| 11214/05.7TBMTS.P1.S1 |  |
ADMISSIBILIDADE DO RECURSO PARA O STJ
CLASSIFICAÇÃO DO SOLO
SOLO APTO PARA CONSTRUÇÃO
LIMITAÇÕES LEGAIS OU REGULAMENTARES
JUS AEDIFICANDI
RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL
PLANO MUNICIPAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
INSTALAÇÃO DE INFRA- ESTRUTURAS
EQUIPAMENTOS PÚBLICOS
DIREITO PROCESSUAL CIVIL - PROCESSO DE DECLARAÇÃO / RECURSOS
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - 678.º, N.º4, 704.º, 732.º-A .
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 20/4/06, PROCESSO N.º 06B1092;
-DE 10/5/12, PROCESSO N.º 10605/05.
ACÓRDÃO UNIFORMIZADOR Nº 6/2011.
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
- N.º S 114/05; 118/07; 155/02; 172/02; 196/11; 20/2000; 239/07; 243/01; 247/00; 267/97; 275/04; 293/07; 333/03;346/03; 417/06; 469/07; 557/03; 642/04.
1. Não é aplicável analogicamente o regime contido no nº12 do art. 26º do Código das Expropriações – enquanto prescreve que sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada – aos casos de expropriação de terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional (RAN) para implantação de vias de comunicação, ainda que adquiridos pelo expropriado antes da vigência do instrumento normativo ou regulamentar que ditou a respectiva inclusão na RAN e mesmo que detenham, em termos naturalísticos, uma potencialidade edificativa, precludida com as restrições ao jus aedificandi que decorrem do regime legal aplicável à RAN.
2. Na verdade, a proibição de construir que incide sobre os solos integrados na RAN é consequência da vinculação situacional da propriedade, sendo uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada - consubstanciada na imposição, por via legal, aos particulares de restrições, decorrentes da natureza intrínseca dos terrenos, e que se mostram necessárias e funcionalmente adequadas para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, o equilíbrio ecológico e outros e fundamentais interesses públicos.
3. Pelo contrário, a inclusão de certos terrenos no âmbito das zonas verdes e equiparadas ( zonas de lazer ou destinadas a diferentes infra-estruturas urbanísticas) tem uma base meramente regulamentar – radicando no plano municipal de ordenamento do território – e depende decisivamente, não das características intrínsecas dos terrenos em causa, da sua natureza e vocação económica, mas antes de juízos de oportunidade, amplamente discricionários, das entidades administrativas responsáveis pela urbanização e ordenamento do território - sendo precisamente essa ampla discricionariedade da Administração na ordenação subjacente aos planos municipais de ordenamento do território – e os riscos acrescidos de manipulação das regras urbanísticas por quem os elabora – que está na base do regime especial que consta do referido nº12 do art. 26º.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
1. Nos autos de expropriação litigiosa em que é expropriante EP-Estradas de Portugal, S.A., e expropriados AA e Outros, aquela e estes recorreram da decisão arbitral, por não concordarem com o montante indemnizatório aí fixado (€ 161.948,11 - € 86.427,25 + € 75.520,86), relativo à expropriação por utilidade pública urgente das parcelas nºs 7A1 e 7A2, requerida pela mesma entidade, considerando que o valor adequado seria o de € 105.756,25 e € 513.773,00, respectivamente.
Por despacho do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações de 22/12/04, publicado no D.R. nº. 205, II Série, de 25/01/05, foi declarada a utilidade pública urgente da expropriação das parcelas de terreno 7A1 e 7A2, destinadas à construção da SCUT do Grande Porto - VRI - Sublanço Nó do Aeroporto/IP4 - Nó de Custóias.
Os peritos do tribunal, dos expropriados e da expropriante elaboraram relatórios de peritagem, tendo procedido à avaliação do terreno como solo apto para construção (€ 255.858,75) e para outros fins (€ 211.726,98), pelos peritos do Tribunal e da expropriante, e € 511.717,50 (solo apto para construção), pela perita dos expropriados.
De seguida, responderam os peritos aos quesitos e prestaram esclarecimentos solicitados pelas partes, sendo proferida sentença do seguinte teor:
Pelo exposto, julgo improcedente o recurso interposto pela expropriante e parcialmente procedente o recurso interposto pelos expropriados e, em consequência, fixo a indemnização devida em € 346.159,75 (Trezentos e quarenta e seis mil cento e cinquenta e nove euros e setenta e cinco cêntimos).
2. Inconformados, a expropriante e os expropriados apelaram da sentença, fixando a Relação a seguinte matéria de facto:
1- As parcelas expropriadas têm a área global de 7.875m2 (3.074m2 a parcela 7A1 e 4.801m2 a parcela 7A2), situam-se na freguesia de Custóias, concelho de Matosinhos, estão inscritas na matriz sob parte do artigo 194 rústico e 1551 urbana e descritas na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob parte dos números 00000000000 e 00000000000.
2- À data da declaração de utilidade pública as parcelas expropriada estavam inseridas no P.D.M. do concelho de Matosinhos, publicado no DR, 2.ª Série, n.º 266, de 17 de Novembro de 1992 em Zona de Salvaguarda Estrita – Reserva Agrícola Nacional, estando 1.078m2 da parcela 7A2 abrangidos por Zona Urbana e Urbanizável – Área Predominantemente Residencial.
3- As parcelas, à data da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, eram constituídas, em grande parte, por terreno de lavradio, de configuração irregular, sendo ligeiramente inclinado.
4- Na parcela 7A1 existiam as seguintes benfeitorias:
? um poço circular em aduelas de cimento armado, com o diâmetro de 200 mm e 10 metros de profundidade,
? uma mina com comprimento de 10 metros, encapelada com material pré-fabricado de cimento armado, com uma altura de 1,20m e 0,50 m de espessura,
? casa do motor com a área de 2mx2m, cobertura em cimento armado, paredes em tijolo de 15cm rebocado em ambas as faces, e com a altura de 2,5 m, sendo a porta em estrutura de madeira chapeada e pintada.
? Tubo de rega em plástico preto de 2 ½ de secção, 4kg/cm2 de pressão num comprimento de 100 metros,
? Tubo de rega em plástico preto de 2 ½ de secção, 4kg/cm2 de pressão num comprimento de 150 metros.
5- Na parcela 7A2, na parte abrangida por Zona Urbana e Urbanizável–Área Predominantemente Residencial, existiam:
- Casas de habitação em banda, de um só piso, 3 tipo T1, 2 tipo T2 e 1 tipo T3, com cobertura em telha tipo marselha ou fibrocimento, apoiada em estrutura de madeira, paredes exteriores em alvenaria de pedra rebocadas e pintadas e vãos exteriores em alumínio, tendo no interior tectos falsos em gesso pré-fabricado, as paredes em alvenaria cerâmica, areadas e pintadas, sendo as das cozinhas revestidas a azulejo até 1,50 m e as das instalações sanitárias a toda a altura e o chão revestido a mosaico cerâmico vidrado e as portas interiores em madeira folheada e alveolar;
- 7 Anexos em banda e mais 4 Anexos;
- Dois muros, um em alvenaria e outro em pedra;
- Uma fossa séptica;
- Um poço com 1,5 de diâmetro.
6- Todas as casas tinham abastecimento de água, energia eléctrica e telefone, sendo os esgotos encaminhados para fossa séptica em alvenaria de pedra com as dimensões de 1,50mx2,70m e altura de 1,50m, cerezitada no interior e com tampa em betão armado.
7- A construção era de qualidade modesta, mas bem conservada.
8- No exterior tinham passeios pavimentados a betonilha, nas duas frentes de maiores dimensões, com uma largura média de 2 m e comprimento de 15m+2,30,+5,60m+20m.
9- Na parcela existia um muro a poente em alvenaria de pedra que servia de suporte ao pátio e estava rebocado na outra face, encimado por duas fiadas de blocos rebocadas em ambas as faces.
10- O muro a nascente era em alvenaria de tijolo de 30x20x7, rebocado em ambas as faces, tinha o comprimento de 18 m e altura de 1 m.
11- A parcela tinha ainda um poço circular em alvenaria de pedra com o diâmetro de 1,50m e 10 m de profundidade.
12- Havia um coberto a norte com 2,20mx3m e altura de 1,80 m, coberto em chapa de fibrocimento, sendo as paredes em tijolo rebocadas e pintadas e o chão em betonilha.
13- 7 anexos em banda com as dimensões de 15,x3,5m e altura de 2m, com cobertura em chapa de fibrocimento, paredes em blocos de cimento rebocadas e pintadas, sendo praticamente metade forradas a mosaico cerâmico vidrado e o chão em betonilha.
14- Anexo com as dimensões de 7,5mx2,8m e altura de 2,30m, com cobertura em chapa de fibrocimento, paredes em tijolo rebocadas exteriormente e o chão em betonilha.
15- Anexo com as dimensões de 2,70x2,50m e altura de 2,20m, com cobertura em chapa de fibrocimento, paredes em tijolo rebocadas interiormente e pintadas e o chão em betonilha.
16- Anexo com as dimensões de 12,20x4,50m e altura de 2,20m, com cobertura em chapa de fibrocimento, paredes em tijolo simples e o chão em betonilha
17-Anexo com as dimensões de 5,50x7m e altura de 2,50m, com cobertura em chapa zincada e ondulada, paredes em chapa pintada e o chão em betonilha
18- O acesso às parcelas era feito por um caminho não pavimentado, sendo as casas existentes na parcela 7A2 servidas de rede de abastecimento de água, energia eléctrica e telefone.
19- Da expropriação resultaram duas partes sobrantes, uma com 770m2 e outra com 2.070m2, que ficaram fisicamente separadas da restante propriedade.
20- O regulamento do PDM de Matosinhos permite, para as áreas destinadas a uso predominantemente residencial, um índice máximo de ocupação de um metro quadrado de construção por cada metro quadrado de terreno.
21- Num raio de trezentos metros das parcelas predomina a construção unifamiliar.
22- Os prédios de que faziam parte as parcelas expropriadas estão inscritas em nome dos expropriados desde 23 de Janeiro de 1991.
3. A Relação julgou parcialmente procedentes as apelações interpostas pelas partes.
Passando a apreciar a substância do recurso da entidade expropriante, considerou a Relação no acórdão ora recorrido:
Como defende, e bem, Alves Correia ("As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública", 1992), pág.127 e segs.) ocorrerá a violação do princípio da igualdade sempre que a expropriação não for acompanhada da justa indemnização. Só esta compensará o expropriado pelo especial sacrifício por ele suportado em resultado da intervenção dos poderes públicos na sua propriedade e da consequente desigualdade em que o mesmo ficou relativamente aos restantes cidadãos.
A indemnização será justa na medida em que corresponda ao valor do dano material suportado pelo expropriado, ou seja, ao valor venal, de mercado ou de compra e venda dos bens afectados pela expropriação (Alves Correia, ob. cit., pág.129).
O mesmo Autor sustenta (O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, p. 532 e segs.) que o conceito constitucional de “justa indemnização” leva implicado três ideias: a proibição de uma indemnização meramente nominal, irrisória ou simbólica; o respeito pelo princípio da igualdade de encargos, e a consideração do interesse público da expropriação. O princípio da igualdade desdobra-se em dois níveis fundamentais de comparação: o princípio da igualdade no âmbito da relação interna e o princípio da igualdade no âmbito da relação externa da expropriação. No domínio da relação externa da expropriação, comparam-se os expropriados com os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada num montante tal que impeça um tratamento desigual entre os dois grupos.
A indemnização deve ser justa tanto do ponto de vista da satisfação do interesse do particular expropriado, como do ponto de vista da realização do interesse público (proporcionalidade).
Aceita-se, como regra e porque tal resulta do disposto nos arts. 23º, nº 1, e 24º, nº 1, do CE/99, a conclusão no sentido de que é em função das circunstâncias e condições de facto existentes à data da DUP que deve aferir-se se o terreno expropriado satisfaz os requisitos necessários para ser classificado como solo apto para a construção ou solo apto para outros fins, e há-de ser também em função das circunstâncias e condições de facto existentes à data da DUP que há-de calcular-se o seu valor.
Feitas estas breves considerações genéricas, cabe fixar a justa indemnização.
Vejamos.
Está assente que, à data da DUP, de acordo com o PDM de Matosinhos, parte (6.797 m2) do terreno expropriado está inserida em
"Zona Salvaguarda Estrita - Reserva Agrícola Nacional” (RAN), enquanto a restante parte (1.078m2 da parcela 7A2) abrange Zona Urbana e Urbanizável – Área Predominantemente Residencial.
A Reserva Agrícola Nacional (RAN) é o conjunto das áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas – ver. Artº 3º, do Dec. Lei nº 196/89, de 14/06. A inserção da parcela expropriada em zona de RAN retira-lhe potencialidade edificativa, face ao que resulta do disposto no art. 8º, nº 1 do Dec. Lei nº 196/89.
No artº 25º do CE/99, dispõe-se sobre a classificação dos solos para efeitos do cálculo da indemnização:
(nº 1)
a) solo apto para a construção;
b) solo para outros fins.
2- Considera-se solo apto para a construção:
a) O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações neles existentes ou a construir;
b) O que apenas dispõe de parte das infra-estruturas referidas na alínea anterior, mas se integra em núcleo urbano existente;
c) O que está destinado, de acordo com instrumento de gestão territorial, a adquirir as características descritas na alínea a);
d) O que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possui, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificação a que se refere o n.º 5 do artigo 10.º.
3- Considera-se solo para outros fins o que não se encontra em qualquer das situações previstas no número anterior.
Vejamos.
Na sentença recorrida avaliou-se todo o terreno expropriado como integrando solo para construção.
Com o devido respeito, afigura-se-nos não ser aplicável, no caso, o disposto no nº 12, do artº 26º, do CE, no que concerne ao solo expropriado estava integrado na RAN (6.797 m2).
Sempre temos entendido que na expropriação de uma parcela de terreno integrado na RAN e/ou na REN, não tem de tomar-se em consideração no cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, a potencialidade edificativa dessa parcela: é que essa potencialidade edificativa não existe, nem a expropriação a faz nascer
.
O proprietário do terreno integrado na RAN e/ou REN não tem expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção (pela sua manifesta pertinência, remete-se para o expendido pelo Prof. F. Alves Correia no seu “Manual De Direito Do Urbanismo”, 2010, Vol. II, p. 314 e segs., a propósito do preceituado no nº 12, do artº 26º, do CE/99, e da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a matéria, que transcrevemos no nosso acórdão, de 09/05/2011, proferido no processo nº 4265/08.1TBMTS.P1, relativo à expropriação da parcela de terreno 14 A, destinada à construção da VRI - Nó do Aeroporto/IP4 - Nó de Custóias - Aditamento 1 da Scut do Grande Porto.).
Salvo melhor e diferente opinião, no caso, carece de fundamento, factual e legal, a classificação do solo expropriado (6.797 m2), para efeito do cálculo da indemnização, enquanto solo para construção, com base no estatuído no nº 12º, do artº 26º, do CE/99.
Como já ponderamos em anteriores processos de expropriação em situações semelhantes (terrenos inseridos na RAN e/ou REN e aplicação do nº 12, do artº 26º, do CE/99) “o disposto no nº 12 não se aplica a solos que não são nem se vislumbra que possam vir a sê-lo em qualquer revisão futura do PDM, como aptos para ocupação urbana, dado que se encontram inseridos em espaços classificados como "Reserva Agrícola Nacional".
Nos casos em que o terreno só não tem capacidade edificativa por se situar em espaços reservados pelas Entidades de Tutela, aquando da elaboração da Planta de Condicionantes - parte integrante de qualquer PDM - a ali concretizarem projectos seus, embora integrados em áreas mais vastas de edificação urbana, aí sim terá cabimento a aplicação do nº 12 do artº 26º.
Em suma, parte do terreno expropriado (6.797 m2) deve ser classificado e avaliado como solo para outros fins (artº 25º, nº 1, b), e 27º, do CE/99) – ver (dgsi.pt), a propósito, os acórdãos do STJ, de 08/02/2011 (proc. nº 153/04.9TBTMC.P1.S1) e nº 37/2011, de 25/01/2011 (DR de 28/03/2011) do Tribunal Constitucional, que decidiu:
“a) Julgar inconstitucional, por violação do critério da “justa indemnização” (artigo 62.º, n.º 2, da Constituição) e do princípio da igualdade (artigo 13.º), a norma do artigo 25.º, n.º 2, alínea a), do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, com as alterações posteriores), quando interpretada no sentido de “classificar como solo apto para construção um solo abrangido em plano director municipal por área florestal estruturante”, com total desconsideração desta vinculação administrativa;
b) Em consequência, conceder provimento ao recurso, determinando a reformulação da decisão recorrida, em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade.”.
De todo o modo, a questão ficou resolvida com a recente publicação do Acórdão Uniformizador do Supremo Tribunal de Justiça, nº 6/2011 (DR nº 95, I, de 2011/05/17) que decidiu uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:
“Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.ºs 1, alínea a), e 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.”.
De seguida, passando a apreciar as questões suscitadas na apelação dos expropriados, entendeu a Relação:
No que concerne à valorização das benfeitorias existentes em terreno expropriado em expropriação por utilidade pública, sendo o terreno classificado como solo apto para a construção e como tal avaliado, não é de atribuir, em princípio, qualquer indemnização pelas benfeitorias existentes, tanto mais que algumas delas constituem um factor de desvalorização da parcela, se ponderarmos os custos da demolição e remoção para aí se construir.
No respeitante às benfeitorias existentes na parcela 7A2, na parte abrangida por Zona Urbana e Urbanizável–Área Predominantemente Residencial (casas, muros e anexos), a sua destruição não envolve indemnização aos expropriados.
Tal como decidido na sentença recorrida, é nosso entendimento que:
_ Na expropriação de uma parcela de terreno considerado apto para construção as benfeitorias nela existente não são tomadas como factor de valorização, uma vez que, e normalmente, tais benfeitorias não terão aproveitamento, sendo o seu destino a demolição;
- Não será assim quando, reconhecidamente, tais benfeitorias sejam susceptíveis de aproveitamento, podendo ainda ser valorizadas no prisma da desvalorização da parte sobrante do prédio. Isto sucederá quando a respectiva demolição depreciar a parcela sobrante por esta estar funcionalmente dependente de bens existentes na parte da parcela expropriada. Essa desvalorização só se evitará se se conceder ao proprietário uma indemnização correspondente aos bens a demolir, a fim de poder repor tais elementos na parte sobrante do prédio;
- Depois, nos termos do preceituado no nº 2, do artº 28º, do CE/99, apenas se atenderá aos edifícios ou construções que, nos termos do preceituado no nº 2, do artº 204º, do Código Civil, constituam prédio urbano e que gozem de autonomia económica, pois que apenas estes, na actual redacção do preceito a que vimos de aludir devem ser tidos como benfeitorias;
- Todas as benfeitorias existentes na parcela 7A.2, na parte abrangida por Zona Urbana e Urbanizável–Área Predominantemente Residencial (casas, muros e anexos), não são susceptíveis de aproveitamento numa futura utilização do terreno expropriado;
- Nos termos do já aludido nº 2, do artº 28º, do CE/99, conjugado com o nº 3, apenas no caso de aproveitamento económico normal da área de implantação e do logradouro, não depender da demolição de edifícios ou construções, é que a indemnização integra o valor do solo, acrescido do valor das construções. Se assim não for, isto é, se necessário se tornar para o aproveitamento económico normal da área de implantação e do logradouro proceder a demolições – que, aliás, resulta habitual quando se está em face de solos aptos para construção, como defende a jurisprudência dominante que supra referimos – ao valor do
solo são deduzidos os custos das demolições e desalojamentos necessários.
- Concluindo-se pela avaliação do solo como apto para construção e tendo em conta a natureza das construções existentes no mesmo – de qualidade modesta conforme referido no ponto 7 da matéria de facto – entendemos que as referidas construções teriam que ser demolidas, não podendo ser contabilizado o valor das mesmas, com excepção dos poços e casa de motor que poderiam se aproveitados no empreendimento que aí se viesse a edificar.
4. Novamente inconformados, interpuseram os expropriados a presente revista, através do longo requerimento que integra fls. 889/912 dos autos, encerrando a sua alegação com as conclusões que constam de fls. 1087 e segs.:
I. O Acórdão recorrido, no âmbito do julgamento que efectua, a propósito da fixação de uma justa indemnização, por consequência da expropriação por utilidade pública, não seria, à partida, sindicável, não fora o mesmo acabar por ser contraditório a outro (s) anteriormente havidos sobre a mesma questão de direito e no âmbito de um mesmo quadro de facto.
II. Considerando a questão da avaliação das parcelas expropriadas, concluiu o Tribunal "o quo" que, mais do que não poder classificar o solo expropriado como "solo apto para a construção", como tal não o poderia avaliar, designadamente, por apelo ao critério constante do n.º 12 do artigo 26.º do C.E.
III. E para tanto louvou-se na circunstância de grande parte do solo expropriado, e cuja classificação/ avaliação foi sindicada em tal instância recursiva, estar à data da declaração de utilidade pública inserida em "Reserva Agrícola Nacional", o que, nas suas palavras, obstaculiza a que se adopte aquela classificação do solo e, do mesmo modo, que se avalie o mesmo em tais termos.
IV. Distintamente, porém, o mesmo Tribunal teve oportunidade de julgar, concluindo designadamente que "Na verdade, também consideramos que a limitação de construir em terrenos integrados na RAN, não pode implicar necessariamente a sua classificação como solo apto para outros fins, antes se impondo em casos concretos como o dos autos e no que toca ao cálculo do valor do solo, a aplicação analógica do disposto no artigo 26º, nº 12 do C.E." (vide fls. 22 do referido Acórdão).
V. Aliás, essa será sempre a solução de Direito a adoptar quando, em função das circunstâncias do caso concreto, se demonstre a verificação dos pressupostos que o legislador ordinário formula para que um solo se classifique como "solo apto para a construção", e, concomitantemente, se demonstre relativamente a si preenchido uma condição última, ou seja, a da aquisição do solo com anterioridade face à entrada em vigora do P.D.M.
VI. Ora, o Tribunal "a quo" não valorou nestes termos - se é que o fez - os factos dado como provados que, porque similares aos que justificaram aquele Acórdão invocado, justificaria, em abono da unidade na aplicação do Direito, solução idêntica.
VII. Mais se diga que o conhecimento deste recurso, e a sua pertinência, sobretudo, são postos de lado pela oportunidade recente que este Alto Tribunal teve em pronunciar-se por via do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência nº 6/2011, do S.T.J. (publicado no D.R. I Série, de 04/07/2011, págs. 2776 a 2788), quando decidiu que os terrenos integrados em RAN ou em REN não podem ser classificados como «solo apto para construção» ainda que preencham os requisitos enunciados no nº 2 do artº 25º do C.E.
VIII. E isto porque, como vem sendo assumido entre nós, e resulta do seu elemento literal, de fora do seu âmbito ficou a hipótese aqui considerada, como seja a de no terreno expropriado, encontrando-se preenchidos os pressupostos do nº 2 do artigo 25º do C.E., j a existirem construções urbanas à data da D.U.P. e, sobretudo, de se tratarem, de solos adquiridos antes da entrada em vigor do P.D.M., quando se lê no mencionado Acórdão que "Assim só não aconteceria se os recorrentes/expropriados lograssem demonstrar que haviam adquirido a parcela de que tratam os presentes autos antes de a mesma ser integrada em Reserva Agrícola Nacional e em Reserva Ecológica Nacional, situação essa em que seria de aplicar o disposto no nº 12 do artigo 26º do Código das Expropriações, exactamente no sentido preconizado pelo Ac. do TC nº 469/2007, de 25 de Setembro, que julgou inconstitucional, por violação do artigo 13º da Constituição, a interpretação feita no Acórdão deste Supremo Tribunal de 20 de Março de 2006, dos artigos 23º, nº 1, 25º, nºs 2 e 3, 26º, nºs 12, e 27º do CE de 1999 e determinou a sua reformulação em conformidade"
IX. Só assim, por via deste comportamento, se conseguirá aquilatar as legitimas expectativas dos expropriados que, tendo adquirido o prédio expropriado antes da entrada em vigor do P:D.M. que determinou o zonamento do solo, viram onerado o seu prédio, com base numa restrição de utilidade pública, mas também, e sobretudo, se consagrará a definitiva perda duma potencialidade edificativa e de uma expectativa de valorização fundiária.
X. A ser de outro modo, e não colhendo este entendimento nos exactos termos evidenciados, não podemos deixar de invocar a inconstitucionalidade da interpretação efectuada dos artigos 23º, nº 1, 25º, nº 2 e 26º, nº12, quando se considera não se pode avaliar o terreno expropriado como "apto para construção, nem aplicar por analogia o preceituando no art. 26º, nº12 do C.E., mesmo que tal terreno cumpra os requisitos gerais do seu art. 25º, n.°2", quando, o mesmo seja integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos Expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como "solo apto para outros fins", nos termos do disposto no artigo 27º do C.E., por manifesta violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13º, 18º e 62º, ambos da Constituição da República Portuguesa.
XI. Em segundo lugar, o juízo formulado pelo Acórdão recorrido contende, igualmente, com aquele que teve lugar igualmente em Acórdão da mesma Relação, no que à interpretação correcta a dar quanto à norma do artigo 28º do C.E. respeita.
XII. Estando em causa saber sobre se deve ser valorado, para efeitos indemnizatórios, a construção que existindo no solo expropriado, tenha relevância económica, mas tenha de eventualmente ser demolida, o Tribunal "a quo", concluiu que, sendo o solo avaliado como "solo apto para a construção", não o podia ser, ao passo que outrora se defendeu que sempre deveria se r considerado, ainda que, e no respeito pela parte final do nº 3 do citado preceito legal, devesse atender-se à eventual demolição.
XIII. As edificações existentes - como tal caracterizadas pelo artigo 204º do C.C. -, tiveram de ser destruídas pela execução da obra que determinou a declaração de utilidade pública. Significa isto, portanto, que uma vez mais os Expropriados foram privados de bens que integravam a sua propriedade, impondo-se, nos termos da lei, a compensação pela sua privação, compensação essa que há-de ser total.
XIV. Ora, não se compreende, em termos de justiça material, que se procure indemnizar apenas e só o valor do solo (valor que poderia ser determinado por referência ao seu valor do custo da construção, ou ao seu valor fundiário), quando em boa verdade nele estava implantada uma construção, cujo valor, nos termos do apurado nos autos, era bastante superior, aquele.
XV. Em condições normais, dir-se-á, o particular formará o valor do seu bem contabilizando estas três dimensões: o valor do solo, da construção erigida, e, se necessário, o valor da respectiva demolição; esse é, também, o critério do disposto no nº 3 do artigo 28º do C.E., de acordo com a perspectiva do Acórdão fundamento.
XVI. Aliás, é essa a exigência que decorre da lei, quando se manda atender aos "prejuízos que para o expropriado advêm da expropriação (...) à data da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes" naquela data. Na verdade, como perceber que se faça depender a sua indemnização da necessidade ou não de demolição?
XVII. Não se questiona que, sendo valorizadas as construções existentes, se contabilize o valor da respectiva demolição; assim o fez, de resto, o legislador ordinário. Mas determinou, porém, uma solução matizada estabelecendo como limite que o valor obtido nunca poder ser inferior ao definido no caso de não ser necessária a demolição (ou seja, o definido no nº 2 do artigo 28º).
XVIII. Pelo que andou mal nesta parte o douto Acórdão recorrido, sendo que outro entendimento que não o presente leva-nos a invocar a inconstitucionalidade dos artigos 23º, nº 1 e 28º, nºs 2 e 3, do Código das Expropriações quando interpretados no sentido de que para efeitos de apuramento da justa indemnização, quando a expropriação envolva a necessária demolição de construções ou edificações existentes não poderá ser considerado o valor próprio destas, além do valor do solo expropriado, quando seja classificado como "solo apto para a construção", na exacta medida em que envolve a sua demolição, por violação dos princípios da igualdade, na sua vertente externa, da proporcionalidade e da justa indemnização, ao abrigo dos artigos 13º, nº2,18º e 62º, nº 2, todos da Constituição.
XIX. Não podemos, antes de abandonar este concreto ponto, deixar de referir que, a nosso ver, o Acórdão recorrido foi, em grande medida, influenciado pela perspectiva que assumiu, em violação da lei, quanto ao ponto 5.s da factualidade dada como provada, porquanto, ainda que não haja sido suscitada a sua reapreciação pelas partes (artigos 684º e 690º do C.P.C.), resolveu, sem justificação para tanto, o Tribunal a quo alterar a sua redacção, fazendo-o em violação dos princípios do pedido e do dispositivo, ferindo, pois, de nulidade, nesta parte, o douto Aresto, ao abrigo das alíneas d) e e) do nºs 1 do artigo 668º, do C.P.C., a qual devemos aqui invocar, ex vi o nº 4 daquele preceito.
XX. Por último, é igualmente nula o Acórdão recorrido, por excesso de pronúncia, na medida em que ofendeu o caso julgado, quando decidiu arbitrar uma indemnização inferior àquela que a própria Expropriante assumiu por correcta.
XXI. Constituindo a decisão arbitral uma verdadeira decisão, e não apenas um mero arbitramento, temos que, em função do comportamento assumido pelas partes (seja no sentido de recorrer, seja no sentido de na recorrer), aquela transita na parte em que se revele desfavorável a qualquer um dos intervenientes processuais.
XXII. Ora, proferida a decisão arbitral, foi entendimento da Expropriante aceitar -independentemente da questão da classificação do solo - como correcta a consideração das benfeitorias existentes na parcela considerada, como, concomitantemente, com o valor que ali foi apurado.
XXIII. O Acórdão recorrido, não levando em consideração essa posição, não apenas concluiu que só seriam indemnizáveis parte das benfeitorias destruídas, como também fixou um montante inferior ao aceite pela Expropriante, violando assim a norma do nº 2 do artigo 661º do C.P.C., tornando a sentença nula por excesso de pronúncia, nulidade que também aqui se invoca, nos termos supra expostos.
Nestes termos e nos melhores de Direito que Vossas Excelências mui doutamente suprirão, deve o presente recurso ser admitido, por verificados que ficam os respectivos pressupostos legais e, na apreciação dos seus fundamentos, deverá o mesmo ser considerado procedente, por plenamente provado, definindo-se a correcta interpretação a dar aos preceitos invocados em conformidade com os Acórdãos fundamento juntos, alterando-se assim o Acórdão recorrido.
Ademais, e nos termos do n.º 2 do artigo 732º-A do C.P.C., requer-se a Vossas Excelências que, tendo presente o âmbito do julgamento efectuado no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº 6/2001, e pela relevância jurídica que assume a unidade na interpretação e aplicação do direito a efectuar perante a questão de direito suscitada, se digne a proceder, neste concreto ponto, a julgamento alargado da mesma, definindo-se jurisprudência uniforme nos moldes propostos, ainda que a título incidental, no mencionado Acórdão, ou seja, "Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), deverão ser avaliados nos termos do disposto no nº12 do artigo 26º do Código das Expropriações, na exacta medida em que em relação a eles resultem preenchidos os pressupostos firmados no nº 2 do artigo 25º do C.E. e hajam sido adquiridos antes da entrada em vigor do P.D.M. vigente."
A entidade recorrida apresentou contra-alegação, em que questiona a admissibilidade do recurso de revista, pugnando subsidiariamente pela confirmação do acórdão recorrido.
5.. Distribuidos os autos, foi proferido pelo relator o seguinte despacho, destinado a – perante a multiplicidade e complexidade das questões suscitadas - delimitar o objecto do recurso:
Face à multiplicidade de questões suscitadas, impõe-se começar por dirimir a questão prévia da admissibilidade do recurso, delimitando o respectivo objecto – isto é, definindo quais as questões suscitadas pelos recorrentes que podem constituir objecto dos poderes cognitivos do STJ, por se verificarem, quanto a elas, os específicos pressupostos da recorribilidade.
Na verdade, face ao preceituado no art. 66.º, n.º 5, do CExp 99, a regra é a da não admissibilidade do recurso para o STJ do acórdão da Relação que fixa o valor da indemnização devida pela expropriação. Tal regra é excepcionada, porém, quando se verifique algum dos casos em que a lei de processo admita sempre o recurso, designadamente se se mostrar preenchida a previsão do art. 678.º, n.º 4, do CPC: sendo aplicável ao presente recurso o regime anterior à edição do DL 303/07, não há que tomar em consideração a eliminação de tal hipótese normativa, decorrente da nova redacção que foi dada ao nº2 do referido preceito legal.
A presente revista será, pois, de admitir na estrita medida em que ocorra a situação prevista nesse preceito legal – ou seja: a existência de um conflito jurisprudencial ao nível das Relações sobre determinada questão fundamental de direito, não cabendo recurso para o STJ por motivo estranho à alçada do Tribunal ( isto é: verificando-se tal conflito jurisprudencial em matéria que, pela sua natureza - e não apenas pelo seu valor no concreto processo - é insusceptível de integrar um recurso ordinário para o Supremo), desde que a orientação perfilhada no acórdão recorrido não esteja suportada em jurisprudência já anteriormente fixada pelo STJ.
Os recorrentes invocam no seu recurso dois conflitos jurisprudenciais:
a)- o primeiro deles surge reportado à interpretação normativa do nº12 do art. 26º do C. Exp., consistindo em saber se tal norma deve ser interpretada de modo extensivo , abarcando na sua previsão e classificando como solos aptos para construção – indemnizando-os nos termos desse preceito legal – os terrenos integrados na RAN que detenham aptidão naturalística para a construção, por se verificarem os critérios enunciados no art.25º, adquiridos pelo interessado em data anterior ao instrumento do ordenamento do território que os integrou na dita reserva, diminuindo-lhes drasticamente a aptidão edificativa – apontando como acórdão fundamento o proferido pela Relação do Porto em 3/2/11, documentado pela certidão de fls. 949 e segs.
Entende-se que se verificam efectivamente os específicos pressupostos da revista, por estar em causa – em matéria ( o valor da indemnização devida ao expropriado) que, pela sua natureza, é normalmente insusceptível de aceder ao Supremo, - um efectivo conflito interpretativo entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento ( este admitindo que a limitação de construir em terrenos integrados na RAN não pode implicar necessariamente a sua classificação como solo apto para outros fins, antes se impondo, em casos concretos como o dos autos e no que toca ao cálculo do valor do solo, a aplicação analógica do disposto no art. 26º, nº12 – e considerando, pelo contrário o acórdão recorrido que não é aplicável o disposto no referido nº12 no que concerne ao solo expropriado que se encontrava integrado na RAN).
Por outro lado – e reconhecendo, quanto a este ponto, razão aos recorrentes - tal conflito efectivo de interpretações normativas ( que não são minimamente influenciadas por particularidades ou especificidades da matéria de facto subjacente aos respectivos processos expropriativos) não se mostra solucionado pelo STJ, nomeadamente em consequência da prolação do Acórdão uniformizador 6/2011 – que, aliás, expressamente refere que a concreta situação de facto sobre que devia debruçar-se não preenchia os pressupostos de aplicabilidade da norma ora em questão, por , no caso submetido ao Plenário das Secções Cíveis, a aquisição da propriedade pelo expropriado ser posterior à vigência do instrumento de ordenação do território que ditara a inclusão na RAN e as consequentes e drásticas restrições ao jus aedificandi.
b) O segundo conflito jurisprudencial invocado pelos recorrentes prende-se com a interpretação e aplicação da norma constante do art. 28º do C. Exp., relativamente às construções existentes na parcela dos imóveis dotada de aptidão edificativa: na verdade, o acórdão recorrido entendeu que – implicando o aproveitamento normal da respectiva área de implantação a necessária demolição das ditas construções, de qualidade modesta, não deveria ser contabilizado o valor autónomo das mesmas, enquadrando tal hipótese no nº3 do referido preceito legal. Os recorrentes invocam como acórdão fundamento o documentado na certidão de fls.987 e segs., em que se teria decidido – em termos, aliás lacónicos - que haveria, no caso em análise, que valorizar o terreno expropriado, nele deduzindo o valor das demolições a efectuar, somando posteriormente o valor das construções existentes na parcela.
Parece-nos, porém, manifesto que não pode afirmar-se, quanto a esta matéria e perante o teor do excerto do acórdão fundamento invocado, efectiva colisão de interpretações normativas entre os acórdãos em presença, susceptível de abrir o acesso ao Supremo nos termos previstos no referido art. 678º, nº4: enquanto, no caso dos autos, a solução normativa adoptada implicou o entendimento – insindicável por este Supremo - de que as construções de modesta qualidade existentes na parcela teriam necessariamente de ser demolidas, verifica-se que no acórdão fundamento invocado se não referenciam minimamente tais pressupostos. É, aliás, patente que ambos os processos se reportam a situações factuais drasticamente diferenciadas, estando em causa no acórdão fundamento uma expropriação de duas fracções – uma habitacional e outra de garagem - em prédio situado em zona urbana consolidada da cidade do Porto, de boa construção e em bom estado de conservação – portanto, substancialmente diversa das construções de modesta qualidade retratadas na matéria de facto especificada nos presentes autos.
Entende-se, deste modo, que se não verificam, quanto a esta questão, os pressupostos de admissibilidade da revista interposta.
E, não se apreciando, pela razão apontada, o mérito da revista, é evidente que está precludida a apreciação por este Supremo da questão de constitucionalidade, suscitada na conclusão XVIII.
c) Finalmente, tratam os recorrentes de arguir a nulidade do acórdão proferido pela Relação, por alegada violação do caso julgado ínsito na decisão arbitral proferida nos autos de expropriação, na parte não impugnada pelo interessado.
Note-se que o acórdão recorrido expressamente aderiu ao entendimento segundo o qual o juízo dos peritos árbitros deve ser tratado como verdadeira decisão jurisdicional, sendo susceptível de formar caso julgado sobre todos as matérias dirimidas nos segmentos decisórios não impugnados pela parte que neles decaiu – afirmando, nomeadamente:
O acórdão dos árbitros, no processo de expropriação, constitui uma verdadeira decisão judicial, tendo as partes a possibilidade de dela recorrerem tanto para o tribunal de comarca como da Relação, pois se considera que os acórdãos arbitrais não são meros arbitramentos, antes têm natureza jurisdicional funcionando como tribunal arbitral necessário - Ac. STJ, CJ/STJ, 2003, III, 159.
A decisão arbitral, como se afirmou na fundamentação do Assento do STJ de 24/7/79, é um verdadeiro julgamento, não um simples arbitramento, integrando o primeiro dos três graus de jurisdição no sistema geral de recursos - BMJ, 289º/135 (ver entre muitos outros, acórdãos da Relação do Porto de 18/2/1977, de 2/4/1998, de 29/11/2006 e de 1/7/2008, e do Supremo Tribunal de Justiça de 27/1/2004, citado no acórdão do STJ de 5/5/2005, processo 05B602, todos em www.dgsi.pt.
Também o Tribunal Constitucional (Acs. n.ºs 757/95 e 262/98) afirma que a decisão arbitral deve qualificar-se como decisão judicial, proveniente de um verdadeiro tribunal arbitral necessário, uma vez que os árbitros, dispondo de independência funcional, intervêm para dirimir um conflito de interesses entre partes no processo de expropriação litigiosa. A sua decisão visa tornar certo um direito ou uma obrigação, não constituindo um simples arbitramento.
Se o resultado da avaliação assenta em toda uma séria de premissas que são decididas pelos árbitros, a força de caso julgado há-de estender-se àquelas premissas, àquelas parâmetros que determinam o resultado final da avaliação e, neste caso concreto, não tendo sido interposto recurso da decisão arbitral pela entidade expropriante e apenas pelos expropriados, na parte em que decidiu desfavoravelmente contra aquela e que foi aceite por estes, estará vedado a este Tribunal ponderar, sequer, uma decisão em contrário.
Ou seja, não tendo a expropriante recorrido do acórdão da arbitragem, tal decisão arbitral transitou em julgado, impedindo o tribunal de recurso de conhecer, em seu benefício, de valor ou questão não suscitada.
Se apenas recorre da decisão da avaliação, só quanto aos aspectos impugnados daquela decisão arbitral poderá pronunciar-se.
É o que resulta da análise dos artigos 49º e 58º, do CE/99: quem não recorrer da decisão arbitral não pode, posteriormente, pôr em causa esta decisão bem como beneficiar de um valor superior por eventual recurso da outra parte.
De igual modo se deverá entender que, quem apenas recorre de parte da decisão, objectivando os seus pontos de discordância e aceitando outras, não pode, quanto a estas, porque aceites, pretender a alteração das mesmas.
Assim, da conjugação das disposições aplicáveis do processo expropriativo e da lei processual civil, designadamente o estatuído nos arts. 684º e 690º, podemos concluir que:
- Ao acórdão arbitral são aplicáveis, em matéria de recursos, as mesmas disposições que se contêm no código de processo civil, sendo o seu objecto demarcado pelas alegações do recorrente e pelo decidido no acórdão arbitral;
- O acórdão arbitral transita em tudo quanto seja desfavorável para a parte não recorrente, envolvendo a falta de recurso concordância com o decidido pelos árbitros.
Daqui resulta, pois, que é aplicável ao processo expropriativo o regime estabelecido para as restantes decisões judiciais, pelo que se impõe (artº 58º, do CE/99) que o recorrente exponha logo as razões da discordância, ofereça documentos e requeira as demais provas, designar perito, etc., cumprindo assim o artº 577º, do CPC, ou seja, fixando o objecto de cognição do tribunal que fica delimitado pelas alegações do recorrente e pelo decidido no acórdão arbitral.
Saliente-se que – estando invocado como fundamento específico da revista a violação de caso julgado – o acesso ao Supremo seria sempre possível nos termos previstos no nº2 do art. 678º do CPC: a questão relevante a decidir consiste em saber se estará invocada pelo recorrente uma verdadeira situação de ofensa de caso julgado, enquadrável naquele preceito legal.
Se bem compreendemos a questão suscitada – apesar do teor categórico do segmento do acórdão recorrido, atrás transcrito – o problema residiria em a Relação ter fixado o valor dos terrenos em litígio em valor ligeiramente diverso do sustentado como adequado pela entidade expropriante no recurso da decisão arbitral que interpôs (12,63€ m2 / 12,75€ m2) – entendendo os recorrentes que estaria precludida a possibilidade de ser fixado valor mais favorável do que o equacionado pelo expropriante naquele recurso
É, porém evidente que esta questão nada tem a ver com o vício de ofensa do caso julgado –que se prende decisivamente e apenas com a estabilidade atribuída às decisões de natureza jurisdicional : o que está envolvido na questão ora suscitada pelos recorrentes é uma questão processual diversa, consistente em saber se o tribunal está irremediavelmente limitado pelo valor apontado pela expropriante no seu recurso – o que se prende com o funcionamento do princípio dispositivo e com preclusões processuais que – sendo estranhas à temática do caso julgado – não podem naturalmente fundar um recurso que só poderia ser interposto com o específico fundamento do nº2 do citado art.678º.
Nestes termos e pelos fundamentos apontados, considera-se que se não verificam os pressupostos da revista quanto às questões elencadas em 4 b) e 5 – pelo que apenas cumprirá conhecer do objecto do recurso relativamente à questão enunciada em 4 a) deste despacho , determinando-se a notificação dos recorrentes para se pronunciarem querendo, quanto ao propugnado não conhecimento parcial do objecto do recurso, nos termos do art. 704º do CPC.
6. Notificadas as partes deste despacho, apenas se pronunciou a recorrida EP – Estradas de Portugal, reiterando o seu entendimento quanto à insusceptibilidade de aplicação extensiva da norma constante do referido nº12 do art. 26º do CE, invocando em favor da sua tese o recente ac. de 10/5/12, proferido pelo STJ no P. 10605/05, em que se entendeu que :
| Não é possível aplicar analogicamente o disposto no artº 26º, nº12º do Código das Expropriações, aos casos de expropriação de terrenos integrados na RAN (Reserva Agrícola Nacional) |
Juntou ainda os documentos de fls. 1209/1220, referentes ao tratamento da problemática da indemnização ao expropriado no âmbito do direito comparado.
Foi proferida decisão a considerar que, pelas razões apontadas no despacho anteriormente proferido, apenas se verificam os pressupostos de admissibilidade da revista referentemente à questão colocada quanto à interpretação da norma constante do nº12 do art. 26º do CE, pelo que apenas se conhecerá desta questão no âmbito do presente recurso.
7. Antes do prosseguimento dos autos, foi ainda necessário dirimir questão prévia, relacionada com a forma como se irá processar o recurso de revista na fase de julgamento: na verdade, na alegação apresentada, a expropriada veio requerer o julgamento alargado da revista, firmando-se jurisprudência uniformizada sobre a referida questão interpretativa, nos termos do art. 732º-A do CPC ( cfr. fls. 1092).
Porque se trata de questão da competência exclusiva do Exmo Conselheiro Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, foram-lhe os autos presentes, por força do estipulado no nº1 do referido art. 732º-A, com o seguinte parecer do relator:
Somos de parecer que – salvo melhor opinião - se não justificará o peticionado julgamento do recurso pelo pleno das secções cíveis por duas razões fundamentais:
a)- em primeiro lugar, o conflito jurisprudencial invocado pela recorrente situa-se ao nível da jurisprudência das Relações, e não da jurisprudência deste Supremo – importando realçar que, muito recentemente, o STJ, através do Ac. de 10/5/12, tomou posição sobre a questão, em termos opostos aos sustentados pela recorrente dos autos: ora, tratando-se de conflito jurisprudencial situado ao nível das Relações, não se justificará, como regra, dirimi-lo necessariamente através do mecanismo da revista ampliada, particularmente quando o próprio Supremo, em recente aresto, já se pronunciou sobre a questão interpretativa suscitada : e só ulteriormente, no caso de , ao julgar a revista na Secção, se perspectivar o risco de formação de maioria defensora de entendimento oposto ao consagrado no ac. de 10/5 se justificaria a intervenção do pleno, a solicitar ao abrigo do nº3 do art. 732º-A;
b)- em segundo lugar – e decisivamente – porque a questão interpretativa que constitui objecto da presente revista envolve prioritariamente uma questão de constitucionalidade, ainda não dirimida definitivamente pelo Tribunal Constitucional; na realidade, a jurisprudência constitucional mostra-se dividida sobre esta matéria, existindo, ao nível do TC, um conflito jurisprudencial entre as Secções, ainda não dirimido pelo Plenário, nos termos do art. 79º-D da Lei do TC; assim:
-segundo certa orientação, expressa, por ex., nos acs. 114/05 e 293/07 a norma constante do referido art. 26º, nº12, não é inconstitucional quando interpretada no sentido de não impor, por via extensiva, a equiparação, para efeitos indemnizatórios, dos terrenos integrados na RAN e expropriados para implantação de vias de comunicação aos solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor;
-pelo contrário, para outra corrente jurisprudencial, será inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, a referida norma, quando interpretada no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no nº2 do art. 25º do Código, expropriado para implantação de vias de comunicação - Acs. 417/06, 118/07 e 196/11;
- finalmente, no Ac. 469/07, o TC julgou inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.ºs 2 e 3, 26.º, n.º 12, e 27.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, acolhida no acórdão recorrido, segundo a qual o valor da indemnização devida pela expropriação, para construção de um terminal ferroviário, de um terreno, que objectivamente preenche os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a qualificação como “solo apto para a construção”, mas que foi integrado na Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial em data posterior à sua aquisição pelos expropriados, deve ser calculado de acordo com os critérios definidos no artigo 27.º para os “solos para outros fins”, e não de acordo com o critério definido no n.º 12 do artigo 26.º, todos do referido Código.
Saliente-se que este aresto levou à reformulação do Ac. do STJ de 20/4/06, proferido no P. 06B1092. E que, no nosso entendimento, versou tal decisão do TC sobre situação peculiar, perfeitamente diferenciada das que estão subjacentes aos acórdãos anteriormente citados – e ao caso dos presentes autos – por estar em causa expropriação destinada, não à implantação de vias de comunicação, mas à construção na parcela expropriada de edifício urbano ( terminal ferroviário).
Ora, perante as dúvidas e contradições da própria jurisprudência constitucional sobre a conformidade à Lei Fundamental das dimensões normativas em causa na presente revista, acabaria por ficar, em larga medida, privado da sua função uniformizadora da jurisprudência o acórdão que, porventura viesse a ser proferido pelas secções cíveis, já que – qualquer que fosse a solução nele consagrada - seria , com toda a probabilidade, interposto recurso de fiscalização concreta, ignorando-se qual a solução uniformizadora da jurisprudência constitucional que o TC viria, porventura, a consagrar…
Ou seja: neste circunstancialismo, em que a interpretação de certo preceito legal envolve à partida dúvidas de constitucionalidade ainda não solucionadas pelo TC, carece de interesse relevante a imediata e antecipada uniformização da jurisprudência pelo STJ, já que a solução consagrada em sede de interpretação do direito infraconstitucional acabará por estar, em bom rigor, privada da definitividade que a deve caracterizar, tudo dependendo da sedimentação ulterior da jurisprudência pelo TC.
Foi proferido, a fls. 1266, douto despacho a indeferir o requerido julgamento ampliado da revista.
8. A questão essencialmente debatida no presente processo pode enunciar-se nos seguintes termos: face ao quadro normativo constitucional e legal aplicável, deverá – para efeitos de cômputo da justa indemnização devida ao expropriado - atender-se a uma potencialidade edificativa do prédio expropriado que – existindo embora no plano estritamente naturalístico, face às características físicas e de localização do imóvel – é afastada ou precludida em razão da vigência de normas legais ou regulamentares, que excluem ou restringem drasticamente, designadamente por razões de interesse público e de ordenamento do território , o jus aedificandi?
E, como decorre da alegação dos ora recorrentes, esta questão carece de ser prioritariamente abordada ao nível da Lei Fundamental – confrontando-se as normas de direito ordinário de que possa depender a redução do valor da indemnização a arbitrar, em função da classificação dos solos perante tal exclusão ou restrição de índole normativa ou regulamentar do jus aedificandi com os princípios constitucionais da igualdade e da justa indemnização devida ao expropriado – e tendo – como não podia deixar de se ter – decisivamente em conta o que sobre a matéria vem sendo decidido jurisprudencialmente pelo TC.
A questão começou por se colocar perante a norma que constava do nº5 do art. 24º do C. Exp. de 1991, segundo a qual "para efeitos de aplicação do presente Código é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção" .
O TC proferiu sobre a matéria um primeiro aresto – o Ac. 267/97 – em que emitiu um juízo de inconstitucionalidade sobre a interpretação normativa desse preceito que excluía da classificação de solo apto para construção os solos integrados na RAN, expropriados com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes da utilidade pública agrícola – fazendo surgir inicialmente a dúvida sobre o âmbito exacto de tal julgamento de inconstitucionalidade: deveria o mesmo aplicar-se automaticamente a todos os casos em que fossem expropriados terrenos incluídos na RAN para quaisquer fins de interesse público diferentes da utilização agrícola? Ou, bem pelo contrário, tal julgamento de inconstitucionalidade só era aplicável às situações que revelassem uma actuação pré-ordenada da Administração, traduzida numa manipulação censurável das regras urbanísticas, incluindo artificiosamente na RAN terrenos dotados de inquestionável aptidão edificativa, com o fito de posteriormente os expropriar para finalidades de construção urbana, pagando ao expropriado um valor degradado?
Note-se que – a partir da prolação pelo TC do Ac. 20/2000 - ficou perfeitamente claro que o sentido que era legítimo extrair da jurisprudência firmada no referido Ac. 267/97 se circunscrevia a banir a possibilidade da citada manipulação das regras urbanísticas pelo Estado /expropriante – nada legitimando, porém, que , fora dessa peculiar e excepcional constelação de interesses , se pudesse concluir pela genérica inconstitucionalidade daquele art. 24º, nº5, enquanto prescrevia que a real aptidão edificativa de um prédio depende decisivamente das possibilidades desenhadas pelo quadro legal e regulamentar aplicável.
E daí que se sedimentasse, de forma reiterada e uniforme na jurisprudência constitucional, o entendimento segundo o qual a referida norma podia perfeitamente ser interpretada no sentido de que o princípio da justa indemnização proclamado pela Lei Fundamental não impõe a qualificação como solos dotados de aptidão edificativa de quaisquer terrenos, incluídos na RAN, expropriados para um fim diverso da utilidade agrícola mas que, em si mesmo, não revelasse objectivamente uma qualquer aptidão para a edificabilidade – desde logo, a implantação de vias de comunicação ( Acs. 247/00, 243/01, 172/02, 346/03, 642/04) ; este entendimento foi estendido ainda a outros casos, em que a expropriação se destinava à construção de outros equipamentos de interesse público , por ex. uma central incineradora ( Ac. 155/02) ou mesmo uma escola ( Acs. 333/03 e 557/03) sem que, das circunstâncias concretas do caso, se pudesse inferir minimamente a existência da referida e censurável manipulação de regras urbanísticas pela Administração, traduzida em desvalorizar artificiosamente um terreno reservado ao uso agrícola e mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público.
Como se sintetiza, de forma perfeitamente clara, no Ac. 275/04:
De facto, a norma contida no n.º 5 do 24º do Código das Expropriações de 1991 foi efectivamente julgada inconstitucional, “enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de solo apto para a construção os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola”, pelo Acórdão n.º 267/97 (publicado no Diário da República, II série, de 21 de Maio de 1997). Este juízo, não veio, todavia, a repetir-se em casos posteriormente julgados neste Tribunal. Assim, no Acórdão 20/2000 (publicado no Diário da República, II série, de 28 de Abril de 2000), decidiu-se “não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações vigente, interpretada por forma a excluir da classificação de "solo apto para a construção" solos integrados na Reserva Agrícola Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação”. E esta jurisprudência, no sentido da não inconstitucionalidade, veio a ser confirmada e desenvolvida posteriormente pelo Tribunal, não só em relação a solos integrados na Reserva Agrícola Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação, mas também expropriados para outros fins, nomeadamente nos Acórdãos n.ºs 247/2000, 346/2003, 347/2003 e 425/2003 (disponíveis na página do Tribunal Constitucional na Internet, nohttp://www.tribunalconstitucional.pt/jurisprudencia.htm), e nos Acórdãos n.ºs 219/2001, 243/2001, 172/2002, 121/2002, 155/2002, 417/2002, 419/2002, 333/2003 e 557/2003 (publicados no Diário da República, II Série, respectivamente, de 6 e 4 de Julho de 2001, 3 de Junho de 2002, 12, 30, 17 e 31 de Dezembro de 2002, 17 de Outubro de 2003 e de 23 de Janeiro de 2004).
Da jurisprudência do Tribunal decorre que a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 só foi julgada inconstitucional num único caso em que a Administração classificou uma parcela de terreno, dotada de todas as infra-estruturas, como de utilidade pública agrícola e integrou-a, por isso, na RAN, para, posteriormente e uma vez desvalorizada, vir a adquiri-la, pagando por ela um valor correspondente ao de solo não apto para construção (a que acresce o facto de que a sua apropriação ocorreu apenas uma semana antes da publicação da Portaria n.º 380/93, que, por sua vez, veio desafectar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela). Em todos os restantes casos citados, nomeadamente em recursos interpostos de acórdãos do Tribunal da Relação do Porto (que recusara a aplicação, por inconstitucionalidade, daquela norma), e em que estavam em causa quer a construção de vias de comunicação, quer de diferentes edifícios, o Tribunal pronunciou-se, sempre, no sentido da não inconstitucionalidade. Ou seja, em todos os outros casos, mesmo naqueles em que a expropriação se não destinou a implantação de vias de comunicação mas sim de edifícios públicos – por exemplo, escolas -, o Tribunal Constitucional, não tendo dado conta de “qualquer actuação pré-ordenada da Administração, traduzida em «manipulação das regras urbanísticas», com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público”, não julgou a norma inconstitucional.
9. Com a substituição do C.Exp. de 1991 pelo Cód. de 1999, vieram suscitar-se duas novas questões:
a)- a primeira delas, é decorrência do desaparecimento da norma que constava do citado art. 24º, nº5, enquanto outorgava uma expressa base legal para a relevância das limitações de natureza legal e regulamentar ao jus aedificandi, para efeitos de classificação dos solos e de cálculo da justa indemnização devida ao expropriado : perante a inexistência de norma de idêntico conteúdo literal, deveria concluir-se pela irrelevância, para este efeito, dos regimes normativos limitativos ou excludentes do direito de edificação no prédio expropriado?
b)- a segunda questão prende-se com o inovatório regime que passou a constar do nº 12 do art. 26º do Cód. , ao prescrever que sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada : deverá este regime - que manda atender à expectativa razoável de uma potencialidade edificativa do proprietário, pré-existente à vigência do instrumento de gestão urbanística que a preclude ou restringe drasticamente - ser aplicável por analogia aos terrenos incluídos na RAN? Deverá a vinculação situacional decorrente da inclusão de certo prédio na RAN ser equiparada aos casos de classificação de certos solos como zonas verdes, no âmbito de certo plano municipal de ordenamento do território?
Após algumas dúvidas iniciais, estabilizou-se a jurisprudência no sentido de que o desaparecimento da norma que constava do referido nº5 do art. 24º não conduzia a solução diversa da que se havia sedimentado na vigência do Cód de 1991 – ou seja, a de que os terrenos integrados na RAN/REN, por força do regime legal – e da vinculação situacional da propriedade - a que estão sujeitos, não podem ser classificados como solo apto para construção, nos termos do art. 25º, nº1, al. a) e 2 do C. Exp. de 1999, ainda que preencham os requisitos previstos naquele nº2 ( Ac. Uniformizador nº 6/2011, proferido pelo STJ, pondo termo às divergências jurisprudenciais evidenciadas ao nível das Relações sobre esta matéria).
No que respeita à jurisprudência constitucional, verificou-se uma evolução – manifestamente desfavorável aos interesses dos expropriados – que resultou da formulação de um juízo de inconstitucionalidade da interpretação normativa que, tendo agora como base legal o nº1 do art. 26º, conduzisse a incluir na classificação de solo apto para construção e, consequentemente, a indemnizar como tal, o solo integrado na RAN, expropriado para implantação de vias e comunicação; ou seja, chamando agora à colação o princípio da igualdade entre expropriados e não expropriados , o TC – no Ac. 275/04 – considerou que seria inconstitucional a norma que implicasse a classificação como terreno dotado de aptidões edificativas - e o arbitramento da consequente indemnização ao expropriado, calculada com base nessa qualificação – ao solo integrado na RAN, quando a causa da expropriação fosse a construção de infra-estruturas rodoviárias – retirando, deste modo, ao intérprete e aplicador do direito a liberdade subsuntiva que lhe era possibilitada pelo inicial juízo de mera não inconstitucionalidade, subjacente à jurisprudência iniciada pelo Ac. 20/00.
Pelo contrário, tem sido mais polémica a resolução da segunda questão atrás enunciada : a da eventual aplicação por analogia do regime prescrito para as zonas verdes do plano urbanístico aos terrenos incluídos na vinculação situacional da propriedade decorrente da inclusão na RAN/REN – levando a qualificar como solos aptos para construção – embora apenas com a específica e mais limitada aptidão de edificabilidade prevista no citado nº12 - os terrenos adquiridos pelo expropriado antes da vigência do instrumento legal ou regulamentar limitativo do jus aedificandi.
Como atrás se salientou, esta questão interpretativa envolve prioritariamente a resolução de uma questão de constitucionalidade, ainda não definitivamente solucionada pelo Tribunal Constitucional; na realidade, a jurisprudência constitucional mostra-se dividida sobre esta matéria, existindo, ao nível do TC, um conflito jurisprudencial entre as Secções, ainda não dirimido pelo Plenário, nos termos do art. 79º-D da Lei do TC; assim:
-segundo certa orientação, expressa, por ex., nos acs. 114/05 e 293/07 a norma constante do referido art. 26º, nº12, não é inconstitucional quando interpretada no sentido de não impor, por via extensiva, a equiparação, para efeitos indemnizatórios, dos terrenos integrados na RAN e expropriados para implantação de vias de comunicação aos solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor;
-pelo contrário, para outra corrente jurisprudencial, será inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, a referida norma, quando interpretada no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no nº2 do art. 25º do Código, expropriado para implantação de vias de comunicação - Acs. 417/06, 118/07 e 196/11;
- finalmente, no Ac. 469/07, o TC julgou inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.ºs 2 e 3, 26.º, n.º 12, e 27.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, acolhida no acórdão recorrido, segundo a qual o valor da indemnização devida pela expropriação, para construção de um terminal ferroviário, de um terreno, que objectivamente preenche os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a qualificação como “solo apto para a construção”, mas que foi integrado na Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial em data posterior à sua aquisição pelos expropriados, deve ser calculado de acordo com os critérios definidos no artigo 27.º para os “solos para outros fins”, e não de acordo com o critério definido no n.º 12 do artigo 26.º, todos do referido Código.
Saliente-se que este aresto levou à reformulação do Ac. do STJ de 20/4/06, proferido no P. 06B1092, versando tal decisão do TC sobre situação peculiar, perfeitamente diferenciada das que estão subjacentes aos acórdãos anteriormente citados – e ao caso dos presentes autos – por estar em causa expropriação destinada, não à implantação de vias de comunicação, mas à construção na parcela expropriada de edifício urbano ( terminal ferroviário).
10. Ao contrário do sustentado pelos ora recorrentes, entende-se que não é invocável, no específico caso dos autos, o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo TC no Ac. 469/07, por ao mesmo estar subjacente uma peculiar situação, ligada à expropriação de terrenos inseridos na RAN para construção – não de vias de comunicação – mas de um edifício urbano ( terminal rodoviário) – ou seja, em que a desafectação do uso agrícola, decorrente inelutavelmente do acto expropriativo, tinha como fim uma utilização tipicamente urbana, levando por isso implícito o reconhecimento de que afinal os terrenos expropriados teriam aptidão edificativa.
Note-se que a circunstância de o TC ter incluído na parte decisória do acórdão que proferiu o específico destino dado à parcela expropriada – a construção de um terminal ferroviário – não pode deixar de significar que considerou tal circunstância normativamente relevante para alcançar o juízo de inconstitucionalidade que formulou – não sendo, consequentemente, a jurisprudência ali firmada transponível sem mais para situações diferentes, em que a desafectação do uso agrícola, decorrente do acto expropriativo, não envolve uma utilização tipicamente urbana dos terrenos expropriados, por se consubstanciar – não na edificação de um prédio ou construção urbana – mas antes na implantação de vias de comunicação.
E, deste modo, para aferir da constitucionalidade da norma em causa, quando o fim da expropriação de terrenos incluídos na RAN é, como no caso dos autos, a implantação de infra-estruturas rodoviárias, importa decisivamente atentar no que vem sendo decidido pelas duas correntes jurisprudenciais em confronto, bem retratadas no recente Ac. 196/2011.
Ora, importa notar que nenhuma das soluções propugnadas nessa jurisprudência do TC em confronto é favorável à pretensão dos recorrentes - de, para efeitos de apuramento da justa indemnização, ver tratadas como zonas verdes os terrenos expropriados, inseridos na RAN, destinados à implantação de vias rodoviárias, e cuja propriedade fosse detida pelos expropriados desde momento anterior ao da vigência do instrumento legal que incluiu o prédio expropriado na vinculação situacional da propriedade inerente à delimitação da RAN.
Na verdade, , se tivermos por aplicável a orientação subjacente aos Acs. 417/06, 118/07 e 196/11, a interpretação normativa subjacente à pretensão dos expropriados, ora recorrentes, padeceria de inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade – pelo que obviamente estaria excluída liminarmente a sua aplicação ao caso dos autos.
Se, pelo contrário, se entender antes aplicável a orientação subjacente aos Acs. 114/05 e 239/07, ela apenas significa que a Lei Fundamental não fulmina com um juízo de inconstitucionalidade material uma eventual consideração, na fixação da indemnização, da específica e peculiar potencialidade edificativa contemplada no citado nº 12 – tudo dependendo decisivamente da interpretação, tida por adequada, de tal preceito legal, no plano do direito infraconstitucional. Ou seja: nesta orientação, a Constituição não impõe, nem proíbe, que o legislador infraconstitucional possa, na sua livre discricionariedade, regular nos termos que tiver por mais adequados a contraposição de interesses entre entidade expropriante e particular/expropriado, devendo naturalmente a reconstrução dessa vontade legislativa ser feita através da interpretação das normas de direito ordinário onde se encontra plasmada.
Sucede que esta matéria foi recentemente abordada por este Supremo, no Ac. de 10/5/12, proferido pelo STJ no P. 10605/05, em que se entendeu que :
| Não é possível aplicar analogicamente o disposto no artº 26º, nº12º do Código das Expropriações, aos casos de expropriação de terrenos integrados na RAN (Reserva Agrícola Nacional). |
São os seguintes os fundamentos desta decisão:
A segunda questão levantada pelos recorrentes é a de que o cálculo da indemnização deveria ser feito com base no disposto no nº 12 do art.º 26º do C. das Expropriações, que seria aplicável por via analógica. Refere esta norma que no caso de terreno que deva ser expropriado e esteja classificado, por plano municipal de ordenamento do território, como zona verde, de lazer, ou para a instalação de equipamentos públicos, no caso da aquisição ser anterior a esse plano, o seu valor será calculado em função do valor médio das construções existentes, ou seja possível edificar, nas parcelas situadas na área envolvente, cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada. Este preceito é, por vezes referido como constituindo um tertium genus entre o caso da expropriação de terreno apto para construção e o da expropriação de terreno para outros fins. Com efeito, trata-se de terreno sem aptidão construtiva, mas a lei manda indemnizar o expropriado com base em valores de construção. É uma especialidade, mas não é, em bom rigor, um terceiro género de indemnização. O fim constitucional e legal é o da justa indemnização, sendo que esta obtém-se através do pagamento do valor real do bem expropriado e que este valor é o valor normal de mercado e este objectivo mantém-se. No caso das ditas zonas verdes e de lazer ou de instalação de equipamentos públicos, se não fosse a previsão do referido nº 12 do art.º 26º, poder-se-ia estar face a uma ilegítima manipulação do valor de mercado. É que é a mesma entidade autárquica que vai qualificar os terrenos e posteriormente os irá expropriar. Precisamente para os fins que foram a causa dessa qualificação. Fácil é, pois de ver, que o expropriante teria na sua mão os meios de embaratecer os custos da eventual e futura expropriação. O preço de mercado seria mais baixo, mas isto seria devido à sua própria e prévia manipulação desse mercado, ao retirar a aptidão para construção do terreno expropriado. Não seria, assim, um verdadeiro valor de mercado, pelo que seria injusto. O que o citado nº 12 veio evitar. Cf. – Alves Correia RLJ 133º nº 3910 53 54 -. No fundo, trata-se ainda de reconduzir o valor da indemnização ao efectivo valor de mercado. É como se a expropriação, em termos económicos, se desse em dois momentos, aquando da qualificação do terreno e depois no momento da decisão de expropriar. E é o lapso de tempo entre eles que o nº 12 do art.º 26º do CE pretende preencher, compensando a desvalorização entretanto ocorrida. A média do valor das construções à volta é a valorização que poderia ter acontecido ao item em apreço se não fosse a ocorrência do plano municipal. Tudo para determinar o preço justo, aquele que seria o de mercado, não fora a intervenção urbanística da entidade expropriante. Outro não foi o entendimento do Ac. do Tribunal Constitucional – 196-2011 – ao referir-se a actos equivalentes a uma verdadeira expropriação, aludindo ao plano municipal e ao referir-se à posterior expropriação efectiva. 3 A questão em apreço é a de saber se este regime é susceptível de aplicação analógica aos casos de terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional. A analogia pressupõe que existe a mesma razão de decidir e que existe lacuna na regulamentação de uma determinada realidade. Como vimos em 2, a aplicação directa do nº 12 do art.º 26º visa prevenir uma manipulação de mercado, possível através do sistema da “dupla expropriação”. No caso da RAN não existe esse problema. Trata-se de um ordenamento substancial do território que nada tem a ver com as futuras expropriações, que possam ocorrer nos terrenos integrados nessa Reserva. Nesta última hipótese, o valor da indemnização é calculado sobre um valor de mercado, com o qual nada tem a entidade expropriante. Por outro lado, o regime do nº 12 pressupõe que, não fora o plano municipal, ou seja o início da “realidade expropriativa” em termos económicos, o terreno em questão seria apto para construção – cf. Alves Correia id. -. Não se compadece com a sua aplicação a um terreno onde já anteriormente, independentemente da expropriação, não se podia construir, ou seja, que já não era apto para construção, por virtude da integração na RAN. Por outro lado ainda, não se pode comparar o carácter de mera ordenação administrativa de um plano municipal, que justifica a especial protecção do expropriado, com uma intervenção substancial no ordenamento do território como a integração na Reserva Agrícola Nacional. Violaria, aliás, o princípio constitucional da igualdade, indemnizar o expropriado de um terreno integrado na RAN, que, em virtude de um superior interesse público, é proprietário de um terreno sem aptidão construtiva, com base em critérios de construção previstos apenas para o terreno que possuía essa aptidão, aquando do início do processo que levaria à expropriação, como na hipótese do nº 12 do art.º 26º.A este respeito referiu o Acórdão do TC citado, ao entender que os regimes em apreço não podiam ser equiparados: “…as limitações inerentes ao estatuto dessa reserva não têm a severidade dos casos anteriormente referidos e têm em atenção a especial localização factual desse terreno e as suas características intrínsecas, não gerando, por isso, qualquer direito de indemnização autónomo(sublinhado nosso).” Donde se conclui que não ocorre a mesma razão de decidir, não podendo ser aplicado por analogia o disposto no nº12 do art.º 26º do C. das Expropriações à hipóteses de expropriação de terrenos integrados na RAN. As indemnizações respeitantes às parcelas expropriadas que integram a RAN deverão assim calculadas com base nos critérios que levam à sua fixação nas hipóteses de solos para outros fins, que não a construção.
Adere-se inteiramente a este entendimento, que conduz a não se deverem efectivamente equiparar situações profundamente diversas no seu significado normativo.
Na verdade, a proibição de construir que incide sobre os solos integrados na RAN/REN é consequência da vinculação situacional da propriedade, sendo uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada - consubstanciada na imposição, por via legal, aos particulares de restrições, decorrentes da natureza intrínseca dos terrenos, e que se mostram necessárias e funcionalmente adequadas para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, o equilíbrio ecológico e outros e fundamentais interesses públicos.
Pelo contrário, a inclusão de certos terrenos no âmbito das zonas verdes e equiparadas ( zonas de lazer ou destinadas a diferentes infra-estruturas urbanísticas) tem uma base meramente regulamentar – radicando no plano municipal de ordenamento do território – e depende decisivamente, não das características intrínsecas dos terrenos em causa, da sua natureza e vocação económica, mas antes de juízos de oportunidade, amplamente discricionários, das entidades administrativas responsáveis pela urbanização e ordenamento do território; e é precisamente essa ampla discricionariedade da Administração na ordenação subjacente aos planos municipais de ordenamento do território – e os riscos acrescidos de manipulação das regras urbanísticas por quem os elabora – que está na base do especial regime que consta do referido nº12 do art. 26º, conferindo tutela aos particulares que – sendo já proprietários dos terrenos ulteriormente expropriados à data da edição daquele plano, acabam por ver determinados terrenos, em resultado do exercício de uma ampla discricionariedade administrativa, incluídos no âmbito reservado pelo plano a zonas verdes, com isso podendo resultar substancialmente afectada a consistência do seu direito à justa indemnização devida pela expropriação.
11. Nestes termos e pelos fundamentos apontados nega-se provimento à revista.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 29 de Novemro de 2012
Lopes do Rego (Relator)
Orlando Afonso
Távora Victor