| 417/24.5T9RGR.S1 |  |
PROPAGANDA ELEITORAL
CAMPANHA ELEITORAL
CONTRAORDENAÇÃO
ADMOESTAÇÃO
RESPONSABILIDADE
PUBLICIDADE
INTERNET
COIMA
IMPROCEDÊNCIA
I - O art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23-07, prevê duas realidades:
- no n.º 1 - a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial, referindo-se à proibição da propaganda política;
- no n.º 4 - no período referido no n.º 1, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.
II - Por seu lado, segundo o dito art. 11.º, n.º 3, as candidaturas, candidatos, mandatários, partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos eleitores gozam a todo o tempo de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da internet, com excepção:
- da disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição;
- da utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previsos no artigo anterior.
III - A primeira refere-se a propaganda política através de publicidade comercial e a segunda à internet e redes socias, é., à plataforma, ao meio, ao modo de exercício da dita propaganda política através da publicidade comercial.
IV - A segunda refere-se à utilização da internet e das redes sociais, admitida em regra, com duas excepções:
- a disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição;
- a utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previstos no artigo anterior.
E, com este último segmento, com a remissão da publicidade comercial, através da internet e das redes sociais para o art. 10.º, estamos, então, necessariamente, caídos na regra geral - que se aplica independentemente do meio utilizado para levar a cabo a dita propaganda política através de publicidade comercial.
V - Através da proibição expressa no art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, pretende-se garantir os princípios de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e dos titulares dos respetivos órgãos perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, pois “propaganda eleitoral” é “toda a actividade que vise directa ou indirectamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes, das coligações, dos grupos de cidadãos proponentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa actividade”.
VI - A proibição legal de publicidade institucional compreende todos os atos de comunicação que possam influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto e abrange todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade.
VII - O que justifica a proibição da publicidade institucional durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas.
VIII - Os deveres de neutralidade e imparcialidade que impendem sobre as entidades públicas no período eleitoral não abrangem comportamentos que não contribuem em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral. Apenas a publicidade institucional que represente uma violação destes princípios - que seja compaginável com propaganda eleitoral - se encontra proibida durante o período eleitoral.
IX - A publicação de posts na página oficial do Facebook de uma autarquia, após a publicação do decreto da marcação da data das eleições autárquicas, que não correspondem a nenhum caso de necessidade pública grave e urgente constitui um meio de fazer chegar informação e outras mensagens aos cidadãos e, assim, integra-se na proibição assinalada, uma vez que estão inseridos no âmbito do que se entende por publicidade institucional.
Acordam em conferência os Juízes Conselheiros na 5. Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça
1. Inconformado com a sentença proferida a 10.10.2025 no processo e contra-ordenação (lei eleitoral) 417/24.5T9RGR do Tribunal Judicial da Comarca dos Açores, Juízo Local Criminal da Ribeira Grande, que condenou o arguido AA, pela prática de uma contra-ordenação, prevista no artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015 de 23.7, na pena de admoestação, recorre o arguido pugnando que se declare nula a sentença ou subsidiariamente, se absolva o arguido, rematando o corpo da motivação com as conclusões que se passam a transcrever:
1. A douta sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 379.º/1 alínea c) CPPenal, aplicável ex vi do artigo 41.º/1 do Decreto Lei 433/82 de 27OUT, por omissão de pronúncia sobre questão que o Tribunal devia apreciar.
2. O recorrente suscitou, antes da decisão, a questão da aplicabilidade do artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015 de 23.7, às publicações efectuadas na rede social Facebook, o que não foi objecto de apreciação na sentença, tal omissão constitui nulidade insanável, nulidade esta que se invoca, com todas consequências legais.
3. Ainda que assim se não entendesse, sempre se dirá que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto à qualificação jurídica dos factos.
4. As publicações efectuadas na página oficial da Câmara Municipal de Nordeste, na rede social Facebook, nos dias 7 e 8 de Setembro de 2011 pelo recorrente não configuram publicidade institucional nem propaganda política através de meios de publicidade comercial.
5. O artigo 10.º da Lei 72-A/2015 refere-se à publicidade comercial e institucional mediante aquisição onerosa de espaços publicitários.
6. Nos termos do artigo 3.º alínea a) da Lei 95/2015, publicidade institucional implica a aquisição originária de espaço publicitário, o que manifestamente não ocorreu no caso.
7. As publicações em causa limitaram-se a divulgar a presença de um membro do Governo Regional em acto público, sem qualquer intuito de propaganda ou promoção política.
8. Assim, as mesmas enquadram-se no disposto no artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015, que consagra a plena liberdade de utilização das redes sociais por candidatos e entidades, salvo nos dias de reflexão e de eleição.
9. As publicações ocorreram nos dias 7 e 8 de Setembro de 2021, muito antes do dia de reflexão e da eleição, (26 de Setembro de 2021), não violando, pois, qualquer proibição legal.
10. O tribunal a quo incorreu, assim, em erro de interpretação e aplicação da lei, ao subsumir os factos ao artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015, em vez do artigo 11.º/3 do mesmo diploma.
11. Não se verificando qualquer elemento constitutivo da contra-ordenação imputada, deve o recorrente ser absolvido.
2. Admitido o recurso e cumprido o disposto no artigo 411.º/6 CPPenal, apresentou resposta o Sr. Procurador da República defendendo a improcedência do recurso.
3. Remetidos a este Supremo Tribunal de Justiça, em vista dos autos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 416.º CPPenal, o Senhor Procurador-Geral Adjunto, acolhendo o teor da resposta do MP em 1.ª instância, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, alegando, em síntese, o seguinte:
- a aplicação da norma, invocada pelo arguido, contida no artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015 fica prejudicada porque o Tribunal a quo, ao dar como provado o facto de que as publicações aqui em causa constituíam propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial, concluiu estarem materialmente reunidos os elementos objetivos do tipo da contraordenação prevista no artigo 10.º e punida pelo artigo 12.º da Lei nº 72-A/2015, o que, naturalmente prejudicava a questão de saber se a conduta do recorrente era ou não permitida pelo artigo 11.º da mesma lei;
- como ficou provado, o recorrente era, à data dos factos, Presidente da Câmara Municipal de Nordeste, e integrava uma das listas concorrentes àquela autarquia local;
- naquele contexto, tinha a especial obrigação de conhecer, de cumprir e de fazer cumprir a Lei eleitoral, desde logo o disposto no artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015 de 23/7, não divulgando ou opondo-se à divulgação de publicidade institucional de atos, programas, obras e serviços da Junta de Freguesia a que presidia, a partir do inicio, em 7.7.2021, do período eleitoral;
- não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária, de que era capaz a que estava obrigado enquanto titular de um dos órgãos da autarquia, sabendo que a sua conduta era proibida e punida por lei como contraordenação;
- dos factos provados dúvidas não haverá que estão objetivamente preenchidos todos os elementos materiais da contraordenação aqui em causa;
- de acordo com a nossa jurisprudência constitucional, “o nível de escrutínio deverá ser mais elevado relativamente a publicidade institucional emitida pelo órgão que se apresenta a eleições – pois, nesse caso, pode-se “transmitir uma imagem elogiosa do trabalho» em curso pelos atuais titulares, eventualmente recandidatos, procurando influenciar a opinião do eleitorado (cfr. os Acórdãos do Tribunal Constitucional 591/2017 e 100/2019)”, citado Ac. TC 254/2019;
- como resulta da leitura do artigo 10.º da Lei 72-A72015, durante o período eleitoral, ou seja, a partir da publicação do decreto que marque a data das eleições e até à realização daquele ato, a propaganda eleitoral fica sujeita a regras estritas e, no que aqui importa, é proibida a publicidade comercial, bem como a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública, abrangendo aquela proibição os atos, programas, obras ou serviços daquelas entidades, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública;
- pretende-se desta forma garantir a neutralidade das entidades públicas e dos titulares dos respetivos órgãos perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, assegurando-se, assim, a igualdade de tratamento das candidaturas ao mesmo tempo que se impede que a administração pública possa, por via da publicidade institucional, influenciar indevidamente os eleitores em favor – ou em desfavor – de um determinado candidato;
- a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica 1/2001, de 14 de agosto) define o que é a propaganda eleitoral e estabelece os princípios gerais que regem o período eleitoral “(…) desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares” (artigo 38.º) por forma a assegurar o respeito pelo princípio da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral, em concretização do princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b) do n.º 3 do artigo 113.º da Constituição;
- a “propaganda eleitoral”, nos termos do artigo 39.º da LEOAL, é toda a atividade que vise direta ou indiretamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes, das coligações, dos grupos de cidadãos proponentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa atividade;
- dentro do conceito de propaganda eleitoral, a LEOAL estabelece regras próprias para os seus diversos veículos: a propaganda sonora (artigo 44.º), a propaganda gráfica (artigo 45.º) e a publicidade comercial (artigo 46.º);
- este último tipo de publicidade veio a ser regulamentado mais restritamente no âmbito da Lei 72-A/2015, de 23 de julho, que, reproduzindo o texto do artigo 46.º da LEOAL, lhe acrescentou mais dois números, um para juntar à exceção já existente os anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet e o outro que, concretizando o já referido princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, veio proibir a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública;
- a publicidade institucional foi objeto de um vasto trabalho jurisprudencial por parte do Tribunal Constitucional que clarificou o contexto em que a sua proibição deve ser lida – durante o período eleitoral e à luz dos específicos deveres de imparcialidade e neutralidade aplicáveis às entidades públicas durante esse intervalo de tempo – bem como a abrangência do seu campo de aplicação;
- a proibição legal de publicidade institucional compreende todos os atos de comunicação que possam influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto e abrange “todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)” (cfr. Acórdão n.º 461/2017, ponto 8), (…);
- o que justifica a proibição da publicidade institucional, durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição). Como o Tribunal Constitucional já referiu, no Acórdão n.º 519/2017, ponto 9, «os deveres de neutralidade e imparcialidade que impendem sobre as entidades públicas no período eleitoral» não «abrangem comportamentos que não contribuem em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral». Assim, apenas a publicidade institucional que represente uma violação destes princípios – que seja compaginável com propaganda eleitoral – se encontra proibida durante o período eleitoral”, cfr. Ac TC 254/2019. Texto integral em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190254.html;
- abordando a questão, aqui relevante, das publicações nas redes sociais de publicidade em época eleitoral, decidiu o Tribunal Constitucional, cfr. Ac. TC 681/2021, texto integral em:
https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20210681.html, que “As publicações em redes sociais – designadamente, em páginas institucionais, geridas pelos órgãos autárquicos como meios de fazer chegar informação e outras mensagens aos cidadãos – integram-se, indubitavelmente, na proibição assinalada, uma vez que «estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação). Está fora de dúvidas, pois, que a página oficial do Facebook [de uma autarquia] – na qual, aliás, os “posts” são publicados acompanhados do logotipo do Município –, constitui um desses meios”, (Acórdão nº 591/2017)” - o Texto integral do Ac. TC n.º 591/2017 citado no Ac. 681/2021 e também no Ac. TC 750/2021 pode ser encontrado em:
https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20170591.html;
- para além disso, e com relevância para a questão em análise, aquando das eleições autárquicas de 2021, data em que ocorreram os factos aqui em apreço, a Comissão Nacional de Eleições emitiu a nota informativa n.º Al/2021- texto integral em: https://www.cne.pt/sites/default/files/dl/al2021_nota-informativa-publicidade-institucional.pdf , na qual se pode ler o seguinte:
“1. A partir da publicação do decreto que marque a data das eleições, no caso, desde 08/07/2021 , é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.
2. O fundamento da proibição consagrada neste artigo inscreve-se nos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais e de idênticas disposições das demais leis eleitorais.
3. Assim, logo que publicado o decreto que fixa a data da eleição, incumbe ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública, por sua iniciativa, determinar a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços e/ou suspender a produção e divulgação de formas de publicidade institucional até ao dia da eleição.
(…)
II. Âmbito de aplicação da norma
Órgãos do Estado e da Administração Pública.
7. O n.º 4 do mencionado artigo 10.º abrange qualquer órgão do Estado e da Administração Pública, ou seja, engloba os órgãos de soberania, das regiões autónomas, do poder local, eletivos ou não, dos correspondentes níveis de administração, incluindo as respetivas empresas, e demais pessoas coletivas públicas.
8. Assim, os atos, programas, obras ou serviços cuja publicitação por essas entidades públicas se encontra impedida respeitam quer aos dos órgãos para cujos titulares decorre a eleição (incluindo os que destes sejam dependentes ou sejam por eles tutelados, como agências, institutos, empresas públicas, etc.), quer aos de quaisquer outras entidades públicas desde que subsista ligação, ainda que indireta, com a eleição em causa. Publicidade institucional
9. Entende-se que a «publicidade institucional» de entidades públicas integra os seguintes elementos:
a. Consiste em campanhas de comunicação ou em atos isolados, como anúncios únicos;
b. É realizada por entidades públicas;
c. É financiada por recursos públicos;
d. Pretende atingir uma pluralidade de destinatários indeterminados;
e. Tem o objetivo, direto ou indireto, de promover a imagem, iniciativas ou atividades de entidade, órgão ou serviço público;
f. Utiliza linguagem identificada com a atividade propagandística;
g. Pode ser concretizada tanto mediante a aquisição onerosa de espaços publicitários ou em órgãos de comunicação social escrita, de radiodifusão e de radiotelevisão, como através de meios próprios.
10. Relativamente aos meios de difusão, devem considerar-se incluídos todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensa institucional ou departamentos internos de comunicação).
Ou seja, abrange qualquer suporte publicitário ou de comunicação (livros, revistas, brochuras, flyers, convites, cartazes, anúncios, mailings, etc,), quer sejam contratados externamente, quer sejam realizados por meios internos financiados com recursos públicos) ou posts em contas oficiais de redes sociais que contenham hashtags promocionais, slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente.
Quanto aos meios próprios da instituição, nenhum é excecionado. São abrangidas todas as formas de comunicação com o exterior, desde a revista municipal à fatura da água. Constitui, ainda, um desses meios a página oficial do Facebook da entidade pública, seja por via da publicação de “posts”, seja através de anúncios patrocinados.
11. Acresce que, para efeitos da proibição legal, é irrelevante se os materiais publicitários foram encomendados, produzidos ou colocados antes da publicação do decreto que marque a data da eleição, devendo a entidade pública abster-se de usar tais materiais desde esta publicação e até ao termo do dia da eleição. Defender o contrário tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. «Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático”.
4. Notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 417.º/2 CPPenal, o arguido veio reafirmar a tese da nulidade da decisão recorrida e o mais, anteriormente, por si, aduzido.
Aqui remetendo para os termos do recurso e, ali alegando que,
- o objeto do recurso prende-se exatamente com o facto de o arguido discordar da subsunção dos factos ao artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015;
- apesar de ser dado como provado, que as publicações são consideradas publicidade institucional, o juiz aquando da elaboração da sentença pode alterar a qualificação jurídica dos mesmos - o que significa que aquela não é uma questão prejudicial prévia que determina que o tribunal a quo não possa apreciar as questões submetidas pelo arguido, culminando na omissão de pronuncia se não o fizer;
- é certo que não há omissão de pronuncia quando a decisão fique prejudicada pela solução dada a outras questões que lhe sejam prévias;
- no caso não estamos perante outras questões, estamos a falar da mesma questão, ou seja, se as ditas publicações se enquadram na norma do artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015, ou como defende e suscitou o arguido se se subsumem ao artigo 11.º da mesma Lei, não existindo de todo questões prejudicais;
- também não estamos perante argumentos, considerações, raciocínios, ou razões em sustentação do ponto de vista do arguido, mas sim sobre a subsunção jurídica dos factos, questão esta que foi submetida pelo arguido ao tribunal a quo, em sede de audição prévia;
- o Ministério Público apesar de entender que não estamos perante uma omissão de pronuncia, a verdade é que aprecia a aplicabilidade do artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015 - questão suscitada pelo arguido;
- se o Ministério Público, entente que esta questão está prejudicada então não se percebe o porquê da tal consideração, independentemente de achar que aquela não é aplicável, a verdade é que conhece da questão - apreciação esta que não foi efetuada na decisão recorrida.
5. Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência e dos correspondentes trabalhos resultou o presente Acórdão.
1. Âmbito do recurso
Dispõe o artigo 203.º/3 da Lei Orgânica 1/2001, de 14.8, que “compete ao juiz da comarca, em processo instruído pelo Ministério Público, com recurso para a secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça, aplicar as coimas correspondentes a contra-ordenações cometidas por eleitos locais no exercício das suas funções”.
Assim, é este Supremo Tribunal competente para apreciar o recurso, dispondo o artigo 433.º CPPenal que “recorre-se ainda para o Supremo Tribunal de Justiça noutros casos que a lei expressamente preveja”.
O recurso visa exclusivamente o reexame de matéria de direito, nos termos do artigo 434.º CPPenal e 75.º/1 do Decreto Lei 433/82 de 27/10, que aprovou o Regime Geral das Contra Ordenações, que dispõe que “se o contrário não resultar deste diploma, a 2.ª instância apenas conhecerá da matéria de direito, não cabendo recurso das suas decisões”.
O âmbito do recurso delimita-se pelas conclusões da motivação do recorrente, cfr. artigos 402.º, 403.º e 412.º CPPenal, sem prejuízo dos poderes de conhecimento oficioso, se necessário à boa decisão de direito, de vícios da decisão recorrida, a que se refere o artigo 410.º/2 CPPenal, cfr. acórdão de fixação de jurisprudência 7/95, de nulidades não sanadas, n.º 3 do mesmo preceito e de nulidades da sentença, cfr. artigo 379.º/2 CPPenal, na redação da Lei 20/2013.
E, assim sendo, então, as questões suscitadas no presente prendem-se,
- primeiro, com a nulidade da sentença e,
- depois, em saber se não se verifica qualquer elemento constitutivo da contra-ordenação.
Na decisão recorrida considerou-se provada a seguinte materialidade.
1. No dia 7 de julho de 2021 foi publicado na 1.ª Série do Diário da República o Decreto n.º 18-A/2021, de 7/07, que designou o dia 26 de setembro de 2021 para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, dando assim início ao período eleitoral.
2. Desde esta data estava proibida a realização de publicidade institucional nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º Lei 72-A/2015, de 23/07 e em vigor a obrigação de observar os especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade previstos no artigo 41.º, da LEOAL.
3. Na data da publicação do referido Decreto, AA era o Presidente eleito da Câmara Municipal do Nordeste, encontrando-se em pleno exercício das suas funções.
4. Na mesma data, AA era igualmente candidato às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais.
5. Acontece que, no dia 7 de setembro de 2021 foi realizada uma publicação na página “Município do Nordeste na rede social “Facebook” com o seguinte conteúdo: “A Câmara Municipal do Nordeste esteve presente esta manhã na apresentação da empreitada de beneficiação de dois troços do Caminho Florestal da Achadinha (Burguete). A empreitada foi apresentada pelo secretário regional da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, BB, tendo na ocasião a Câmara Municipal do Nordeste manifestado a sua satisfação pelo avanço de mais esta obra de requalificação dos caminhos agrícolas do concelho."
6. E, no dia 8 de setembro de 2021 foi realizada uma publicação na página “Município do Nordeste na rede social “Facebook” com o seguinte conteúdo: “A Câmara Municipal do Nordeste visitou ontem, 7 de setembro, o início das obras do novo parque para a zona do antigo campo de jogos da Lomba da Fazenda. A obra contempla um campo desportivo multiusos ao ar livre complementado com outras estruturas que servirão a atividade desportiva, mas também a cultura e o lazer. Na visita ao local, a câmara mostrou-se satisfeita com o avanço da empreitada e aguarda com expectativa a sua conclusão.”
7. As publicações id. em 5. e 6. que se encontram na página do Município do Nordeste, com data posterior à da marcação da eleição, publicitam a realização de uma empreitada de beneficiação de dois troços do caminho florestal da Achadinha e o início das obras do novo parque para a zona do antigo campo de jogos da Lomba da Fazenda, como se de obras do Município se tratassem, não se destinando tão só a comunicações para o público em geral informando sobre bens ou serviços disponibilizados pela autarquia e não correspondendo à concretização de uma necessidade grave ou urgente nem à divulgação de informação necessária à fruição de um determinado bem ou serviço, inserindo-se no âmbito de proibição da norma do n.º 4 do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.
8. O arguido enquanto Presidente da Câmara Municipal do Nordeste sabia que a partir da publicação do Decreto identificado era proibida toda e qualquer publicidade institucional por parte dos órgãos das autarquias locais, de atos, programas, obras ou serviços, e permitiu que a suprarreferida publicação estivesse visível numa rede social que permite atingir inúmeras pessoas naquele período temporal, não diligenciando, antes da intervenção da Comissão Nacional de Eleições (CNE), pela sua retirada ou ocultação.
9. Acresce que, conhecia o teor das referidas publicações id. em 5. e 6., bem sabendo que as mesmas tinham caráter promocional, que eram aptas a promover o trabalho desenvolvido pela Câmara Municipal do Nordeste, que não existia qualquer caso de grave e urgente necessidade pública que justificasse tal publicidade, e que as mesmas consubstanciavam publicidade institucional proibida, sendo sua intenção a publicidade à atividade daquele órgão municipal e igualmente apelar à recandidatura do candidato da lista em exercício em detrimento dos demais, o que quis e conseguiu.
10. O arguido AA enquanto presidente da Câmara Municipal da Ribeira Grande, e enquanto candidato às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais a terem lugar no ano de 2021, agiu sempre de forma livre, deliberada, e consciente, bem sabendo que a sua conduta constituía ilícito de mera ordenação social e que, como tal, era legalmente sancionada.
11. No âmbito da Comissão Nacional de Eleições (CNE), o arguido AA e a Câmara Municipal de Nordeste não possuem quaisquer procedimentos contraordenacionais que tenham tido como decisão final a aplicação de coima.
3. O enquadramento do recurso.
Invocando os artigos 379.º/1 alínea c) CPPenal e 41.º/1 do Decreto Lei 433/82, defende o arguido a nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronúncia sobre questão que o Tribunal devia apreciar, traduzida no facto de ter suscitado, antes da decisão, a questão da aplicabilidade do artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015 de 23.7, às publicações efectuadas na rede social Facebook, o que não foi objecto de apreciação na sentença.
A 9.9.2025 apresentou o arguido requerimento nos termos dos artigos 50.º e 64.º/2 do Decreto Lei 433/82, onde além do mais, alegou que,
“as publicações referidas foram feitas pelo arguido através da rede social Facebook, tal como consta da prova nos autos.
O n.º 3 do artigo 11.º da Lei 72-A de 23.7, que tem como epígrafe “internet e redes sociais” refere o seguinte:
“as candidaturas, candidatos, mandatários, partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos eleitores gozam a todo o tempo de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da internet, com excepção da disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição, bem como da utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previsos no artigo anterior”.
A norma prevista no artigo 11.º acabada de referir é especial em relação à disposição elencada no artigo 10.º, pelo que é esta a aplicável ao caso, pois as publicações em causa nos autos foram publicadas na rede social Facebook.
Ora não restam dúvidas que as publicações foram feitas através da rede social Facebook, nos dias 7 e 8 de Setembro de 2021.
As eleições em causa ocorreram a 26 de Setembro de 2021, acontece que o período de reflexão é o período que ocorre a partir do início do dia anterior à eleição, quando a campanha eleitoral já terminou. O dia de reflexão está previsto no artigo 47.º da Lei 15-A/1998 de 3 de Abril e nos artigos 51.º e 83.º do Decreto Lei 319-A/76 de 3.5. do Código Eleitoral, que proíbem a realização de campanhas e a divulgação de propaganda política no dia da eleição e na véspera do mesmo.
Ora as publicações em causa foram efectuadas nos dias 7 e 8 de Setembro, dias estes que não correspondem nem ao dia e reflexão, nem tão pouco ao dia de eleição que ocorreu a 26 de Setembro de 2021.
Sendo assim, nos dias 7 e 8 de Setembro o arguido na qualidade de candidato tinha plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da internet, pois não estava a disseminar conteúdos de campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição.
Não violando assim nenhuma disposição legal.
Assim, constata-se que o arguido não praticou qualquer contra-ordenaçao, pelo que o presente processo deve ser arquivado, com todas as consequências legais”.
É verdade, contudo que no relatório da decisão recorrida consta que,
“o arguido já foi notificado nos termos do disposto no artigo 50.º, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro, com vista a querendo, exercer o seu direito de defesa relativamente à contraordenação que lhe é imputada, bem como requerer a prova que entendesse adequada à sua defesa e prestar informação acerca da sua situação económica e de eventuais antecedentes contraordenacionais.
Na sequência do que o arguido veio apresentar a sua defesa no dia 20 de março de 2025 (cfr. Ref.ª CITIUS n.º 6208220, de 21.03.2025).
Nesta sede, o arguido alegou, em síntese, que:
- As acusações formuladas não devem merecer colhimento, pois não foi violado qualquer preceito legal da Lei n.º 72-A/2015, ou qualquer outro diploma legal aplicável à situação concreta, não tendo a Comissão Nacional de Eleições (CNE) fundamentado a sua decisão;
- Sendo as duas publicações em causa inócuas, não sendo enquadráveis em conceitos legais que identifica, estando ambas desprovidas de qualquer fim, que não o de dar a conhecer aos utilizadores da rede social, a presença no concelho de Nordeste de um membro do Governo Regional dos Açores, na apresentação de uma empreitada promovida, precisamente por este órgão governativo regional;
- Não sendo de olvidar que aplicação injusta de qualquer coima apenas contribuirá para o agravar da já débil situação financeira do município.
Posteriormente, o arguido mencionou ainda, em síntese, a Ref.ªs CITIUS n.ºs 6339575 (de 05.06.2025) e 6460513 (de 09.09.2025):
- Novamente, as questões já aludidas na sua defesa (supra, sinteticamente, aludidas), classificando a situação de “nulidade processual”, arguindo nulidade do procedimento nos presentes autos, porquanto se verificou a insuficiência da instrução do presente processo, bem como a ilegitimidade do arguido pela presumível prática da contraordenação que é imputada nos autos;
- Aludiu que o caso é enquadrável nos artigos 1.º, 2.º e 5, da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto;
- Manifestou oposição a que seja proferida de imediato decisão por escrito, nos termos do artigo 64.º, n.º 2, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro”.
No entanto impõe-se aqui fazer duas referências.
A primeira é que a oposição apresentada a 20.3.2025, foi feita em nome da autarquia.
Apenas depois de a acusação ter sido reformulada, passando a estar direccionada, agora, contra o arguido foi o mesmo notificado para apresentar resposta.
E fê-lo, com vimos, desde logo, com o dito requerimento apresentado a 9.9.2025.
A segunda observação é a de que a decisão recorrida, não obstante, não faz referência expresso ao seu completo conteúdo, mormente, quanto à questão de tendo as publicações sido efectuadas no Facebook, não estarem abrangidas, estarem excluídas, da disposição legal sancionatória, o artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015.
E, logo, por isso, sobre essa questão não se pronuncia, também, de forma expressa.
Com efeito para se concluir ter o arguido, com a sua apurada conduta, praticado a contraordenação prevista no artigo 10.º/4, da Lei 72-A/2015, expendeu-se pelo modo seguinte:
“De acordo com o disposto no artigo 203.º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (LEOAL), o Ministério Público é competente para a instrução dos presentes autos de contraordenação, porquanto se trata de uma contraordenação cometida por eleito local no exercício das suas funções.
Ora, as entidades públicas, designadamente os órgãos das autarquias locais e os respetivos titulares, estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade desde a data da publicação do decreto que marca o dia das eleições, tal como impõe, entre outros preceitos legais, o artigo 113.º, n.º 3, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, e bem assim os artigos 38.º e 41.º, ambos da LEOAL.
Com efeito, e como manifestação de tais deveres de neutralidade e imparcialidade, dispõe o artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho que:
“1- A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial”.
2- Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento.
3- Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet.
4- No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública”.
Neste seguimento, o n.º 1 do artigo 12.º do sobredito diploma legal prevê que “quem promover ou encomendar, bem como a empresa que fizer propaganda comercial em violação do disposto no artigo 10.º é punido com coima de (euro) 15 000 a (euro) 75 000”.
Assim, logo que publicado o decreto que fixa a data da eleição, incumbe ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública, por sua iniciativa, determinar a remoção de quaisquer materiais que promovam a divulgação de publicidade institucional até ao dia da eleição.
Tal como refere o Tribunal Constitucional (TC) no seu Acórdão n.º 678/2021, de 2 de setembro, “A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares, que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato (…) A questão central, em todos estes casos, é a suscetibilidade de a publicidade institucional em causa influenciar os eleitores a votar em determinado sentido”. Também no mesmo sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2019, de 10 de maio – “O que justifica a proibição da publicidade institucional, durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição).”
Dito de outro modo, o que se pretende é impedir que os titulares de órgãos do Estado ou da Administração Pública, designadamente aqueles que se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício dessas funções, aproveitando-se de tal qualidade, afetar os recursos à prossecução dos interesses da campanha em curso.
Impõe-se aqui uma distinção clara entre a atividade dos órgãos do Estado ou da Administração Pública e a atividade de propaganda das candidaturas às eleições.
No que respeita ao conceito de publicidade institucional, o Tribunal Constitucional tem vindo a entender que “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)” – Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 461/2017, de 24 de agosto e Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 696/2021, de 2 de setembro. Neste ensejo, e de uma forma mais pormenorizada veja-se a Nota Informativa AL/2021 da Comissão Nacional de Eleições (CNE).
Assim, só não se encontram abrangidos pela sobredita proibição as comunicações que sejam de necessidade simultaneamente grave e urgente, ou seja, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos, como por exemplo, campanhas para a promoção da saúde.
Estão também excecionadas do regime da proibição o cumprimento dos deveres de publicitação de informações legalmente impostos, e bem assim as comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam avisos sobre condicionamentos de trânsito ou sobre alterações das condições de funcionamento de serviços. Tais comunicações, porém, não podem, em caso algum, ser acompanhadas de quaisquer elementos de natureza promocional.
Por fim, cumpre sublinhar que o suprarreferido preceito normativo abrange qualquer órgão do Estado e da Administração Pública.
Considerando os factos provados, não existe qualquer dúvida que nos dias 07/09/2021 e 08/09/2021 foram realizadas duas publicações pelo arguido na página “Município do Nordeste” na rede social Facebook com o seguinte conteúdo:
- “A Câmara Municipal do Nordeste esteve presente esta manhã na apresentação da empreitada de beneficiação de dois troços do Caminho Florestal da Achadinha (Burguete). A empreitada foi apresentada pelo secretário regional da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, BB, tendo na ocasião a Câmara Municipal do Nordeste manifestado a sua satisfação pelo avanço de mais esta obra de requalificação dos caminhos agrícolas do concelho."
- “A Câmara Municipal do Nordeste visitou ontem, 7 de setembro, o início das obras do novo parque para a zona do antigo campo de jogos da Lomba da Fazenda. A obra contempla um campo desportivo multiusos ao ar livre complementado com outras estruturas que servirão a atividade desportiva mas também a cultura e o lazer. Na visita ao local, a câmara mostrou-se satisfeita com o avanço da empreitada e aguarda com expectativa a sua conclusão.”
Também não existem dúvidas que tais publicações foram realizadas no decurso do período eleitoral, que decorreu entre os dias 07/07/2021 e 26/07/2021.
A Comissão Nacional de Eleições (CNE) considerou que com as publicações em causa existiam indícios da prática da contraordenação relativa à violação da proibição de publicidade institucional em período eleitoral, prevista no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015 e punida pelo artigo 12º do mesmo diploma legal, com coima de 15.000,00 €a 75.000,00 €.
Considerando a interpretação que vem sendo dada, pelo Tribunal Constitucional, ao artigo 10.º, n.º 4, Lei n.º 72-A/2015, mormente a plasmada nos Acórdãos, citados pela Comissão Nacional de Eleições (CNE), sobre publicidade institucional, a publicação efetuada pelo arguido, nos dias 07/09/2021 e 08/09/2021, na página do Facebook da Câmara Municipal do Nordeste, é publicidade institucional, porque efetuadas no período que mediou a publicação do decreto que marcou as eleições autárquicas e a realização das mesmas, configurando a prática da contraordenação em causa. Também não parecem existir dúvidas, desde logo, pela divulgação pela Comissão Nacional de Eleições (CNE) da nota informativa AL/2021, sobre publicidade institucional, que o Presidente da Câmara Municipal sabia que violava o disposto no 10.º, n.º 4 Lei n.º 72-A/2015.
Parece-nos também indiscutível que, à luz do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, o agente da contraordenação é o órgão do Estado e da Administração Pública responsável pela publicidade institucional, no caso, o arguido, Presidente em exercício, nos termos do disposto no artigo 18.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro”.
E, como vimos, nesta sede, defende o arguido que a decisão recorrida errou no julgamento quanto à interpretação e qualificação jurídica dos factos, ao proceder à sua subsunção ao artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015, em vez do artigo 11.º/3 do mesmo diploma.
Para o que alinha o seguinte raciocínio:
- as publicações efectuadas na página oficial da Câmara Municipal de Nordeste, na rede social Facebook, nos dias 7 e 8 de Setembro de 2011 pelo recorrente não configuram publicidade institucional nem propaganda política através de meios de publicidade comercial;
- o artigo 10.º da Lei 72-A/2015 refere-se à publicidade comercial e institucional mediante aquisição onerosa de espaços publicitários;
- nos termos do artigo 3.º alínea a) da Lei 95/2015, publicidade institucional implica a aquisição originária de espaço publicitário, o que manifestamente não ocorreu no caso;
- as publicações em causa limitaram-se a divulgar a presença de um membro do Governo Regional em acto público, sem qualquer intuito de propaganda ou promoção política, enquadrando-se no disposto no artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015, que consagra a plena liberdade de utilização das redes sociais por candidatos e entidades, salvo nos dias de reflexão e de eleição;
- as publicações ocorreram nos dias 7 e 8 de Setembro de 2021, muito antes do dia de reflexão e da eleição, (26 de Setembro de 2021), não violando, pois, qualquer proibição legal.
Isto é, aqui, retoma, o arguido a questão subjacente à aplicação do por si invocado e não ponderado - artigo 11.º/3.
Assim, a questão aqui subjacente reside em saber se os factos apurados são susceptíveis de integrar a contraordenação p. e p. no artigo 10.º/4 da Lei 72-A/2015, ou, se por outro lado, como pretende o arguido as publicações em causa limitaram-se a divulgar a presença de um membro do Governo Regional em acto público, sem qualquer intuito de propaganda ou promoção política, enquadrando-se no disposto no artigo 11.º/3 da Lei 72-A/2015, que consagra a plena liberdade de utilização das redes sociais por candidatos e entidades, salvo nos dias de reflexão e de eleição.
Dispõe o artigo 10.º da Lei 72 A/2015, sob a epígrafe de “publicidade comercial” que,
“1. a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial”;
(…)
4. no período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública”.
Por seu lado, a norma invocada pelo arguido, o artigo 11.º/3 do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “internet e redes sociais” dispõe que,
“as candidaturas, candidatos, mandatários, partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos eleitores gozam a todo o tempo de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da internet, com excepção da disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição, bem como da utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previsos no artigo anterior”.
As entidades públicas, designadamente os órgãos das autarquias locais e os respetivos titulares, estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade desde a data da publicação do decreto que marca o dia das eleições. Isso significa que não podem intervir, direta ou indiretamente, na companha eleitoral, nem praticar atos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção no exercício das suas funções, artigo 41.º da Lei Orgânica 1/2001 de 14.8, Eleição dos titulares dos órgãos das Autarquias Locais.
O cumprimento dos deveres de neutralidade e imparcialidade por parte das entidades abrangidas significa:
- atuar com total objetividade, sem se deixar influenciar por considerações de ordem subjetiva pessoal ou interesses estranhos ao interesse público;
- Prosseguir em exclusivo o interesse público, estando impedida a prossecução de outros interesses que não sejam os interesses públicos postos por lei a seu cargo;
- Total isenção na prossecução do interesse público de forma a garantir o exercício desinteressado das respetivas funções;
- Independência perante as forças partidárias e os interesses das candidaturas, bem como de outros grupos de pressão ou interesses privados.
Com este imperativo legal procura-se garantir, por um lado, a igualdade de oportunidade e de tratamento entre as diversas candidaturas e, por outro lado, que não existam interferências exteriores no processo de formação da vontade dos cidadãos para o livre exercício do direito de voto.
A consagração de tais princípios e dos correspondentes deveres pretendem acautelar a prática de atos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento e/ou vantagem de outras.
Na verdade, como é possível a reeleição para os órgãos das autarquias locais, é comum os respetivos titulares serem também candidatos. Esta circunstância é particularmente relevante, uma vez que neste ato eleitoral a respetiva lei eleitoral não exige a suspensão das funções dos titulares dos órgãos autárquicos, obrigando-os a estabelecerem uma estrita separação entre o exercício do cargo que ocupam e o seu estatuto de candidatos e proibindo a utilização daqueles para obter vantagens ilegítimas enquanto candidatos. Portanto, a neutralidade não impede o exercício normal das funções que cabem às entidades públicas, designadamente, órgãos das autarquias locais, nem impede os seus titulares de fazerem as declarações que tenham por convenientes, sobre os assuntos que lhes digam respeito, desde que de forma objetiva.
Estes princípios devem ser respeitados em qualquer publicação autárquica, traduzindo-se, quer na equidistância dos órgãos das autarquias locais e dos seus titulares em relação às pretensões e posições das várias candidaturas ao ato eleitoral, quer ainda na necessária abstenção da prática de atos positivos, ou negativos, em relação a estas, passíveis de interferir no processo eleitoral. Este regime é aplicável desde a publicação do decreto que marque a data das eleições, artigo 38.º da LEOAL, o que aqui foi feito através do Decreto 18-A/2021, de 7.7.
Nestes deveres se insere a aludida proibição de realização de publicidade institucional.
A regra será, assim, a proibição de publicidade institucional, e a excepção reporta-se às comunicações informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, bem como as comunicações informativas e sem carácter promocional, como sejam avisos e anúncios sobre condicionamentos de trânsito e similares ou com indicações sobre alterações das condições de funcionamento de serviços (mudanças de horário ou de instalações).
Por outro lado, a proibição legal de publicidade institucional não impede também o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostas legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em diário da República, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios. Nestes casos, a publicação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija. Tais comunicações, porém, não podem, em caso algum, veicular ou ser acompanhadas de imagens, expressões ou outros elementos encomiásticos ou de natureza promocional, devendo cingir-se aos que identifiquem clara e inequivocamente o promotor da mensagem e ao conteúdo factual estritamente necessário.
Sobre o alcance desta norma, já o Tribunal Constitucional no acórdão 254/2019 se pronunciou, entendendo que “o que justifica a proibição da publicidade institucional, durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade, imparcialidade das entidades públicas e do principio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas, artigo 113.º/3 alínea b) da Constituição”.
Já no acórdão 586/2017 o mesmo Tribunal afirmara que, “tal garantia de igualdade demanda que os titulares de entidades públicas, mormente os que se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício dessas funções, afetar os recursos e estruturas da instituição à prossecução dos interesses da companha em curso (…)”.
Sendo, ainda, de realçar que o Tribunal Constitucional, entendeu já, nos acórdão 545/2017 e 591/2017, que para efeitos da proibição legal, é irrelevante se os materiais publicitários foram encomendados, produzidos ou colocados antes da publicação do decreto que marque a data da eleição, devendo a entidade pública abster-se de usar tais materiais desde esta publicação e até ao termo do dia da eleição. Aliás, defender o contrário tornaria o regime incongruente e ineficaz já que “uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático”.
O que se pretende, segundo o dito acórdão 545/2017 é impedir que, em período eleitoral, a promoção pelas entidades públicas “de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar”. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas, artigo 113.º/3 alínea b) da Constituição, as prerrogativas de divulgação institucionais das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública e urgente”.
Como, também, decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão 678/2021, para que se verifique a violação da proibição de publicidade institucional em período eleitoral basta que os “meios usados sejam suscetíveis de influenciar alguns cidadãos, conclusão que é obviamente relevante e (…) é suficiente, não sendo aceitável a leitura de que a lei exige a demostração de uma influência efetiva sobre a generalidade ou mesmo a maioria dos cidadãos”.
“Ao proibir a publicidade a “atos, programas, obras, serviços, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei 72-A/2015 de 23.7, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade, a diferencia, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço.
É por este motivo que a intenção meramente informativa não constituiu causa de justificação – a conduta só será justificada perante a urgente necessidade pública (…) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação (…)”.
Já no acórdão 461/2017 o Tribunal Constitucional havia já entendido que, “a proibição legal de publicidade institucional não impede também o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostas legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em diário da Republica, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios, nestes casos, a publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija”.
Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional 590/2017, revela-se “muito eficaz, em termos publicitários, a utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explicita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora”.
5. Aproximação ao caso concreto.
Assim, em geral, encontram-se proibidas todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço publico, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não contendo mensagens elogiosas ou de encómio, não revistam gravidade ou urgência.
O referido artigo 10.º prevê duas realidades:
- no n.º 1 - a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial, referindo-se à proibição da propaganda politica;
- no n.º 4 - no período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.
Por seu lado, segundo o dito artigo 11.º/3 as candidaturas, candidatos, mandatários, partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos eleitores gozam a todo o tempo de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da internet, com excepção,
- da disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição,
- da utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previsos no artigo anterior.
Diz o arguido que esta última norma é especial em relação à primeira, sendo a aplicável ao caso, pois as publicações foram efectuadas na rede social Facebook.
É verdade que a norma é especial em relação à de carácter geral que a antecede, mas não no sentido que o arguido lhe empresta.
A primeira refere-se a propaganda política através de publicidade comercial e a segunda à internet e redes socias.
A segunda refere-se á plataforma, ao meio, ao modo de exercício da dita propaganda política através da publicidade comercial.
A segunda refere-se à utilização da internet e das redes sociais, admitida em regra, com duas excepções:
- a disseminação de conteúdos da campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição;
- a utilização da publicidade comercial, que se rege nos termos previsos no artigo anterior.
E, com este último segmento, com a remissão da publicidade comercial, através da internet e das redes sociais para o artigo 10.º, estamos, então, necessariamente, caídos na regra geral.
Regra geral que se aplica independentemente do meio utilizado para levar a cabo a dita propaganda política através de publicidade comercial.
Os deveres de neutralidade e imparcialidade impostos pela lei, artigo 41.º da Lei 1/2001 - Eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais - não impendem apenas sobre os órgãos do Estado, Regiões ou autarquias, mas também “os respectivos titulares, não podem intervir directa ou indirectamente na campanha eleitoral nem praticar actos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra…”.
Através da proibição expressa no artigo 10.º da Lei 72-A/2015 pretende-se garantir aqueles princípios de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e dos titulares dos respetivos órgãos perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, pois “propaganda eleitoral” é “toda a actividade que vise directa ou indirectamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes, das coligações, dos grupos de cidadãos proponentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa actividade”, artigo 39.º da Lei 1/2001, na qual se inclui a publicidade institucional após a marcação da data das eleições, artigo 10.º da Lei 72 A/ 2015 e, visa a mesma finalidade.
A proibição legal de publicidade institucional compreende todos os atos de comunicação que possam influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto e abrange todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade.
O que justifica a proibição da publicidade institucional durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas.
Os deveres de neutralidade e imparcialidade que impendem sobre as entidades públicas no período eleitoral não «abrangem comportamentos que não contribuem em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral. Apenas a publicidade institucional que represente uma violação destes princípios – que seja compaginável com propaganda eleitoral – se encontra proibida durante o período eleitoral.
É inquestionável que, no caso, as duas publicações ocorreram após a publicação do decreto da marcação da data das eleições autárquicas de 2021, não correspondendo a nenhum caso de necessidade pública grave e urgente.
Acresce ainda que ambas as publicações contêm expressões que ultrapassam a mera necessidade de informação do público, como linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas.
Com efeito.
Na primeira diz-se que,
- a Câmara Municipal do Nordeste esteve presente esta manhã na apresentação da empreitada de beneficiação de dois troços do Caminho Florestal da Achadinha (...);
- a empreitada foi apresentada pelo secretário regional da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, BB, tendo na ocasião a Câmara Municipal do Nordeste manifestado a sua satisfação pelo avanço de mais esta obra de requalificação dos caminhos agrícolas do concelho.
E, na segunda que,
- a Câmara Municipal do Nordeste visitou … o início das obras do novo parque para a zona do antigo campo de jogos da Lomba da Fazenda;
- a obra contempla um campo desportivo multiusos ao ar livre complementado com outras estruturas que servirão a atividade desportiva, mas também a cultura e o lazer;
- na visita ao local, a câmara mostrou-se satisfeita com o avanço da empreitada e aguarda com expectativa a sua conclusão.
6. 1. A nulidade da decisão recorrida.
Do que vem de ser dito, apesar de não expressamente apreciada, sequer, atentada, a questão da integração da conduta do arguido na norma prevista no n.º 3 do artigo 11.º da Lei 72-A/2015 de 23.7, uma das razões e dos fundamentos invocados pelo arguido na sua defesa, donde pretendia que não tinha violado nenhuma disposição legal, que não praticou qualquer contra-ordenação, que devia o processo ser arquivado, o certo é que, apesar de tudo, não se verifica a dita omissão de pronúncia, pelo menos no sentido que o arguido lhe empresta.
A nulidade por omissão de pronúncia reporta-se a um vício na construção da sentença, que, naturalmente, se não confunde com qualquer erro de julgamento, de facto ou de Direito.
Como vem sendo invariavelmente entendido, apenas se verifica esta causa de nulidade, se o Tribunal não apreciar, de todo, a questão suscitada - que não se confunde com os argumentos ou as razões invocadas.
E, já não se verifica se o Tribunal aprecia a questão invocada - independentemente de se ter debruçado sobre todas as razões e fundamentos em que o arguido assentava e estruturava a sua pretensão.
Por outro lado, só ocorre quando o Tribunal deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras questões apreciadas.
No caso a questão suscitada pelo arguido, desde sempre, centrava-se na integração da realidade apurada não no artigo 10.º, mas sim no artigo 11.º.
Ora se a decisão recorrida a integrou naquela primeira norma, ficou, logicamente, excluída a possibilidade de a integrar na segunda, dada a relação de exclusão que entre ambas se evidencia.
Improcede, pois, este primeiro segmento do recurso.
6. 2. A subsunção dos factos ao Direito.
Qualquer cidadão eleitor percepcionou estas publicações como se tratando de elogio da obra, a levar a cabo, afinal, aquilo em que se traduz o que os candidatos fazem na campanha eleitoral. Não existe por isso dúvida de que se mostra preenchida a proibição legal.
O arguido como candidato à autarquia estava a promover a sua candidatura, quando em face das funções que exercia se lhe exigia um maior esforço na observância dos deveres de neutralidade e imparcialidade na observância das normas reguladoras da campanha eleitoral e sua propaganda.
Face ao exposto, considerando a factualidade que resultou provada mostra-se violada a proibição de publicidade institucional a que o arguido estava sujeito durante o período eleitoral.
Neste sentido cfr. o acórdão deste Supremo Tribunal de 5.2.2025, processo 12086/23.5T8PRT, consultado, nesta data, no site da dgsi.
A propósito do facto de as publicações institucionais haverem sido inseridas no Facebook decidiu já o Tribunal Constitucional, no citado acórdão 591/2017 que,
“as publicações em redes sociais – designadamente, em páginas institucionais, geridas pelos órgãos autárquicos como meios de fazer chegar informação e outras mensagens aos cidadãos – integram-se indubitavelmente, na proibição assinalada, uma vez que “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como empresas municipais ou departamentos internos de comunicação). Está fora de dúvidas, pois, que a página oficial do Facebook de uma autarquia) – na qual aliás os posts são publicados acompanhados do logotipo do Município – constitui um desses meios”.
Donde e, em conclusão a apurada conduta do arguido não se integra na 1.ª parte do n.º 3 do artigo 11.º, que não foi aplicado, mas sim na exceção constante da 2.ª* parte da mesma norma, que remete para o artigo 10.º, sendo pelo n.º 4 desta norma que o arguido vem condenado e que constitui o fundamento da punição.
Improcede, assim também, esta questão e com ela a totalidade do recurso
Por todo o exposto, acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso interposto pelo arguido AA, mantendo-se a decisão recorrida, nos segmentos impugnados.
Custas pelo arguido, dado o seu total decaimento, fixando-se a taxa de justiça no equivalente a 4 UC,s.
Certifica-se que o acórdão foi processado em computador pelo relator e integralmente revisto e, assinado eletronicamente por si e pelos Srs. Juízes Conselheiros adjuntos, nos termos do artigo 94.º/2 e 3 CPPenal.
Supremo Tribunal de Justiça, 2026JAN15
Ernesto Nascimento - Relator
Adelina Barradas de Oliveira – 1.ª Adjunta
Pedro Donas Botto – 2.º Adjunto