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RETIFICAÇÃO DE ACÓRDÃO
REFORMA DE ACÓRDÃO
ARGUIÇÃO DE NULIDADES
EXCESSO DE PRONÚNCIA
TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
DECISÃO SURPRESA
I. Não se verifica qualquer das nulidades invocadas pela reclamante em virtude de o contencioso administrativo, como é o contencioso das deliberações do CSM, ser actualmente um contencioso de plena jurisdição.
II. O CPTA, a que importa recorrer subsidiariamente no âmbito do contencioso das deliberações do CSM, ex vi artigos 168.º, n.º 5, e 178.º, ambos do EMJ, na redacção vigente à data da interposição da presente acção de impugnação, não é alheio a esta exigência de plena jurisdição.
III. Com efeito, não apenas o CPTA prevê sentenças substitutivas como, em sede declarativa não urgente (que é aquela a que ora nos reportamos), distingue meios processuais e poderes de pronúncia consoante o particular pretenda reagir contra actos de conteúdo positivo ou de conteúdo negativo. No primeiro caso, prevê a acção de impugnação (artigos 46.º e segs.); no segundo caso, prevê a acção de condenação à prática de acto devido (artigos 66.º e segs.).
IV. O primeiro meio processual – a acção de impugnação – é o meio de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo positivo, por parte de quem pretenda o restabelecimento da situação por alterada por tais actos. Já a acção de condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 66.º e segs. será o meio de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo negativo, ou seja, actos que indeferem a pretensão, recusam a emissão de pronúncia favorável ou recusam mesmo a apreciação de um requerimento. É esse o caso dos autos uma vez que, na presente acção, a pretensão da autora tinha por objecto a deliberação do CSM que lhe indeferiu a pretensão formulada.
V. De acordo com a orientação doutrinária mais conforme com o espírito pretendido pelo legislador da reforma do contencioso administrativo, entende-se que, nos casos de indeferimento como o que estava em causa na deliberação impugnada, o efeito útil do pleito não fica assegurado pela anulação do acto, porquanto não se condena a autoridade administrativa nem à prática do acto desejado nem de outro acto, mesmo que novamente ilegal.
VI. Assim, pese embora tenha sido deduzido pela autora um pedido de anulação da deliberação impugnada, tal pedido acaba por, à luz do disposto no n.º 2 do artigo 66.º e no n.º 4 do artigo 51.º, ambos do CPTA, mostrar-se irrelevante. Daí que não se impusesse a este Tribunal apreciar os vícios em concreto assacados ao acto impugnado, até porque, se tais vícios se dessem como verificados, tal apenas determinaria a anulação do acto (e não o deferimento dos pedidos de revisão dos procedimentos disciplinares), anulação que não corresponderia cabalmente ao interesse processual subjacente a este meio adjectivo do contencioso administrativo.
VII. Fundamental era assim verificar se a pretensão da autora era ou não integralmente coincidente com a previsão e escopo normativos que informavam os procedimentos de revisão de decisões disciplinares, em observância da decisão do TEDH que a própria demandante invocou nos autos.
VIII. Neste contencioso de plena jurisdição, os poderes de pronúncia do tribunal em sede declarativa são aqueles que vêm consagrados no n.º 1 do artigo 71.º do CPTA, segundo o qual “Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido”.
IX. A exegese devida impõe, assim, que se distingam três situações possíveis infra apresentadas.
X. Primum, quando se esteja perante o exercício administrativo de um poder de decisão vinculado quanto à oportunidade (an) e quanto ao conteúdo (quid), ou seja, perante um acto de conteúdo estritamente vinculado, os poderes de condenação do tribunal são os que decorrem do artigo 71.º do CPTA.
XI. Secundum, quando a Administração Pública actua no exercício de um poder vinculado quanto à oportunidade (an) - ou seja, tem o dever de agir, pelo que o demandante particular tem o direito e a legitimidade substantiva para exigir que a autoridade administrativa aja -, mas não vinculado quanto ao conteúdo (quid) - ou seja, a autoridade administrativa actua no exercício de poderes discricionários quanto à determinação do conteúdo -, terá então o julgador de lançar mão do artigo 71.º, n.º 2 (“Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”).
XII. Tertium, pode ocorrer desde logo a improcedência da acção. Isto pode decorrer essencialmente das seguintes quatro vicissitudes: (i) a Administração Pública não tem, pura e simplesmente, o dever de agir, e, portanto, de praticar qualquer acto administrativo naquela matéria; (ii) o demandante não está em posição processual que o legitime a exigir tal acto, reivindicando em seu favor uma sentença que condene a entidade demandada a fazê-lo; (iii) o acto praticado é válido, pelo que não deve ser removido do ordenamento e substituído por outro; (iv) não se encontram preenchidos os pressupostos normativos de que depende a prática do acto pretendido pelo demandante.
XIII. Em todos casos indicados no ponto XII, o tribunal deve absolver a autoridade administrativa do pedido sem a condenar à prática de qualquer acto. Foi precisamente à conclusão de que a demandante não estava em posição processual que a legitimasse a exigir tal acto, reivindicando em seu favor uma decisão jurisdicional que condenasse a entidade demandada a fazê-lo (situação (ii)), bem como que não se encontravam preenchidos os pressupostos normativos de que depende a prática do acto pretendido pela demandante (situação (iv)), que chegou este Tribunal.
XIV. Deste modo, tendo em conta as considerações expostas, conclui-se que o acórdão em apreço não enferma das nulidades que lhe são imputadas pela autora.
XV. Na medida em que, reportando-se a presente acção à suposta invalidade do segmento da deliberação impugnada que indeferia a pretensão da autora em rever os processos disciplinares, e constatando-se que essa pretensão (em condenar a entidade demandada a rever tais procedimentos) era improcedente, não se verificou nem excesso de pronúncia, nem usurpação de poder administrativo, nem ofensa do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, nem violação do princípio da proibição das decisões surpresa.
Processo n.º 35/19.0YFLSB
Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
1. AA veio, nos termos dos artigos 1.º, 191.º, 192.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e dos artigos 685.º, 666.º, 613.º, n.º 2 e 615.º, n.º 1, alínea d) e n.º 4 do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi artigo 73.° do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), arguir a nulidade do acórdão proferido em 30 de Junho 2020, que, considerando prejudicadas as demais questões suscitadas pela demandante, concluiu pela inviabilidade de, através da revisão de processos de natureza administrativa, se alcançar a restitutio in integrum imposta pela decisão da Grande Chambre do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) de 6 de Novembro de 2018 e, em consequência, julgou improcedente a impugnação apresentada.
Para o efeito, alegou, em síntese:
(i) Que o acórdão ora reclamado decidiu manter a deliberação do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de 2 de Abril de 2019, no segmento em que indeferiu os pedidos de revisão dos procedimentos disciplinares n.º 333/2010 e n.º 179/2011, com fundamentação jurídica distinta da que foi aduzida pelo CSM, padece da violação da reserva da Administração, no que respeita à determinação e definição primárias do acto administrativo. Ao decidir em tal sentido, este Tribunal pressupõe que, à semelhança do que sucede quando aprecia as decisões de um tribunal de instância, pode manter o sentido de um acto administrativo aduzindo-lhe nova e diferente fundamentação, substituindo, por decisão judicial, a fundamentação que a entidade administrativa tinha adoptado no texto do acto e, deste modo, trata a apreciação da validade do acto administrativo como se estivesse em causa um recurso para reapreciação de uma sentença, assim extravasando o âmbito dos poderes de cognição delimitado pelo artigo 95.º, n.ºs 1 e 3, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e incorre igualmente numa usurpação de competência administrativa pelo poder judicial, violando o princípio da separação de poderes consagrado no artigo 3.º do CPTA e nos artigos 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa (CRP);
(ii) Que o acórdão recorrido, ao decidir manter o acto administrativo impugnado mas com fundamentação jurídica diversa daquela que dele consta efectivamente – e que esteve na sua génese –, ofende, clamorosamente o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição, e redunda num manifesto excesso de pronúncia, e viola ainda o princípio da proibição das decisões surpresa, previsto no artigo 3.º, n.º 3 do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
2. O CSM respondeu, pronunciando-se pela manifesta improcedência da pretensão da reclamante, que, em seu entender, visa apenas a reapreciação do objecto do recurso, o que é legal e processualmente vedado.
Cumpre apreciar e decidir.
3. Tenhamos presente que no acórdão reclamado se afirmou, no segmento ora reclamado, o seguinte:
«2. Com precedência lógica em relação à apreciação dos demais fundamentos impugnatórios, cabe, nos termos do n.º 1 do artigo 95.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tomar posição sobre a questão da admissibilidade de, para se fazer cumprir a decisão do TEDH, se fazer uso da faculdade de revisão das decisões condenatórias proferidas em processo disciplinar, prevista no artigo 127.º, n.º 1, do EMJ (na versão anterior à entrada em vigor da Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto), no qual se dispõe:
“As decisões condenatórias proferidas em processo disciplinar podem ser revistas a todo o tempo quando se verifiquem circunstâncias ou meios de prova susceptíveis de demonstrar a inexistência dos factos que determinaram a punição e que não puderam ser oportunamente utilizados pelo arguido”.
Esta disposição normativa, conjugada com o artigo 235.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho), aplicável ex vi artigo 131.º do EMJ (na versão anterior à entrada em vigor da Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto) traça o regime aplicável à revisão do procedimento disciplinar.
A propósito da revisão das decisões em matéria disciplinar, consta do sumário do Acórdão desta Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, de 23/03/1999 (processo n.º 914/98), consultável em www.stj.pt, que, “O pedido de revisão de processo disciplinar há-de ter por objecto demonstrar, com novos meios de prova, que os factos essencialmente determinantes da punição não existiram”.
Nos termos do artigo 154.º, n.º 1, do CPTA:
“A revisão de sentença transitada em julgado pode ser pedida ao tribunal que a tenha proferido, sendo subsidiariamente aplicável o disposto no Código de Processo Civil, no que não colida com o que se estabelece nos artigos seguintes”.
Dispõe o artigo 696.º, alínea f), do CPC, aplicável ex vi artigo 154.º do CPTA, que a decisão transitada em julgado pode ser objecto de revisão quando:
“Seja inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso vinculativa para o Estado Português”
Mário Aroso de Almeida / Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2017, págs. 1184 e seg.) escrevem o seguinte, em anotação ao artigo 154.º do CPTA:
“Cumpre, na verdade, notar que, embora a alínea f) do artigo 696.º do CPC preveja que a decisão transitada em julgado pode ser objeto de revisão quando “seja inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso vinculativa para o Estado Português”, o recurso de revisão só pode ter lugar quando a natureza da violação da CEDH permitir uma restitutio in integrum, isto é, quando seja possível reconstituir o estado de coisas anterior à ocorrência da violação, através de medidas individuais a implementar pelo Estado recorrido.
Como explica Nuno Piçarra, se a reconstituição da situação jurídica anterior se confrontar com uma decisão nacional transitada em julgado, implicando uma contradição entre o julgamento definitivo efetuado pela ordem jurisdicional portuguesa e pela instância internacional, cabe ao Estado Português assegurar a possibilidade de recurso a um mecanismo interno de revisão de sentença, com vista a superar a autoridade do caso julgado, tendo sido esse o mecanismo que se pretendeu instituir através da redação dada à referida alínea f) do artigo 696.º do CPC. (…)
O artigo 696.º, alínea f), do CPC carece, pois, de ser interpretado restritivamente, em conformidade com os artigos 41.º a 46.º, n.º 1, do CEDH, no sentido de se entender que só pode haver lugar a revisão de decisão de um tribunal nacional transitada em julgado quando a decisão da instância internacional de recurso impuser uma restitutio in integrum, e não uma mera indemnização compensatória”.
No caso concreto a demandante visa precisamente a restitutio in integrum.
Assim, e tal como se defendeu no voto de vencido da deliberação do Plenário do CSM ora impugnada, a decisão do TEDH só pode pôr em causa a deliberação punitiva do CSM, pondo também em causa a decisão do Supremo Tribunal de Justiça que a convalidou (cfr. ponto 5 da factualidade relevante). Na verdade, apenas por se terem esgotado os meios internos de impugnação pôde o TEDH reconhecer que através da prática de um acto administrativo ocorreu a violação de um direito.
Assim, analisado o regime jurídico tendente à revisão da deliberação sancionatória, entende-se que não poderia o órgão administrativo (o CSM) admitir ou proceder à revisão do acto sem que primeiro fosse revista a decisão judicial que, no âmbito da ordem interna, proferiu a decisão judicial final com força de caso julgado.
Face ao exposto, considera-se que a demandante deveria ter lançado mão do recurso de revisão da sentença, nos termos do artigo 696.º, alínea f), do CPC e não da revisão das decisões em matéria disciplinar, prevista no referido artigo 127.º do EMJ.
Deste modo, conclui-se que a pretensão da demandante não pode proceder, pois que, apesar de ter visto deferido o pedido de revisão em relação ao processo disciplinar nº 2011-269-PD-D, o mecanismo legalmente adequado para a realização da restitutio in integrum consiste exclusivamente no recurso de revisão de sentença.
3. Concluindo-se pela inviabilidade de, através da revisão dos processos de natureza administrativa, se alcançar a restitutio in integrum e, assim, dar cumprimento à decisão do TEDH, não cabe apreciar as demais questões suscitadas pela demandante nem os demais pedidos por ela formulados, sendo inaplicável ao caso a previsão do n.º 3 do artigo 95.º do CPTA.
4. Pelo exposto, julga-se improcedente a presente acção de impugnação.»
4. Antecipa-se que não se verificou, no caso concreto, qualquer das nulidades invocadas pela reclamante.
Isso decorre da circunstância de o contencioso administrativo, como é o contencioso das deliberações do CSM, ser actualmente (desde a entrada em vigor do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, muito por força precisamente e também da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem) um contencioso de plena jurisdição.
Consideremos, a este respeito, a doutrina da especialidade que assim se pronuncia:
«Importa (…) reter dois aspetos sobre o cumprimento da exigência de plena jurisdição, decorrente do artigo 6.º da CEDH, evidenciado pelas soluções do CPTA nesta matéria.
O primeiro reside em que, conjugando a análise do cumprimento de tal exigência com a do efeito útil das decisões, ao contrário de quanto sucedia na legislação em vigor antes do CPTA, tornou-se inadmissível a prolação de decisões de pura anulação, pois o contencioso administrativo passou, por definição, a visar a prática de ato devido e não a mera eliminação do ato ilegal (artigo 51.º, n.º 4).
O segundo desses aspetos prende-se com a circunstância, tantas vezes salientada, mas nem sempre com a devida acuidade, de que a plena jurisdição aumenta de tipo de decisão para tipo de decisão, consoante se percorra a escala crescente que vai desde a mera erradicação do ato ilegal, passando pela imposição de sanções compulsórias à Administração para a prática do ato devido e pela intimação/condenação à prática desse ato com ou sem definição do respetivo conteúdo, até ao proferimento de decisão que produza os efeitos de ato devido, estando este percurso a cargo: (1) desde logo do aplicador jurisdicional do CPTA, o juiz administrativo, que tem todo este leque de pronúncias ao seu dispor, embora só possa recorrer à decisão jurisdicional que produza os efeitos do ato devido em casos de estrita vinculação e em última ratio, na fase do processo executivo; (2) mas também do legislador e da doutrina, os quais, ante o peso histórico de uma interpretação estrita da divisão de poderes em cujos termos se precludia ao juiz, para utilizar aqui a terminologia tradicional francesa, “faire des actes d´administrateur”, se veem, em nome das exigências de plena jurisdição decorrentes do artigo 6.º da CEDH, forçados a irem encontrando, dentro de uma construção constitucionalmente adequada e atualizada do critério funcional da jurisdição administrativa, o modelo de decisão comum que faça jus a essa plena jurisdição numa fase de intensidade cada vez mais crescente da referida escala.» (Ricardo Branco, «As relações do CPTA com a CEDH e a jurisprudência do TEDH», in AAVV, Comentários à Legislação Processual Administrativa, 4.ª ed., AAFDL, Lisboa, 2020, pág. 239).
O CPTA, a que importa recorrer subsidiariamente no âmbito do contencioso das deliberações do CSM, ex vi artigos 168.º, n.º 5, e 178.º, ambos do EMJ, na redacção vigente à data da interposição da presente acção de impugnação – remissão que se tem reiteradamente assumido como efectuada, numa perspectiva dinâmica, para o referido CPTA, de acordo com o entendimento proposto pela doutrina da especialidade (cfr. Mário Aroso de Almeida / Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2017, págs. 1346-1348) e afirmado reiteradamente por esta Secção do Contencioso (ver, entre outros, os acórdãos de 25.10.2018, de 22.01.2019, de 09.04.2019, de 12.10.2019, de 24.10.2019, de 27.05.2020 e de 30.06.2020, proferidos respectivamente nos processos n.o 7/18.1YFLSB, n.º 65/18.0YFLSB, 75/18.6YFLSB, n.º 25/19.3YFLSB, n.º 67/18.5YFLSB, consultáveis em www.dgsi.pt n.º 39/19.2YFLSB e n.º 2/20.0YFLSB, consultáveis em www.jurisprudencia.coms.org.pt) –, não é alheio a esta exigência de plena jurisdição.
Com efeito, não apenas o CPTA prevê sentenças substitutivas (ou seja, que o tribunal se substitua à Administração através de decisão jurisdicional que produza os efeitos do acto devido, em casos muito concretos, nomeadamente como ultima ratio e, em casos de actos de conteúdo estritamente vinculado, seja em sede executiva, seja no âmbito da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias – cfr., respectivamente, o artigo 179.º, n.º 5, e o artigo 109.º, n.º 3), como, em sede declarativa não urgente (que é aquela a que ora nos reportamos), distingue meios processuais e poderes de pronúncia consoante o particular pretenda reagir contra actos de conteúdo positivo ou de conteúdo negativo. No primeiro caso, prevê a acção de impugnação (artigos 46.º e segs.); no segundo caso, prevê a acção de condenação à prática de acto devido (artigos 66.º e segs.).
O primeiro meio processual indicado – a acção de impugnação – é o meio de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo positivo, por parte de quem pretenda o restabelecimento da situação alterada por tais actos.
Já a acção de condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 66.º e segs. será o meio de reacção adequado contra actos administrativos de conteúdo negativo, ou seja, actos que indeferem a pretensão, recusam a emissão de pronúncia favorável ou recusam mesmo a apreciação de um requerimento. É esse o caso dos autos uma vez que, na presente acção, a pretensão da autora tinha por objecto a deliberação do Conselho Superior de Magistratura, adoptada na sessão do Conselho Plenário de 23 de Abril de 2019, que determinou o seguinte: «(…) o Plenário do Conselho Superior da Magistratura defere o pedido de revisão formulado pela Exma. Requerente, Juíza de Direito AA, em relação ao Processo 2011-269-PD-D, e indefere os pedidos de revisão formulados quanto aos Processos 2010-333-PD-C e 2011-179-PD-A». Quer isto dizer que a demandante impugnava o segmento do acto que lhe indeferiu uma pretensão formulada.
Não se ignorando a posição doutrinal que advoga a admissibilidade de recurso, por parte do demandante, à acção administrativa especial de impugnação prevista nos artigos 46.º e segs. do CPTA mesmo nos casos de indeferimento (expresso ou tácito), maxime em casos em que à autoridade administrativa assistam poderes de valoração próprios da sua actividade, num quadro legal de discricionariedade (cfr. José Manuel Sérvulo Correia, «O incumprimento do dever de decidir», Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 54, 2005, pág. 26), e sendo certo que a lei não veda que o particular cumule o pedido de condenação com o pedido de anulação, sem desistir da formulação autónoma deste (admissibilidade prevista nos artigos 47.º, n.º 2, alínea a), e 4.º, n.º 2, alínea c), ambos do CPTA), considera-se de acolher a orientação doutrinária, mais conforme com o espírito pretendido pelo legislador da reforma do contencioso administrativo, que entende que, nos casos de indeferimento como o que estava em causa na deliberação impugnada, o efeito útil do pleito não fica assegurado pela anulação do acto, porquanto não se condena a autoridade administrativa nem à prática do acto desejado nem de outro acto, mesmo que novamente ilegal (cfr. Mário Esteves de Oliveira / Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Parte I, Almedina, Coimbra, 2006, pág. 351).
Nas palavras de Aroso de Almeida / Fernandes Cadilha, cit., pág. 455:
«O n.º 2 [do artigo 66.º do CPTA] especifica que o objeto do processo de condenação à prática do ato devido é sempre a pretensão do interessado, pelo que, mesmo quando tenha havido um ato negativo (seja um ato de recusa de apreciação de requerimento, seja um ato de indeferimento da pretensão do interessado), o processo não se dirige à anulação contenciosa desse ato, mas à condenação da Administração à prática do ato devido. Conforme expressamente decorre do segmento final do n.º 2, a eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento resulta diretamente da pronúncia condenatória, não sendo, por isso, necessário que o autor deduza um pedido de anulação do ato de indeferimento ou que o juiz anule ou declare nulo esse ato […]».
Assim, considerando o que supra se estabeleceu e pese embora tenha sido deduzido pela autora um pedido de anulação da deliberação impugnada, tal pedido acaba por, à luz do disposto no n.º 2 do artigo 66.º e no n.º 4 do artigo 51.º, ambos do CPTA, mostrar-se irrelevante. Daí que não se impusesse a este Tribunal apreciar os vícios em concreto assacados ao acto impugnado, até porque, se tais vícios se dessem como verificados, tal apenas determinaria a anulação do acto (e não o deferimento dos pedidos de revisão dos procedimentos disciplinares n.º 333/2010 e n.º 179/2011), anulação que não corresponderia cabalmente ao interesse processual subjacente a este meio adjectivo do contencioso administrativo.
Fundamental era assim verificar se a pretensão da autora era ou não integralmente coincidente com a previsão e escopo normativos que informavam os procedimentos de revisão de decisões disciplinares, em observância da decisão do TEDH que a própria demandante invocou nos autos.
Daí que este Tribunal tenha afirmado expressamente que:
«Com precedência lógica em relação à apreciação dos demais fundamentos impugnatórios, cabe, […] tomar posição sobre a questão da admissibilidade de, para se fazer cumprir a decisão do TEDH, se fazer uso da faculdade de revisão das decisões condenatórias proferidas em processo disciplinar, prevista no artigo 127.º, n.º 1, do EMJ (na versão anterior à entrada em vigor da Lei n.º 67/2019, de 27 de Agosto), […]».
Pois bem, neste contencioso de plena jurisdição, os poderes de pronúncia do tribunal em sede declarativa são aqueles que vêm consagrados no artigo 71.º do CPTA, segundo o qual:
«Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido» (n.º 1)
Embora esclareça, logo de seguida, que:
«Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido» (n.º 2).
A dogmática sedimentada em torno do preceito normativo em causa tem vindo a qualificar este meio processual como um processo de geometria variável, no sentido em que não conduz à prolação de pronúncias de idêntico alcance (Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, pág. 90).
A exegese devida impõe, assim, que se distingam três situações possíveis.
Primum, quando se esteja perante o exercício administrativo de um poder de decisão vinculado quanto à oportunidade (an) e quanto ao conteúdo (quid), ou seja, perante um acto de conteúdo estritamente vinculado, os poderes de condenação do tribunal são os que decorrem do artigo 71.º do CPTA. Trata-se de situações de condenação à prática de um acto administrativo com o conteúdo pretendido pelo demandante, «[…] em que a apreciação da legalidade do ato de indeferimento que tenha sido praticado (excluídos os eventuais vícios de forma que para o caso não relevam) não se distingue da posição jurídica de vantagem que o autor reclama […]» (Aroso de Almeida / Fernandes Cadilha, cit., pág. 495).
Secundum, quando a Administração Pública actua no exercício de um poder vinculado quanto à oportunidade (an) (ou seja, tem o dever de agir, pelo que o demandante particular tem o direito e a legitimidade substantiva para exigir que a autoridade administrativa aja), mas não vinculado quanto ao conteúdo (quid) (ou seja, a autoridade administrativa actua no exercício de poderes discricionários quanto à determinação do conteúdo), terá então o julgador de lançar mão do artigo 71.º, n.º 2, do CPTA, acima transcrito. Nestes casos, em que se conclui que o acto de indeferimento foi proferido no uso de poderes discricionários, e, portanto, que a Administração tem o dever de praticar um acto administrativo, mas não há vinculação legal quanto ao conteúdo do acto a praticar, haverá que distinguir duas situações.
Se as situações objectivas concretamente existentes não permitirem ao tribunal a determinação, na sentença, de quaisquer especificações quanto ao conteúdo do acto a praticar, o tribunal observa o disposto no artigo 71.º, n.º 2, do CPTA, explicitando a única vinculação que lhe é possível explicitar: o dever de praticar o acto.
Se, porém, o tribunal estiver em condições de identificar e especificar os aspectos vinculados a observar pela autoridade administrativa, deve fazê-lo «[…] especificando o que é que ela deve não voltar a fazer para não reincidir na violação de normas e/ou princípios anteriormente violados [seguro de que] as especificações contidas na sentença têm apenas um alcance negativo, limitando-se a projetar um efeito meramente preclusivo (de maior ou menor amplitude, consoante os casos) sobre o subsequente reexercício do poder por parte da Administração […]» (Aroso de Almeida / Fernandes Cadilha, cit., pág. 502). Estamos aí perante situações qualificadas pela doutrina como sendo de condenação à prática de um acto com determinação dos parâmetros a observar na prática desse ato (idem, ibidem, págs. 501-503).
Tertium, pode ocorrer desde logo a improcedência da acção. Isto pode decorrer essencialmente das seguintes quatro vicissitudes:
(i) a Administração Pública não tem, pura e simplesmente, o dever de agir, e, portanto, de praticar qualquer acto administrativo naquela matéria;
(ii) o demandante não está em posição processual que o legitime a exigir tal acto, reivindicando em seu favor uma sentença que condene a entidade demandada a fazê-lo;
(iii) o acto praticado é válido, pelo que não deve ser removido do ordenamento e substituído por outro;
(iv) não se encontram preenchidos os pressupostos normativos de que depende a prática do acto pretendido pelo demandante.
Em todos estes casos, o tribunal deve absolver a autoridade administrativa do pedido sem a condenar à prática de qualquer acto.
Ora, foi precisamente à conclusão de que a demandante não estava em posição processual que a legitimasse a exigir tal acto, reivindicando em seu favor uma decisão jurisdicional que condenasse a entidade demandada a fazê-lo (situação (ii)), bem como que não se encontravam preenchidos os pressupostos normativos de que depende a prática do acto pretendido pela demandante (situação (iv)), que chegou este Tribunal.
Recorde-se o que se enunciou no acórdão ora reclamado:
«Assim, analisado o regime jurídico tendente à revisão da deliberação sancionatória, entende-se que não poderia o órgão administrativo (o CSM) admitir ou proceder à revisão do acto sem que primeiro fosse revista a decisão judicial que, no âmbito da ordem interna, proferiu a decisão judicial final com força de caso julgado.
Face ao exposto, considera-se que a demandante deveria ter lançado mão do recurso de revisão da sentença, nos termos do artigo 696.º, alínea f), do CPC e não da revisão das decisões em matéria disciplinar, prevista no referido artigo 127.º do EMJ.
Deste modo, conclui-se que a pretensão da demandante não pode proceder, pois que, apesar de ter visto deferido o pedido de revisão em relação ao processo disciplinar nº 2011-269-PD-D, o mecanismo legalmente adequado para a realização da restitutio in integrum consiste exclusivamente no recurso de revisão de sentença.
3. Concluindo-se pela inviabilidade de, através da revisão dos processos de natureza administrativa, se alcançar a restitutio in integrum e, assim, dar cumprimento à decisão do TEDH, não cabe apreciar as demais questões suscitadas pela demandante nem os demais pedidos por ela formulados, sendo inaplicável ao caso a previsão do n.º 3 do artigo 95.º do CPTA.»
Deste modo, tendo em conta as considerações expostas, concluiu-se que o acórdão em apreço não enferma das nulidades que lhe são imputadas pela autora.
Na medida em que, reportando-se a presente acção à suposta invalidade do segmento da deliberação impugnada que indeferia a pretensão da autora em rever os processos disciplinares, e constatando-se que essa pretensão (em condenar a entidade demandada a rever tais procedimentos) era improcedente, não se verificou nem excesso de pronúncia, nem usurpação de poder administrativo, nem ofensa do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, nem violação do princípio da proibição das decisões surpresa.
Aliás, sempre se refira que, em bom rigor, os autos e a reclamação sub judicio denotam que aquilo que a demandante pretende verdadeiramente, mais do que sustentar qualquer suposta nulidade, é reiterar os fundamentos que suportam a sua discordância em relação à posição que obteve vencimento no acórdão reclamado. Porém, essa matéria extravasa o âmbito das reclamações e requerimentos de nulidade.
5. Pelo exposto, indefere-se a reclamação.
Custas pela Autora (Reclamante), que se fixam em 1 UC – n.º 1 do artigo 527.º do CPC aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA e 169.º do EMJ, e n.º 4 do artigo 7.º e Tabela II-A do Regulamento das Custas Processuais (reclamação de acórdão).
Lisboa, 29 de Outubro de 2020
Nos termos do art. 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, declaro que o presente acórdão tem o voto de conformidade dos Exmos. Senhores Conselheiros Manuel Augusto de Matos, Joaquim Chambel Mourisco, Nuno Gomes da Silva, Graça Amaral, António Oliveira Abreu e Pedro de Lima Gonçalves e da Exma. Senhora Presidente da Secção Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza.
Maria da Graça Trigo (relatora)