Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 04A2890 |  |
ERRO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
OCUPAÇÃO
OBRIGAÇÃO DE INDEMNIZAR
CONSTITUCIONALIDADE
TRIBUNAL COMPETENTE
II - Por isso, quando a indemnização se funda na nacionalização, em si mesma considerada, é devida nos termos das respectivas leis reguladoras, nomeadamente, da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro e DL n.º 199/88, de 31 de Maio, relativamente à privação indevida do uso e fruição do prédio rústico.
III - Porém quando, como ocorre in casu, a Herdade foi erroneamente considerada nacionalizada, o regime indemnizatório especificamente criado pelo legislador para as indemnizações devidas pelas nacionalizações, não pode ser aplicado, porque não pode verdadeiramente falar-se na existência de nacionalização.
IV - Efectivamente, não reunindo o prédio os requisitos que a lei pressupunha para a nacionalização e operando esta por via directa e imediata de lei que, afinal, a não abrangia, não chegou a verificar-se a nacionalização e, consequentemente, não houve transferência juridicamente relevante do direito de propriedade dos autores para a esfera jurídica do Estado.
V - Daqui resulta que todos os actos praticados pelo Estado na Herdade consubstanciaram uma intervenção ilegítima na esfera dos direitos dos ora autores, afectando-os de forma que, não estando legitimada pela sobreposição do interesse colectivo ao particular, não se compadece com a limitação da indemnização, constitucionalmente acolhida mercê, precisamente, dessa ponderação de valores.
VI - O fundamento da obrigação de indemnizar por banda do Estado não pode também colher-se no âmbito da legislação sobre reforma agrária, nomeadamente, no DL 199/88, de 31 de Maio, porque todo o espírito do sistema está fundado na existência de nacionalização, situação que não aconteceu no caso dos autos.
VII - Sendo incontroverso que a actuação do Estado erroneamente fundada em acto legislativo lícito - a lei-medida -, ofendeu direitos dos autores, maxime, o direito de propriedade e que a mesma carecia de fundamento legal, tal actuação é ilícita, gerando a obrigação de reparar as ofensas causadas aos titulares dos direitos assim violados.
VIII - Tal obrigação de indemnizar não decorre da responsabilidade civil do Estado por acto legislativo ilícito e nem sequer, na nossa perspectiva, pelo menos, directamente, por acto legislativo lícito. O fundamento da obrigação de indemnizar do Estado emerge directamente do art.º 22 da CRP.
IX - A actuação do Estado no caso dos autos, integra, sem dúvida, violação quer do art.º 1, do Protocolo n.º 1, Adicional à Convenção Europeia da Protecção dos Direitos do Homem, quer ainda do disposto no art.º 62, da CRP.
X - E é ainda violadora dos referidos normativos porque "a demora na fixação e pagamento da indemnização, caso seja devida, por tantos anos, integra em si mesma um dano diferente da própria privação do direito do autor e da mora no pagamento da indemnização".
XI - Tal violação geradora da obrigação de indemnizar do Estado é tanto mais evidente quando, tendo os ora autores, à semelhança do que havia ocorrido em casos semelhantes, demandado o Estado Português junto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, este Tribunal, afirmou a existência de violação do citado artigo 1, do Protocolo n.º 1, precisamente pela demora no pagamento da indemnização devida.
XII - Em face de uma situação de «via de facto», o juiz do tribunal comum é competente não só para proceder à sua apreciação mas também para condenar a Administração ao pagamento de uma indemnização pelos prejuízos directos e indirectos suportados pelo particular.
XIII - Tal indemnização, porque não está sujeita às limitações do direito impostas pelo regime especial da Reforma Agrária, não sofre qualquer limitação, sendo devida nos termos dos artigos 562 e segs. do CC.
"A", sua mulher B e Outros, intentaram acção ordinária contra o Estado Português, pedindo:
a) A título principal: a condenação do réu a pagar aos autores, por acto ilícito inconstitucional legislativo, a indemnização que vier a ser liquidada em execução de sentença, por danos materiais resultantes da privação do direito de propriedade; do valor da dívida paga à banca pelos autores após a nacionalização do prédio; da alienação indevida de produtos e bens da herdade; da não restituição de gado, alfaias e máquinas que aos autores pertenciam; da perda da herdade pela sua alienação forçada; e ainda pelos danos morais, tendo em conta sempre a actualização do valor da indemnização na data do pagamento;
b) A título subsidiário: se for considerada lícita a actuação do Estado, a condenação deste a pagar a indemnização correspondente ao valor dos danos referidos, de acordo com os critérios legais, mas sempre com a devida correcção monetária, de harmonia com o princípio da justiça comutativa (artigo 562º do Código Civil).
Para tanto, alegaram, em síntese, que:
· Pelo Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, o Réu nacionalizou todos os prédios rústicos situados em certas regiões, incluindo os do Vale do Sado, por os considerar beneficiados, no todo ou em parte, por aproveitamentos hidroagrícolas e, como tal, por entender que se tratavam de áreas que se haviam transformado em regadio por via de investimentos públicos. Nessas áreas estava incluída a Herdade de São Bento, prédio misto, rústico e urbano, com a área de 2.405,6 hectares, que pertencia aos Autores. Por isso, a referida herdade foi nacionalizada e transferida para a posse do Estado, por força da lei.
· Em 8 de Abril de 1989, por despacho do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, o Estado reconheceu que afinal a herdade de São Bento não devia estar abrangida nas medidas de nacionalização do DL n° 407-A/75, visto que as obras hidrográficas ou de regadio que haviam beneficiado aquelas terras não provinham de investimentos públicos, mas eram de natureza privada e, em 24 de Abril de 1989, na sequência desse despacho, foi lavrado o auto de devolução da herdade.
· Os autores classificam este acto de nacionalização como um acto ilícito legislativo do qual resultaram para os proprietários da herdade elevados prejuízos, patrimoniais e não patrimoniais.
Por assim ser, responsabilizam o Estado pelos danos resultantes do exercício da função legislativa.
Devidamente citado, veio o Estado deduzir contestação.
Por excepção, invoca a incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria e ainda a excepção peremptória da prescrição do invocado direito de indemnização;
Por impugnação, nega que a nacionalização da herdade de São Bento tenha constituído um acto ilícito, antes o considerando um acto lícito e inteiramente válido porque conforme ao ordenamento constitucional vigente em 1975.
Para tanto, alega:
Pretende-se nesta acção apurar a indemnização devida aos Autores, pelo sacrifício patrimonial que lhes foi imposto com a nacionalização da herdade de São Bento.
Ora, se o Tribunal comum fosse competente para fixar tal indemnização, teria de socorrer-se dos critérios especiais constantes da Lei nº 80/77 e Decreto-Lei nº 199/88, quer no tocante ao quantum indemnizatório, quer no que respeita à modalidade e prazos de pagamento, não podendo, como pretendem os Autores, aplicar as regras gerais em matéria de responsabilidade civil.
Termina pedindo que o Estado seja absolvido de ambos os pedidos, ou, subsidiariamente, deveria atribuir-se aos Autores uma indemnização correspondente apenas à perda do capital de exploração ainda não devolvido pelo Estado e à privação temporária do uso e fruição da herdade, a calcular de harmonia com as regras da Lei nº 80/77 e Decreto-Lei nº 199/88.
Foi apresentada réplica, onde os autores pugnam pela manutenção do pedido formulado na petição inicial.
Por decisões transitadas em julgado, mostra-se já assente que o tribunal é materialmente competente e foi julgada improcedente a excepção da prescrição do direito dos autores, nos termos decididos pelo acórdão deste STJ de 22 de Abril de 1999, proferido a fls. 659 e segs. dos autos.
Foi proferido despacho saneador, objecto de reclamação parcialmente atendida.
Realizou-se a audiência de discussão e julgamento com observância do formalismo legal, conforme resulta da respectiva acta, findo o que foi proferida decisão sobre a matéria de facto controvertida.
Foram dados como provados os factos seguintes:
1. Pelo Decreto Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido, o R. nacionalizou todos os prédios rústicos situados em certas regiões, incluindo os do Vale do Sado, por os considerar beneficiados, no todo ou em parte, por aproveitamentos hidroagrícolas - artº 1º do citado diploma.
2. Nessas áreas estava incluída a herdade de São Bento, prédio misto (rústico e urbano) correspondente ao artigo nº 1 - Secção EE a EE3 da matriz da freguesia de Torrão, Concelho de Alcácer do Sal, com a área de 2.405,6 hectares.
3. A herdade de São Bento foi nacionalizada e transferida para a posse do Estado por força da Lei (citado diploma).
4. Com ela passaram para a posse do Estado todo o gado, alfaias e máquinas agrícolas, produtos armazenados e pendentes, que naquela data existiam e faziam parte integrante da herdade.
5. Os 1ºs. 2º, 3ºs, 4ºs, 5º (então ainda no estado de casado e em comunhão com sua mulher C, entretanto falecida), a 6ª (então ainda no estado de casada e em comunhão com seu marido D, entretanto falecido) e os 21ºs Autores, então casados, eram naquela data - 30 de Julho de 1975 - juntamente com E, F, G e H (entretanto falecidos) os únicos possuidores e titulares de todos os direitos sobre a referida herdade, em compropriedade e nas seguintes proporções:
a) Aos 1ºs AA. - pertenciam 85/1400 avos;
b) À 2ª Autora - 145/1400 avos;
c) Aos 3ºs. AA. - 138/1400 avos;
d) Aos 4ºs. AA. - 58/1400 avos;
e) Ao casal do 5º Autor - 58/1400 avos;
f) Ao casal da 6ª Autora - 58/1400 avos;
g) Aos 21ºs Autores, então casados - 138/1400 avos.
6. Estes Autores eram então titulares do direito de propriedade em comum correspondente a 680/1400 avos, ou seja, de cerca de metade do prédio identificado supra.
7. Por sua vez, E, F, G e H, por serem, juntamente com os Autores atrás identificados, os únicos e universais herdeiros de K, de quem haviam adquirido os direitos sobre a herdade, eram, na data da nacionalização, comproprietários de 290/1400, 290/1400, 80/1400 e 60/1400 avos, ou seja dos restantes 720/1400 avos do dito prédio.
8. O Réu reconheceu sempre, tanto na data da nacionalização, como desde então até ao presente, os direitos dos herdeiros de K, identificados atrás, bem como, a partir de 1989, os direitos dos sucessores dos comproprietários falecidos após a nacionalização de 30.7.1975, também aqui Autores.
9. Em 10.12.75 faleceu F, que deixou sua irmã E como única herdeira.
10. Em 22.1.1976 faleceu E que era titular à data da sua morte de 580/1400 avos da herdade de São Bento e deixou como herdeiros legítimos, além dos Autores referidos em 1ºs, 2º, 3ºs, 6º, 7ºs, e 21ºs., (então casados) ainda, com interesse para esta acção, C (casada então com o 5º A. e entretanto falecida), I (que é casada com o 4º A.), J (a quem por sua morte sucederam em 25 de Novembro de 1985 os 22ºs. e os 23ºs. Autores) e M.
11. Por via da sucessão referida no artigo anterior, em Janeiro de 1976, abstraindo da nacionalização, os 1ºs AA. passaram a ser titulares de 157,5/1400 avos da herdade de São Bento, a 2ª A. de 217,5/1400, os 3ºs AA. de 167/1400, os 4ºs AA. de 87/1400, o casal do 5º A. de 87/1400, o casal da 6ª A. de 87/1400 e os 21ºs AA. (então casados) de 167/1400, o que representa 970/1400, tendo o 7º A. adquirido então cerca de 48/1400 e J (pai do 22º A. marido e do 23º A.) também 145/1400 do referido prédio.
12. Em Março de 1976 o Estado notificou os herdeiros de K para o exercício do direito de reserva no prazo de 20 dias e nos termos da lei (Decreto-Lei nº 407-A/75).
13. Por terem demonstrado que exploravam directamente a terra e dela retiravam os meios de subsistência e os das suas famílias, requereram reservas: H, K (6ª A.), L (2ª A), A (1º A), M, N (7ºA.), J, C (cônjuge do 5ºA), O (21ºA ), além de I P (cônjuge do 4º A) e Q (3ºA.).
14. Na sequência dos pedidos de reservas dos ex-titulares do prédio nacionalizado, o Estado - ora Réu -, através da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, decorridos mais de dois anos e meio, em 2 de Novembro de 1978, atribuiu aos requerentes as seguintes áreas de reserva na herdade de São Bento:
I) uma área de 238,3319 hectares, em conjunto, a K, L, A, O, N, C, H, J e M;
II) uma área de 279,06310 hectares a I P;
III) uma área de 233,4750 hectares a Q.
15. Estas áreas de reserva foram acrescidas em Maio de 1980, respectivamente:
- à reserva I) - de 82,9034 hectares;
- à reserva II) - de 98,8600 hectares;
- à reserva III) - de 68,0290 hectares.
16. O conjunto dos nove reservatórios da reserva I), embora tivesse no prédio direitos correspondentes a cerca de 2060 hectares (6/7 da herdade), ficou a explorar 321 hectares.
17. Dos nove reservatórios da reserva I), os 1ºs 2º e 21ºs Autores, só por si, eram titulares de direitos correspondentes a áreas respectivamente de cerca de 267 hectares (1/9 da herdade), 370 ha. (1/6,5 ) e 3 00 hectares (1 /8);
18. Os contitulares da reserva I) - H, J, M, K (aqui 6ª Autora) e N (aqui 7ºAutor) eram titulares no prédio de direitos correspondentes a áreas de cerca de 104, 253, 82, 150 e 82 hectares.
19. A reserva II) com cerca de 380 hectares foi atribuída a uma comproprietária com direitos correspondentes a cerca de 150 hectares.
20. Com as reservas foram entregues alfaias, máquinas e cabeças de gado manifestamente insuficientes para viabilizar a exploração.
21. O Réu Estado conservou na sua posse e exploração a maior área e aquela que implicava menores custos de exploração, isto é, 1.405 hectares, mantendo essa posse e exploração até 24 de Abril de 1989.
22. Em 24 de Abril de 1989, pelo Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, Zona Agrária de Alcácer do Sal, foi emitida uma certidão onde consta que por despacho de Sua Exª o Sr. Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação de 08/03/89, a herdade de S. Bento não se encontra abrangida pelas medidas de nacionalização previstas pelo Decreto-Lei nº 407-A/75 de 30/07, tendo a mesma sido entregue na totalidade aos AA. nesta data.
23. Faleceu em 7.8.1979 um dos comproprietários da herdade - G, que deixou como herdeiro único dos seus direitos, correspondentes a 80/1400 do prédio, o 8º Autor - T.
24. Em 27.3.1985, faleceu outro comproprietário, H, que deixou a sua quota de 60/1400 do prédio ao único herdeiro 1º Autor marido Dr. Jorge Mora do Vale, que assim passou a ter no prédio direitos correspondentes a 217,5/1400.
25. Em 29.7.1987, O, e sua mulher - os 21ºs Autores venderam 138/1400 dos seus direitos sobre o prédio ao 24º Autor P.
26. Em 24.8.89, os mesmos 21ºs AA (já divorciados) venderam os restantes 29/1400 dos seus direitos sobre o prédio ao referido 24º Autor.
27. Em 1985 faleceu J, a quem pertenciam 145/1400 da herdade, sucedendo lhe os 22º e 23º Autores - R e S, com cerca de 36/1400 da herdade de São Bento, cada um.
28. Em 1 de Abril de 1993, por óbito de D, que foi casado com a aqui 6.ª Autora, sucederam lhe a viúva e os 4 filhos (9º, 10º, 11º, e 12º Autores), ficando aquela com 54,375/1400 e cada um destes com 8,156/1400 dos direitos sobre o prédio em questão.29. Em 21 de Julho de 1993 faleceu C, que foi casada com o 5º Autor, deixando como únicos herdeiros o marido e os 8 filhos, aqui 13ºs. a 20ºs. Autores, passando a ter aquele 54,375/1400 e cada um destes cerca de 4/1400 dos direitos sobre a herdade de São Bento.
30. Os titulares dos direitos sobre a herdade em 15.11.1993, data da escritura de dação em cumprimento, eram: a) o 1º Autor, com 217,5/1400; b) a 2ª Autora, com 217,5/1400; c) os 3ºs. Autores, com 167/1400; d) os 4ºs. Autores, com 87/1400; e) o 5º Autor, com 54/1400; f) a 6ª Autora, com 54/1400; g) os 7ºs. Autores, com 48/1400; h) os 8ºs. Autores, com 80/1400; i) os 9º, 10º, 11º e 12º Autores, com 8/1400 cada um; j) os 13º a 20º Autores, com 4/1400 cada um; l) os 22º e 23º Autores, com 36/1400 cada um; m) o 24º Autor, com 167/1400, com a ressalva do direito à indemnização devida pelo Estado a favor dos 21ºs. AA. feita na escritura de 29.7.1987.
31. Até à nacionalização, a herdade de São Bento tinha uma área de regadio correspondente a cerca de 50 hectares, em que se cultivava arroz desde meados da década de 40, área essa irrigada por três açudes já existentes no prédio.
32. Os cerca de dez hectares de olival, embora com produção modesta de azeite, estavam em pleno aproveitamento.
33. A herdade era constituída por uma área de várzea, em parte terraplanada.
34. Na herdade de São Bento, até à nacionalização, o pinhal, quer o manso, quer o bravo, era mantido limpo e defendido dos perigos de incêndio.
35. E toda a área florestal da herdade de São Bento estava regularmente limpa e cuidada.
36. Quanto ao gado, na altura da nacionalização a herdade tinha uma vacada de 96 cabeças, 442 cabras e 517 ovelhas e o efectivo pecuário vinha sendo regularmente aumentado.
37. Até à entrega das áreas das reservas, em 1978 e 1980, o Estado não investiu absolutamente nada naquelas áreas, nem levou por diante qualquer plano em curso para desenvolvimento da produtividade, quer se tratasse das obras de terraplanagem, da captação de águas, ou de quaisquer outras obras de melhoramento.
38. As áreas das reservas foram artificialmente definidas, sem qualquer preocupação de viabilizar a sua exploração, o gado máquinas e alfaias atribuído a cada reserva foi insuficiente, o isolamento das reservas do resto da herdade não permitia uma exploração equilibrada e produtiva, nem admitia a concretização de planos e estudos iniciados, por falta de crédito e de uma gestão uniforme.
39. Os reservatórios enfrentaram na herdade de São Bento o ambiente hostil dos funcionários do Réu, que ditavam as regras da exploração da maior parte da herdade.
40. Quando, em Abril de 1989, o Estado entregou aos AA. os 1.412 hectares que desde 1975 conservava em seu poder, não lhes devolveu 70 cabeças de gado bovino, 110 cabeças de gado caprino e 1 cavalo, além de 3 tractores e 1 reboque, 3 charruas, 1 grade modelo D 1822 de 18 discos de 22, e 1 grade de bicos, como o R. admite por certidão emitida em 13/04/94 pelo Chefe de Divisão da Zona Agrária do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, Zona Agrária de Alcácer do Sal.
41. Durante a gestão do Estado, as áreas de pastagem não receberam qualquer melhoria e nenhum dos planos iniciados pelos AA. foi concretizado pelo Réu.
42. O R. não contribuiu para qualquer plano de drenagem e conservação do solo.
43. O Centro Regional de Reforma Agrária do Distrito de Setúbal elaborou um Inventário de todos os bens de que o Estado se apoderou aquando da nacionalização, que apesar de datar de 1976, se aproxima da realidade quanto à identificação dos bens.
44. Perante as constantes reclamações dos Autores ao longo de três anos, o Réu, através da Direcção Geral das Florestas, enviou-lhes, em Abril de 1992, um mapa relativo à herdade de São Bento, como sendo uma prestação de contas da gestão dos anos de 1982 a 1988 relativa à herdade de São Bento conforme doc. 24 junto com a p.i. cujo teor se dá por inteiramente reproduzido.
45. O dito mapa respeita só a certos produtos da herdade, a saber: pinhas, resina, borregos e ovelhas, lã, cortiça (excluída a referida no documento 22 junto com a p.i.), cortes de arvoredo, aveia e melancias.
46. Através dos serviços competentes, o R. em Março de 1992, veio informar os AA. de que tinham direito ao valor líquido da venda da cortiça das campanhas de 1982 e 1984, respectivamente de 11.179.062$00 e 17.317.880$00, quantias ainda não pagas (doc. 22 junto com a p.i. e cujo teor se dá por inteiramente reproduzido).
47. Em 25 de Maio de 1990 foi emitida uma informação pelo Chefe de Divisão da Zona Agrária do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, Zona Agrária de Alcácer do Sal, dando conta da venda de bens florestais da Herdade de São Bento no período de gestão do Estado, como madeira, resina, pinha e cortiça referente aos anos de 1977 a 1981, no valor de 4.205.937$00, conforme doc. nº 23, junto com a p.i. e cujo teor se dá por reproduzido.
48. Já depois de devolver a herdade aos AA. o Estado ainda negociou a venda de produtos dela com terceiros.
49. Os AA. ficaram com as chaves da moradia, capela e das casas 4 e 5 da parte urbana da herdade.
50. O Estado Réu não devolveu aos Autores até agora nem os bens, nem os valores referidos nos pontos 2.40, 2.46, 2.47 e 2.44 embora lhes tivesse entregue algumas verbas relacionadas com rendimentos da herdade sob gestão do Estado, que nada tinham a ver com os já referidos.
51. Em 15/01/91, sob a cota C1 e ap. 01/150191, foi registada uma hipoteca voluntária a favor da Caixa Geral de Depósitos de Lisboa sobre 410/700 avos do prédio (herdade de S. Bento) para garantia de um crédito até 125.000 contos, ao juro anual de 22,5%, o que, incluídas as despesas, onerou o prédio em 221.875 contos.
52. Em 30/08/91 sob a cota C2 e ap. 01/300891 foi registada nova hipoteca voluntária a favor da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Alcácer do Sal sobre 410/700 avos do prédio (herdade de S. Bento) para garantia de um crédito até 430.000 contos, ao juro de 32%, o que, incluídas as despesas, onerou o prédio em 937.400 contos.
53. Em 01/06/92, sob a cota C3 e ap. 04/010692, foi registada nova hipoteca voluntária a favor da Caixa Geral de Depósitos de Lisboa sobre o prédio (herdade de São Bento) para garantia de um crédito até 125.000 contos, ao juro anual de 22,5%, o que, incluídas as despesas, onerou o prédio em 221.875 contos.
54. Em 15/10/92 sob a cota C4 e ap.04/151092 foi registada nova hipoteca voluntária a favor da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Alcácer do Sal sobre o prédio (herdade de S. Bento) para garantia de um crédito até 430.000 contos, ao juro de 32%, o que, incluídas as despesas, onerou o prédio em 937.400 contos.
55. Por escritura de dação em cumprimento, celebrada em 15/11/93 os AA. deram à Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Alcácer do Sal a herdade de São Bento, para pagamento das dívidas contraídas perante aquela instituição bancária, no montante de 732.219.860$00 decorrentes de contratos de abertura de crédito, aquisição esta que foi registada em 19/ 11 /93 sob a cota G27 e ap. 06/ 191193 .
56. O Estado pagou aos Autores a quantia de Esc. 941.200$00, relativa a venda de cortiça, em 1977.
57. A localização das reservas a que se faz referência nos pontos 13 e segs. e a divisão das terras tornava praticamente impossível rentabilizá-las, sendo certo que tais terras estavam mal cuidadas desde a nacionalização, o Estado não fizera nelas qualquer investimento, e os AA. não tinham condições para recorrer ao crédito para o indispensável investimento e exploração agrícolas.
58. Na data da nacionalização os donos da herdade deviam à Banca cerca de 8.000 contos, que foram investidos no prédio e a dívida veio a agravar-se nos anos seguintes, vencendo juros que chegaram a atingir os 40%, o que tornou impossível o recurso a novos créditos, necessários à exploração das reservas .
59. O Estado conservou a posse, pelo menos durante mais de três anos, da parte urbana da herdade constituída por todos os armazéns, instalações oficinais, escritórios e anexos que rodeavam uma moradia antiga de grandes dimensões, de boa construção e em bom estado de conservação, mobilado e com capela anexa, que sempre servira de residência permanente de alguns dos Autores e, sobretudo, de residência de férias e de fins de semana de todos eles.
60. Só em 1978 foi permitido aos AA. o acesso à parte urbana da herdade.
61. Até à nacionalização, a herdade de São Bento era explorada nos ramos agro, silvo e pecuário, tendo os seus proprietários, em cumprimento rigoroso da política do Governo após o 25 de Abril, que determinava o investimento acelerado, feito um esforço financeiro, existindo à data da nacionalização um débito à Banca de valor não concretamente apurado.
62. Estava planeado um sistema de rega e terraplanagem que abrangia a restante parte da herdade de São Bento que não a várzea.
63. No montado de sobro eram cumpridas rigorosamente as regras da poda e desbastes, para manter o arvoredo em bom estado, procedendo-se à tirada da cortiça, sempre respeitando o ciclo dos nove anos.
64. Até à nacionalização toda a área de pinheiro bravo foi semeada pelos proprietários.
65. O vale dos açudes, com dezasseis hectares, era refúgio do gado no Verão e estava já planeada a sua terraplanagem, preparando-se os proprietários para substituir os açudes por uma barragem em cujo projecto já haviam gasto muito dinheiro.
66. A área da antiga vinha, com cerca de 100 hectares e com grande número de árvores, já estava preparada para a plantação de eucaliptal, que só veio a ser concretizada depois da devolução da terra nacionalizada.
67. A captação de água estava a ser feita, tendo os proprietários promovido pesquisas para abertura de poços e estudos, que foram interrompidos com a nacionalização e em que os AA. investiram elevadas quantias.
68. Toda a área florestal estava regularmente limpa e cuidada.
69. Desde 1974 estava a ser feita a renovação das máquinas e alfaias agrícolas, e as que existiam na herdade na altura da nacionalização estavam em perfeito estado de conservação e funcionamento.
70. A parte urbana era constituída pela casa mãe, rodeada de múltiplas construções anexas em redor de um pátio, edificação com tradição familiar, onde a maioria dos AA. passou a infância, onde a generalidade gozava férias e fins de semana e onde alguns dos Autores tinham residência e escritório, sobretudo os 3ºs, 4ºs e 21ºs AA., que eram os gerentes da herdade.
71. Essa parte urbana era um verdadeiro monte, que, pela sua localização no centro da propriedade rústica, não podia ser livremente utilizada após a nacionalização e até à entrega das reservas, pois não tinha acesso próprio, e atento o ambiente hostil relativamente aos proprietários que se vivia na época.
72. A nacionalização, aliás, de modo geral, determinou que os donos da herdade de São Bento fossem imediatamente privados do uso das terras e das casas, estas com o respectivo recheio, a suspensão de quaisquer obras ou trabalhos e a entrega ao Estado de todo o gado, alfaias e máquinas agrícolas.
73. Apesar disso, os Autores tiveram que pagar à Banca o financiamento que tinham obtido antes da nacionalização, com encargos que atingiram 40% e estando privados da fruição da maior parte do prédio.
74. O débito referido, onerado com os encargos, impossibilitou os Autores, mesmo depois de 1978, enquanto reservatários, de recorrerem a novos créditos necessários à viabilização da exploração das áreas das reservas
75. Ao entregar as áreas das reservas, o Estado já o fez com as terras em situação que reflectia uma gestão ruinosa, revelada na falta de limpeza do matagal, nos cortes abusivos de pinhal, nas tiradas de cortiça fora de tempo, na falta de conservação da rede de valas existentes, etc.
76. Na exploração das reservas os reservatários fizeram todos os esforços para as recuperar.
77. Os AA., enquanto reservatários tiveram que investir nas áreas das reservas dinheiro que não proveio da exploração da herdade, mas das suas poupanças e do recurso ao crédito pessoal de cada um.
78. Após Abril de 1989, da área devolvida, a correspondente ao montado de sobro e pinhal apresentava-se com mato velho acumulado e até com lixo urbano da povoação designada por Água Derramada.
79. O pinhal e o sobreiral encontravam-se sem ser limpos, podados, desbastados e arranjados.
80. Além de tiradas de cortiça irregulares, o Réu procedeu a cortes rasos de pinheiros mansos, tanto nas áreas das reservas antes da respectiva entrega, como na área restante de pinhal, com delapidação do património, pela perda de madeiras, pinha e resina.
81. Numa reduzida área da zona dos Brejos, o Réu fez cultura de melancia.
82. Em data não concretamente apurada, durante a gestão do Estado, na referida zona de Brejos, foi feita cultura de aveia e ervas forrageiras.
83. Pelo estado como estava a herdade e para suprir as faltas de gado, máquinas e alfaias, que o Estado não devolveu, os A.A. tiveram que começar por investir à sua custa na compra de gado, máquinas e alfaias, e no aluguer de tractores.
84. Toda a área de floresta teve que ser limpa, desbastada, podada e cuidada à custa dos Autores, com tractores alugados, com recurso a um madeireiro, orientado por perito florestal.
85. Os Autores promoveram cursos de podadores e utilizaram no serviço da herdade um grupo de podadores encartados.
86. Foram retomados os planos interrompidos com a nacionalização, tanto de terraplanagem, como das obras de rega, conservação das valas, plantação de eucaliptal, além de se ter procedido à electrificação e a vedação de toda a herdade.
87. A gestão pelo Estado da herdade de São Bento gerou prejuízos resultantes em parte das despesas necessárias para repor as terras, após a nacionalização, no estado (de limpeza, conservação e produtividade) em que se encontravam na data da nacionalização, com todos os seus pertences .
88. Os valores constantes dos documentos nºs 22 e 23 juntos com a petição inicial correspondem ao preço por que efectivamente foram vendidos os bens.
89. Para a realização dos trabalhos de recuperação das terras que estiveram na posse e sob a gestão do Réu, para suprimento das falhas em gado, alfaias e máquinas agrícolas, que o Réu manteve na sua posse mesmo depois da entrega das reservas e até hoje, e para a concretização dos projectos interrompidos pela nacionalização e destinados a melhorar a produtividade da herdade, os Autores tiveram que recorrer ao crédito.
90. O recurso ao crédito necessário à recuperação da herdade só foi possível depois de o Réu ter devolvido o prédio, desnacionalizando-o, pois até então os AA. estavam impedidos de dar as garantias reais exigidas pelas instituições de crédito.
91. Por essas razões, agravadas pela dificuldade de acesso ao crédito agrícola naquela época e também pela desconfiança gerada junto da Banca pela gestão do Estado, é que os AA. só puderam registar a hipoteca a que se refere o ponto 51. na data ali referida.
92. O crédito referido era então insuficiente para dar continuidade à recuperação da herdade determinada pela gestão do Réu e nem sequer cobria as despesas e os investimentos já efectuados no prédio.
93. Se o Estado tivesse procedido à indemnização devida aos AA., teria evitado o agravamento dos danos materiais e morais (angústias e vexames) aos Autores.
94. Como o Estado nada lhes pagou e os investimentos no prédio eram absolutamente necessários à sua recuperação e rentabilização, foi constituída nova hipoteca a que se refere o ponto 52.
95. O mesmo acontecendo com as hipotecas a que se referem os pontos 53. e 54.
96. O elevado juro acumulado e o não pagamento de indemnização aos Autores por parte do Réu, criou uma situação de ruptura, posto que a credora Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Alcácer do Sal ameaçava executar o seu crédito, no montante constante do ponto 55 supra.
97. Por esse motivo e, embora tendo utilizado integralmente o crédito em investimentos na herdade, os Autores viram-se forçados a dar à referida credora a herdade de São Bento em pagamento da dívida referida no ponto 55 supra.
98. Fizeram-no para evitarem o prosseguimento da execução entretanto instaurada, perdidas as esperanças do rápido pagamento da indemnização pelo R. e por serem muito elevados os encargos hipotecários.
99. A outorga da escritura de dação em cumprimento a que se refere o ponto 55 supra foi feita em contrapartida da desistência da execução por parte da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Alcácer do Sal, o que veio a acontecer.
100. A alienação forçada, nas condições em que foi feita, foi feita por preço inferior ao valor real de mercado da referida herdade.
101. Os Autores não tiraram qualquer proveito pessoal dos créditos hipotecários, que foram, na parte útil ou não constituída pelos encargos, totalmente investidos na herdade.
102. Todos os Autores referidos no ponto 14. supra e os antecessores dos demais, tinham fortes raízes na herdade de São Bento, onde haviam passado as suas infâncias, onde gozavam as férias e os fins de semana e onde tinham residência secundária.
103. Os AA. identificados em 1º, 2º, 3º, 4º,5º, 6º, 21º lugar e os antecessores dos restantes sofreram o dano moral, traduzido no desgosto e privação do gozo durante mais de 3 anos da casa que era o seu local de repouso e lazer de todos e que pelas suas características constituía o único local onde era possível reunir a família dos AA., em especial nos dias festivos.
104. Pela sua idade avançada e pelas recordações familiares que guardavam do local, sofreram grande desgosto por se verem injustamente privados do prédio.
105. E sofreram também o vexame de se verem forçados a aceitar as condições de exploração das reservas.
106. Os Autores eram pessoas muito respeitadas na região.
107. Os antecessores dos Autores referidos entre o 7º e o 20º e nos 22º a 24º lugares da petição viveram os últimos anos com o profundo desgosto de terem perdido de forma que consideravam injusta o que lhes pertencia.
108. Todos os Autores passaram as maiores angústias quando receberam as terras das reservas e o resto do prédio no estado em que o Réu as deixou.
109. Durante o período em que a herdade esteve sob a gestão do Estado, os Autores perderam muito tempo em diligências junto dos serviços daquele, a fim de tentarem recuperar os seus direitos.
110. Primeiro tentaram recuperar as casas e obter as reservas, a seguir o resto do prédio e depois de 1989 os bens e as indemnizações devidas.
111. Foi angustiante para os Autores o esforço financeiro e o tempo de trabalho despendido para tentarem remediar os danos resultantes da gestão do Estado.
112. E foi vexatório o facto de se verem financeiramente esgotados, já sem crédito, depois de perderem as suas poupanças pessoais.
113. Todos os Autores são pessoas habituadas a gerir os seus interesses de forma equilibrada, sem espírito aventureiro e avessos, por tradição e educação familiares, a contraírem dívidas sem a certeza de as poder pagar.
114. Os A.A. sofreram por se terem visto forçados a alienar a propriedade, nas condições em que o fizeram.
115. Os 21ºs AA. desesperados pelas condições de exploração da reserva e não acreditando na recuperação do prédio, outorgaram, ainda casados, a escritura de 29/7/87, ressalvando apenas os seus direitos de indemnização em relação ao Estado, mas vieram a outorgar, já divorciados, a escritura de 24/8/89, ao constatarem com desgosto e desilusão a degradação das terras devolvidas em Abril de 1989 pelo Réu.
Perante esta factualidade, foi feito o correspondente enquadramento jurídico e proferida sentença, que julgou a acção procedente por provada, condenando o Estado a pagar aos autores a indemnização constante do pedido subsidiário, em montante a liquidar em execução de sentença, por danos materiais resultantes da privação do direito de propriedade, do valor da dívida paga à banca pelos autores após a nacionalização, da alienação de produtos e bens da herdade, da não restituição de gado, alfaias e máquinas que aos autores pertenciam e da perda forçada da herdade, bem como pelos danos morais resultantes desta alienação. A quantia fixada a título de indemnização vence juros moratórios de acordo com o disposto no artigo 805º do Código Civil. Assim, a indemnização pelos danos decorrentes da perda da herdade, por se tratar de facto ilícito, os juros serão contados desde a data da citação. Nos restantes casos, os juros serão contados após a liquidação (art.º805.º, n.º 3, do Código Civil).
Inconformado, o réu interpôs recurso de apelação, para o Tribunal da Relação de Lisboa, que proferiu o Acórdão de fls. 1597 a 1628, julgando totalmente improcedente a apelação, confirmando a sentença recorrida.
Continuando inconformado, o réu Estado Português interpôs recurso de revista para este Supremo Tribunal de Justiça, tendo, atempadamente, apresentado as respectivas alegações, que foram concluídas pela forma seguinte:
1ª) À reparação dos danos sofridos pelos AA. em consequência da nacionalização da herdade de S. Bento é aplicável o regime especial das indemnizações pelas nacionalizações constante, nomeadamente, da Lei 80/77, de 26 de Outubro, do DL 2/79, de 9 de Janeiro, do DL 199/88 de 31 de Maio (nas suas versões actuais, após as sucessivas alterações sofridas) e da Portaria 197-A/95 de 15/3, e nenhum obstáculo existe à sua plena aplicabilidade.
2ª) O tribunal comum não pode conhecer da hipotética inconstitucionalidade por omissão legislativa, alegadamente originadora do atraso no pagamento da indemnização devida aos AA., visto que a competência para conhecer da inconstitucionalidade por omissão cabe em exclusivo ao Tribunal Constitucional, de acordo com as regras do art. 283° da CRP.
3ª) A Constituição não estabelece qualquer prazo para publicação das leis ordinárias necessárias à concretização do direito à indemnização previsto nos seus artºs 83º e 94º, nº 1, e, tão pouco, um tal prazo decorre de outras disposições legais ou - o que seria absurdo - de estipulações negociais, pelo que nunca se poderá colocar o problema da extinção desse poder legiferante do Estado por efeito do seu não exercício tempestivo.
4ª) O eventual incumprimento do poder-dever de publicar em tempo oportuno os instrumentos legislativos necessários à satisfação do direito indemnizatório dos AA, não acarretou a extinção por caducidade desse poder-dever, visto que, de acordo com os princípios básicos da nossa ordem jurídico-constitucional, o direito de legislar, que é simultaneamente um dever, constitui apanágio do Estado soberano e nunca se extingue por caducidade.
5ª) Da conclusão anterior resulta que o poder de legislar não havia caducado nas datas em que foram publicados a Lei 80/77, o DL 199/88 e diplomas complementares, os quais não foram revogados e conservam a sua plena validade e eficácia.
6ª) O eventual atraso do Estado no cumprimento do dever de, em execução das normas constantes daqueles diplomas, praticar os actos administrativos conducentes à plena realização do direito de indemnização dos AA. não acarreta igualmente a caducidade de tais diplomas e não constitui obstáculo à sua plena aplicabilidade.
7ª) As regras sobre a delimitação dos danos a ressarcir, dos critérios de fixação da indemnização e dos prazos e formas de pagamento constantes daquele regime especial, ainda que possam eventualmente não conduzir à reparação integral da totalidade dos danos sofridos, não ofendem o direito à indemnização a que aludem os artºs 83° e 94° n° 1 da CRP nem qualquer outro preceito constitucional, pelo que não são inconstitucionais.
8ª) O atraso no cumprimento da obrigação de indemnização pelos danos resultantes da nacionalização, considerado pelas instâncias como a causa adequada dos danos patrimoniais e morais relativos à perda forçada da herdade, apenas poderia, em abstracto, configurar-se como um típico caso de mora do devedor, tal como definida no art. 804° n° 2 do C. Civil.
9ª) O Estado não está ainda em mora quanto ao cumprimento dessa obrigação
- e, por maioria de razão, o não estava em 15.11.1993, data da alienação forçada da herdade - pois que, por um lado, a mesma provém de um facto lícito (o acto nacionalizador) e, por outro lado, além de não ter prazo certo legalmente cominado ou resultante de convenção das partes, e de não ter havido interpelação que a pudesse ter feito vencer, o seu montante permanece ainda ilíquido e a iliquidez não é devida a culpa do Estado, pelo que só poderá haver mora após a sua liquidação (artºs 804º nº 2 e 805º do C. Civil).
10ª) Da conclusão anterior resulta que os danos relativos à alienação forçada da herdade ocorreram muito antes da verificação do pretenso facto ilícito (mora debitoris) que as instâncias consideraram ter sido sua causa adequada - o que é um contrasenso e afasta de todo o nexo causal.
11ª) Mesmo que, por absurdo, se considerasse que o Estado já estava em mora na data da alienação forçada da herdade e da ocorrência dos consequentes danos patrimoniais e morais, não existiria nexo de causalidade adequada entre a hipotética mora e os danos, pois que, desconhecendo-se qual o montante líquido da indemnização a que os AA. tinham direito como contrapartida da nacionalização, é impossível concluir que o seu pagamento oportuno teria evitado a necessidade de os AA. contraírem os avultados empréstimos cujo não pagamento culminou na dação em pagamento da herdade - e só nessa hipótese a pretensa mora seria conditio sine qua non dos danos.
12ª) Ainda que, por hipótese absurda, se entendesse haver nexo de causalidade adequada, nunca tais danos seriam ressarcíveis, pois que, tendo a obrigação principal natureza pecuniária e sendo proveniente de facto lícito, a indemnização moratória apenas poderia corresponder aos juros à taxa legal incidentes sobre o montante em dívida desde a data da mora, não sendo lícito condenar o Estado em indemnização superior a essa (artº 806º nºs 1 e 3 do C. Civil).
13ª) O dano correspondente ao pagamento da dívida bancária contraída antes da nacionalização nenhuma relação causal tem com a própria nacionalização: por um lado, essa dívida teve como fonte um contrato celebrado em data anterior ao acto nacionalizador e completamente independente do processo causal por ele desencadeado; por outro lado, o seu valor foi totalmente investido na herdade, estando, por isso, abrangido na indemnização devida pela privação temporária do uso e fruição desta e pela perda do capital de exploração.
14ª) Das conclusões anteriores resulta que o pedido subsidiário formulado pelos AA. não pode ser julgado procedente por manifesta falta de suporte legal; mas, se se entender que não há razão para o rejeitar na totalidade, o mesmo só poderá ser julgado parcialmente procedente, condenando-se o Estado a indemnizar os AA. apenas pelos danos patrimoniais relativos à privação temporária do uso e fruição da herdade e à perda do capital de exploração, de montante a liquidar em execução de sentença, aplicando-se à liquidação da indemnização e à forma, termos e prazos de pagamento todas as regras especiais constantes da Lei 80/77, DL 199/88 e diplomas complementares, sem correcção monetária e sem juros de mora, e levando-se em conta o já pago.
15ª) O douto acórdão recorrido violou as seguintes normas jurídicas:
- por errada interpretação, todo o conjunto das normas especiais que regulam as indemnizações devidas pelas nacionalizações, designadamente, artºs 1º, 2º, 6º, 7º, 8º, 10º, 13º, 15º, 18º, 19º, 24º, 29º a 35º e quadro anexo ao art. 19º, todos da Lei 80/77, de 26 de Outubro (na sua redacção actual, após as sucessivas alterações sofridas), artºs 1º a 13º do DL 2/79, de 9 de Janeiro e artºs 1º a 16º do DL 199/88, de 31 de Maio (na sua actual redacção);
- por errada interpretação e aplicação, os artºs 83º, 94º, nº 1 e 62º, nº 2, da Constituição;
- por indevida aplicação, o artigo 5º do DL 153-A/90, de 16 de Maio e das normas da lei comum que regem sobre responsabilidade civil extracontratual, designadamente, os artºs 562º, 564º, 566º, 804º, 805º e 806º todos do C. Civil, acrescendo ainda erro de interpretação do artº 805º do C. Civil, mesmo que se considerasse abstractamente aplicável.
Termina, pedindo que seja dado provimento ao recurso, revogando-se o acórdão recorrido e substituindo-o por outro:
- que absolva totalmente o Estado do pedido subsidiário formulado pelos AA.;
subsidiariamente,
- que condene o Estado, com fundamento em responsabilidade civil por facto lícito, apenas no pagamento de uma indemnização pelos danos patrimoniais relativos à privação temporária do uso e fruição da herdade de São Bento durante o período compreendido entre a data da nacionalização e a data da sua devolução aos AA., e pela perda do seu capital de exploração (produtos, alfaias e equipamentos), de montante a liquidar em execução de sentença; a liquidação deverá efectuar-se de acordo com os critérios constantes da Lei 80/77, de 26/10, DL 2/79, de 9/1, DL 199/88, de 31/5, Portaria 197-A/75, de 15/3 e diplomas complementares, sem qualquer correcção monetária, e devendo a indemnização ser paga em títulos da dívida pública, nos termos, com os prazos e as taxas de juro previstos nos artºs 18º e 19º e quadro anexo da Lei 80/77, levando-se em conta tudo o que o Estado, em conformidade com aqueles diplomas, já tenha pago aos AA..
Foram apresentadas contra-alegações, onde se defendeu a bondade e manutenção do Julgado, tendo-se concluído que:
1. Como resulta da conclusão da petição desta acção e, contra o que pretende o recorrente, a causa de pedir, tanto no pedido formulado a título principal, como no formulado a título subsidiário, não é uma causa única e instantânea - o acto legislativo (ilícito ou lícito) de nacionalização traduzido pelo Decreto Lei nº 407-A/75 - mas uma causa complexa, que radica no acto legislativo de nacionalização da herdade de S. Bento, mas se desenvolve ao longo do tempo até à alienação forçada do prédio;
2. Tanto a título principal, como subsidiário, os Autores descreveram os prejuízos derivados, tanto da causa originária da nacionalização, como da privação temporária do prédio, da gestão ruinosa do Estado, da não liquidação de dívida anterior à nacionalização, do desrespeito pelo direito de crédito dos AA. à indemnização legal, o que significa que há causas de pedir derivadas da nacionalização e que há prejuízos de diversa natureza invocados na petição, de que os Autores pretendem ser indemnizados e que não podem ser ignorados pelos tribunais de jurisdição plena, sob pena de denegação de justiça;
3. E se é certo que o pedido principal radica numa causa originária ilícita, e o pedido subsidiário na mesma causa enquanto lícita, mesmo neste caso, os Autores não se conformam com os critérios legais especiais (entenda-se os critérios de avaliação das indemnizações da Reforma Agrária), invocando os critérios legais, entendidos como gerais, e, em qualquer caso retomando sempre a correcção monetária;
4. São, pois, coincidentes os prejuízos descritos com fundamento no pedido principal e no pedido subsidiário e o âmbito da respectiva indemnização, apesar da diferente qualificação (ilícita ou lícita) da causa originária dos prejuízos;
5. O que vale por dizer que a licitude da nacionalização não legitima todos os prejuízos e não acarreta o efeito pretendido pelo recorrente da aplicação exclusiva ao caso dos critérios legais especiais das normas de avaliação das indemnizações por nacionalizações da Reforma Agrária (Lei nº 80/77, Decreto-Lei nº 199/88, mais frequentemente referidos pelo recorrente, além do Decreto-Lei nº 199/91, que o recorrente em regra omite e a Portaria nº 197-A/95, que o recorrente, por lapso, refere a 1975;
6. Por outro lado, o S.T.J. não excluiu no seu acórdão intercalar a ilicitude do acto nacionalizador, pois foi na ilicitude que fundamentou o conhecimento da prescrição parcial do direito indemnizatório dos AA.;
7. O próprio recorrente, ao longo da sua alegação de revista, abandona a tese da causa de pedir única e instantânea e reconhece que os prejuízos invocados pelos AA. assentam em complexa acção e omissão legislativa e na prática e omissão de actos da função administrativa;
8. Os tribunais, face à redacção do artigo 22º da C.R.P. têm o dever de conhecer o pedido de indemnização dos AA. na sua integralidade, radique ele em acções ou omissões, lícitas ou ilícitas, da função legislativa ou administrativa do Estado, desde a nacionalização de 1975 até ao presente, passando pela devolução do prédio em 1989, e pelo pagamento em 2001 de uma indemnização que os AA. impugnaram nestes autos, por a considerarem ilegal e injusta;
9. Tem, no entender dos AA., pouco interesse jurídico a questão de saber se o processo legislativo que definiu os critérios de indemnização por nacionalização, desde a Lei nº 80/77 até à Portaria nº 197-A/95, se traduziu em omissão legislativa, ou antes em hiperactividade legislativa, destinada a adiar ao máximo a fixação unilateral e o pagamento da indemnização em processo administrativo gracioso e a reduzir ao mínimo o valor da indemnização;
10. Se a omissão legislativa ou administrativa do Réu é susceptível de gerar responsabilidade civil nos termos do artigo 22º da C.R.P., não têm os cidadãos que esperar pela declaração de inconstitucionalidade do T.C. para pedirem responsabilidades ao Estado;
11. Os prejuízos resultantes da nacionalização da herdade de São Bento e cuja indemnização os AA. reclamam são de três categorias:
- os que resultaram da ocupação e exploração do prédio pelo Estado (lucros cessantes);
- os que resultaram de deteriorações ou gestão ruinosa e anormal do Estado;
- a lesão do direito de propriedade, traduzida na não liquidação do crédito indemnizatório, entendido este como "bem", no sentido que lhe é dado pelo artigo 1º do Protocolo nº 1 anexo à Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
12. Se é possível sustentar que a primeira categoria de prejuízos pode ser legitimada pela opção do plano económico que conduziu à Reforma Agrária e pode ser avaliada, ponderados os interesses públicos e particulares, à margem do princípio da equivalência, por critérios legais especiais, através de normas gerais e abstractas,
13. Nem por isso a avaliação à luz desses critérios legais especiais deixa de poder ser objecto de reclamação judicial (os tribunais comuns são, neste caso, definitivamente competentes), quer pela omissão de rendimentos, quer por deficiente aplicação dos critérios legais especiais;
14. E, em caso algum o legislador podia prever, no Estado de Direito Democrático, o atraso de 26 anos na liquidação do crédito indemnizatório e, deste modo, excluir os juros confiscatórios e a correcção monetária dos "ditos critérios legais especiais";
15. Do mesmo modo, se o Estado podia prever um regime legal especial de avaliação dos prejuízos decorrentes da gestão normal de bens alheios, seria absurdo admitir que o Estado de Direito Democrático previsse uma avaliação de danos decorrentes da gestão ruinosa, admitindo a priori e de forma geral e abstracta que, iria gerir bens alheios como um "Predador", transformando as terras de regadio em sequeiro, arrancando cortiça sem critério e deixando crescer o mato durante 14 anos de ocupação, reduzindo a floresta a um amontoado de lenha vendida ao desbarato pelo ocupante, devolvendo a terra destruída aos Autores;
16. Os Autores tentaram durante quatro anos (de 89 - data da devolução, a 93 - data do fim da execução hipotecária) minimizar esses danos e recuperar à sua custa a rentabilidade da herdade, como lhe impunha o artigo 570º do Código Civil;
17. Acontece que o investimento resultou de um imperativo legal, uma vez que nos termos constantes da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, e do Decreto-Lei nº 46/90, de 22 de Agosto, o Estado - ora recorrente - ameaçava retomar a propriedade dos prédios se os proprietários não desenvolvessem os mesmos;
18. O Estado impôs uma obrigação de investimento num prédio que antes tinha delapidado e entregue em condições muito degradadas, como resulta, aliás, claro da matéria provada e da matéria de direito invocada na alínea anterior;
19. Mas, reconhecida a magnitude dos danos decorrentes da gestão ruinosa do Estado, a necessidade do crédito investido para recuperação desses danos, provada a relação causal entre o atraso da liquidação do crédito indemnizatório (2001), a necessidade de recurso ao crédito bancário, e a alienação forçada do prédio, não há dúvida que só os critérios gerais da lei são aplicáveis ao prejuízo decorrente da alienação forçada;
20. Quanto à prova dos factos e do nexo de causalidade é indiscutível;
21. Quanto ao conhecimento desta matéria pelo S.T.J. e à sua inclusão no objecto da revista, parece evidente a sem razão do recorrente;
22. Não há na lei geral, como não há na lei especial, nada que exclua a correcção monetária, tanto na indemnização dos prejuízos decorrentes da ocupação e gestão normal, como dos danos emergentes da alienação forçada do prédio, determinada esta pela gestão ruinosa do Estado;
23. Das conclusões anteriores já é possível deduzir-se que não tem razão o recorrente ao considerar (ponto 5 - parágrafo 2º de fls., 35 da sua alegação) que não é cumulável a indemnização por privação de uso com a indemnização por alienação forçada ou perda do prédio, sendo distintas as causas e a natureza dos prejuízos num e noutro caso;
24. Decorre da Lei (Código Civil) que a obrigação de indemnizar, não é dívida pecuniária, como pretende o recorrente (ponto 5 - c) - fls. 36 da sua alegação), mas dívida de valor, como tal sempre actualizável;
25. Não é verdade que, com o Decreto-Lei nº 199/91, tivesse passado a haver legislação suficiente para fixar a indemnização (ponto 5 - b) - fls. 34 da alegação do recorrente), já que este diploma condicionou os cálculos indemnizatórios a uma Portaria que só foi publicada em 1995 (Portaria nº 197-A/95);
26. Mesmo depois dessa Portaria, a fixação da indemnização ficou dependente de despacho conjunto de dois Ministros, proferido em processo administrativo gracioso (Portaria 197-A/95);
27. O recorrente não tem razão quando afirma que o Estado não tinha prazo para indemnizar os lesados, pois a obrigação de indemnizar, como resulta da Lei, nasceu do facto lesivo expropriativo (artigo 1º da Lei nº 80/77), valendo isto para todos os prejuízos resultantes tanto da gestão normal, como da gestão danosa do prédio;
28. Quanto à obrigação de indemnizar decorrente da ocupação e privação da fruição (gestão normal) nasceu com a anulação da Reforma Agrária e com a devolução do prédio aos Autores (1989), devendo mesmo considerar-se constituída com a publicação do Decreto-Lei nº 199/88;
29. De qualquer modo, o Estado está vinculado desde Novembro de 1978 à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e já foi condenado por violação do direito de propriedade (artigo 1º do protocolo nº 1 anexo à Convenção), pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, com fundamento em desrespeito pelo direito de crédito à indemnização decorrente da nacionalização no âmbito da Reforma Agrária (queixa nº 29813/96 - decisões do Tribunal Europeu de 20.1.00 e de 10.4.01).
Os autos correram os vistos legais. Cumpre decidir.
Decidindo:
Como é sabido são as conclusões das alegações do recorrente que delimitam o objecto do recurso, pelo que o tribunal ad quem, exceptuadas as que lhe cabem ex officio, só pode conhecer as questões contidas nessas mesmas conclusões - artigos 684º nº 3 e 690º do Código Processo Civil.
Questões a resolver
São, na essência, três, as questões a decidir, assim sintetizadas pelo recorrente:
1ª) À pretensão indemnizatória dos AA. devem aplicar-se não as regras gerais da lei comum sobre responsabilidade civil extracontratual, mas sim o regime especial das indemnizações pelas nacionalizações de prédios na zona de intervenção da Reforma Agrária de 1975, constante da Lei 80/77, de 26 de Outubro, do Decreto-Lei nº 2/79, de 9 de Janeiro, do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio e diplomas complementares;
2ª) As normas que definem aquele regime especial não caducaram, não foram revogadas e não enfermam de qualquer inconstitucionalidade ou de outro qualquer vício ou obstáculo que impeça a sua plena aplicação ao caso;
3ª) Não há qualquer suporte legal para a procedência do pedido subsidiário dos autores (extensão da obrigação de indemnizar).
Quanto à primeira e principal questão suscitada pelo Estado que defende a aplicabilidade do regime especial das indemnizações pelas nacionalizações à reparação dos danos sofridos pelos autores, cumpre, em primeiro lugar e para melhor compreensão das questões jurídicas subjacentes, proceder a um enquadramento geral relativo à figura da nacionalização.
Nesta abordagem vamos reportar-nos apenas ao período vivido após o 25 de Abril de 1974, e especialmente após o 11 de Março de 1975, momento em que, visando fundamentalmente regularizar várias situações de facto emergentes da ocupação no sul do país de grandes extensões de propriedades agrícolas, vieram a ser decretadas dezenas de nacionalizações que incidiram sobre vários sectores da actividade económica (1).
Assim, as primeiras medidas legislativas relativas à denominada política da reforma agrária vieram a constar dos Decretos-Lei nºs 406-A/75, de 29 de Julho e 407-A/75, de 30 de Julho, incidindo sobre este a nossa atenção (2).
Do respectivo preâmbulo, ressalta desde logo, que "a primeira das intervenções previstas no Programa da Reforma Agrária (...) concretizada através do presente diploma, traduz-se na aplicação de medidas de nacionalização, de carácter global, em perímetros de aproveitamentos hidroagrícolas levados a efeito através de vultosos investimentos públicos.
(...) As medidas de nacionalização decretadas através deste diploma inserem-se na lógica de uma reforma agrária orientada pelo objectivo fundamental de abater o poder social e económico dos grandes agrários, libertando a terra, a água e a produção agrícola do seu controle para as submeter ao controle dos trabalhadores agrícolas e dos pequenos agricultores".
Em consonância com estes fundamentos, "são nacionalizados os prédios rústicos beneficiados, no todo ou em parte, pelos aproveitamentos hidroagrícolas de Caia, Campilhas, S. Domingos e Alto Sado, Divor, Loures, Idanha, Mira, Odivelas, Roxo, vale do Sado e vale do Sorraia, pertencentes a pessoas singulares, sociedades ou pessoas colectivas de direito privado, incluindo as de utilidade pública, que sejam proprietárias, no conjunto dos perímetros daqueles aproveitamentos, de uma área beneficiada que, mediante aplicação da tabela anexa ao Decreto-Lei n.º 406-A/75, de 29 de Julho, se verifique corresponder a mais de 50 000 pontos" - artigo 1º.
Em contrapartida, quando preencham as condições legais, "é garantido aos proprietários atingidos pelas medidas de nacionalização decretadas no artigo 1º, o direito de reservar, na zona nacionalizada, a propriedade de uma área de terra (...)" - artigo 3º- relegando-se para decreto-lei a promulgar no prazo de 180 dias, "as regras a utilizar na fixação das indemnizações a atribuir aos proprietários e outros titulares de direitos ou ónus reais atingidos pela nacionalização" - artigo 6º.
Daqui decorre que, "as nacionalizações efectuadas em Portugal, mesmo no auge do período revolucionário, tiveram como contrapartida a outorga do direito a indemnização aos titulares dos bens ou direitos nacionalizados.
(...) Tudo isto se passa, note-se, antes até da aprovação da Constituição de 1976. Mesmo no período pré-constitucional é unívoca a afirmação legislativa de que a nacionalização e socialização dos meios de produção se deve realizar com contrapartida em justa indemnização" (3).
Porém, em conformidade com o disposto no artigo 8º, "o Instituto de Reorganização Agrária entra imediatamente na posse das áreas nacionalizadas, independentemente da prévia fixação e pagamento das indemnizações devidas(...)".
Do regime legal assim fixado pode, pois, concluir-se que "a nacionalização prevista no Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, de prédios rústicos de regadio, nas condições de área, titularidade e situação geográfica aí fixadas, opera por efeito imediato da lei, sem mediação constitutiva de qualquer acto posterior" (4).
O conceito de nacionalização não é, porém, unívoco, podendo sintetizar-se "as formulações doutrinárias, dizendo-se que a nacionalização é simultaneamente, um acto político-legislativo com fundamento ideológico que opera a transferência automática da propriedade dos bens que são seu objecto da titularidade privada para a pública, e é ainda um processo jurídico que se desdobra em vários outros actos complementares destinados a ordenar, numa perspectiva de interesse público, a nova titularidade e gestão dos bens transferidos que são, em certa medida, seus efeitos jurídicos diferidos" (5).
Efectivamente, na distinção entre expropriação e nacionalização tem sido salientado pela doutrina que esta "é um acto político, expresso num acto jurídico, muitas vezes, ao menos formalmente, um diploma legal e não um acto administrativo que provoca a transferência dos bens da propriedade privada para a propriedade pública e exprime o intuito de gerir os bens no interesse colectivo. (...) A nacionalização assenta numa concepção ideológico-política sobre o papel e o âmbito relativos da propriedade pública dos bens de produção, principalmente das empresas, a expropriação assenta em razões económico-sociais de índole pragmática que, em situações determinadas, exigem que se ponha termo à propriedade privada de um certo bem" (6).
Ora, esta concepção ideológico-política da nacionalização "vai, naturalmente, ter implicações na questão da indemnização" (7) .
Na verdade, relativamente à problemática das indemnizações devidas pelas nacionalizações, em termos gerais, vale aqui o já afirmado pelo Tribunal Constitucional relativamente à consagração constitucional de tal direito para os particulares: "uma coisa, porém, é certa: no plano constitucional e no tocante ao direito à indemnização, que é o que, aqui, ora interessa, existem, efectivamente, sensíveis diferenças de regime entre o instituto da nacionalização e o da expropriação.(...) Se, por justa indemnização, dever entender-se «indemnização completa», «equilibrada compensação», «entrega de equivalência», «substituição de valor patrimonial», etc. (expressões todas a significar indemnização total , então é seguro que essa regra só vale para a clássica expropriação por utilidade pública (e, naturalmente, para a requisição), mas não também para a nacionalização de bens económicos.(...)
Assim - ao menos para o efeito da indemnização - o artigo 62º, nº 2, da Constituição não se aplica à nacionalização de bens económicos. Para esta rege o artigo 82º que permite à lei definir critérios de fixação de indemnização. (...) Questão é que esses critérios, embora diferentes, respeitem o princípio de justiça que vai implicado na ideia de Estado de Direito.
Ora, isso exige que esses critérios não sejam susceptíveis de conduzir ao pagamento de indemnizações irrisórias ou manifestamente desporporcionadas à perda dos bens nacionalizados nem a pagamentos tão diferidos no tempo que equivalham a indemnizações irrisórias ou absolutamente desproporcionadas. E questão é ainda que as distinções que se estabelecerem não sejam manifestamente arbitrárias ou carecidas de todo o fundamento material" (8).
Em consequência, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que as indemnizações devidas pelas nacionalizações são apenas as previstas nos diplomas que especificamente as regulam (9), considerando mesmo que a indemnização por alegados ilícitos decorrentes de medidas de nacionalização ou expropriação no domínio da reforma agrária encontra-se sujeita ao regime próprio desta (Lei nº 80/77, de 26 de Outubro e Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio), excluindo-se que possa, nesse âmbito, ser o Estado civilmente responsabilizado ao abrigo do Decreto-Lei nº 48051, de 1967.11.21 (10).
Em fundamento desta decisão, aduz que "o ordenamento normativo da reforma agrária, no seu conjunto, institui um regime especial de indemnização aos titulares de direitos sobre bens ocupados, expropriados e/ou nacionalizados e mais tarde devolvidos", constante, nomeadamente dos artºs 1º e 5º do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 38/95, de 14 de Fevereiro. "Ora, esta regulamentação apresenta um grau de especificação (artº 5º, nº 2, do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio) que inculca, desde logo, a ideia que a disciplina normativa que comporta é, nesta matéria, a única aplicável, indicando, em pormenor, quais os danos patrimoniais susceptíveis de indemnização e o modo especial de os avaliar e quantificar, com exclusão de qualquer outro regime indemnizatório".
E, adiante, vai ainda mais longe quanto às especificidades deste regime da Reforma Agrária, ao afirmar que "o procedimento administrativo prévio, precede, pois, obrigatoriamente, a intervenção do Tribunal e não pode ser dispensado, nem correr em paralelo e/ou em concorrência com o procedimento Judicial", (...) implicando este regime que "ao tribunal está sempre vedado pronunciar-se sobre a questão da indemnização, em primeira decisão; não lhe é lícito apreciá-la enquanto a mesma não tiver sido definida, pelo despacho conjunto dos membros do Governo titulares das pastas das Finanças e da Agricultura; e que o meio próprio de acesso à justiça administrativa é o recurso contencioso de anulação, a interpor desse acto administrativo", posição que determina a impossibilidade do conhecimento de mérito da causa e implica a absolvição do réu da instância.
Esta foi uma das questões colocadas pelo acórdão deste STJ, de 22 de Abril de 1999, proferido nos presentes autos: a de saber se, decorrendo a responsabilidade assacada ao Estado de acto lícito, a mesma poderia ser directamente levada a juízo em tribunal comum, em alternativa, ou, mesmo, em concorrência, com o processo administrativo gracioso.
Se bem que tal questão não tenha sido colocada no âmbito deste recurso, consideramos - em concordância com o voto de vencido vertido no acórdão do STA que acabámos de transcrever - que não pode ser coarctada às partes a possibilidade de recurso a Tribunal. Na verdade, como ali bem salienta o Conselheiro Rosendo José, "não concordo com a concepção expressa no texto que fez vencimento e na corrente jurisprudencial que vê o regime da indemnização pelas ocorrências da reforma agrária estritamente fechado ao sistema jurídico em que se insere e sobretudo como um regime impeditivo (de reserva da Administração) da intervenção própria dos tribunais (...). Parece-me que esta concepção coloca em causa o estado de direito pelo que não é com certeza este o alcance da declaração de conformidade constitucional do regime do artº 15º da Lei nº 80/77 e do Decreto-Lei nº 199/88, tal como foi declarada no Ac. 452/95 do TC. Efectivamente, a responsabilidade das entidades públicas por acções ou omissões, no exercício de funções ou por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrém, garantia do artigo 22º da Constituição, não pode ter um condicionamento tão intenso que deixe à Administração e ao seu cuidado, ou falta dele, o momento de realização do direito garantido e porventura os lesados a aguardar vinte anos, ou mesmo mais, que a Administração dê cumprimento aos deveres que lhe impõem aquela Lei nº 80/77 e o Decreto-Lei nº199/88".
Na verdade, "negar ao autor o direito de recorrer a juízo para obter tutela do seu alegado direito à indemnização, exigindo-lhe que fique a aguardar indefinidamente que o réu tome a iniciativa da acção, integra violação do disposto nos artigos 20º, nº 1, da CRP, 6º, nº 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e 2º do CPC." (11)
Consideramos que, efectivamente, só pode ser este o entendimento que vai insito na ideia de justiça que subjaz à realização de um estado de direito democrático.
Enquadradas as questões gerais suscitadas à volta das indemnizações devidas pelas nacionalizações, é tempo de voltar a focar a fundamentação do acórdão na primeira questão suscitada pelo Estado, cumprindo, pois, apreciar qual o regime legal aplicável à fixação da indemnização pretendida pelos autores.
Alega o Estado que o objecto da lide, tal como vem configurado pelos autores, é o ressarcimento de todos os danos patrimoniais e morais que lhes foram causados pela nacionalização da herdade de São Bento, operada pelo Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, sendo que a simplicidade com que assim deve ser encarado o objecto da lide não pode ser perturbada pelas ocorrências e vicissitudes subsequentes à nacionalização e dela decorrentes, as quais não têm a virtualidade de encontrar para os danos a ressarcir outro fundamento que não seja o sacrifício imposto aos AA. com o próprio acto ablativo da propriedade.
Salienta ainda que o fundamento principal da acção sobre o qual os autores erigiram todo o seu raciocínio e donde fizeram derivar a sua pretensão foi a tese da ilicitude, por inconstitucionalidade, do acto legislativo que operou a nacionalização.
Tendo tal tese sido frontalmente recusada pela sentença da 1ª instância, a qual admitindo que possa ter havido erro na nacionalização da herdade, concluiu que o respectivo acto legislativo não enfermou de qualquer inconstitucionalidade e que, portanto, a nacionalização foi um acto perfeitamente legal e lícito, posição que veio a ser confirmada pelo acórdão recorrido, e não tendo sido interposto recurso da parte da condenação que julgou improcedente o pedido principal, transitou em julgado tal questão estando apenas aqui em causa a indemnização devida aos autores pelos danos sofridos em consequência de um acto lícito do Estado - a nacionalização da herdade.
Aceita o Estado que os AA. têm direito a ser indemnizados pelos danos decorrentes da nacionalização da herdade mas pretende que aos mesmos seja aplicável apenas o regime especial das indemnizações devidas pelas nacionalizações, regime esse que foi indevidamente afastado pelas instâncias e que somente abrange os danos patrimoniais relativos à privação temporária do uso e fruição da herdade e à perda do capital de exploração, de montante a liquidar em execução de sentença, aplicando-se à liquidação da indemnização e à forma, termos e prazos de pagamento todas as regras especiais constantes da Lei nº 80/77, do Decreto-Lei nº 199/88 e diplomas complementares, sem correcção monetária e sem juros de mora e levando-se em conta o já pago.
Conforme bem se salienta no Acórdão deste STJ, anteriormente proferido nestes autos, tal como as coisas estão legisladas desde os tempos da Lei nº 80/77, o procedimento administrativo, gracioso e contencioso, posto pelo legislador ao serviço da concretização do direito de indemnização dos atingidos pelas nacionalizações, não comporta uma perspectiva indemnizatória fundada na produção antijurídica de danos e tão-pouco tem um conteúdo igual ao da indemnização por acto ilícito ou pelo risco que satisfizesse o objectivo de reparação integral do dano.
Basta atentar no principal fundamento das nacionalizações salientado quer nos preâmbulos dos diplomas que as efectuaram quer pela doutrina e jurisprudência, para compreender que na economia de tal regime, faz todo o sentido que tal limitação indemnizatória ocorra, porque se admite o sacrifício do interesse particular ao interesse colectivo.
Na verdade, tal como se reafirma no recente acórdão do TC, supra citado, na esteira da posição já assumida por aquele Tribunal em casos semelhantes, nomeadamente, no Acórdão nº 85/2003, no qual, partindo-se, no essencial, da fundamentação do Acórdão 39/88 ali transcrito, se concluiu, "pela não inconstitucionalidade (…) sempre na base do pressuposto de que o critério indemnizatório das nacionalizações não é idêntico ao das expropriações, não só porque não tem de se pautar por uma justiça absolutamente indemnizatória como também porque pode ter em conta critérios especiais de necessidade política e social.
Segundo tais critérios, a prevalência do interesse colectivo sobre o interesse particular subsistirá até ao ponto em que o sacrifício dos direitos dos particulares comece a ser desproporcional e desnecessário, ou atacável em termos de justiça distributiva, como aconteceria, no caso presente, se as indemnizações, no momento em que deveriam ter sido atribuídas, fossem irrisórias ou manifestamente desajustadas relativamente ao valor dos bens nacionalizados, tendo em conta a realidade económica da época. Ora esta última hipótese carece de ser demonstrada do ponto de vista do interesse público e da situação real da economia, tendo ainda em conta que a situação dos cidadãos que deveriam receber as indemnizações através de títulos da dívida pública não é diferente da dos outros cidadãos que eram titulares de títulos de dívida pública de juro fixo, no mesmo momento."
E continua:
"A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem-se, pois, orientado no sentido da não inconstitucionalidade das normas em crise (cfr. também, sobre as nacionalizações, o Acórdão nº 452/95, publicado no Diário da República, II série, nº 269, de 21 de Novembro de 1995, no qual se decidiu não declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º a 7º do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro).
O Tribunal Constitucional reafirma, no caso em apreço, o pensamento da sua anterior jurisprudência, sublinhando os seguintes pontos, decisivos, na solução do problema de constitucionalidade que é proposto, quanto às normas dos artigos 18º, 19º e quadro anexo, 21º e 24º, da Lei nº 80/77:
1º A lógica subjacente à indemnização das nacionalizações não é idêntica à das expropriações dada a natureza do acto de nacionalização, a sua específica justificação política e constitucional em confronto com a expropriação;
2º A indemnização por nacionalização não tem de se pautar por uma justiça absolutamente indemnizatória podendo tomar em conta critérios especiais justificados de necessidade política e social, numa lógica de justiça distributiva, em que são ponderáveis interesses sociais e políticos estruturais;
3º Tais critérios serão constitucionalmente justificados se o grau de prevalência do interesse colectivo sobre o interesse particular que manifestam não implicar sacrifício dos direitos dos particulares manifestamente desproporcionado e desnecessário;
4º Limite de sobreposição do interesse colectivo ao particular é aquele a partir do qual as indemnizações se tornem irrisórias ou manifestamente desajustadas relativamente ao valor dos bens nacionalizados, tendo em conta a realidade económica do momento em que ocorreu o acto de nacionalização;
5º Aquém deste limite são constitucionalmente admissíveis critérios concretos de indemnização justificados por ponderações de necessidade política, económica e social."
Efectivamente, pode afirmar-se que, do estudo sobre o regime legal das nacionalizações resulta claramente assente que o mesmo "é um regime que é diferente, e mais desfavorável para os anteriores titulares, do consagrado nos países da Europa Ocidental onde houve nacionalizações", sendo ainda "igualmente, diverso da ausência de indemnização que caracterizou as nacionalizações do Leste europeu", tendo escolhido "uma espécie de terceira via: nem indemnização do valor objectivo com tratamento igual dos accionistas, independentemente do volume da carteira de acções de cada um, nem nacionalização sem qualquer indemnização" (12).
Acresce que, pelas razões expendidas nos vários acórdãos do Tribunal Constitucional, sintetizadas nos fundamentos supra transcritos, tal regime indemnizatório não é inconstitucional, não sendo também inconstitucionais as nacionalizações operadas pelos vários diplomas, nomeadamente, pelo Decreto-Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho.
Por isso, dir-se-á, (apesar de tal decisão não ser objecto do presente recurso por ter transitado em julgado) que bem andaram as instâncias ao considerar que o artigo 1º de tal diploma legal não constitui acto ilícito, por inconstitucionalidade, do acto legislativo que operou a nacionalização.
Em que instituto legal pode, pois, no caso que nos ocupa, fundar-se o dever de indemnizar do Estado e qual a respectiva extensão?
Como é bom de ver, quando a indemnização se funda na nacionalização, em si mesma considerada, é devida nos termos das respectivas leis reguladoras, nomeadamente, da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro e do Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio, relativamente à privação indevida do uso e fruição do prédio rústico, conforme a jurisprudência tem salientado e o Estado peticiona para o caso dos autos (13).
Por isso, a existência de leis reguladoras do procedimento relativo às indemnizações devidas pelas nacionalizações, "visa tornar mais ágil, imediato e uniforme o direito dos particulares à indemnização, através de vias administrativas" (14).
Porém, não é neste quadro que se insere o caso dos autos.
Na verdade, como os autores salientam nas respectivas contra-alegações, apesar da qualificação jurídica que os mesmos atribuíram aos fundamentos da respectiva acção, à qual, como é consabido, o Tribunal não está vinculado, "a causa de pedir, tanto no pedido formulado a título principal, como no formulado a título subsidiário, não é uma causa única e instantânea - o acto legislativo (ilícito ou lícito) de nacionalização traduzido pelo Decreto-Lei nº 407-A/75 - mas uma causa complexa, que radica no acto legislativo de nacionalização da Herdade de São Bento, mas se desenvolve ao longo do tempo até à alienação forçada do prédio" (15).
Efectivamente, quando, como ocorre in casu, se visa efectivar a responsabilidade do Estado por acções ou omissões, no exercício das respectivas funções, de que resulte violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrém, não pode tal vertente indemnizatória decorrente de uma pretensão de realização da justiça numa relação que é conflitual, estar dependente de prévia pronúncia da administração ou limitada à indemnização devida pela nacionalização, por ter o respectivo fundamento legal no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa (16).
Ora, esta disposição legal "tem sido considerada a matriz do regime da responsabilidade civil extra-obrigacional do Estado e demais entidades públicas, abrangendo a decorrente quer da actividade administrativa, quer da legislativa, quer da jurisdicional" (17).
A presente acção funda-se nesta matriz, representando o recurso dos particulares lesados aos tribunais, para efectivar a responsabilidade do Estado relativa ao complexo de actuações e omissões ocorridas em virtude do acto de nacionalização plasmado no artº 1º do Decreto-Lei nº 407-A/75 e não apenas do instituto da nacionalização.
Assim sendo, passaremos a explicar porque razão é nosso entendimento que, apesar da solução encontrada pelas instâncias, o fundamento da responsabilidade assacada ao Estado não está nas razões invocadas pela 1ª instância - caducidade do poder de legislar - nem pela Relação - inconstitucionalidade por omissão - assistindo, neste particular, razão ao Estado nos argumentos que aduz para afastar uma e outra das teorias fundamento daquelas.
Na verdade, concordamos inteiramente com tais argumentos, reproduzindo, para sintetizar, esta ilustrativa passagem das alegações de revista: "admitir a possibilidade de o Estado ver extinto o seu direito de criar leis - direito que é, simultaneamente, um dever, nos casos em que a Constituição impõe ao legislador ordinário a criação dos instrumentos necessários à garantia dos direitos fundamentais, como sucede no caso vertente (artºs 83º e 94º, nº 1, da CRP) - só porque o não exerce "no devido tempo", levaria à subversão de toda a ordem jurídico-constitucional e abalaria os pilares do Estado de direito democrático".
Acresce que, concluindo-se como fez a sentença, confirmada pelo Acórdão da Relação, que existe omissão de medidas legislativas, então, como alega o réu, competiria "ao Tribunal Constitucional apreciar e verificar se neste caso não foi tornado exequível o disposto no nº 2 do artigo 62º da CRP - pagamento da justa indemnização - por omissão da necessária medida legislativa, se essa omissão conduz à caducidade do direito do Estado legislar em tal domínio e, se assim acontecer, como se deve suprir a falta daí decorrente" (18).
Relativamente à tese da inconstitucionalidade, defendida no acórdão da Relação, invocando que os critérios estabelecidos na Lei 80/77 e no Decreto-Lei nº 199/88, conduziriam a indemnizações irrisórias e manifestamente desproporcionadas aos danos ressarcíveis, violando assim o princípio de justiça inerente ao Estado de direito, dir-se-á, tão somente, para a afastar, que o acórdão transcreve para fundamentar o seu raciocínio os argumentos aduzidos pelo supra citado Acórdão nº 39/88, do Tribunal Constitucional, que precisamente afastou a tese da inconstitucionalidade dos preceitos vertidos nas referidas leis relativos à atribuição das indemnizações...
Prosseguindo um pouco mais, cabe agora apreciar - afastada como está, a responsabilidade do Estado por acto legislativo ilícito - se, e em que moldes, é possível responsabilizar o Estado por acto legislativo lícito, (sendo certo que se tem entendido ser a limitação da indemnização, uma aceitável consequência da legalidade do acto gerador de responsabilidade (19)) ou, se, afinal, será diverso o fundamento da obrigação de indemnizar.
Como decorre do petitório inicial, o acto gerador da responsabilidade assacada ao Estado pelos autores é, em primeiro lugar, - como, aliás, o Estado salienta - o acto da nacionalização da herdade de que eram comproprietários, ocorrido por força do artigo 1º .
Mas, como já vimos supra, os autores não circunscrevem a responsabilidade do Estado apenas ao acto legislativo (20) .
Se atentarmos na respectiva petição inicial, verificamos que salientam que o respectivo caso não é uma nacionalização "normal" porque ocorreu um erro e o respectivo prédio não devia ter sido nacionalizado.
Aqui encontra-se, como passaremos a demonstrar, a "pedra de toque" do fundamento da indemnização peticionada pelos autores.
Senão vejamos:
A argumentação vertida pelo Estado nas respectivas alegações assenta na existência de normas específicas que regulam os critérios e limites da indemnização devida aos proprietários de prédios objecto de nacionalização.
Quer esta argumentação, quer a expendida nos vários acórdãos citados e na demais jurisprudência disponível, assenta na nacionalização dos prédios, ocorrida em conformidade com a citada lei.
Porém, como a matéria de facto demonstra, a herdade de São Bento, não devia ter sido nacionalizada.
Como veremos, esta é a grande diferença relativamente aos casos em que, efectiva e legalmente, ocorreu a nacionalização e que determina, em nosso entender (21), que o regime próprio das nacionalizações não seja aplicável ao caso dos autos.
Efectivamente, pelo Decreto Lei nº 407-A/75, de 30 de Julho, o R. nacionalizou todos os prédios rústicos situados em certas regiões, incluindo os do Vale do Sado, por os considerar beneficiados, no todo ou em parte, por aproveitamentos hidroagrícolas - artº 1º do citado diploma.
Nessas áreas estava incluída a herdade de São Bento, prédio misto (rústico e urbano) correspondente ao artigo nº 1 - Secção EE a EE3 da matriz da freguesia de Torrão, Concelho de Alcácer do Sal, com a área de 2.405,6 hectares.
A herdade de São Bento foi nacionalizada e transferida para a posse do Estado por força da Lei (citado diploma).
Com ela passaram para a posse do Estado todo o gado, alfaias e máquinas agrícolas, produtos armazenados e pendentes, que naquela data existiam e faziam parte integrante da herdade - pontos 1 a 4 da matéria de facto.
O Réu Estado conservou na sua posse e exploração a maior área e aquela que implicava menores custos de exploração, isto é, 1.405 hectares, mantendo essa posse e exploração até 24 de Abril de 1989 - ponto 21 da matéria de facto.
Porém, em 24 de Abril de 1989, pelo Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, Zona Agrária de Alcácer do Sal, foi emitida uma certidão onde consta que por despacho de Sua Ex.ª o Sr. Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação de 08/03/89, a herdade de S. Bento não se encontra abrangida pelas medidas de nacionalização previstas pelo Decreto-Lei nº 407-A/75 de 30/07, tendo a mesma sido entregue na totalidade aos A.A. nesta data - ponto 22 da matéria de facto.
Ou seja, no caso dos autos, o próprio Estado veio a reconhecer, quase 14 anos volvidos sobre a efectiva posse da mesma, que a herdade de São Bento, não se encontrava abrangida pelas medidas de nacionalização previstas pelo do Decreto-Lei nº 407-A/75.
Poderá, então, considerar-se para efeitos de indemnização, como tem sido feito, que a herdade de São Bento foi nacionalizada ?
Este afigura-se-nos ser, o cerne da questão que é trazida à apreciação deste Tribunal e de cuja conclusão resultará a não aplicabilidade ao caso do regime indemnizatório específico previsto para a nacionalização.
Vimos supra, que a nacionalização prevista no artigo 1º do Decreto-Lei nº 407-A/75, operava ope legis relativamente ao conjunto de prédios abrangidos pela respectiva previsão, ou seja, os prédios rústicos, naquela inserção geográfica, com a área e titularidade definidas e beneficiados pelos aproveitamentos hidroagrícolas realizados na referida área geográfica.
Assim, "teria havido no uso da lei como meio de nacionalização, um excesso de forma, intencionalmente escolhido para lhe conferir a marca de acto indiscutível e inatacável, justificado em si mesmo" (22), desta forma se afirmando a doutrina que sufragamos, segundo a qual, os actos administrativos contidos em "leis-medida" não são impugnáveis contenciosamente.
Como é sabido (23), este tipo de lei não surge para regular uma série indeterminada ou indeterminável de situações, antes visa regular situações concretas que nela se mostram individualizadas, criando e aplicando o direito por ela própria criado ou até contendo meros actos administrativos de conteúdo individual e concreto (24).
Ora, os actos administrativos inseridos nestas leis-medida, necessitam, por vezes, de uma actividade posterior da Administração, visando a sua correcta definição e concretização prática, constituída por meras operações materiais ou mesmo, por verdadeiros actos administrativos, de "acertamento" ou de execução.
Assim sendo, "na operatividade funcional do referido Decreto-Lei nº 407-A/75, podem distinguir-se três momentos: a nacionalização das terras (rectius, como refere a norma, a entrada na posse do Estado dos prédios nacionalizados), a atribuição de reservas aos proprietários que o requeiram e, por fim, a determinação sobre o destino do prédio nacionalizado.
A entrada na posse do Estado dos prédios nacionalizados, não obstante a nacionalização resultar directa e imediatamente da própria lei, exigiria que fosse praticada uma série de negócios jurídicos e operações, nos termos referidos no artigo 10º, nº 1, alínea h), do Decreto-Lei nº 407-A/75.
Deste modo, poderão ter sido praticados actos e operações relacionados com a entrada na posse do Estado de prédios relativamente aos quais se não verificavam os pressupostos da nacionalização.
Nestas circunstâncias, é mister equacionar e situar o valor de tais actos na teoria do acto administrativo" (25).
Esta é manifestamente a situação que nos ocupa.
O Estado entrou na posse da Herdade de São Bento, na sequência das nacionalizações operadas pelo citado Decreto-Lei, tendo vindo a constatar, em 1989, que esta herdade não se encontrava abrangida pelas medidas de nacionalização.
Trata-se manifestamente de um caso em que, tendo a Administração definido no citado Decreto-Lei os requisitos para a efectivação do seu direito relativamente a determinados prédios rústicos, no momento da sua execução material ultrapassou o efeito que definira para tal acto.
Na apreciação de idêntica situação em que o prédio em causa foi erroneamente considerado como nacionalizado, afirmou-se no citado parecer que: "se, nalgum caso, a comissão de gestão do respectivo perímetro hidroagrícola praticou operações materiais (de simples constatação ou declaração automática) para a entrada na posse do Estado de terras (prédios rústicos) relativamente às quais se não verificavam os pressupostos fixados no acto legislativo da nacionalização, tais operações materiais não são aptas a concretizar a nacionalização por lhes faltar suporte jurídico anterior" (26) .
E prossegue afirmando que "não existe qualquer «acto administrativo de nacionalização; as operações materiais eventualmente levadas a cabo ficam sujeitas ao regime da inexistência do acto administrativo»; à alteração do mundo naturalista não corresponde qualquer alteração no mundo de direito, pelo que a todo o tempo deve ser reposta a coincidência entre a situação jurídica e a situação de facto.
(...) Desta forma, quando a Administração vem reconhecer que praticou operações materiais ou actos administrativos relativamente a prédio rústico «não nacionalizado», constata simplesmente que numa dada hipótese fez integrar uma realidade material num quadro jurídico cujos pressupostos não o consentiam: como aqueles actos e operações não produziam efeito algum (o efeito pretendido foi, ou não foi, apenas produzido pela própria lei) a Administração declara isso, assumindo, consequentemente, a constatação do desencontro entre a realidade e a previsão normativa".
Tal declaração a efectuar pela Administração, como o parecer também refere, não carece, porém, de forma específica. "Assim, o acto administrativo através do qual a Administração exprime a vontade de constatação declarativa sobre a não nacionalização de um determinado prédio deverá revestir a forma escrita se for tomada por despacho (como será normalmente se ocorrer na sequência de adequado procedimento administrativo) e não qualquer forma solene".
Assim ocorreu no caso dos autos quando, por despacho de Sua Ex.ª. o Sr. Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, de 08.03.1989, foi declarado que a herdade de São Bento não se encontra abrangida pelas medidas de nacionalização previstas pelo DL 407-A/75, de 30 de Julho.
Revestindo este acto administrativo forma bastante para a declaração que insere, de não nacionalização do prédio rústico denominado herdade de São Bento, temos que considerar que a mesma nunca ocorreu juridicamente, por falta dos requisitos exigidos pela lei nacionalizadora (27).
Assim, no presente caso, os actos que consubstanciam a posse exercida pelo Estado sobre a herdade de São Bento, sem precedência do competente acto administrativo, "constituem meras ‘vias de facto’ - por oposição a ‘via de direito’, que é o acto administrativo - que abrem aos particulares lesados (para além do direito à indemnização pelos prejuízos causados) a possibilidade de o efeito produzido ser declarado juridicamente inexistente, vinculando-se consequentemente a Administração, em execução de sentença, a repor o bem do particular na situação em que estaria se não tivesse sido praticado aquele acto material"(28).
"A jurisprudência e a doutrina francesas costumam indicar os seguintes requisitos essenciais da «via de facto»:
1.º A existência de uma actividade material de execução por parte da Administração.(...)
2.º Que daquela actividade material resulte um grave atentado a um direito de propriedade imobiliária ou mobiliária do particular.
3.º Que a referida actuação da Administração enferme de uma ilegalidade de tal modo flagrante, grave e indiscutível que, nos termos da jurisprudência do Conseil d’État, seja «manifestamente insusceptível de ser referida ao exercício de um poder pertencente à Administração».
A ilegalidade constitutiva da «via de facto» tanto pode encontrar-se no acto administrativo executado como no próprio acto material de execução" (29) .
Adiante, referindo exemplos de actuações da Administração que se integram nesta figura, o mesmo autor, escrevendo a propósito da expropriação, invoca situação idêntica ao caso dos autos, afirmando que "são ainda constitutivos de «via de facto» aqueles casos em que, existindo embora o acto de declaração de utilidade pública e sendo este perfeitamente regular, a actividade material de execução excede quantitativa ou qualitativamente o âmbito coberto pelo referido acto. Sirvam de exemplos os casos em que a Administração se apodera de um terreno distinto daquele que foi objecto do acto de declaração de utilidade pública ou ocupa uma extensão de terreno superior à expropriada." (30)
De posse destes elementos juridicamente delimitadores do caso em apreço, torna-se mais óbvia a solução adequada à situação que estamos a apreciar.
Na verdade, tendo a Herdade de São Bento, sido erroneamente considerada nacionalizada, urge concluir que o regime indemnizatório especificamente criado pelo legislador para as indemnizações devidas pelas nacionalizações, não pode ser aplicado ao caso em apreço em que, como vimos, não pode verdadeiramente falar-se na existência de nacionalização.
Efectivamente, não reunindo o prédio os requisitos que a lei pressuponha para a nacionalização e operando esta por via directa e imediata de lei que, afinal, a não abrangia, não chegou a verificar-se a nacionalização e, consequentemente, não houve transferência juridicamente relevante do direito de propriedade dos autores para a esfera jurídica do Estado.
Daqui resulta que todos os actos praticados pelo Estado na Herdade de São Bento consubstanciaram uma intervenção ilegítima na esfera dos direitos dos ora autores, afectando-os de forma que, não estando legitimada pela sobreposição do interesse colectivo ao particular, não se compadece com a limitação da indemnização, constitucionalmente acolhida mercê, precisamente, dessa ponderação de valores.
Acresce que, o fundamento da obrigação de indemnizar por banda do Estado não pode também colher-se no âmbito da legislação sobre reforma agrária, nomeadamente, no Decreto-Lei nº 199/88, de 31 de Maio, que podia, aparentemente, aplicar-se.
Com efeito, na sua fundamentação, existem alusões à ocupação e fala-se na devolução do prédio. Só que, da leitura atenta do mesmo, resulta que a ocupação só pode ser a que foi efectuada ainda antes das nacionalizações ou expropriações - período que também se insere no espírito que presidiu até à legislação posterior que veio ‘legalizar’ tais situações de facto -, já que, o diploma anuncia "a resolução definitiva do problema das indemnizações devidas pelas nacionalizações e expropriações que se seguiram a 11 de Março de 1975".
Ou seja, todo o espírito do sistema está fundado na existência de nacionalização, situação que, como demonstrámos, não aconteceu no caso dos autos.
Sendo incontroverso que a actuação do Estado erroneamente fundada em acto legislativo lícito - a lei-medida -, ofendeu direitos dos autores, maxime, o direito de propriedade e que a mesma carecia de fundamento legal, temos de concluir que tal actuação é ilícita, gerando a obrigação de reparar as ofensas causadas aos titulares dos direitos assim violados.
Assim, a obrigação de indemnizar não decorre da responsabilidade civil do Estado por acto legislativo ilícito e nem sequer, na nossa perspectiva, pelo menos, directamente, por acto legislativo lícito (31).
Na verdade, tal fundamento da obrigação de indemnizar do Estado emerge directamente do artigo 22º da CRP, que dispõe:
"O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrém".
Este artigo 22º da Constituição, como se disse supra, consagra um princípio geral de directa responsabilidade civil do Estado, (32) por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa, administrativa e jurisdicional (33).
Acresce que, "o direito de indemnização consagrado no artº 22º CRP está sujeito ao regime dos direitos, liberdades e garantias (artº 17º CRP). Nessa medida, é directamente aplicável, não dependendo de lei para poder ser invocado pelo lesado" (34) ; "a indemnização cobre todos os danos patrimoniais causados" e, "no caso de violação de direitos, liberdades e garantias, a lei não pode afastar a compensação dos danos morais" (35).
Ademais, no domínio da imputação dos danos causados por actos de execução das leis ao Estado legislador, "a concepção que preconiza que a lei não pode causar danos é inaceitável. Basta apontar, desde logo, as leis-medida e as leis individuais". Por isso, "a doutrina e a jurisprudência aderem, frequentemente, sobretudo no domínio dos actos lícitos, a um conceito mais amplo de responsabilidade civil do Estado por facto de leis, segundo o qual são imputáveis ao Estado legislador, não apenas os danos causados directamente pela norma legislativa, mas também os resultantes de actos de execução vinculada" (36) .
Assim, "o fundamento de um eventual direito do proprietário à reparação dos danos que resultem, como consequências não intencionais, de uma norma legislativa não se pode encontrar aí (37); há-de buscar-se na Constituição. Todavia, (...) neste domínio, os critérios conceituais não conseguem resolver todos os problemas concretos e, por conseguinte, a ponderação do caso concreto assume um papel de destaque" (38).
"A Constituição consagra uma garantia institucional e uma garantia individual da propriedade privada. A garantia individual da propriedade não só impede as intervenções injustificadas em direitos patrimoniais dos particulares, como obriga, em caso de expropriação, requisição e nacionalização, ao pagamento de uma indemnização.
A propriedade privada não se encontra, por isso, subestimada no nosso texto constitucional. O direito de propriedade e o direito à indemnização constituem direitos fundamentais de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e, nessa medida, são directamente aplicáveis e vinculam o legislador."(39)
Acresce que, a protecção da propriedade privada encontra ainda o seu fundamento no artigo 1º, do Protocolo nº 1, Adicional à Convenção Europeia da Protecção dos Direitos do Homem, a qual apenas não impõe aos Estados a obrigação de indemnizar os seus nacionais quando este, por razões de utilidade pública e nas condições previstas na lei, os priva do seu direito de propriedade (40).
Porém, ali se estabelece que todas as pessoas singulares ou colectivas têm direito ao respeito pelos seus bens e ninguém pode ser privado dos mesmos a não ser por razões de utilidade pública e nas condições previstas pela lei ou pelos princípios gerais do direito internacional.
A actuação do Estado no caso dos autos, integra, sem dúvida, violação quer do citado preceito, quer ainda do disposto no artigo 62º da CRP, já que a ocupação da herdade, pelas razões supra referidas, ocorreu sem que se tivesse efectuado a necessária transferência da propriedade dos autores para o Estado.
Mas, a actuação do Estado é ainda violadora dos referidos normativos quando, como aconteceu no caso dos autos, "a demora na fixação e pagamento da indemnização, caso seja devida, por tantos anos, integra em si mesma um dano diferente da própria privação do direito do autor e da mora no pagamento da indemnização" (41).
Tal violação geradora da obrigação de indemnizar do Estado é tanto mais evidente quando, tendo os ora autores, à semelhança do que haviam feito as famílias Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão e outros, demandado o Estado Português junto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, este Tribunal, por acórdão proferido em 29 de Julho de 2004, afirmou a existência de violação do citado artigo 1º, do Protocolo nº 1 (42), precisamente pela demora no pagamento da indemnização devida.
Ora, "em face de uma situação de «via de facto», o juiz do tribunal comum é competente não só para proceder à sua apreciação (...) mas também para condenar a Administração ao pagamento de uma indemnização pelos prejuízos directos e indirectos suportados pelo particular" (43).
Tal indemnização, porque não está sujeita às limitações do direito impostas pelo regime especial da Reforma Agrária (o qual, pelas razões supra expendidas, não lhe é aplicável), não sofre qualquer limitação, sendo devida nos termos dos artigos 562º e segs. do Código Civil.
De facto, constituindo-se o Estado, pelas razões aduzidas, na obrigação de indemnizar os autores, o conteúdo da respectiva obrigação há-de ser determinado pelos princípios gerais ali contidos, ou seja, na medida dos respectivos danos, quer patrimoniais quer não patrimoniais.
Mas, ainda que assim não se entendesse - apreciando a questão de outra vertente possível - sempre a ilegítima actuação do Estado daria lugar a esta indemnização global, por aplicação das regras gerais da responsabilidade civil, considerando aplicável ao caso, os quadros do instituto da gestão de negócios: gestão de negócio alheio julgado próprio - artigos 477º e 472º, nº 2 do Código Civil - achando-se, então, solução semelhante à preconizada.
Na verdade, poderia adaptar-se este instituto considerando a intervenção do Estado na exploração da herdade, como o assumir da direcção de um interesse alheio, erroneamente suposto como próprio.
Consideramos, porém, ser mais adequada a adopção dos quadros gerais da responsabilidade civil, em virtude da diversidade adveniente dos quadros de actuação do Estado, no interesse público e sem, pelo menos, imediata finalidade de vantagem patrimonial.
Acresce que, a primeira solução é a que melhor se coaduna com o entendimento doutrinal que defende que "a ‘via de facto’ tem a particularidade de colocar a Administração numa posição idêntica à do simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no acto" e perdendo "consequentemente todos os seus privilégios, reduzindo-se ao estatuto de um sujeito de direito comum" . "Perante as hipóteses de ‘via de facto’, a protecção do particular é, assim, a mais enérgica possível" (44) .
Saliente-se que, já em 1974, apesar de considerar que "os actos (legislativos, jurisdicionais, administrativos) ablatoriamente ingerentes na esfera jurídico-privada pressupõe sempre uma dimensão teleológica - um motivo de interesse público (interesse geral, bem da colectividade, bem comum, interesse comum, utilidade pública)", Gomes Canotilho (45), a propósito da figura da quasi-expropriação, defendia, na esteira de vários autores citados, que "entre actos lícitos e ilícitos existe uma grande diferença qualitativa. O acto lícito é conforme e emanado no interesse da colectividade; o acto ilícito significa sempre uma grave ruptura dos princípios constitucionais, violando sempre o interesse público. Haveria uma falsa evolução do Estado de Direito se numa comunidade fosse indiferente que um acto estadual viole ou não o direito."
No caso dos autos, o erro cometido pelo Estado, determinou que a sua actuação na herdade que então pertencia aos autores, indevidamente considerada nacionalizada, não possa confundir-se do ponto de vista dos princípios da legalidade e igualdade, com as demais situações de verdadeira nacionalização.
Desta diferença substancial, decorre, pelos fundamentos expostos, a essencial diferença do regime indemnizatório aplicável ao caso.
Assente que o regime jurídico aplicável à responsabilidade civil do Estado é o geral, resta afirmar que da matéria de facto provada nos autos resulta abundantemente a verificação dos respectivos pressupostos (46): o facto ilícito, a culpa, o prejuízo e o nexo de causalidade entre o facto e este.
Sinteticamente - posto que já vai longa esta fundamentação e, nesta matéria, não consideramos necessária mais do que a afirmação do que é já consabido - a ilicitude da actuação do Estado decorre, num primeiro momento, da ocupação da herdade e, num segundo momento, da omissão do pagamento da indemnização devida pela indevida nacionalização (aliás, reconhecida pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem);
- já a culpa do Estado, tendo em conta a especialidade da sua actuação, não precisa de ter uma conotação marcadamente subjectiva (47) , decorrendo, in casu, da própria violação do princípio da legalidade, na execução de uma actuação que, afinal, extravasou a intenção do legislador;
- quanto ao prejuízo corresponde ao dano efectivamente sofrido, abrangendo quer os danos de natureza patrimonial quer de natureza não patrimonial;
- e o nexo de causalidade existe quando o dano invocado é consequência directa do(s) facto(s) causador(es do(s) dano(s).
Assim sendo, como é bom de ver, ao invés do que o Estado reclama, dos factos provados nos autos resulta, com proficiência, que todos os danos invocados pelos autores foram efectivamente sofridos em consequência da sua ilegítima actuação.
Continua o réu a salientar a inexistência de nexo de causalidade entre a nacionalização e a forçada alienação da herdade em consequência do não pagamento da dívida bancária contraída.
Porém, também aqui, sem razão.
Efectivamente, nesta parte e no demais relativo à extensão da obrigação de indemnizar, entende-se ser de confirmar o acórdão recorrido que fez correcta e adequada interpretação e aplicação quer dos factos assentes - transcrevendo, aliás, os mais pertinentes, quer das disposições legais a eles respeitantes, pelo que, com ele se concorda tanto nos fundamentos, quanto na respectiva decisão, à que se adere e para a qual se remete ao abrigo do disposto nos artigos 726º e 713º, n.º 5, do CPC.
Duas últimas notas.
A primeira, para afirmar que quer os juros moratórios, quer a correcção monetária são devidos nos termos das condenações já afirmadas, por terem a sua origem no original facto da posse da herdade, como se viu, erroneamente fundado em lei que, afinal, o não previa.
A segunda, para salientar, novamente, que a condenação do Estado assim efectuada não envolve duplicação de eventuais indemnizações já recebidas.
Assim, os montantes já recebidos pelos autores não poderão ser peticionados quanto às indemnizações parcelares, na execução de sentença.
Termos em que ACORDAM os Juizes deste Supremo Tribunal de Justiça em julgar improcedente a revista e, em consequência, decidem confirmar o acórdão recorrido, ainda que por fundamentos não inteiramente coincidentes.
Sem custas por delas estar isento o Estado recorrente.
Lisboa, 15 de Março de 2005
Ponce de Leão
Ribeiro de Almeida
Nuno Cameira
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(1) Quanto ao período temporal e fundamento referido, veja-se Freitas do Amaral e Robin de Andrade, in "As indemnizações por nacionalizações em Portugal, ROA, ano 49, 1989, pág. 7 e Menezes Cordeiro, Direitos Reais, I vol., págs. 156/157 (Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal).
(2) Serão deste diploma legal as normas doravante citadas sem menção de fonte. Salienta-se que apenas neste diploma se usou a nacionalização como instrumento de técnica legislativa, já que no DL 406-A/75, o legislador usou a expropriação. A utilização destas diferentes técnicas legislativas, porém, é analisada como não tendo relevância essencial ao nível do regime, sendo explicada num Parecer da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 3.º vol., pág. 85, pela maior facilidade de determinação e demarcação das terras a expropriar nos perímetros de regadio. Assim sendo, Carlos Ferreira de Almeida, Direito Económico, II vol.., pág. 485 e Simões Patrício, Curso de Direito Económico, 1980, págs. 3113 e segs., entendem que as expropriações da reforma agrária devem considerar-se, substancialmente, actos de nacionalização.
(3) Oliveira Ascensão, in Estudos sobre Expropriações e Nacionalizações, INCM, pág. 186.
(4) Cfr. Parecer do Conselho Consultivo da PGR, de 13.10.88, relatado por Henriques Gaspar, in DR II série, de 9.3.89 e, no mesmo sentido, Acórdão do STA, de 28.09.89, sumariado in www.dgsi.pt.
(5) Nuno Sá Gomes, in Nacionalizações e Privatizações, Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal, (155), pág. 25.
(6) Mota Pinto, in Direito Público da Economia, Lições de 1982/83, pág. 170.
(7) Ac. TC 148/04, de 10 de Março de 2004, relatado pela Conselheira Maria Fernanda Palma, disponível em www.tribunalconstitucional.pt e tirado na sequência de recurso interposto do Ac. deste STJ 460/99, de 13.01.2000, relatado pelo Conselheiro Abílio Vasconcelos.
(8) Ac. TC 39/88, de 9.2.88, in BMJ 374, págs 131 e 132, onde está plasmado o sentido da posição jurisprudencial que tem sido seguida, nomeadamente pelo STA e STJ, em decisões posteriores, uniformes na defesa do entendimento de que a indemnização devida pelas nacionalizações não tem que corresponder integralmente aos prejuízos sofridos pelos particulares em consequência das mesmas, bastando-se com a razoabilidade e aceitabilidade daquela em confronto com o valor dos bens nacionalizados - cfr. referido Ac. STJ 460/99 e Ac. Pleno da secção do CA, STA. Proc.º 047465, de 13.10.2004, relatado pelo Conselheiro Pires Esteves, disponível in www.dgsi..pt.
(9) Cfr., por todos, Ac. pleno da secção do CA, STA, proc.º 047033, de 09.03.2004, relatado pelo Conselheiro João Belchior.
(10) Ac. STA, proc.º 0112/03, de 24.03.2004, relatado pelo Conselheiro Políbio Henriques.
(11) Ac. STJ, de 30 de Setembro de 1999, relatado pelo Conselheiro Sousa Inês.
(12) Mota Pinto, ob. cit., pág. 20.
(13) Assim, Ac. STA de 19.06.2002, proc.º n.º 047093, relatado pela Conselheira Angelina Domingues e Acs. STA supra citados.
(14) Conselheiro Rosendo José, no supra citado voto de vencido.
(15) Daqui, recorda-se, resulta, aliás, a atribuição de competência aos tribunais comuns, já que, se apenas se visasse a indemnização administrativamente fixada, a competência seria dos tribunais administrativos.
(16) Abreviadamente designada CRP.
(17) Acórdão do STJ, de 23.09.1999, revista n.º 540/99 - 1.ª secção, relatado pelo Conselheiro Lopes Pinto.
(18) Acórdão do STJ, de 16.05.1995, in www.dgsi.pt. No mesmo sentido, decidiram quer os Ac. STA, de 9.6.92 e 30.09.2003, in www.dgsi.pt e o Ac. do Tribunal Constitucional n.º 238/97, de 12.03.93, in www.tribunalconstitucional.pt.
(19) Acórdão do STJ proferido nestes autos e Ac. STJ citado na nota anterior.
(20) Sendo certo que a qualificação jurídica atribuída pelos mesmos ao fundamento da obrigação de indemnizar não vincula o Tribunal, quando os autos contém toda a matéria com relevo para a decisão. Na verdade, tal como se salienta no preâmbulo do DL n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro e foi afirmado no aresto deste STJ, de 31.10.2001, revista n.º 2476/01, relatado pelo Conselheiro Ferreira Ramos, o processo civil deve perspectivar-se como um meio de ser alcançada a verdade material pela aplicação do direito substantivo, e não como um estereotipo autista que a si próprio de contempla e impede que seja perseguida a justiça.
(21) Como referimos supra, não existe qualquer obstáculo a esta apreciação pois, "como repetidamente a jurisprudência acentua, os recursos têm por finalidade a reapreciação das questões já apreciadas e não a criação de decisões sobre matéria nova, não suscitada e, por isso, não submetida à apreciação do tribunal que as proferiu. No entanto, em matéria de direito, os tribunais de recurso, (...) gozam de ampla liberdade no tocante à determinação, interpretação e aplicação das regras de direito, dentro dos limites alegados e provados" - Cfr. Ac. STJ, de 9.01.2003, relatado pelo Conselheiro Dionísio Correia.
(22) Ferreira de Almeida, Direito Económico, I, pág. 74.
(23) Veja-se o parecer do Conselho Consultivo da PGR, supra citado e as referências doutrinárias ali contidas que seguiremos de perto.
(24) Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol I, 1980, págs, 25 e segs., seguido de muito perto no parecer onde é citado.
(25) Citado parecer, onde se remete para o parecer do mesmo Conselho Consultivo n.º 68/81, não publicado.
(26) Tal ocorre porque, como bem se salienta no Parecer n.º 68/81, ali transcrito, " o DL n.º 407-A/75, no seu artigo 1.º, criou e aplicou o direito criado por ele próprio. A lei é aqui portadora de um duplo comando: a) ficam sujeitos a nacionalizações os prédios que se encontrem em determinadas condições (comando formal e materialmente legislativo); b) nacionalizam-se os terrenos A, B, C...(comando formalmente legislativo mas materialmente administrativo). (...) A nacionalização resulta de um acto administrativo complexo, integrado por um momento legislativo formal (o DL) e por uma actividade administrativa em sentido próprio. Estes ‘actos’ não são autónomos no sentido de que qualquer deles não é susceptível de produzir, por si, os efeitos jurídicos globalmente pretendidos. No entanto, no que se refere ao efeito fundamental (nacionalização) a vontade jurídica da Administração tem a sua sede no DL (no sentido de dever ou não dever ser nacionalizado). Os actos subsequentes não dizem, nesta perspectiva o que deve ou não ser nacionalizado. Limitam-se a constatar se a realidade jurídica externa contém ou não os dados (elementos, pressupostos) queridos pela Administração. Se não existe o acto administrativo portador da vontade jurídica da Administração, todos os actos dependentes se tornam ineficazes quanto àqueles objectivos teleológicos".
(27) Na verdade, na esteira da posição explanada no citado Parecer, na parte em que reproduz o Parecer n.º 68/81, constante da nota de rodapé n.º 22, deve concluir-se que, no caso em que ocorreu a posse pelo Estado de prédios que não preenchiam os requisitos da nacionalização operada pelo DL 407-A/75, inexistindo o elemento volitivo da Administração, com vista à produção de determinado efeito, nunca poderia ocorrer a convalidação do acto administrativo que tornasse eficaz a ‘nacionalização de facto’ ocorrida.
(28) Mário Esteves de Oliveira, ob. cit., pág. 390.
(29) Fernando Alves Correia, in As garantias do particular na expropriação por utilidade pública, BFDUC, suplemento XXIII, págs. 357 e 358.
(30) Ibidem, págs. 358 e 359.
(31) Não se entrando sequer, por não nos parecer aqui necessário, na discussão doutrinária sobre a possibilidade ou impossibilidade de existir este tipo de responsabilidade civil do Estado, podendo ver-se, com interesse, a tal propósito, para além dos autores já citados, Maria Lúcia Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador.
(32) Assim, Ac. STJ, de 01.06.2004, relatado pelo Conselheiro Azevedo Ramos, no proc.º, 04A1572, disponível in www.dgsi.pt e Rui Medeiros, in Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, pág. 92.
(33) Assim tem entendido a doutrina, nomeadamente a referida por Rui Medeiros, ob. cit., pág. 86.
(34) Autor, ob. e loc. cit, pág. 122.
(35) Autor, ob. e loc. cit., pág. 120.
(36) Autor, ob. e loc. cit., págs. 195 e 197.
(37) DL 48051 que se refere à responsabilidade civil da Administração.
(38) Autor, ob. e loc. cit., pág. 308.
(39) Ibidem, pág. 332.
(40) Assim se considerou no citado Ac. deste STJ, proferido na revista n.º 460/99 e relatado pelo Conselheiro Abílio Vasconcelos.
(41) Citado Ac. STJ, de 30.09.99, relatado pelo Conselheiro Sousa Inês, nota de rodapé 2.
(42) Ambos os textos dos acórdãos estão disponíveis em www.echr.coe.int
(43) Fernando Alves Correia, ob. cit. pág. 359.
(44) Ibidem, pág. citando Laferrièrre e Garcia de Enterria y Ramón Fernández, in Curso de Derecho Administrativo I, Madrid 1980, pág. 104.
(45) O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, págs. 326 e 337.
(46) Salientando-se que os mesmos seriam aplicáveis mesmo que se considerasse a aplicabilidade ao caso do regime previsto no DL 48051 e não a directa aplicação do artigo 22.º da CRP. Veja-se, a propósito, o parecer do Conselho Consultivo da PGR, relatado por Esteves Remédio, a propósito do conhecido acidente na Escola do Cartaxo, disponível in www.dgsi.pt/pgrp e doutrina citada nas notas de rodapé (16) e (17). Note-se ainda que, também para o Tribunal de Justiça das Comunidade Europeis, os pressupostos da responsabilidade do Estado, são assim considerados - veja-se, a título de exemplo, o Acórdão 61999C0046, disponível in www.dgsi.pt/celj.nsf.
(47) Veja-se a fundamentação ínsita no citado Ac. do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, pág. 32.