Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B1392 |  |
SUSPENSÃO
EFICÁCIA
PENA DISCIPLINAR
INFRACÇÃO DISCIPLINAR
INTERPOSIÇÃO DE RECURSO
EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
I
Fundamentos do pedido
2. Para bem os perceber, é preciso organizar os fundamentos que invocou, embora só os que relevem de forma compreensível para o objecto de conhecimento deste processo, que corre em paralelo com o recurso contencioso do acto administrativo, cuja suspensão de eficácia aqui se pede.
Assim: sem formular conclusões expressas (1), desenvolve a sua argumentação, principalmente de forma descritiva, através das alíneas A, B e C, que a seguir se reportam, na síntese possível.
2.1. Na alínea A (nºs. 1 a 47), a requerente descreve e discute a matéria de facto geradora da infracção disciplinar, a causa motivadora, a adequação da pena, a causa potenciadora da maior repercussão pública que veio a ser dada ao facto pelos jornais, remetendo, a final (nº. 42º), para a apreciação da matéria no aludido processo contencioso (nº. 1639/03, da 7ª secção) com os vícios correspondentes "que irá arguir em sede de recurso contencioso".
Ainda na alínea A), nos artigos 43º a 47º - e na parte útil para este processo - alega que «a não suspensão do acto administrativo recorrido, implica o afastamento do serviço pelo período da punição, com perda de vencimento, além da perda de antiguidade e aposentação, segundo o artigo 104º do Estatuto dos Magistrados Judiciais».
Por via de tal cumprimento imediato da pena, sofrerá vexames desnecessários decorrentes do facto de colegas, familiares e amigos constatarem o seu afastamento compulsivo do serviço, com a consequente humilhação e perda de auto-estima, factor de ponderar a quem desde há anos sofre de depressão». (nº. 44).
Com o que deriva um enorme prejuízo pessoal, social e profissional, impossível de quantificar, e que nenhum dinheiro poderá reparar» (nº. 45).
«... tudo não poderá deixar de ser entendido como consubstanciando um prejuízo de difícil ou impossível reparação... já que está em causa não somente a lesão de interesses de natureza patrimonial, que se repercutirão por forma gravemente negativa sobre a requerente e o seu agregado familiar, impedindo o seu sustento, como até agora, mas também de natureza subjectiva que, pela sua gravidade, merecem tutela, segundo o artigo 496º-1, do Código Civil (nº. 46).
«Acresce que a perda de vencimento durante 120 dias importa para a recorrente enorme e desnecessário agravamento das suas condições económicas, implicando sacrifícios pessoais, de natureza pessoal que, com a procedência do recurso contencioso, serão dificilmente reparáveis "a posteriori" (nº. 47).
2.2. Na alínea B (nºs. 48 e 49), a recorrente vem alegar que não há lesão grave do interesse público, justificando-se deste modo:
«Como decorre da factualidade carreada, a suspensão da eficácia do Acórdão do CSM em causa com o consequente diferimento da execução daquele acto administrativo para momento posterior à decisão sobre o recurso contencioso não causará qualquer lesão do interesse público».
2.3 Por último, na alínea C) (nºs. 50 a 57), sobre a legalidade do recurso fundamenta que «no caso vertente não somente se verifica a existência dos pressupostos legais do instituto da suspensão da eficácia, mas também ocorrem ponderosos motivos para deferir tal providência, já que são legítimos e merecedores da tutela jurisdicional os interesses que se pretendem preservar».
II
Respostas do autor do acto administrativo e do MºPº
1. O Conselho Superior da Magistratura respondeu, dizendo, em síntese, que «a pena de suspensão de exercício aplicável aos magistrados judiciais, desde que não exceda o período de 120 dias, tem por efeitos:Respostas do autor do acto administrativo e do MºPº
- a) - o afastamento completo do serviço durante o período da pena (nº. 1, do artº. 89º, do EMJ ); e
- b) - a perda do tempo correspondente à sua duração para efeitos de remuneração, antiguidade e aposentação (nº. 1, do artº. 104º) .
«Sucede que, quanto ao efeito referido na alínea a), a arguida alega "vexame" "humilhação" e "perda de auto - estima" consequentes, ao afastamento do serviço, danos que são meramente conjecturais e que, por isso mesmo, não chegam para integrar o conceito legal de prejuízo».
«E, quanto ao efeito referido na alínea b), no que respeita à perda de, 120 dias de vencimento, não se vê que os artigos 46º e 47º do requerimento da arguida contenham argumentação suficientemente concretizada para permitir a conclusão de que a execução da deliberação em apreço lhe acarrete num prejuízo de difícil reparação (nº. 1, do artigo 170º do EMJ), até porque, caso o recurso vier a proceder, sempre a arguida será reembolsada dos vencimentos, entretanto não recebidos».
2. O Senhor Procurador Geral Adjunto, neste Tribunal, ouvido sobre este mesmo objecto, pronunciou-se no sentido do indeferimento do pedido, considerando, em síntese, «que não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 76º, da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos».
III
Objecto do pedido e método da sua análise
1. Dito tudo isto, já se torna antecipado perceber qual o objecto de conhecimento do pedido.Objecto do pedido e método da sua análise
Em todo o caso, porque mau não é clarificar, vamos delimitá-lo:
Consiste em saber se, na situação configurada no requerimento cujo núcleo fundamental ficou enunciado na Parte I, a efectivação imediata da medida disciplinar aplicada pelo Conselho Superior da Magistratura (suspensão do exercício de funções, por 120 dias) pode ser evitada, concedendo-se, a suspensão imediata da sua eficácia, por consideração da verificação dos requisitos previstos pelo artigo 170º-1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
2. Como método de tratar e responder ao tema assim colocado, comecemos por indicar o quadro legal de referência da matéria; depois, ponderar a sua projecção na situação em apreço; e concluindo, a final, pelo resultado a que, assim, se chegar.
IV
Direito aplicável
1. Vamos ao quadro legal que a situação convoca relativamente à pena aplicada; aos seus efeitos; e à admissibilidade de suspensão imediata de todos, ou de alguns destes. Assim:Direito aplicável
O artigo 71º, b), dos Estatuto dos Magistrados Judiciais (E.M.J. - e dele serão todos os artigos doravante citados, sem menção diferente):
«Os magistrados suspendem as respectivas funções... no dia em que lhes for notificada... aplicação de pena que importe afastamento do serviço».
Artigo 82º: «Constituem infracção disciplinar os factos, ainda que meramente culposos, praticados pelos magistrados judiciais, com violação dos deveres profissionais e os actos ou omissões da sua vida pública, ou que nela se repercutam incompatíveis com a dignidade indispensável ao exercício das suas funções».
Artigo 85º, 1, d): «Os magistrados judiciais estão sujeitos às seguintes penas: ... suspensão de exercício ».
Artigo 89º-1: «A pena de suspensão de exercício consiste no afastamento completo do serviço, durante o período da pena».
Artigo 94º-1: «As penas de suspensão de exercício... são aplicáveis no caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais...»
Artigo 101º: « As penas disciplinares produzem, para além dos efeitos que lhe são próprios, os efeitos referidos nos artigos seguintes».
Artigo 104º, nº. 1: «A pena de suspensão de exercício implica a perda de tempo correspondente à sua duração para efeitos de remuneração, antiguidade e aposentação».
nº. 4: «A aplicação da pena de suspensão não prejudica o direito do magistrado à assistência a que tenha direito e à percepção dos abonos de família e prestações complementares».
Artigo 124º: «A decisão que aplique a pena não carece de publicação, começando a pena a produzir os seus efeitos, no dia seguinte à notificação do arguido...».
Artigo 170º, nº. 1: «A interposição do recurso não suspende a eficácia do acto recorrido, salvo quando, a requerimento do interessado, se considere que a execução imediata do acto é susceptível de causar ao recorrente prejuízo irreparável ou de difícil reparação».
nº. 5: «A suspensão de eficácia do acto não abrange a suspensão do exercício de funções».
2. Fixado o quadro essencial de referência legal, demos o passo seguinte.
É princípio geral da Constituição e da Lei que, num Estado de Direito, a função administrativa se deve exercer conforme à legalidade.
Não surpreende por isso, a consequente a regra geral, que daí se extrai, de que o acto administrativo, porque legal (ou, no mínimo, presumidamente legal) produz efeitos, desde a sua notificação ao destinatário.
Tanto é reclamado pela eficiência e celeridade da Administração, exigências explicadas pela necessidade pública da execução imediata do acto de gestão correspondente. Melhores ou piores, são os chamados fins de Estado, que cumpre observar!
Todavia, em certas situações, pela injustiça material, ou até precipitação desnecessária, que poderia representar a imediata execução de um acto administrativo, podendo causar dano irreversível, e, por aí, afectar interesses legítimos mais valiosos dos que se alcançariam com a sua execução imediata, em certas situações - dizíamos - permite-se neutralizar os seus efeito temporariamente, em função da lei, de acto administrativo ou decisão judicial (2).
Há pois, nesta confluência de valores, um conflito a cuja solvência se chega pela ponderação equilibrada do que está em causa garantir, como mais ou menos valioso, no pendor relativo de um lado e de outro.
3. O que dispõe o artigo 170º-1, do E.M.J. corresponde, de algum modo, ao que estabelece o artigo 76º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos, para o comum da função pública, central, regional e autárquica.
Mas, no seu nº. 5, estabelece uma norma especial, e mais restritiva, qual seja, a suspensão automática do exercício de funções judiciais.
Já há pouco, transcrevemos os nºs. 1 e 5 do artigo 170º.
Convém agora resgatar o texto, para simplificar a análise, pondo em evidência o fundamento racional que levou o legislador a optar por uma solução diferente daquela que elegeu, em situação paralela, para o exercício da função pública, em geral (artigos: 13º do E.F.P e 76º da L.P.T.A).
«A interposição do recurso não suspende a eficácia do acto recorrido, salvo quando, a requerimento do interessado, se considere que a execução imediata do acto é susceptível de causar ao recorrente prejuízo irreparável ou de difícil reparação» (nº. 1).
A suspensão de eficácia do acto não abrange a suspensão do exercício de funções» (nº. 5). (Sublinhámos).
4. A lei previne que «a suspensão da eficácia do acto não abrange a suspensão do exercício de funções».
É um efeito automático, ex vi legis.
Mas porquê, tal solução? Qual o fundamento racional desta opção legislativa?
Torna-se fácil compreender que, se uma medida disciplinar, ela própria, consiste no afastamento do magistrado do exercício da função (ainda que se trate de um afastamento temporário) não teria sentido que a mesma lei permitisse a continuação do exercício, abrindo a possibilidade judiciária, ainda que excepcional, de suspensão da eficácia executiva do acto sancionatório, quando está em causa exactamente o afastamento do exercício de funções.
Solução que é visivelmente suportada por razões objectivas, de interesse e ordem pública da função judiciária (e já não da função publica em geral - aludidos artigos 13º e 76º) e, principalmente, do prestigio e da credibilidade do exercício judicativo, que é, como se sabe, uma das funções clássicas de Estado - a função judicial de soberania, a par da executiva e da legislativa, na conhecida repartição, hoje ultrapassada, de Montesquieu.
Estamos perante o exercício da função judicativa, como uma das tarefas fundamentais e de soberania do Estado. ("O Estado garante o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático"; "Os tribunais são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do Povo" - artigos: 9º,b) e 205º-1, da Constituição).
Pelo que acaba de ponderar-se - e não é tudo - não é difícil concluir que, neste enquadramento de filosofia de direito e de Estado, se alguém que dá rosto à função judicativa, vier a ser temporariamente afastado por medida disciplinar, não pode, por lei, beneficiar da suspensão de execução da medida, de tal maneira que continuasse no exercício efectivo das funções em causa, como se medida disciplinar não tivesse havido! Seria estranho aos olhos do próprio cidadão comum que confia na Justiça!
Bem se percebe, como corolário, neste desenvolvimento de pensamento, o artigo 71º, b), também já reproduzido, quando diz que «Os magistrados suspendem as respectivas funções, no dia em que lhes for notificado a aplicação da pena que importe afastamento do serviço».
5. Há ainda que considerar um outro aspecto relativo à suspensão do exercício.
É o que releva de efeitos patrimoniais e pessoais ligados à suspensão do exercício temporário de funções.
Importa assim avaliar «se a execução imediata do acto é susceptível de causar à requerente prejuízo irreparável ou difícil reparação», usando a linguagem do nº. 1, transcrito, do artigo 170º. [(Formulação próxima da que consta da alínea a), do artigo 76º da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos, preceito sobre o qual a requerente apresenta os fundamentos da sua posição, e aplicável, sendo caso, subsidiariamente, conforme ao artigo 178º do E.M.J.)].
De modo que, a ponderação judicativa volta-se agora para aqueles aspectos relativos aos danos.
Perguntar-se-á, então, se (?) a suspensão causa prejuízo irreparável ou de difícil reparação à requerente;
5.1. É verdade que a requerente alega prejuízos patrimoniais e não patrimoniais que a não suspensão imediata da medida disciplinar lhe pode trazer. (Ponto 2.1, Parte I).
Ora bem.
Consideramos que o dano patrimonial invocado é susceptível de reparação, logo que (e se) o recurso sobre o mérito da decisão proceda definitivamente.
O seu carácter patrimonial tem o efeito indutor dessa susceptibilidade. A afirmação parece-nos clara!
E isto tanto vale para a remuneração de base, como para as remunerações suplementares a que haja lugar. (Artigo 23º do E.M.J.), como para efeitos de desconto para aposentação.
Neste passo do discurso, o que é importante saber é, como a requerente se vai "arranjar" sem remuneração, durante o período suspensivo.
A nosso ver, reside aqui o ponto crítico do problema posto, a exigir reflexão. Ponderemos então este aspecto.
É jurisprudência pacifica que a privação da remuneração, em virtude da suspensão do exercício efectivo, e durante esse período, é causa de dano configurável, como prejuízo de difícil reparação, para os efeitos da alínea a), do artigo 76º da L.P.A. (esta alínea corresponde ao nº. 1, do artigo 170º, conforme se disse anteriormente) quando diminua tão acentuadamente o rendimento do agregado familiar que ponha em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares ou mesmo despesas que não afastem significativamente do padrão de vida médio de famílias da mesma condição social (3).
(Há que recordar que a aplicação da pena de suspensão não prejudica o direito do magistrado à assistência a que tenha direito e à percepção dos abonos de família e prestações complementares - artigo 170º- 4).
Ora, neste aspecto, acontece que a requerente alegou genericamente algumas dificuldades que podem decorrer da privação temporária da remuneração base (e, porventura, dos suplementos referidos artigo na remissão do nº. 4, do aludido 26º).
Os elementos invocados são apenas afirmações genéricas de factos. (Ponto 2.1, Parte I). Todavia não são factos idóneos, elementos probatórios concretizados, para se poder avaliar e concluir, com relativa prudência judicativa, pela verificação do risco de insatisfação de necessidades elementares, pessoais, familiares e sociais, de padrão socialmente adequado.
É, pois, importante, que este aspecto de contenção por elementos objectivos, fique bem claro, como resguardo de quem julga!
Contenção que não pode suprir a insuficiência da falta, se falta realmente houver!
5.2. Quanto aos danos não patrimoniais (de natureza pessoal, familiar, social, profissional), não há dúvida que não são reparáveis.
Serão apenas compensáveis! Mas tal limitação decorre da natureza dos próprios danos - nunca passíveis de avaliação pecuniária.
Mas não são danos específicos da situação da requerente.
Os danos (susceptíveis de ressarção) não patrimoniais, por incapacidade, ou invalidez permanente, ou temporária, total ou parcial; pela dor física ou moral; pela privação do direito à vida... estão igualmente alinhados, neste aspecto da insusceptibilidade de reparação, ou, pior ainda, de restauração natural.
Trata-se apenas de danos compensáveis, repita-se!
É por via disso, que, jamais estaremos, como reconhece toda a doutrina, perante uma obrigação de indemnização, mas perante uma obrigação de compensação.
Por esta razão, o sistema jurídico - o nosso e os outros de raiz romano-germânica - recorre, como é sabido, à reconstituição da situação hipotética, ou virtual, em que estaria o lesado (credor da obrigação) se não tivesse ocorrido a lesão da sua esfera jurídica.
Em termos conhecidos, dá-se por este modo, expressão legal à chamada teoria da diferença entre, o antes e o depois da lesão (artigo 566º-2 do Código Civil), a determinar com recurso à equidade (artigos: 4º, alínea a), 496º-3 e 566º-3, todos também do Código Civil), para «tentar apagar, compensando», os efeitos lesivos, como se não tivessem ocorrido.
Vale isso para dizer que não se vê razão para desigualar, favorecendo a requerente, em relação aos demais credores de obrigações de indemnização compensatória, nas situações atrás indicadas.
Nesta perspectiva, o dano não patrimonial de que se queixa, é reparável, não sendo particularmente difícil a sua reparação, conforme ao exposto.
Uma nota final, quase desnecessária, quanto à alegada perda de antiguidade. A requerente será sempre reposicionada, se o recurso proceder, como é evidente!
6. Em conclusão:
a) A suspensão imediata da eficácia do acto não abrange a suspensão do exercício de funções, conforme dispõe o artigo 170º, nº. 5, do E.M.J.
Quanto à reparabilidade dos danos:
b) Não estão alegados, e concretamente justificados, danos patrimoniais irreparáveis ou de difícil reparação, que a não suspensão imediata da medida disciplinar, nesta parte, possa causar à requerente;
c) Os danos não patrimoniais, a proceder o recurso do acto administrativo impugnado, podem ser compensados, em conformidade com as regras gerais da obrigação de indemnizar.
V
Decisão
Termos em que, acordam os Juízes do Supremo Tribunal de Justiça, que compõem a secção do contencioso, em negar provimento ao pedido de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Superior da Magistratura, de 11 de Fevereiro de 2003, formulado pela Senhora Juíza A.Decisão
Custas pela requerente.
Lisboa, 29 de Abril de 2003
Neves Ribeiro
Abílio Vasconcelos
Lourenço Martins (voto as conclusões com excepção da alínea c) e da respectiva fundamentação)
Vítor Mesquita
Carmona da Mota
Azevedo Ramos
Nunes da Cruz
________________
(1) Só não se fez o convite para as expressar, dado o carácter urgente do processo (artigo 6º-1, da L. P.T.A), e porque se considerou perfeitamente suprível a sua falta - o que, no contexto, redundaria num acto judicial inútil, que a lei processual proíbe.
(2) Seguimos, nesta passagem, um alinhamento de pensamento que se identifica com o que se escreveu recentemente no acórdão desta secção, no recurso contencioso, nº. 733/03, de 3 de Abril, relatado pelo Senhor Conselheiro Lourenço Martins.
(3) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Julho de 2002. - processo nº. 955/02. Foi nesta linha de considerações de sensibilidade social indiscutível, que se orientou o acórdão do Tribunal Constitucional, nº. 177/02, no D.R., de 2 de Julho de 2002, considerando inconstitucional, com força obrigatória geral, o nº. 4, do artigo 824º, do Código de Processo Civil, quando a penhora atinja a remuneração do executado, na parte que possa atingir negativamente, a satisfação de algumas necessidades essenciais, referidas no presente texto.