| 6244/15.3T8VNF-B.G1.S1 |  |
SERVIDÃO NON AEDIFICANDI
EXTINÇÃO
OBRIGAÇÃO DE INDEMNIZAR
CASO JULGADO
QUESTÃO PREJUDICIAL
DECISÕES CONTRADITÓRIAS
LEGITIMIDADE SUBSTANTIVA
LEGITIMIDADE ADJETIVA
LEGITIMIDADE PASSIVA
ADMISSIBILIDADE DE RECURSO
RECURSO DE REVISTA
DUPLA CONFORME
PODERES DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
I. Tendo sido suscitada ao Tribunal recorrido uma questão que mantinha uma clara relação de prejudicialidade com outra que já havia sido enunciada, apreciada e decidida nos autos, o Tribunal recorrido não podia senão ter decidido em conformidade com a decisão anterior, sob pena de se gerar o risco de contradição entre os fundamentos de duas decisões e de, na prática, se inutilizar o direito que a decisão anterior havia definido.
II. Existe legitimidade material ou ad substantiam sempre que o autor seja titular do direito que alega (legitimidade material activa) e o réu seja titular da obrigação alegada (legitimidade material passiva).
III. Do confronto entre o Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (aprovado pela Lei n.º 34/2015 de 27.04) e os Estatutos da Infraestruturas de Portugal, S.A. (aprovado pelo DL n.º 91/2015, de 29.05), resulta que, enquanto o IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., tem competências em matéria de regulamentação técnica, coordenação, fiscalização e planeamento no âmbito do sector rodoviário, a IP – Infraestruturas de Portugal, S.A., tem a seu cargo todas as actividades respeitantes à concepção, ao projecto, à construção, ao financiamento, à conservação, à exploração, à requalificação, ao alargamento e à modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais, cabendo, portanto, a esta última assumir os encargos da gestão do processo expropriativo no caso de extinção de servidão non aedificandi, nomeadamente a obrigação de pagar à expropriada a “justa indemnização” a que alude o artigo 1.º do Código das Expropriações.
ACORDAM NO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
I. RELATÓRIO
1. VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda., com sede na Rua D. Pedro V, Edifício Berna, 1146, 1.º Salas 1 e 2, na Trofa, propôs o presente procedimento especial de expropriação, nos termos dos artigos 96.º e 42.º n.º 2 alínea c) e n.º 3 do Código das Expropriações e do artigo 106.º, n.º 2, do Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais (RGECM), decretado e promulgado pela Lei n.º 2110, de 19 de Agosto de 1961, contra Infraestruturas de Portugal, S.A., com sede na Praça da Portagem, em Almada, peticionando que fosse determinada a constituição de arbitragem e se seguissem os ulteriores termos do processo de expropriação, com vista à expropriação de uma parcela de terreno, parte integrante do prédio denominado “...”, sito na freguesia ..., em ....
Alegou para o efeito, e em síntese, que adquiriu o prédio em 2002, para nele edificar um complexo urbano de cariz industrial e comercial no âmbito do seu objecto social, cujo projecto foi paralisado pela requerida, face à aprovação do estudo para a realização da variante EN14-Maia (Nó da Cruz da IP1/A3), cuja execução englobava o referido prédio.
2. Indeferido liminarmente, em 2.09.2015, o requerido por VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda., veio a ser proferido, em 25.05.2016, um Acórdão pelo Tribunal da Relação ... (que se designará como “primeiro Acórdão”), que, considerando justificado o requerimento da expropriação por aplicação analógica do artigo 106.º do RGECM e revogando aquele indeferimento, determinou que se promovesse a constituição e o funcionamento da arbitragem, seguindo-se os ulteriores termos, nos termos previstos nos artigos 42.º, n.ºs 1 e 2, al. c), e 96.º do Código das Expropriações (CE).
3. Foi pedida a reforma deste Acórdão e arguida a sua nulidade e foi interposto recurso de revista excepcional, mas foi tudo rejeitado.
4. Procedeu-se, pois, à arbitragem, tendo sido atribuída, por unanimidade, à parcela de terreno a expropriar a área de 8.548 m2 (do prédio com a área total de 19.990 m2) e o valor de indemnização de € 416.086,24 (considerando como valor da parcela € 296.872,04 e como valor da desvalorização das partes sobrantes € 119.214,20).
5. Tanto a requerente como requerida reagiram ao relatório de arbitragem, a primeira alegando que o Acórdão proferido determinou que a expropriação fosse da parcela de terreno com a área de 19.990 m2 e a segunda pedindo esclarecimentos.
6. Foram prestados esclarecimentos pelos peritos.
7. A requerida pediu que se ordenasse a notificação da requerente para juntar aos autos cópia certificada da escritura de aquisição do prédio em causa, para novos esclarecimentos.
8. Foi proferido despacho que indeferiu a prestação de novos esclarecimentos e determinou que a requerida depositasse o valor da indemnização.
9. Relativamente a este despacho foi interposto recurso pela requerida, pretendendo que antes daquela notificação houvesse lugar a uma fase de instrução na qual se decidiria se o pedido de expropriação era justificado.
10. Em 31.10.2018 foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação ... (designado como “segundo acórdão”), que julgou a apelação totalmente improcedente e confirmou na íntegra o despacho recorrido.
11. Cumprido o disposto no artigo 51.º, n.º 3, do CE (o depósito da indemnização), foi proferida em 13.03.2019 a decisão a que alude o n.º 5 do mesmo preceito, concluindo-se com o seguinte dispositivo:
“Por tudo o exposto, decido adjudicar a posse e a propriedade da parcela de terreno com a área de 8.548 m2 a desanexar do prédio sito na freguesia ..., inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ...24 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o artigo ...06, livre de quaisquer ónus e encargos à “Infraestruturas de Portugal, S.A.”.
12. Inconformada, a requerida Infraestruturas de Portugal, S.A., interpôs recurso de apelação para o Tribunal da Relação ....
13. Em 23.09.2021 proferiu este Tribunal um Acórdão, no qual que se decidiu:
“Pelo exposto, acordam os juízes do Tribunal da Relação em julgar o recurso improcedente e, em consequência, negam provimento à apelação e confirmam a douta decisão recorrida”.
14. Ainda inconformada, vem a requerida Infraestruturas de Portugal, S.A., interpor recurso de revista excepcional, “ao abrigo e nos termos do disposto nos artigos 671.º/1, 671.º/3, 672.º/1/a) e b), 674.º/1/a), b) e c), do CPC”.
São as seguintes as conclusões da revista:
“I. Estamos perante uma questão que não só assume uma inegável relevância jurídica, mas também cuja apreciação se mostra necessária para uma melhor aplicação do direito.
II. A publicação de estudos prévios para a realização de obras de fim público tem como consequência a produção imediata de efeitos no ordenamento jurídico, sujeitando os proprietários dos bens por eles abrangidos, a restrições e proibições, com significativo alcance social e patrimonial.
III. Pelo facto de se tratar de uma situação que sucede amiúde, é elevado o número de sujeitos passivos dos efeitos legais desses atos administrativos, o que, desde logo, confere à presente questão jurídica uma inegável relevância social.
IV. Por outro lado, estamos, no caso concreto, perante uma sucessão legislativa, que impõe, necessariamente, uma interpretação legislativa e decisão judicial diversa da que foi tomada nos presentes autos.
V. Para um melhor enquadramento jurídico e aplicação do direito, mostra-se necessário que os presentes autos, julgados erroneamente no pressuposto da existência de uma lacuna legislativa, sejam apreciados à luz da entrada em vigor, em 27/07/2015, do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril (publicado no DR I série N.º 81/XII/4 2015.04.27).
VI. Invoca-se, como fundamento para a presente revista, a violação da lei substantiva, por erro na determinação da norma aplicável, uma vez que não foi aplicado, como devia ter sido, o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 2015.04.27 (vd. artigo 674.º/1/a) do CPC).
VII. Igualmente se invoca a violação da mesma lei substantiva, no tocante à definição da entidade responsável por todos os efeitos derivados da constituição da servidão non aedificandi após a publicação de um estudo prévio à construção de uma estrada nacional, a qual, é não a IP, mas sim o IMT, I.P.
VIII. Sobre a questão da aplicação direta ou analógica aos autos do artigo 106.º da RGECM, não concordamos com a tese de que como o estudo prévio foi aprovado em 2010 e por isso o Município passou a ter a obrigação de impedir o avançar do procedimento construtivo por imposição do DL 13/94 (que impõe a reserva).
IX. Desde logo cumpre salientar que todo o raciocínio desenvolvido parte do pressuposto de que estamos perante a “ausência de uma disciplina legislativa própria – tratando-se de uma verdadeira lacuna”.
X. Todavia, em 27/07/2015, entrou em vigor, o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 de 27/04/2015).
XI. Ora, o Decreto-lei 13/94, de 15 de Janeiro, publicado no DR n.º 12/1994, Série I-A de 15/Jan, estabelece zonas de servidão non aedificandi junto das estradas nacionais, constantes do Plano Rodoviário Nacional e estabelece os seus limites.
XII. No seu artigo 3.°/2 consta que a servidão a que se refere o número anterior é constituída com a publicação, no Diário da República, da aprovação de estudo prévio de uma estrada nacional.
XIII. Tal servidão, nos termos do artigo 3.º/4, manter-se-á até à publicação da DUP da expropriação.
XIV. Pelo que mesmo ignorando o Novo Estatuto das Estradas Nacionais, não se pode considerar que estejamos perante uma lacuna legislativa, já que o Decreto-lei n.º 13/94 prescreve expressamente até quando se mantém a servidão non aedificandi.
XV. Ou seja, de acordo com o regime em vigor até 27/07/2015, a publicação em DR da aprovação de um estudo prévio da construção de uma estrada, implicava uma servidão non aedificandi, a qual se manteria em vigor, até à publicação da DUP da obra em causa.
XVI. Todavia, em 27/07/2015 (90 dias após a data da sua publicação, de acordo com o seu artigo 6.º), entrou em vigor o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 de 27/04/2015.
XVII. No n.º 5 do artigo 32.º, ao contrário do que se verificava no regime legal anteriormente em vigor, é estabelecido um prazo de caducidade para a servidão non aedificandi, a qual está sujeita a publicação, nos termos do artigo 32.º/7.
XVIII. Para os presentes autos, assume maior relevância o seu n.º 6, o qual dispõe que, quanto aos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do novo estatuto das estradas nacionais, a contagem do prazo tem início à data da publicação deste.
XIX. Pelo que, em 27/07/2015, data da entrada em vigor do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril (publicado no DR I série N.º81/XII/4 2015.04.27), começou a contar o prazo de 5 anos para a caducidade da servidão non aedificandi decorrente do estudo prévio aprovado antes da sua entrada em vigor.
XX. Assim, não estamos perante qualquer lacuna legislativa que necessite de ser preenchida através da aplicação analógica, não tendo ainda terminado o prazo de caducidade (de 5 anos) da servidão non aedificandi criada com a publicação do estudo prévio, o qual começou a contar à data da publicação do Novo Estatuto das Estradas Nacionais (27/04/2015).
XXI. Sendo de salientar que o IMT, IP ainda tem ao seu dispor a possibilidade de, com a antecedência mínima de um ano do seu termo, prorrogar este prazo, por uma única vez, por igual período (mais 5 anos), desde que fundamente e pague uma justa indemnização”.
XXII. Não obstante, sem conceder, note-se que, mesmo que estivéssemos perante uma lacuna legislativa, não se encontrava provado que o proprietário do bem tenha sido alvo de uma restrição de utilização tão grave que não pudesse ser justamente ressarcida mediante uma compensação indemnizatória.
XXIII. Quanto à questão da ilegitimidade passiva da requerida, igualmente não podemos concordar com a decisão ínsita no acórdão recorrido.
XXIV. É ali referido que, de acordo com o artigo 6º do D.L. nº. 91/2015 de 29/5 a IP-S.A. (requerida), que sucedeu à EP, S.A. (entre outras – artigo 2º), tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais; é dotada de património autónomo (artigo 10º), e de acordo com o artigo 12º/2/a), para o desenvolvimento da sua atividade principal detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos legal e regulamentarmente ao Estado designadamente no que respeita aos processos de expropriação.
XXV. Mais refere que daí não pode derivar outra conclusão que não seja a sua responsabilidade pela gestão do processo e pagamento do valor indemnizatório (da justa indemnização – artigo 62º/2, da Constituição da República Portuguesa, e 1º do Código das Expropriações) relativo às expropriações tendo em vista o seu fim – objetivo dos processos expropriativos do ponto de vista dos proprietários, como é o caso dos autos tratando-se de uma servidão non aedificandi relativa à construção da Variante.
XXVI. Já as competências do IMT, I.P. relativamente às servidões não colidiriam, segundo o tribunal a quo, com aquela conclusão, já que respeitam apenas às condições do exercício das atividades relacionadas com a gestão, conservação e exploração das Estadas da Rede Rodoviária Nacional (artigo 1º/1, da Lei nº. 34/2015 de 27/4).
XXVII. Ora, uma vez que, de acordo com o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º81/XII/4 de 27/04/2015, a entidade responsável por todos os efeitos derivados da constituição da servidão non aedificandi após a publicação de um estudo prévio à construção de uma estrada nacional, é o IMT, I.P.
XXVIII. É o IMT, I.P. que, nos termos do n.º 3 do artigo 32.º do diploma citado, é responsável pela constituição da servidão non aedificandi, com a publicação no Diário da República da declaração de aprovação do estudo prévio de uma estrada da rede rodoviária nacional e da planta parcelar.
XXIX. Como é ao IMT, IP que, ao abrigo do artigo 32.º/5, incumbe a faculdade de prorrogar o prazo de caducidade da servidão non aedificandi.
XXX. Também é ao IMT, IP que, nos termos do artigo 32.º/7, se encontra imputada a responsabilidade de publicar a caducidade no Diário da República e nas páginas eletrónicas do IMT, I.P, da administração rodoviária, dos municípios e das juntas de freguesia territorialmente abrangidos”.
XXXI. Incumbindo ainda, entre outras, ao IMT, IP, as faculdades de definir, zonas de servidão non aedificandi inferiores às que resultam do artigo 32.º/8.
XXXII. Para os presentes autos, assume maior relevância o seu n.º 6, o qual dispõe que, quanto aos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do novo estatuto das estradas nacionais, a contagem do prazo referido no número anterior tem início à data da publicação deste”.
15. No exercício do seu direito de resposta, a requerente VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda. veio alegar a inadmissibilidade da revista excepcional, pugnando pela rejeição do recurso e, subsidiariamente, sustentar a sua improcedência.
Conclui assim:
“I. O presente recurso não é admissível por não preenchimento dos requisitos legais para tal.
II. O douto Acórdão da Relação ... de 2016 transitou em julgado razão pela qual se impõe às partes.
III. Ao julgar verificados os requisitos para a Recorrida poder peticionar a expropriação da parte do seu prédio que esteve cativo por mais de 5 anos para reserva da futura expropriação, e tendo tal decisão transitado, não havia como deixar prosseguir o processo, pelo menos, até á decisão adjudicatória.
IV. O douto Acórdão ao mandar constituir a arbitragem e reconhecer o direito da expropriada exigir a expropriação, naturalmente que determinou o prosseguimento dos autos que culminariam, em fase intermédia, na adjudicação da propriedade.
V. Foi, por isso, que a Expropriante recorrente, pagou os honorários aos árbitros, depositou o montante fixado na decisão arbitral e deixou que nos autos fosse proferida a decisão adjudicatória.
VI. A douta Julgadora face ao decidido no Acórdão transitado não podia deixar de prosseguir este iter.
VII. Ao verificar os demais aspetos da regularidade da instância deu seguimento á decisão do Tribunal superior
VIII. Daí que é por demais óbvio que o direito da Recorrida exigir a expropriação tenha transitado em julgado.
IX. Mais – a decisão do Tribunal da Relação, embora não caiba aqui apreciá-la por transitada, não merece a crítica que lhe é apontada.
X. Desde logo porque nos termos da lei (artigos 42º nº 3 e 96º ambos do Código das Expropriações) a data relevante é a da apresentação do requerimento em Juízo que ocorreu em 24/07/2015.
XI. A Recorrente diz que a decisão devia ter aplicado uma lei que entrou em vigor em 27/07/2015.
XII . Ora, em sede de expropriações é pacífico que a lei aplicável é a vigente à data da DUP ou seja 24/07/2015.
XIII. Mas, para além da falta de razão, a revista excepcional não é admissível por várias razões, desde logo porque não é admissível a revista normal.
XIV. Em expropriação não há recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.
XV. Depois, porque o requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 672º do CPC não está preenchido – a questão colocada não reveste nem complexidade, nem relevância.
XVI. Depois porque também não preenche a da alínea b) do mesmo nº 1 porque a questão não tem a menor relevância social – trata-se de caso isolado, particular.
XVII. A Requerente não dá cumprimento ao disposto nas alíneas a) e b) do nº 2 da citada norma.
XVIII. Depois porque não se verificam os fundamentos das três alíneas do nº 1 do artigo 674º do CPC.
XIX. Depois porque estamos perante decisões iguais confirmadas sem voto de vencido
XX. Por último, a questão da legitimidade agora trazida, para além de não fazer sentido, por estar a coberto do caso julgado (o acórdão de 2016 julgou verificados os requisitos contra a recorrente), também não tem o menor apoio na lei aplicada à data relevante e, à data atual.
XXI. A solução de direito definida no Acórdão é correta e resulta pacífica da interpretação das normas”.
16. Em 16.12.2021, o Exmo. Senhor Desembargador Relator determinou a subida dos autos a este Supremo Tribunal de Justiça.
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Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente (cfr. artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do CPC), sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso (cfr. artigos 608.º, n.º 2, ex vi do artigo 663.º, n.º 2, do CPC), as questões a decidir, in casu, são as de saber:
1.ª) se o Tribunal recorrido incorreu em violação da lei substantiva ao confirmar a adjudicação da posse e da propriedade da parcela de terreno à requerida / ora recorrente IP – Infraestruturas de Portugal, S.A.
2.ª) se o Tribunal recorrido incorreu em violação da lei substantiva ao imputar legitimidade passiva à requerida / ora recorrente IP – Infraestruturas de Portugal, S.A.
II. FUNDAMENTAÇÃO
OS FACTOS
Além dos factos coligidos a partir dos autos e constantes do antecedente Relatório, devem ter-se em conta os seguintes factos que vêm provados no Acórdão recorrido:
A. A Requerente é uma sociedade por quotas que tem por objecto social a construção de empreendimentos imobiliários com intuito lucrativo.
B. Encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n.º ...06 a favor da Requerente o prédio rústico denominado “...”, situado em Lugar ..., com a área total descoberta de 19.900 m2, inscrito na matriz predial rústica da freguesia ..., concelho ..., sob o artigo ...24, por compra através da AP. ...6 de 2002/05/06.
C. A Requerente pretendia edificar um complexo urbano de cariz industrial e comercial no prédio referido em B.
D. Através de ofício que deu entrada na Câmara Municipal ... em 31.10.2005, ao pedido de “parecer referente à construção de edifícios de carácter industrial, comercial e serviços no lugar de ... – ... – ...” em que era requerente a ora Requerente, a Requerida informou a Câmara Municipal ... que “a obra pretendida interfere com a designada “...” (...), a qual faz parte integrante do Estudo Prévio da Variante à EN 14-.../..., pelo que a requerente deverá aguardar o desenvolvimento do processo”.
E. Foi publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 142, de 23 de Julho de 2010, a Declaração (extracto) n.º 159/2010, nos termos da qual
“Para efeitos do disposto no Decreto-lei n.º 13/94, de 13 de Janeiro, declara-se que:
1 – O estudo Prévio da Variante à EN 14 – ... (nó do ... (Nó da Cruz do IP1/A3), foi aprovado por despacho do Director de Projectos da EP – Estradas de Portugal, S.A., em 2010-07-09.
2- A zona de servidão non aedificandi a que se refere o Decreto-lei n.º 13/94 é o que consta do mapa anexo.
3- O referido estudo estará patente, durante 30 dias, na Direcção de Projectos na sede da EP – Estradas de Portugal, S.A.”.
F. Foi publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 206, de 24 de Outubro de 2014, a Declaração (extracto) n.º 188/2014, nos termos da qual
“Para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de janeiro, declara-se que:
1. O Estudo Prévio relativo ao projeto atrás mencionado foi aprovado em 09/07/2010. A zona de servidão non aedificandi a que se refere o refere o Decreto-Lei n.º 13/94 foi publicada no Diário da República, 2.ª série — N.º 142 de 23 de julho de 2010, nos termos da Declaração de Impacte Ambiental emitida pelo Senhor Secretário de Estado do Ambiente, em 2 de junho de 2010.
2. O Projeto Base da Variante à EN 14 — ... (Nó do ..., foi aprovado por despacho do Diretor de Projetos da EP — Estradas de Portugal, S. A., em 15/12/2011.
3. O Conselho de Administração da EP — Estradas de Portugal, S. A., aprovou os Planos de Alinhamentos que estabelecem uma redução das zonas de servidão non aedificandi entre os nós 2 e 5 na reunião CA n.º ... de 21 de novembro e para o nó 6 na reunião CA n.º ... de 23 de novembro e uma nova reserva de corredores que estabelece uma redução das zonas de servidão non aedificandi entre os nós 2 e 10 na reunião CA n.º ... de 02 de outubro.
4. São alteradas as áreas publicadas no Diário da República, 2.ª série, n.º 142 de 23 de julho de 2010 e n.º 24 de 4 de fevereiro de 2013.
5. A zona de servidão non aedificandi a que se refere o artigo 4.º do Decreto -Lei n.º 13/94 é a que consta dos mapas que se encontram patentes durante 30 dias na Direção de Desenvolvimento, Ambiente e Segurança Rodoviária, na sede da EP — Estradas de Portugal, S A., em ... e nas Gestões Regionais ... e de ....”.
G. Foi publicada no 1.º suplemento da 2.ª série do Diário da República n.º 220/2017, de 15 de Novembro de 2017, a Declaração n.º 87-A/2017, nos termos da qual
“Para os efeitos do disposto no Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (EERRN), aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril, declara-se que:
1 - O Estudo Prévio da Variante à EN 14 - ... (Nó do ...) /... (Nó da Cruz do IP1/A3), foi aprovado em 9 de julho de 2010. A zona de servidão non aedificandi a que se refere o artigo 32.º do EERRN, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril, foi publicada no Diário da República, 2.ª série - n.º 142, de 23 de julho de 2010.
2 - O Projeto Base da Variante à EN 14 - ... (Nó do ...) /..., foi aprovado por despacho do Diretor de Projetos da então Estradas de Portugal, S. A., em 15 de dezembro de 2011.
3 - O Conselho de Administração da então Estradas de Portugal, S. A., aprovou os Planos de Alinhamentos que estabelecem uma redução da zona de servidão non aedificandi entre os nós 2 e 5 na reunião CA n.º ... de 21 de novembro e para o nó 6 na reunião CA n.º ..., de 23 de novembro, e uma nova reserva de corredores que estabelece uma redução das zonas de zona de servidão non aedificandi entre os nós 2 e 10 na reunião CA n.º ... de 2 de outubro.
4 - Sob proposta da Infraestruturas de Portugal, S. A., e com parecer favorável do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., foi autorizada, por despacho do Secretário de Estado das Infraestruturas, de 12 de setembro de 2017, a anulação do espaço canal da Variante à EN 14 nos concelhos ... e ..., entre o nó 5 e o nó 10 do Estudo Prévio aprovado em 2010, e a consequente extinção da zona de servidão non aedificandi que lhe está associada.
5 - São alteradas as áreas publicadas no Diário da República, 2.ª série - n.º 142 de 23 de julho de 2010, n.º 24 de 4 de fevereiro de 2013 e n.º 206, de 24 de outubro de 2014.
6 - A zona de servidão non aedificandi a extinguir é a que consta do mapa anexo ("zona a libertar").”
H. O prédio referido em B. estava englobado na zona de servidão non aedificandi referida na declaração mencionada em E. numa área correspondente a 8.548 m2.
Após a consulta dos autos (cfr. certidão junta aos autos em 18.06.2021), considera-se ainda provado:
I. Do Acórdão do Tribunal da Relação ... proferido em 25.05.2016 consta o seguinte:
“Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações da recorrente (acima transcritas), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, a questão a decidir é apenas a de saber se é de aplicar ao caso dos autos, direta ou analogicamente, o art" 106" da RGECM (…).
Considera a recorrente que lhe assiste o direito de requerer a expropriação do seu prédio, por aplicação, quer direta, quer analógica, do artº 106º da citada Lei, sendo o meio processual adequado o previsto no artigo 96° e na alínea c), do n.° 2, do artigo 42.°, ambos do CExp., devendo as funções da entidade expropriante passar a caber ao Juiz de Direito da Comarca da localização dos prédios, tendo em vista a constituição da arbitragem.
E, mais uma vez, com razão (…).
A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação. Mas se, por força de plano municipal, um terreno particular foi reservado para construção de equipamento público, prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo o onerando com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação.
Ora, perante tal situação e na ausência de uma disciplina legislativa própria - tratando-se da existência de uma verdadeira lacuna -, importa proceder à sua integração jurídica sendo aqui que incide com particular acuidade a argumentação desenvolvida pela recorrente, de aplicação analógica ao caso do disposto no artigo 106° da Lei 2110 de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais - RGECM -), e objecto do presente recurso que dispõe o seguinte:
"As câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante de algum troço de via existente.
§ Io no caso de o impedimento referido neste artigo durar mais de 3 anos, o proprietário da faixa interdita pode exigir indemnização pelos prejuízos resultantes de ela ter sido reservada para expropriação.
§ 2o se o impedimento se prolongar por mais de cinco anos, o proprietário pode exigir que a expropriação se realize de imediato."
É a imposição da aquisição do direito por expropriação, decorrente da referida protecção constitucional, que está na origem do artigo 106° do Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais, o qual consubstancia, desse modo, a consagração de um princípio geral, que legitima o recurso a essa norma, por analogia, em casos semelhantes, nos quais se justifique a sua aplicação, ou seja, a imposição da aquisição forçada da propriedade, através de expropriação, mediante o pagamento do justo preço, a quem tome medidas de reserva para expropriação futura, que impeçam prolongadamente o gozo daquele direito.
Deveremos concluir, assim, que a reserva de terrenos para equipamentos públicos e infra-estruturas urbanísticas é uma situação de expropriação de sacrifício, quando a aquisição desse terreno pela administração não ocorre dentro de um período de tempo que se considere razoável, cabendo a aplicação analógica do disposto no artigo 106° da RGECM, a todas as situações em que se verifique essa reserva (…).
Conclui-se assim do exposto que cabe à requerente o exercício de tal direito por força do entendimento que sufragamos da aplicação analógica da disposição legal citada.
E assim, nos termos do artigo 96° do Código das Expropriações, por referência ao artigo 42° n° 2 na sua alínea c), as funções da entidade expropriante para a constituição da arbitragem passam a caber ao juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão.
Procedem, assim, as conclusões de recurso da Apelante (…).
DECISÃO:
Pelo exposto, julga-se procedente a Apelação, e em consequência revoga-se a decisão recorrida e ordena-se que, nos termos do previsto nos artigos 42°, n°s 1 e 2, alínea c), e 96° do Código das Expropriações, seja promovida a constituição e funcionamento da arbitragem, seguindo-se os ulteriores termos”.
O DIREITO
Nota prévia sobre a admissibilidade do recurso
O presente recurso é interposto no âmbito de procedimento especial de expropriação, o que poderia, desde logo, suscitar dúvidas quanto à sua admissibilidade.
Com efeito, dispõe-se no artigo 66.º, n.º 5, do CE:
“Sem prejuízo dos casos em que é sempre admissível recurso, não cabe recurso para o Supremo Tribunal de Justiça do acórdão do tribunal da Relação que fixa o valor da indemnização devida”.
Face ao teor desta norma, porém, logo as dúvidas se dissipam, posto que este não é um recurso de acórdão que fixe o valor da indemnização.
Assim sendo, resta verificar se existe algum outro obstáculo à admissibilidade do recurso, designadamente a dupla conforme.
É de salientar que, de facto, o Acórdão recorrido confirma a decisão do Tribunal de 1.ª instância. Porém, o recurso vem interposto como revista excepcional.
Cabe, então, verificar se existe realmente dupla conforme, o que implica, designadamente apreciar a fundamentação do Acórdão recorrido e cotejá-la com a fundamentação da decisão do Tribunal de 1.ª instância.
Com efeito, dispõe-se no artigo 671.º, n.º 3, do CPC:
“Sem prejuízo dos casos em que o recurso é sempre admissível, não é admitida revista do acórdão da Relação que confirme, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a decisão proferida na 1.ª instância, salvo nos casos previstos no artigo seguinte”.
Ora, conforme resulta do antecedente Relatório, o Tribunal a quo decidiu confirmar a decisão do Tribunal recorrido de “adjudicar a posse e a propriedade da parcela de terreno com a área de 8.548 m2 a desanexar do prédio sito na freguesia ..., inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ...24 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o artigo ...06, livre de quaisquer ónus e encargos à “Infraestruturas de Portugal, S.A.”.
Estribou-se, fundamentalmente, no caso julgado formado pelo Acórdão do Tribunal da Relação ... de 25.05.2016 (designado “primeiro Acórdão”), em que se determinou a aplicabilidade aos autos do artigo 106.º do RGECM,
Encontra-se aqui, desde logo, uma diferença central na fundamentação das duas decisões. Sendo certo que o Tribunal de 1.ª instância também aludiu a este Acórdão, não sustentou a sua decisão na força de caso julgado por ele formada.
Acresce que, para reforçar a sua decisão, o Tribunal recorrido referiu a (ir)relevância do estudo prévio publicado no Diário da República de 24.10.2014, que aprovou um projecto de construção da obra rodoviária de configuração diferente relativamente às zonas non aedificandi, e ainda do despacho publicado no Diário da República de 15.11.2017, que extinguiu a servidão non aedificandi.
Diz-se, mais precisamente, no Acórdão recorrido:
“A dúvida que podia subsistir e que foi levantada em sede de recurso e a que o acórdão que vimos mencionando não deu resposta reporta-se à posterior publicação relativa à matéria no Diário da República n.º 206, de 24 de outubro de 2014.
(…)
Ora, aquela publicação de 2014 não teve por efeito qualquer interrupção do prazo (de 5 anos) em curso, já que manteve a servidão. Daí que entendemos que não tem qualquer influência na decisão, não alterando o sentido da procedência da pretensão da requerente.
(…)
Já quanto à publicação no 1.º suplemento da 2.ª série do Diário da República n.º 220/2017, de 15 de Novembro de 2017, da Declaração n.º 87-A/2017, entendemos que não tem influência no caso dos autos, pois que à data da sua publicação já os 5 anos haviam decorrido e já a presente ação estava pendente, sendo que a aplicação destes normativos e princípios destina-se antes de mais a ressarcir o proprietário (no caso por via da expropriação a pedido) pelo facto de ter imobilizado um bem, sem dele poder obter qualquer proveito construtivo, durante aquele período, situação que de facto já tinha ocorrido (matéria que vem desenvolvida no primeiro acórdão proferido)”.
Por fim, o Tribunal recorrido abordou ainda uma questão completamente nova – a excepção dilatória de ilegitimidade passiva da requerida / então apelante / ora recorrente –, concluindo pela sua improcedência.
Tudo considerado, a dupla conformidade das decisões é descaracterizada pela diferença das respectivas fundamentações, o que quer dizer que não se confirma o obstáculo à revista conhecido como “dupla conforme”.
E, não se vislumbrando obstáculos à admissibilidade do recurso, deve admitir-se o recurso, não por via excepcional (pois esta é para os casos em que existe dupla conforme), mas sim por via normal.
Apreciação do objecto do recurso
Conforme visto acima, a 1.ª questão suscitada no presente recurso é a de saber se foi acertada a decisão do Tribunal recorrido no sentido de adjudicar à requerida / ora recorrente a posse e a propriedade da parcela de terreno em apreço.
O Tribunal recorrido fundamentou a sua decisão, no essencial ou em primeira linha, apelando aos efeitos do decidido no Acórdão do Tribunal da Relação ... proferido em 25.05.2016 (“primeiro Acórdão”), em que se concluiu que o artigo 106.º, n.º 2, do RGECM tinha aplicabilidade ao caso dos autos.
O Tribunal a quo afirmou que esta decisão tem força de caso julgado e que, de qualquer forma, o artigo 106.º, n.º 2, do RGECM sempre seria aplicável porque que se verificam, em concreto, os respectivos pressupostos.
Acrescentou ainda, para reforçar, que o estudo prévio publicado em 2014 e a declaração publicada em 2017 não relevam para impedir a aplicação daquela norma: o primeiro não teve por efeito a interrupção do prazo (em curso) de 5 anos referido no n.º 2 do artigo 106.º do RGECM, já que manteve a servidão; a segunda foi publicada quando aquele prazo já se tinha completado e já estava em curso a presente acção.
A requerida Infraestruturas de Portugal, IP, insurge-se contra esta decisão alegando que o artigo 106.º do RGECM não deve ter sido aplicado ao caso dos autos.
Alega, no essencial, que a norma foi aplicada no pressuposto errado de que havia uma lacuna, devendo aplicar-se, em sua vez, o artigo 32.º do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (EERRN), aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27.04 ou, então, o artigo 3.º do DL n.º 13/94, de 15.01 (cfr., sobretudo, conclusões V a VI e VIII a XXI).
A decisão do recurso nesta parte não dispensa um breve enquadramento em tema de caso julgado.
Como ensina Manuel de Andrade, o caso julgado (fórmula abreviada de “caso que foi julgado”) encontra a sua razão de ser na necessidade de salvaguarda do prestígio dos tribunais e da certeza e da segurança jurídicas[1].
Na expressão “caso julgado” cabem, em rigor, a excepção de caso julgado[2] e a autoridade de caso julgado[3], muitas vezes designadas, respectivamente, como a “vertente negativa” e a “vertente positiva” do caso julgado[4].
Explicando estas duas vertentes ou efeitos, diz Rui Pinto que, “se o efeito negativo do caso julgado (exceção de caso julgado) leva à admissão de apenas uma decisão de mérito sobre um mesmo objeto processual, mediante a exclusão de poder jurisdicional para a produção de uma segunda decisão, o efeito positivo (autoridade de caso julgado) admite a produção de decisões de mérito sobre objetos processuais materialmente conexos, na condição da prevalência do sentido decisório da primeira decisão. Em termos de construção lógica da decisão, na autoridade de caso julgado a decisão anterior determina os fundamentos da segunda decisão; na exceção de caso julgado a decisão anterior obsta à segunda decisão”[5].
Esclarecido isto, compreender-se-á que a discussão que a recorrente pretende suscitar já não deva ocorrer nem faria sentido que ocorresse.
Como resulta claramente do facto I, a questão a decidir no Acórdão do Tribunal da Relação ... de 25.05.2016, tal como aí formulada, era “apenas a de saber se é de aplicar ao caso dos autos, direta ou analogicamente, o artº 106º da RGECM”.
Recorde-se que o artigo 106.º do RGECM dispõe:
“Art. 106.°
As câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente.
§ 1.° No caso de o impedimento referido neste artigo durar mais de três anos, o proprietário da faixa interdita pode exigir indemnização pelos prejuízos directa e necessariamente resultantes de ela ter sido e continuar reservada para expropriações.
§ 2.° Se o impedimento se prolongar por mais de cinco anos, o proprietário pode exigir que a expropriação se realize desde logo”
Decidiu-se naquele Acórdão que esta norma era analogicamente aplicável ao caso dos autos e, portanto, devia ser deferido o requerimento de expropriação apresentado pela requerente. Afirmou-se, precisamente, “na ausência de uma disciplina legislativa própria - tratando-se da existência de uma verdadeira lacuna -, importa proceder à sua integração jurídica sendo aqui que incide com particular acuidade a argumentação desenvolvida pela recorrente, de aplicação analógica ao caso do disposto no artigo 106° da Lei 2110 de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais - RGECM -)”.
Apesar de ter sido pedida a reforma deste Acórdão, de ter sido arguida a sua nulidade e de ter sido interposto recurso de revista excepcional, nada vingou, pelo que a decisão transitou em julgado, tornando-se definitiva e insusceptível de impugnação[6].
O que está em causa nesta parte do recurso é saber se o Tribunal recorrido procedeu bem ao confirmar a decisão de adjudicação da posse e da propriedade da parcela do terreno à recorrente nos termos do artigo 106.º do RGECM.
Ora, tendo sido suscitada ao Tribunal recorrido uma questão que mantinha uma clara relação de prejudicialidade[7] com outra que já havia sido enunciada, apreciada e decidida nos autos através do Acórdão de 25.05.2016, transitado em julgado (a decisão de que devia ter lugar a expropriação requerida nos termos do artigo 106.º do RGECM), não há como não concluir que o Tribunal recorrido procedeu bem – rectius: que o Tribunal recorrido não podia ter procedido de outra forma, sob pena de se gerar o risco de contradição entre os fundamentos de duas decisões e de, na prática, se inutilizar o direito que a primeira decisão havia definido.
Em suma: a decisão anterior impunha-se enquanto pressuposto material da decisão do Tribunal a quo e, portanto, não podia ele decidir de outra forma sob pena de ofender o caso julgado. Assim sendo, sem mais considerações ou argumentos, cabe confirmar o Acórdão recorrido nesta parte.
A 2.ª questão suscitada no recurso respeita à alegada ilegitimidade passiva da requerida / recorrente IP Infraestruturas de Portugal.
O Tribunal a quo rejeitou que houvesse ilegitimidade passiva da Infraestruturas de Portugal.
Explicou que, de acordo com o artigo 6.º do DL n.º 91/2015, de 29.05, a Infraestruturas de Portugal é responsável pela gestão do processo expropriativo e pelo pagamento da respectiva indemnização, tendo em vista o objectivo destes processos do ponto de vista dos proprietários. Isto é válido para o caso dos autos, tratando-se de uma servidão non aedificandi, relativa à construção de uma variante. Em contrapartida, as competências do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT), respeitam somente às condições do exercício das actividades relacionadas com a gestão, a conservação e a exploração das estradas da Rede Rodoviária Nacional (cfr. artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 34/2015 de 27.04)
Apesar da justificação apresentada pelo Tribunal a quo, a recorrente Infraestruturas de Portugal não se conforma e insiste, nesta revista, que não é ela quem é parte legítima, mas sim o IMT (cfr., designadamente, conclusões VII e XXIII a XXXII).
Quando se fala em legitimidade, pensa-se imediatamente no pressuposto processual que consiste numa “certa posição exigida às partes em relação ao concreto objecto processual”[8] e no disposto artigo 30.º, n.º 3, do CPC.
Estabelece-se nesta norma que o critério subsidiário para aferir da legitimidade é a relação controvertida, tal como ela é configurada pelo autor [9]. Faltará legitimidade sempre que não “estejam em juízo os titulares da relação material litigiosa, de modo a que a decisão a proferir possa efectivamente resolver o conflito”[10], o que determina, em regra, a absolvição da instância, nos termos do artigo 576.º, n.º 2, e 278.º, n.º 1, al. d), do CPC.
Esta legitimidade processual (ad causam)[11] não se confunde, no entanto, com a legitimidade material (ad substantiam) [12], que é aquela que parece estar aqui em causa.
Esta última é, distintamente, um fundamento da procedência da acção e aprecia-se de acordo com o direito substantivo. Existirá legitimidade material sempre que o autor seja titular do direito que alega (legitimidade material activa) e o réu seja titular da obrigação alegada (legitimidade material passiva)[13].
Veja-se, então, se a recorrente Infraestruturas de Portugal, IP, é ou não titular da obrigação de indemnizar decorrente da expropriação do terreno.
A questão concita e põe em confronto dois regimes, cada um com o seu objecto: o DL n.º 91/2015, de 29.05, e o Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional.
O DL n.º 91/2015, de 29.05, procede à fusão, por incorporação, da EP - Estradas de Portugal, S.A., na REFER - Rede Ferroviária Nacional, E.P.E., transforma a REFER em sociedade anónima, redenominando-a para Infraestruturas de Portugal, S.A., e aprova os respectivos Estatutos.
No artigo 6.º deste diploma, sob a epigrafe “objecto” dispõe-se:
“1 – A IP, S.A. tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais, incluindo-se nesta última o comando e o controlo da circulação.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a IP, S.A., assume a posição de gestor de infraestruturas, nos termos do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional celebrado com o Estado e dos contratos de concessão que com o mesmo venham a ser celebrados, bem como a gestão das demais infraestruturas sob sua administração.
3 - O Estado pode delegar na IP, S.A., a preparação dos processos de abertura à concorrência da exploração de serviço de transporte ferroviário em regime de serviço público, em linhas férreas, troços de linhas e ramais, que integram ou venham a integrar a Rede Ferroviária Nacional, os quais devem ser objeto de apreciação e parecer prévio vinculativo da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, nos termos das suas competências de regulação e de promoção e defesa da concorrência.
4 - O Estado pode, ainda, enquanto autoridade de transportes competente quanto ao serviço público de transporte de passageiros, em modo ferroviário pesado, delegar ou concessionar a posição de autoridade competente para efeitos de atribuição a terceiros da exploração de serviço de transporte ferroviário em regime de serviço público, nos termos da legislação europeia e nacional aplicável.
5 - Estão ainda incluídos no objeto da IP, S.A., as atividades de exploração do domínio público ferroviário e rodoviário do Estado, e do seu património autónomo, designadamente a exploração de áreas de serviço, de parques de estacionamento, bem como dos sistemas de informação e gestão de tráfego, dos sistemas de segurança ferroviária e rodoviária, do canal técnico e das redes de comunicações entre infraestruturas ou entre estas e os veículos, as estações, os terminais e outras instalações ferroviárias.
6 - A IP, S.A., pode exercer também quaisquer atividades complementares ou subsidiárias do seu objeto principal, relativas, designadamente, à exploração do conhecimento, da inovação, da tecnologia e dos ativos materiais e imateriais da IP, S.A., em regime comercial ou concorrencial, no país ou no estrangeiro, bem como a exploração de outros ramos de atividades comercial ou industrial deles acessórios que não prejudiquem e não colidam com a prossecução do mesmo”.
Por sua vez, no artigo 1.º do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (EERRN), aprovado pela Lei n.º 34/2015 de 27.04, sob a mesma epígrafe “objecto”, dispõe-se:
“1 - O novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, abreviadamente designado por Estatuto, estabelece as regras que visam a proteção da estrada e sua zona envolvente, fixa as condições de segurança e circulação dos seus utilizadores e as de exercício das atividades relacionadas com a sua gestão, exploração e conservação.
2 - O Estatuto estabelece, também, o regime jurídico dos bens que integram o domínio público rodoviário do Estado e o regime sancionatório aplicável aos comportamentos ou atividades de terceiros que sejam lesivos desses bens ou direitos com eles conexos, bem como às situações de incumprimento”.
No artigo 3.º, al. v), do mesmo diploma prevê-se, entre as definições, que se entenda por “«IMT, I.P.» o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., com atribuições em matéria de regulamentação técnica, coordenação, fiscalização e planeamento no âmbito do setor rodoviário”.
É relevante ainda o artigo 7.º do diploma, sobre “normas e instruções técnicas”, em que se determina:
“1 - O IMT, I.P., promove a elaboração e aprova as normas e instruções técnicas a que devem sujeitar-se os estudos e projetos das estradas da rede rodoviária nacional, sem prejuízo dos regulamentos técnicos de âmbito geral e das normas comunitárias aplicáveis.
2 - As normas e instruções técnicas referidas no número anterior estão sujeitas a parecer prévio vinculativo da AMT e, uma vez aprovadas, são publicadas no Diário da República e disponibilizadas nas páginas eletrónicas da AMT e do IMT, I.P.
3 - As demais normas e instruções técnicas a considerar na elaboração dos projetos, quando não estejam publicadas no Diário da República e nas páginas eletrónicas da AMT e do IMT, I.P., nem constem de disposições legais ou regulamentares em vigor, devem ser as que correspondam à melhor técnica rodoviária internacional”.
Da leitura atenta e da interpretação dos normativos aqui reproduzidos e do seu confronto decorre que, enquanto o IMT tem competências em matéria de regulamentação técnica, coordenação, fiscalização e planeamento no âmbito do sector rodoviário (cfr. artigo 3.º, al. v) do EERRN), o que passa pela estrita promoção da elaboração e aprovação de estudos e projectos (cfr. artigo 7.º, n.º 1, do EERRN), com vista à protecção da estrada e sua zona envolvente, à fixação das condições de segurança e circulação dos seus utilizadores e de exercício das atividades relacionadas com a sua gestão, exploração e conservação (cfr. artigo 1.º, n.º 1, do EERRN), a Infraestruturas de Portugal tem a seu cargo todo um conjunto de actividades respeitantes à concepção, ao projecto, à construção, ao financiamento, à conservação, à exploração, à requalificação, ao alargamento e à modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais (cfr. artigo 6.º do DL n.º 91/2015, de 29.05).
Mais se regista que, de acordo com outras normas, resulta que é à Infraestruturas de Portugal que cabe assumir o encargo da gestão do processo expropriativo, nomeadamente a obrigação de pagar à requerente a “justa indemnização” a que alude o artigo 1.º do Código das Expropriações[14].
Veja-se, principalmente, o artigo 12.º, n.º 2, do DL n.º 91/2015, de 29.05, onde se diz:
“Para o desenvolvimento da sua atividade principal, a IP, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente no que respeita:
a) Aos processos de expropriação, nos termos previstos no respetivo código, com a faculdade de transmitir os seus poderes a terceiros, por uma das formas previstas na lei ou por via contratual (…)”.
A recorrente chama a atenção para o artigo 32.º do EERRN, que tem a epígrafe “zona de servidão non aedificandi” e o seguinte teor:
“1 - É constituída em benefício das infraestruturas rodoviárias, do tráfego rodoviário, da segurança das pessoas, designadamente dos utilizadores da estrada, e da salvaguarda dos interesses ambientais, uma zona de servidão non aedificandi sobre os prédios confinantes e vizinhos daquelas, ficando sujeitas a autorização da administração rodoviária, nos termos previstos no presente Estatuto, as operações urbanísticas de edificação, construção, transformação, ocupação e uso do solo e dos bens compreendidos na zona de servidão.
2 - Até à aprovação da respetiva planta parcelar, a zona de servidão non aedificandi é definida por uma faixa de 200 m para cada lado do eixo da estrada, e por um círculo de 650 m de raio centrado em cada nó de ligação.
3 - A servidão referida no número anterior é constituída com a publicação no Diário da República, pelo IMT, I.P., da declaração de aprovação do estudo prévio de uma estrada da rede rodoviária nacional e da planta parcelar.
4 - Em casos excecionais, de grandes condicionantes urbanísticas ou topográficas, a administração rodoviária pode propor ao IMT, I.P., valores inferiores aos mencionados no n.º 2, desde que respeitem os limites fixados no n.º 8.
5 - A servidão referida nos números anteriores caduca decorridos cinco anos após a respetiva data de constituição, podendo o IMT, I.P., com a antecedência mínima de um ano do seu termo ou renovação, prorrogar este prazo, por uma única vez, por igual período, desde que devidamente fundamentada e mediante o pagamento de justa indemnização.
6 - No caso dos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do presente Estatuto, a contagem do prazo referido no número anterior tem início à data da publicação deste.
7 - A caducidade referida no n.º 5 é publicada no Diário da República, pelo IMT, I.P., e nas páginas eletrónicas do IMT, I.P., da administração rodoviária, dos municípios e das juntas de freguesia territorialmente abrangidos.
8 - Após a publicação do ato declarativo de utilidade pública dos prédios e da respetiva planta parcelar, as zonas de servidão non aedificandi das novas estradas, bem como das estradas já existentes, têm os seguintes limites:
a) Autoestradas e vias rápidas: 50 m para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 20 m da zona da estrada;
b) IP: 50 m para cada lado do eixo da estrada ou dentro da zona de servidão de visibilidade e nunca amenos de 20 m da zona da estrada;
c) IC: 35 m para cada lado do eixo da estrada ou dentro da zona de servidão de visibilidade e nunca amenos de 15 m da zona da estrada;
d) EN e restantes estradas a que se aplica o presente Estatuto: 20 m para cada lado do eixo da estrada ou dentro da zona de servidão de visibilidade e nunca a menos de 5 m da zona da estrada;
e) Nós de ligação: um círculo de 150 m de raio centrado na interseção dos eixos das vias, qualquer que seja a classificação destas (…)”.
Destacando a recorrente, nas conclusões de revista, em particular os n.ºs 3, 5, 6, 7 e 8 do artigo 32.º do EERRN, o certo é que não se vê como o que aí se consiga possa pôr em causa que é a Infraestruturas de Portugal quem deve assumir as obrigações e outras consequências jurídicas da expropriação do terreno.
Abstraindo do n.º 6 do artigo 32.º do EERRN, que não se compreende como possa ter relevância para a presente questão (sobre delimitação de competências do IMT), o que se consigna no n.º 3 (o facto de a servidão se constituir com a publicação no Diário da República, pelo IMT da declaração de aprovação do estudo prévio), no n.º 4 (a faculdade de a administração rodoviária propor ao IMT, em casos excepcionais, valores inferiores para as zonas non aedificandi dentro de certos limites)[15], no n.º 5 (a possibilidade de o prazo de caducidade da servidão ser prorrogado pelo IMT) ou no n.º 7 (o facto de a caducidade dever ser publicada no Diário da República e nas páginas eletrónicas do IMT) não conflitua com o decidido pelo Tribunal recorrido.
Na verdade, o que aí se consigna até permite confirmar a ideia de que as competências do IMT se localizam todas, mesmo quando respeitem a servidões non aedificandi, ao nível da elaboração e do controlo de estudos técnicos e da definição de regras aplicáveis e fora da gestão dos processos expropriativos.
Não pode, pois, acompanhar-se a recorrente Infraestruturas de Portugal quando afirma que carece de legitimidade passiva, devendo entender-se que o Tribunal recorrido decidido bem ao declarar que as obrigações resultantes da expropriação do terreno recaiam sobre ela.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, nega-se provimento à revista e confirma-se o Acórdão recorrido.
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Custas pela requerida / recorrente.
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Lisboa, 21 de Abril de 2022
Catarina Serra (relatora)
Rijo Ferreira
Cura Mariano
________
[1] Cfr. Manuel de Andrade, Noções elementares de processo civil, Coimbra, Coimbra Editora, 1979, pp. 306-307.
[2] A excepção de caso julgado tem por fim evitar que o tribunal seja colocado na alternativa de contradizer uma decisão anterior. Nesta vertente, o caso julgado compreende limites (subjectivos e objectivos): pressupondo o caso julgado uma repetição de causas, a repetição pressupõe, por sua vez, identidade dos sujeitos, identidade do pedido e identidade da causa de pedir (cfr. artigo 581.º do CPC). Ao lado da excepção de caso julgado assente sobre a decisão de mérito proferida em processo anterior, existe a excepção de caso julgado baseada em decisão anterior proferida sobre a relação processual. À primeira chama-se “caso julgado material” e está regulada no artigo 619.º do CPC e à segunda chama-se “caso julgado formal” e está regulada no artigo 620.º do CPC. Enquanto o caso julgado formal tem apenas força obrigatória dentro do processo em que a decisão é proferida, o caso julgado material tem força obrigatória não só dentro do processo como, principalmente, fora dele. Salientando este facto cfr. Antunes Varela / Miguel Bezerra / Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra, Coimbra Editora, 1985 (2.ª edição), pp. 308-309.
[3] Por sua vez, a autoridade de caso julgado tem o efeito de impor uma decisão e por isso constitui a “vertente positiva” do caso julgado. Diversamente da excepção de caso julgado, a autoridade de caso julgado funciona independentemente da verificação daquela tríplice identidade – embora nunca prescinda da identidade subjectiva. Cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos de 19.06.2018, Proc. 3527/12.8TBSTS.P1.S2, de 13.09.2018, Proc. 687/17.5T8PNF.S1, de 6.11.2018, Proc. 1/16.7T8ESP.P1.S1, de 28.03.2019, Proc. 6659/08.3TBCSC.L1.S1, de 30.04.2020, Proc. 257/17.8T8MNC.G1.S1, de 11.11.2020, 214/17.4T8MNC.G1.S1, e de 9.12.2021, Proc. 5712/17.7T8ALM.L1.S1.
[4] Além de ser utilizada na doutrina, a distinção é habitual na jurisprudência. Cfr., por todos, Acórdão do STJ de 30.03.2017, Proc. 1375/06.3TBSTR.E1.S1, e Acórdão do STJ 22.06.2017, Proc. 2226/14.0TBSTB.E1.S1. Parafraseando este último: “[I]mporta ter presente que, no que respeita à eficácia do caso julgado material, desde há muito que tanto a doutrina [1] como a jurisprudência têm distinguido duas vertentes: a) – uma função negativa, reconduzida a exceção de caso julgado, consistente no impedimento de que as questões alcançadas pelo caso julgado se possam voltar a suscitar, entre as mesmas partes, em ação futura; b) – uma função positiva, designada por autoridade do caso julgado, através da qual a solução neste compreendida se torna vinculativa no quadro de outros casos a ser decididos no mesmo ou em outros tribunais”.
[5] Cfr. Rui Pinto, “Exceção e autoridade de caso julgado – Algumas notas provisórias”, in: Julgar Online, Novembro de 2018, p. 28.
[6] Assim, por exemplo, Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 12.07.2011, Proc. 129/07.4TBPST.S1.
[7] Vale aqui, mutatis mutandis, o enunciado por Lebre de Freitas (“Um polvo chamado autoridade do caso julgado”, in: Revista da Ordem dos Advogados, 2019, n.ºs 3-4, p. 700): “o efeito positivo do caso julgado, pressupondo igualmente a identidade das partes, assenta sempre na existência duma relação de prejudicialidade entre a primeira e a segunda ação: na primeira terá de se ter decidido questão jurídica cuja resolução constitua pressuposto necessário da decisão de mérito a proferir na segunda (…)”. Conforme explica o mesmo autor (ob. cit., p. 697), “[p]ara o efeito, entende-se por questão prejudicial toda aquela cuja solução constitua pressuposto necessário da decisão de mérito, quer se trate de questão fundamental, relativa à causa de pedir ou a uma exceção perentória, quer respeite ao objeto de incidentes que estejam em correlação lógica com o objeto do processo”.
[8] Cfr. Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, Volume I, Coimbra, Almedina, 2018, p. 111.
[9] O disposto hoje no n.º 3 do artigo 30.º do CPC (e antes no n.º 3 do artigo 26.º) veio pôr fim à discussão doutrinal e jurisprudencial sobre a relevância da relação jurídica material para definir as partes (legítimas) da relação jurídica processual. A polémica surgiu a propósito de um caso judicial ocorrido em 1918 e foi particularmente intensa durante o Código de Processo Civil de 1939 [“a polémica Barbosa de Magalhães — Alberto dos Reis”, como a designou um dos principais intervenientes (cfr. JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume I, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, p. 77)]. Discutia-se, mais especificamente, se o critério para aferir da legitimidade das partes (o interesse directo em accionar ou em contradizer) consistia em serem as partes os sujeitos da relação jurídica controvertida ou os sujeitos da pretensa relação jurídica controvertida, ou seja, tal como o autor a apresenta e configura na petição inicial [cfr. JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume I, cit., pp. 72 e s., ou (mais brevemente) Comentário ao Código de Processo Civil, volume 1.º, Coimbra, Coimbra Editora, 1960, pp. 40 e s.]. A questão ficou resolvida com a revisão operada pelos DL n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro, e DL n.º 180/96, de 25 de Setembro, ao Código de Processo Civil, através da qual se deu nova redacção ao art. 26.º e se consagrou a segunda teoria.
[10] Cfr. Abrantes Geraldes / Paulo Pimenta / Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, vol. I – Parte Geral e Processo de Declaração – Artigos 1.º a 702.º, Coimbra, Almedina, 2018, pp. 655-656.
[11] Designada pela doutrina do círculo germânico “Prozeßlegitimation” ou “Prozeßführungsbefugnis” (“poder de condução do processo”).[12] Designada pela doutrina do círculo germânico “Sachlegitimation”.
[13] Diz, por exemplo, Walter Habscheid (Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, Basel / Frankfurt am Main, Verlag Helbing & Lichtenhahn, 1990, p. 7) que o processo reflecte a relação jurídica substantiva objecto da decisão: também aí existem, em regra, dois sujeitos — credor e devedor — em oposição; hoje, o conceito material de partes dificilmente pode ser sustentado: as partes são os sujeitos, os agentes do processo, sendo autor todo aquele que — com ou sem razão — desencadeia o processo e réu todo aquele contra quem ele é dirigido (“ist Kläger derjenige, der den Prozess — berechtigt oder unberechtigt — in Gang setzt, Beklagter der, gegen den Klage gerichtet wird”).
[14] Dispõe-se aí: “os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização nos termos do presente Código”.
[15] Apesar do que referem os recorrentes, parece ser o n.º 4 e não o n.º 8 (que apenas estabelece os aqueles limites) que releva.