Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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ARRENDAMENTO
COMÉRCIO
II - Os terrenos baldios estão fora do comércio jurídico, não podendo, no todo ou em parte, ser objecto de apropriação privada por qualquer forma ou título, incluida a usucapião.
Na comarca de São Pedro do Sul, o Estado propôs contra a Junta de Freguesia e Assembleia de Freguesia de Covas do Rio daquele Concelho e contra "Portucel - Empresa de
Celulose e Papel de Portugal, E.P." a presente acção com processo ordinário em que pediu a declaração de nulidade do contrato de arrendamento de vários terrenos integrantes de um baldio, para plantação de resinosas e eucaliptos, celebrado entre as primeiras rés e a última pelo período de 29 anos.
As rés, nas contestações, alegaram a ilegitimidade do
Estado, a incompetência em razão da matéria do tribunal, pois é competente a comissão a que alude o artigo 4 do Decreto-Lei n. 40/76, de 19 de Janeiro e que é à Junta de Freguesia, na falta dos orgãos representantes dos compartes - orgãos não constituidos
- que compete realizar os actos de administração relativos aos baldios.
Na resposta o Estado manteve a posição tomada na petição e salientou que as comissões referidas nos artigos 4 e 5 do Decreto-Lei n. 40/76, além de nunca terem sido constituidas, foram extintas pelo artigo 83 da Lei n. 82/77, de 6 de Dezembro.
No despacho saneador o Excelentissimo Juíz conheceu de todas as questões postas e ainda do pedido, julgando a acção procedente.
Apelaram os réus mas a Relação de Coimbra, pelo douto acórdão de folhas 92 e seguintes, confirmou a decisão.
De novo inconformados, recorreram para este Supremo
Tribunal a Junta de Freguesia e a Portucel e nas suas alegações concluem assim: a) A Junta de Freguesia;
- O Estado é parte ilegítima para litigar no presente pleito;
- O contrato de arrendamento foi celebrado dentro dos poderes que a lei confere aos compartes e, assim, subsidiariamente a Assembleia e Junta de Freguesia de Covas do Rio;
- Uma interpretação actualista do Decreto-Lei n.
39/76, de 19 de Janeiro, não pode consistir na redução da exploração dos baldios ao pastoreio e ao aproveitamento de lenhas e matos, que hoje não tem o menor sentido;
- A celebração de contratos de arrendamento cujo objecto sejam baldios não contende com o principio de incomerciabilidade jurídica de tais bens, prevista no artigo 2 do Decreto-Lei n. 39/76, já que não se trata de qualquer apropriação privada, mas antes de um mero uso ou aproveitamento, consentido pelos compartes, os quais também são os destinatários finais dos benefícios que de tal uso ou aproveitamento resultam;
- Foram violados os artigos 2 e 3 dos Decretos-Leis n. 39/76 e 40/76, de 19 de Janeiro, respectivamente. b) A "Portucel - Empresa de Celulose e Papel de Portugal, S.A.;
- Não foi concretizada a entrega do uso, fruição e administração do Baldio de Covas do Rio aos respectivos compartes, nem estes se constituiram, sequer, em assembleia de compartes nem elegeram os respectivos orgãos directivos; assim,
- A administração do Baldio de Covas do Rio pertence à Junta de Freguesia, como de resto o reconhece a sentença da 1 instância;
- O arrendamento é um acto de administração, que não tem a virtualidade de ser translativo de direitos de propriedade;
- A incomercialidade dos terrenos, baldios prevista no artigo 2 do Decreto-Lei n. 39/76, de
19 de Janeiro, proibe tão só os negócios translativos de propriedade ou que possam conduzir a uma transmissão de propriedade;
- A apropriação de terrenos baldios proibida por lei é a de atribuição de direitos de propriedade privada ou de direitos de natureza real que a pressuponham ou que a ela possam conduzir;
- A incomercialidade que onera os terrenos baldios é relativa, compativel até com certas situações de alienação, como as previstas nos artigos 1, n. 2 e 2 do Decreto-Lei n. 40/76, de 19 de Janeiro;
Trata-se de uma incomercialidade que, por isso, não abrange o contrato de arrendamento o qual não envolve qualquer forma de transmissão de propriedade, nem se identifica com a chamada "apropriação privada" dos baldios;
- O contrato de arrendamento é assim inteiramente válido por não afectar a natureza jurídica dos baldios;
- Ao considerarem nulo o contrato de arrendamento celebrado entre a Portucel e a Junta e Assembleia de Freguesia de Covas do Rio, as instâncias violaram o artigo 2 do Decreto-Lei n. 39/76 e o artigo 1 do Decreto-Lei n. 40/76, de 19 de
Janeiro;
- O artigo 3 do Decreto-Lei n. 40/76 atribui legitimidade apenas à assembleia de compartes, ou, na sua falta, à Junta de Freguesia da área da situação do baldio para intentar acções de anulação como a ora sub-judice;
- Pelo que se traduz numa clara violação daquele preceito a decisão das instâncias que considerou o
Estado com legitimidade para a acção;
- Por outro lado, sendo absolutamente válido o contrato de arrendamento e inexistindo impossibilidade legal de objecto, como vem pretendido pelas instâncias, é inaplicável ao caso o regime de nulidade, carecendo também, por isso, o Estado de legitimidade processual.
A parte contrária, através das doutas alegações do Excelentissimo Procurador-Geral Adjunto, apoia o julgado.
Cumpre conhecer.
Vêm dados como provados os factos seguintes:
- Em 25 de Fevereiro de 1982 os réus, através do contrato escrito de folhas 7 a 9, celebraram um contrato de arrendamento rural, para exploração florestal, tendo por objecto os prédios rústicos nele identificados;
- Tais prédios constituem terreno baldio e são administrados pela Junta de Freguesia de Covas do Rio por não haver assembleia de compartes e respectivo conselho directivo;
- No contrato foi fixada a renda anual de 550 escudos e
750 escudos, respectivamente, por hectar útil plantado de resinosas e eucalipto globolar, a pagar em Setembro de cada ano, tendo-se estipulado o prazo de 29 anos para duração dele;
- Foi ainda estipulado que os "senhorios", desde que não causassem danos à instalação florestal, podiam aproveitar os matos e explorar a água existente nos prédios.
Vejamos então as questões postas nos recursos.
1- Da legitimidade do Estado para a acção.
Segundo o artigo 26 do Código de Processo Civil o autor
é parte legitima quando tem interesse directo em demandar e este exprime-se pela utilidade derivada da procedencia da acção.
Ora, o interesse directo em demandar, sobretudo quando, como no caso sucede, se pede a declaração de nulidade de um contrato de arrendamento, resulta de toda uma intervenção do Estado na administração dos baldios, conforme deriva do disposto nos artigos 9, 12, 13 e 15 a 20, todos do Decreto-Lei n. 39/76, de 19 de Janeiro.
Como bem diz o Excelentissimo Procurador Geral Adjunto, nas suas doutas alegações, uma coisa é administrar baldios de acordo com os mencionados comandos legais, dando o Estado pelo menos e por um lado apoio técnico com os meios ao seu alcance e sendo compensado pelos encargos que suporte (conforme artigos 9, 12, 13 e 15 do citado Decreto-Lei n. 39/76) e outra coisa, bem diferente, é dar de arrendamento a terceiros a exploração dos baldios, impedindo, assim, o Estado de participar na sua gestão, por qualquer das formas indicadas nos artigos 12 e 13 do referido Decreto-Lei n. 39/76.
Concluimos, pois, pela legitimidade do Estado para instaurar esta acção.
2- Da nulidade do contrato de arrendamento.
O Decreto-lei n. 39/76, de 19 de Janeiro, teve por fim, de harmonia com o seu relatório, "... a entrega dos terrenos baldios às comunidades que deles foram desapossadas pelo Estado fascista ..." e o seu artigo 9 indica as duas formas para a sua administração: ou exclusivamente pelos compartes ou em regime de associação entre os compartes e o Estado, competindo à assembleia de compartes proceder à escolha.
E a entrega aos respectivos compartes do uso, fruição e administração dos baldios operar-se-á, em cada caso, por efeito da recepção, no Ministério da Agricultura e
Pescas, de cópia autêntica da acta de reunião da assembleia de compartes que tenha escolhido a forma de administração, conforme estabelece o artigo 18, n. 1 do falado Decreto-Lei n. 39/76.
No caso em análise não foi constituida ainda a assembleia de compartes - ver factos provados - pelo que, nos termos do artigo 19, serão transitoriamente entregues às autarquias locais 60% das receitas resultantes das vendas de produtos de exploração florestal, provenientes de povoamentos instalados pelo
Estado e 80% das provenientes de povoamentos de regeneração natural ou já existentes à data da submissão ao regime florestal, não se vendo, para além deste, qualquer outro direito que possa ser invocado pela freguesia de Covas do Douro.
Certo é que o artigo 109 da lei n. 79/77, de 25 de
Outubro, veio estabelecer que a administração das coisas comuns, designadamente baldios, competia aos respectivos orgãos executivos autarquicos, mas esta disposição foi revogada pelo artigo 1 da lei n. 91/77, de 31 de Dezembro, revogação essa tendo por fim a reposição em vigor do sistema estabelecido pelo Decreto-lei n. 39/76, como se evidencia no parecer da Procuradoria-Geral da República n. 166/82, de 24 de Fevereiro, in Boletim 331, páginas 123 e seguintes.
Importará referir ainda que ao Estado - artigo 6, n. 1, do Decreto-lei n. 128/77, de 2 de Abril - competia ainda uma missão importante: a de, através do Fundo de
Fomento Florestal, nos terrenos baldios relativamente aos quais não estivesse cumprido o disposto no n. 1 do artigo 18 do Decreto-lei n. 39/76, levar a cabo a execução dos trabalhos de arborização ou de beneficiação silvo-pastoril.
Este Fundo foi extinto, é certo (artigo 1, n. 1, do
Decreto Regulamentar n. 78/77, de 25 de Janeiro, com referência ao artigo 60, n. 1, alínea j), do Decreto-Lei n. 221/77, de 8 de Maio), mas a sua competência passou para os novos orgãos do Ministério da Agricultura e Pescas, como estabelece o artigo 2, n. 1, daquele Decreto Regulamentar e se vê do mapa I, n. 10. Temos de concluir, portanto, que as autarquias locais foram afastadas da administração dos baldios pelo repristinado Decreto-Lei n. 39/76, tendo somente o direito de receber, enquanto se não operar a efectiva entrega da administração do baldio aos compartes, uma quota parte da receita da venda dos produtos da exploração florestal e que o Estado mantem a sua competência para a execução de trabalhos de arborização ou beneficiação silvo-pastoril a levar a cabo nos terrenos baldios - ver o acórdão deste tribunal, de 9 de Junho de 1988 (Boletim 378, 735).
Ora, não pertencendo à Junta de Freguesia e Assembleia de Freguesia de Covas do Rio a administração do baldio, não têm elas legitimidade para sobre ele poderem contratar.
Daí que o contrato de arrendamento celebrado entre elas e a "Portucel - Empresa de Celulose e Papel de Portugal, SA", constante do documento fotocopiado a folhas 7 e seguintes, seja efectivamente nulo como as instâncias julgaram.
Mas ainda que se entendesse pertencer à Junta de Freguesia de Covas do Rio a administração do baldio, ainda assim se havia de concluir pela nulidade do contrato de arrendamento em causa.
É que, como bem se salienta no Parecer da Procuradoria
Geral da República n. 166/82, já citado os contratos de arrendamento contrariam frontalmente o espirito do Decreto-Lei n. 39/76, bem expresso no seu preâmbulo.
Na verdade, o que se pretendeu com todo o articulado daquele diploma não foi mais do que restituir os terrenos às populações que deles haviam sido desapossadas pelo Estado. No fundo, e mais concretamente, pretendeu-se que o uso e fruição dos baldios fossem feitos pelas comunidades, referindo-se expressamente o artigo 3 à devolução do uso, fruição e administração de alguns baldios aos compartes e o artigo 8 à entrega aos respectivos compartes do uso, fruição e administração dos baldios.
Assim, a filosofia do Decreto-Lei n. 39/76 parece ser a de afectar os baldios ao uso directo e imediato dos compartes respectivos, o que está conforme a tradição.
Ora, o uso directo e imediato dos baldios, assegurado por lei aos compartes, é incompatível com o facto de aqueles serem objecto de contratos de arrendamento, os quais, necessariamente, iriam prejudicar aqueles uso e fruição.
Conforme se diz no artigo 2 do Decreto-Lei n. 39/76, os terrenos baldios encontram-se fora do comércio jurídico, não podendo, no todo ou em parte, ser objecto de apropriação privada por qualquer forma ou titulo, incluida a usucapião.
E o artigo 202, n. 2, do Código Civil de 1966, estabelece: "Consideram-se, porém, fora do comércio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insusceptiveis de apropriação individual".
Segundo Marcello Caetano ("Manual de Direito Administrativo", 9 edição, reimpressão, Tomo II, página
891 e 892), a expressão comércio jurídico usa-se para significar aquele aspecto da actividade social que consiste em travar relações sob a égide do Direito, utilizando o nosso Código Civil a expressão "comércio" no sentido de comércio jurídico privado.
Acrescenta o mesmo autor: "Quando se diz que uma coisa está no comércio jurídico ou é juridicamente comerciável quer-se exprimir a susceptibilidade de essa coisa ser objecto de direitos individuais. As coisas fora de comércio não podem, por sua natureza ou por disposição da lei, ser objecto de direitos individuais nem, consequentemente, de prestações: não podem ser reduzidas a propriedade privada ou ser objecto de posse civil, nem sobre elas se podem fazer quaisquer contratos de direito privado".
No mesmo sentido se pronuncia João de Castro Mendes ("Direito Civil - Teoria Geral", 1979, volume II, página 179 e seguintes), ao considerar que as coisas no comércio e fora do comércio se distinguem pela susceptibilidade ou insusceptibilidade de serem objecto de direitos e relações jurídicas de natureza privada.
Este autor inclui os baldios - que continua a considerar coisas comuns - na categoria de coisas não públicas fora do comércio, por não poderem ser objecto de relações privadas, e, nesse sentido, serem individualmente inapropriáveis.
Podemos, pois, concluir com o parecer da Procuradoria
Geral da República, citado, que os baldios não podem ser objecto de contratos de arrendamento, sendo, por isso, nulo o contrato constante do documento de folhas
7 a 9.
Nos termos expostos decide-se negar as revistas.
A "Portucel - Empresa de Celulose e Papel de Portugal,
S.A." pagará as custas do seu recurso, estando isentas de custas a Junta de Freguesia e a Assembleia de Freguesia de Covas do Rio.
Lisboa, 16 de Junho de 1992
Eduardo Martins,
Brochado Brandão,
Cura Mariano.
Decisões Impugnadas:
I- Sentença de 90.03.12 (despacho saneador) do Tribunal de São Pedro do Sul;
II- Acórdão de 91.05.07 da Relação de Coimbra.