carácter subsidiário em relação aos estaduais, não abdicando o Estado de controlar e fiscalizar as «condições que assegurem a idoneidade e licitude dos serviços oferecidos aos utilizadores».
Em consonância com tais ideias, o art. 1.º, n.º 2, estabelece que a prestação de serviços de segurança privada tem carácter subsidiário em relação à actividade normalmente desenvolvida pelas forças e serviços de segurança e de protecção civil do Estado, definindo o art. 2.º o que se deve entender por exercício de segurança privada. Aí se compreendem, dentro dessa designação: a) as empresas, singulares ou colectivas, par o efeito legalmente constituídas; b) sistemas de autoprotecção.
Nos termos do art. 7.º, n.º 1, a prestação de serviços por empresas, em conformidade com a primeira modalidade, dependia de autorização do Ministro de Administração Interna, mediante a concessão de alvará, ao passo que os serviços de autoprotecção não dependiam de autorização, salvo quanto ao licenciamento de sistemas de alarme ou de segurança, nos termos da lei. Porém, o pessoal destacado para o exercício desses serviços deveria obedecer aos requisitos estabelecidos no art. 10.º
Por seu turno, o art. 31.º punia, no seu n.º 1, como contra-ordenação o exercício de actividade de segurança privada sem autorização, abrangendo, portanto, apenas as empresas que prestavam serviços de segurança privada; as que exerciam os mesmos serviços pelo sistema de autoprotecção estavam apenas sujeitas, tal como as primeiras, a coima por prática de contra-ordenação consistente em manterem ao seu serviço pessoal que não obedecesse aos requisitos exigidos por lei, isto para além de outras contra-ordenações que é ocioso referir aqui.
Em resumo: a autorização para a prática de serviços de protecção privada era exigida apenas às empresas cujo objecto constitucional era esse exercício.
Veio em seguida o DL n.º 276/93, de 10 de Agosto, que revogou o primeiro diploma.
No preâmbulo desse novo Decreto–Lei, reafirmando-se a subsidariedade e complementaridade, em relação aos serviços de segurança do Estado, dos serviços de protecção privada, em curso de expansão, reconhece-se a necessidade de uma maior exigência em termos de disciplina legal, com vista a aprofundar a dignificação e moralização do sector e aperfeiçoar a respectiva regulamentação.
De acordo com o disposto no artº 6º, deste diploma, «entende-se por empresa de segurança privada toda a entidade cujo objecto social consista exclusivamente na prestação de serviços de segurança privada e que, independentemente da designação que adopte, exerça uma actividade de prestação a terceiros de um ou vários dos serviços definidos no n.º 2 do artigo 1º.»
Por sua vez, em conformidade com o disposto no artº 7º, «designam-se serviços de autoprotecção os serviços internos de empresas, individuais ou colectivas, bem como de associações ou fundações que estejam encarregados de exercer alguma das actividades de segurança privada previstas nas alíneas a) e c) a g) do nº 2 do artº 1º.»
Uma novidade saliente no diploma legal de que vimos curando é o condicionamento da organização de serviços de autoprotecção a uma autorização do Ministério da Administração Interna, nos mesmos termos que eram exigíveis para as empresas de prestação de serviços de segurança privada.
Com efeito, o art.º 22º, nº 1 estabelecia indiscriminadamente que a prestação ou exercício de actividades de segurança privada dependia de autorização, titulada por alvará.
O acto administrativo habilitante da prestação ou exercício de actividades de segurança privada era, portanto, uma autorização, constante de despacho, do Ministro da Administração Interna e titulada por alvará, fosse qual fosse a forma ou modalidade de exercício das respectivas actividades.
O exercício de actividades de segurança privada, em qualquer das duas modalidades, sem autorização do Ministro da Administração Interna, constituía contra-ordenação, prevista e punida no art.º 32.º, n.º 1, alínea b) do DL 276/93.
Como nota a salientar em resumo, sublinhe-se o facto de as actividades de segurança privada, fosse em regime de prestação de serviços, fosse em sistema de autoprotecção, terem sido submetidas a um mesmo regime, ao menos no que se refere ao título para exercer essas actividades e à sujeição a contra-ordenação por falta dele.
Seguiu-se o Decreto-Lei n.º 231/98, de 22 Junho – o diploma que está em causa neste recurso para fixação de jurisprudência.
No preâmbulo desse Decreto, reafirma-se mais uma vez a importância das actividades de segurança privada, dando-se todavia maior ênfase ao carácter subsidiário e complementar desses serviços em relação aos serviços de segurança públicos pela natureza das funções desempenhadas, com acento tónico não só na protecção de pessoas e bens, mas também na prevenção e dissuasão de acções ilícito-criminais, o que leva a que se considere tal actividade como «indissociavelmente ligada à prossecução do interesse público». Daí que se explicite a intenção de disciplinar os serviços de segurança privada ainda com maior rigor, do mesmo passo que se procura dignificar a profissão de vigilante pela atribuição de um cartão próprio de identificação e se alarga o âmbito em que aqueles serviços podem ingerir, nomeadamente na elaboração de estudos de segurança e na área da formação. Por outro lado, menciona-se a necessidade de definir situações, espaços ou estabelecimentos em que a própria lei exige a manutenção de serviços de segurança privada.
Em consonância com esses princípios, o legislador começou por definir, no art. 1.º, o âmbito da actividade de segurança privada, englobando nela as duas modalidades a que nos temos referido: prestação de serviços por empresas constituídas para o efeito e serviços de autoprotecção, as quais têm idêntico objecto – a protecção de pessoas e bens e a prevenção da prática de crimes.
Estabeleceram-se requisitos mais apertados para o pessoal afecto a tais serviços, exigindo-se a escolaridade mínima obrigatória, não ter sido condenado por sentença transitada em julgado pela prática de crime doloso, ter um certo número de requisitos físicos e um certo perfil psicológico, sujeitar-se a provas de conhecimento e de capacidade física, para além de outras exigências, como as que se relacionam com incompatibilidades (art. 7.º).
Atribuiu-se ao pessoal de vigilância o uso de um uniforme próprio, cartão de identificação visível (art. 10.º) e permitiu-se o uso de meios de vigilância electrónica, de detecção de armas e outros objectos (art. 12.º), a utilização de canídeos em determinadas condições (art. 14.º), ao mesmo tempo que o uso de porte de arma de defesa foi condicionado a autorização trimestral (art. 13.º).
Ficou explicitado num preceito próprio o dever de colaboração com as autoridades públicas (art. 16.º) e estabeleceu-se um complexo de deveres especiais (art. 17.º).
A sujeição ao segredo profissional foi estendida ao pessoal dos serviços de segurança privada (art. 18.º), aliás à semelhança do que já vinha do diploma legal anterior.
Criou-se um Conselho de Segurança Privada, presidido pelo Ministro de Administração Interna (artigos 19.º e 20.º).
No art. 21.º, fez-se depender o exercício da actividade de autorização do Ministro da Administração Interna, à semelhança, aliás, do que já constava da lei anterior, só que essa autorização seria titulada por alvará no caso de actividade de segurança privada exercida por empresas com esse objecto, e por licença, no caso de serviços de autoprotecção.
O art. 31.º, já referido a propósito do desenho do conflito de jurisprudência que nos propomos dirimir enumera as contra-ordenações e coimas. Na sua alínea a), engloba nas condutas contra-ordenacionais «o exercício de actividades proibidas nos termos do artigo 6.º e a prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará», punindo-se nos ns.º 2, alínea d) e 3, alínea d), tal tipo de contra-ordenações, quando cometidas, respectivamente, por pessoas colectivas, com coima de 2.000.000$00 a 8.000.000$00 (€10.000,00 a € 40.000,00) e por pessoas singulares, de 100.000$00 a 750.000$00 (€ 500,00 a € 3.750,00).
Em mais nenhuma das referidas alíneas se contém referência a actividade de segurança privada exercida sem o respectivo tipo de habilitação, nomeadamente sem licença.
Posteriormente, através, do DL 94/2002, de 12 de Abril, vieram a ser introduzidas alterações ao DL 231/98, passando o artº 31º, nº 1, al. a) a prever que constitui contra-ordenação a prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará ou licença.
Seguiu-se a este diploma legal o Decreto – Lei n.º 35/2004, de 21 de Fevereiro, ainda em vigor.
No preâmbulo do diploma dá-se conta das novas exigências que determinaram uma alteração da regulamentação da matéria.
De uma forma geral, verifica-se o reforço dos princípios que imbuem a filosofia da actividade de segurança privada: subsidariedade, complementaridade e colaboração, este último princípio tendo vindo a afirmar-se, pelo menos de forma expressa, a partir dos últimos diplomas. É ele que está na base do aumento de atribuições à actividade de segurança privada, tido como indissociável do interesse público. Desta feita, o preâmbulo menciona mais uma dessas atribuições: a possibilidade de o pessoal de vigilância efectuar revistas de prevenção e segurança, no controlo de acesso a determinados locais, o que foi consagrado no art. 6.º.
Por outro lado, na crescente exigência quanto à preparação e formação do pessoal destes serviços, o preâmbulo anuncia a possibilidade de certas entidades serem obrigadas a dispor de um director de segurança, matéria de que trata o art. 7.º.
No objectivo da clarificação, que tem vindo gradualmente a afirmar-se de diploma para diploma, o preâmbulo alude à distinção mais precisa entre as duas modalidades de segurança privada, com o estabelecimento de condições distintas para a obtenção da respectiva autorização. E assim é que o art. 22.º prevê a necessidade de autorização do Ministro da Administração Interna para o exercício da actividade de segurança privada, mas distingue o título dessa autorização, consoante se trate de empresas constituídas para a prestação de serviços nessa área, ou de serviços de autoprotecção. No primeiro caso, a autorização é titulada por alvará e no segundo, por licença, estabelecendo-se nos artigos seguintes os requisitos necessários para cada um deles.
O art. 33.º prevê como contra-ordenação muito grave (as contra-ordenações foram escalonadas segundo a sua ordem de gravidade) «a prestação de serviços de segurança sem o necessário alvará ou licença» (n.º1, alínea b).
Ora, feita uma excursão, necessariamente limitada aos aspectos fundamentais, pelos vários diplomas que têm regido a matéria que nos ocupa, podemos colher como linhas mestras evolutivas as segintes:
- Uma crescente aquisição de consciência da importância da actividade de segurança privada;
- De par com essa aquisição de consciência, uma solidificação dos princípios norteadores do exercício dessa actividade: subsidariedade e complementaridade – mais tarde, também colaboração – e crescente aumento de atribuições;
- Refinamento da regulamentação e exigência de requisitos cada vez mais complexos e precisos, quer respeitantes à idoneidade cívica e moral e capacidade física, quer à formação escolar, quer ainda às leges artis e dignificação profissional;
- Tal refinamento veio a notar-se de forma mais marcada precisamente a partir do DL 231/98.
- No número das exigências, conta-se a necessidade de autorização para o exercício da actividade – autorização que começou por ser titulada por alvará para ambas as modalidades de actividade de segurança privada (DL 276/93) e depois por alvará e licença (DL 231/98), só vindo a obter uma distinção precisa, afirmada no respectivo preâmbulo, com o DL 35/2004.
8. 6. Ora, tendo passado em revista todos os diplomas legais que têm regulado a actividade de segurança privada, surpreende-se uma evolução legislativa que claramente aponta no sentido de um condicionamento dessa actividade por uma autorização prévia do Ministério da Administração Interna, o que vai de par com o reconhecimento progressivo da importância e complexidade do exercício dessas funções, no que têm de subsidiário, complementar e coadjuvante das forças públicas de segurança, e mesmo no que têm de imprescindível em termos de segurança nas complexas sociedades modernas. Daí a definição desses serviços como integrando uma componente de interesse público.
Por outro lado, a incidência dessa actividade na esfera dos direitos fundamentais dos cidadãos constitui um elemento ponderoso, porventura fundante de toda uma série de preocupações legislativas, que levam ao referido condicionamento prévio.
Esse condicionamento por autorização do Ministério da Administração Interna tem revestido ora a forma de alvará, ora de licença, até se fixar na regulamentação actual: alvará para as empresas que prestam serviços a terceiros no âmbito da segurança privada e licença para os serviços de autoprotecção.
Sucedendo que o Decreto-Lei n.º 231/98, de 22/7, previa no art. 3.º que «a actividade de segurança privada só podia ser exercida por entidades legalmente constituídas e autorizadas para o efeito, e no art. 21.º, que essa autorização seria titulada por alvará, no caso de segurança privada exercida por empresas com esse objecto e por licenciamento, no caso de serviços de autoprotecção, pergunta-se se o facto de esse Decreto, no seu art. 31.º, prever como contra-ordenação a falta de alvará será impeditivo de se considerar como tal a falta de licenciamento. Por outras palavras: se no texto da lei se pode incluir também como contra-ordenação o exercício da actividade de segurança em regime de autoprotecção, para o qual era exigida licença.
Se nos aferrarmos ao teor literal da lei, concluiremos que uma coisa é alvará, outra coisa é licença, e que não estando esta lá prevista, só a actividade de segurança privada exercida por empresas no regime de prestação de serviços a terceiros, sem alvará, é que constituía contra-ordenação. Porém, essa conclusão choca decididamente com o espírito ou ratio da mesma lei, tal como o elemento teleológico, conjugado com os elementos sistemático e histórico no-lo apresentam.
Com efeito, como vimos, o escopo do legislador foi condicionar a actividade de segurança privada em qualquer das modalidades à obtenção de uma autorização prévia e punir como contra-ordenação, quer a falta de alvará, quer a falta de licença, pois as razões são as mesmas. Aliás, não faria sentido que a mesma lei que submete o exercício dessa actividade, em qualquer das modalidades, à obtenção de uma autorização do Ministro da Administração Interna, considerasse que a falta de um dos títulos de autorização constituiria contra-ordenação, ao passo que a falta de outro não teria consequências no domínio contra-ordenacional e, portanto, a sua exigência seria meramente platónica.
E tanto mais absurda seria essa solução, quanto o diploma anterior ao que está aqui em foco – o DL 276/93, de 10/8 -, previa já como contra-ordenação a falta de autorização em qualquer dos casos (art. 32.º, n.º 1, alínea b), pelo que, a ter-se por válida tal interpretação, isso corresponderia a termos de reconhecer no DL 231/98 um retrocesso inexplicável, tanto mais inexplicável, quanto este último diploma legal enveredou, como vimos, por um caminho de maior exigência relativamente aos requisitos de que dependia o exercício da actividade de segurança privada em qualquer das modalidades.
Por conseguinte, não há dúvida de que a ratio legis vai no sentido de incluir as referidas duas modalidades na previsão do tipo contra-ordenacional, quando as actividades de segurança privada fossem exercidas sem o necessário título habilitante, o que implica uma interpretação extensiva.
Vimos, porém, que se a interpretação extensiva se traduz numa simples «reintegração do espírito da lei», ela tem de ser suportada pelo quadro verbal utilizado pelo legislador.
E será que o termo alvará poderá designar também licença? Será que, ao referir-se a «prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará», a lei pode abranger também a mesma prestação de serviços sem a necessária licença?
Uma rápida investigação sobre o significado da palavra alvará, mesmo no domínio do direito administrativo, inculcar-nos-á uma resposta positiva.
Com efeito, seguindo na esteira do Sr. Procurador-Geral Adjunto subscritor do bem elaborado parecer que foi junto aos autos e rastreando no Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2ª Edição, com direcção de José Pedro Fernandes, pag. 373, alcança-se que alvará significa «título pelo qual se dá forma externa e publicidade a resoluções de entidades púb1icas, com eficácia temporária ou permanente, conferindo direitos, investindo alguém em situações jurídicas especiais ou permitindo a quem satisfaça determinados requisitos uma situação ou actividade vedadas.» E ainda que «o alvará, actualmente, além de titular direitos, legitima o exercício de diversos poderes, funções ou actividade vedadas por lei a quem não demonstre certos requisitos e é concedido pelo órgão ou agente da Administração aos quais a lei conferiu essa competência, quer esta seja própria, quer de mera execução».
«Assim, emitem-se alvarás de nomeação para o exercício de funções políticas, de designação para certos órgãos da administração local, de autoridades policiais e de servidores municipais, licenciamentos, transmissão de poderes sobre bens imóveis, concessão de mercês, etc.» (negrito da responsabilidade do Relator).
Ora, como vimos, o DL 231/98, logo no art. 3.º condiciona o exercício da actividade de segurança privada, revista ela que modalidade revestir, à obtenção de autorização.
Mais adiante, no art. 21.º, explicita-se que essa autorização é da competência do Ministro da Administração Interna, sendo no entanto titulada por alvará no que se refere às empresas constituídas para prestarem a terceiros serviços de segurança privada, e por licença, no tocante aos serviços de autoprotecção.
Portanto, o alvará ou a licença são apenas as formas que titulam e pelas quais se dá conhecimento público do mesmo acto de autorização, da competência da mesma entidade.
De resto, os elementos que devem instruir o requerimento de autorização são idênticos e tratados uniformemente no art. 24.º, como também os requisitos para a emissão de alvará ou licença (art. 25.º), posteriormente ao deferimento daquela autorização.
Por outro lado, mesmo as especificações que devem constar dos referidos títulos são idênticas, e bem assim as causas de cancelamento (artigos 26.º e 27.º)
Na essência, as duas formas são idênticas e daí que vulgarmente elas sejam confundíveis. Os dois termos servem, na prática, segundo o uso corrente das palavras, para designar a mesma realidade. E tanto assim é, que há alvarás de licenciamento, induzindo essa confusão.
De resto, ao analisarmos a evolução legislativa do ponto de vista histórico, vimos que inicialmente (DL 282/86) era exigida autorização, titulada por alvará, apenas às empresas que prestavam serviços a terceiros. Com o decorrer dos tempos, porém, e o aumento de consciência por parte do legislador em relação a formas de actividade de segurança que se tornavam cada vez mais complexas, as exigências foram-se uniformizando. Assim, logo no segundo diploma legal (DL 276/93), condicionou-se o exercício dessa actividade, fosse em que modalidade fosse, à obtenção de autorização, e esta revestia a forma de alvará nos dois casos, o que significa que o próprio legislador hesitou na adopção das formas de dar publicidade à autorização ministerial. Seguiu-se o DL 231/98 e este previu pela primeira vez a forma de alvará para titular a autorização dada às empresas que prestavam serviços de segurança a terceiros e a forma de licença para a prestação de serviços em sistema de autoprotecção. Porém, na formulação das contra-ordenações, apenas se referiu à falta de alvará.
Ora, como se disse, este desenvolvimento traduz uma hesitação inicial que só com o tempo se viria a esclarecer devidamente, marcando-se as diferenças entre alvará e licença, intenção de resto expressa no preâmbulo do DL 35/2004, que vigora actualmente.
Isto prova que os dois termos podem ser tomados em acepções semelhantes, comportando o significado corrente de alvará o sentido de licença.
Daí que, encarando no sentido possível das palavras, não haja obstáculo à interpretação extensiva segundo a qual, quando no art. 31.º, alínea a) do DL 231/98, de 22/7, se faz referência a alvará, se pretende abranger também licença.
De resto, logo no diploma a seguir – o DL 94/2002 – o legislador veio alterar algumas disposições do DL 231/98, sendo que uma dessas alterações disse precisamente respeito ao art. 31.º, n.º 1, alínea a), à qual foi acrescentada, em relação à redacção inicial, a palavra licença, ficando assim: «Art. 31.º: 1 – De acordo com o disposto no presente diploma, constituem contra-ordenações: a) O exercício de actividades proibidas nos termos do art. 6.º e a prestação de serviços de segurança, sem o necessário alvará ou licença.»
Essa alteração, antes que uma inovação, reconfirmou a ideia, detectada já na interpretação da norma, de que o legislador tinha inicialmente dito minus quam voluit, tendo o pensamento legislativo ficado reconstituído na sua integridade com a interpretação extensiva, imposta por todos os cânones hermenêuticos, vigentes mesmo em direito penal e contra-ordenacional.
Aliás, nas palavras do próprio preâmbulo da Lei n.º 94/2002, o legislador não pretendeu efectuar qualquer revisão da lei anterior – o DL 231/98: «(…) o presente diploma não consubstancia qualquer ideia de revisão do decreto-lei supracitado, justificando-se, na verdade, pela necessidade de enquadrar e dar resposta às necessidades decorrentes da organização no nosso país da fase final do Campeonato Europeu de Futebol de 2004.»
Por conseguinte, as ideias e princípios fundamentais do DL 231/98 permaneceram os mesmos.
Por outro lado, o art. 21.º deste último decreto-lei, sob a epígrafe «autorização e emissão de alvará», engloba não só o alvará propriamente dito (que titula a autorização do Ministro da Administração Interna da «actividade de segurança privada a que se refere a alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º») como o «licenciamento» (que titula a autorização do Ministro da Administração Interna da «actividade de segurança privada a que se refere a alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º».
Daí que, por razões de ordem sistemática (art. 9.1 do CC), haja de entender-se o termo «alvará» utilizado pelo art. 31º, n.º1, alínea a) do mesmo diploma (na sua versão original) na mesma dupla acepção com que, na sua epígrafe, o utilizava e utiliza o respectivo art. 21.º (que o Dec.-Lei 94/2002, aliás, deixou intocado).
Deverá, por isso, haver-se a redacção conferida por tal diploma ao art. 31.º, n.º1, alínea a) do DL 231/98 como interpretação autêntica («A lei interpretativa integra-se na lei interpretada» (art. 13, n.º1 do CC).
III. DECISÃO
9. Nestes termos, o Pleno das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça decide:
a) - Fixar a seguinte jurisprudência:
No domínio da versão originária do art. 31º, nº 1, al. a) do DL 231/98, de 22 de Julho, o exercício da actividade de segurança privada em regime de autoprotecção sem a licença prevista no nº 2 do art. 21º do mesmo diploma integrava o tipo contra-ordenacional descrito na primeira disposição citada.
b) – Julgar improcedente o recurso interposto, confirmando inteiramente o acórdão recorrido.
10. Custas pela recorrente com 15 Ucs. de taxa de justiça.
Supremo Tribunal de Justiça, 12 de Outubro de 2006
Rodrigues da Costa (relator)
Soreto de Barros
Sousa Fonte
Arménio Sottomayor
Santos Cabral
Oliveira Mendes
Oliveira Rocha
Gonçalves Pereira
Flores Ribeiro
Carmona da Mota
Pereira Madeira
Santos Carvalho
Costa Mortágua
Henriques Gaspar
Silva Flor