Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 2303/08.7TVLSB-A.L1.S1 |  |
CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONTRATO-PROMESSA DE COMPRA E VENDA
- FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 34/35 e 39 e ss..
- M. AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 104 e ss..
- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 53 e ss..
- SÉRVULO CORREIA, “Direito do Contencioso Administrativo”, I, 715/716).
- DL N.º 104/97, DE 29/4: - ARTIGO 2.º, N.º 1.
- ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (ETAF), APROVADO PELA LEI N.º 13/2002, DE 19/2, NA REDACÇÃO EMERGENTE DA LEI N.º 107-D/2003, DE 31/12: - ARTIGOS 1.º, N.º1, 4º, N.º 1, AL. F).
- LEI 3/99, DE 13/1 (LOFTJ): ARTIGO 18.º.
II- Cabe aos tribunais judiciais comuns, como jurisdição de competência genérica ou residual, o conhecimento do litígio emergente do incumprimento de um contrato-promessa de compra e venda de imóvel, celebrado entre uma sociedade comercial e uma empresa pública, não submetido pelas partes a um regime de direito substantivo público.
1. - AA-“N...- Transacções Imobiliárias, Lda.” instaurou acção declarativa contra Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.”, pedindo que, com base em incumprimento, por parte da Ré, de contrato-promessa de compra e venda de imóvel, seja esta condenada, em alternativa, a:
«a) - celebrar a escritura, sob a égide da execução específica;
b)- a devolver à A. o dobro que esta prestou, mais os 250.000,00 mencionados supra em 202., 203., tudo acrescido de juros de mora, à taxa máxima legal, desde a citação e até pleno cumprimento».
A Ré contestou, arguindo, ao que aqui releva, a incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal a quo, por entender que tal competência cabe aos Tribunais Administrativos.
No despacho saneador julgou-se improcedente a arguida excepção de incompetência.
A Ré apelou mas a Relação manteve o julgado.
Inconformada com a decisão, recorreu novamente a Ré, invocando fundamentos de revista excepcional, que viu atendidos.
Com vista ao reconhecimento da competência da justiça administrativa, argumentou nas conclusões da alegação:
“1ª. (…);
2ª. Está em causa a definição da jurisdição materialmente competente para a questão relativa a alegado incumprimento, por parte da recorrente, enquanto entidade pública, de um contrato-promessa relativo a imóvel, celebrado entre a recorrente e a recorrida;
3ª. O Tribunal recorrido, considerou que a jurisdição competente é a jurisdição comum, dado que não se aplica aqui o art. 4º n.º 1 alínea f) do ETAF, na redacção emergente da lei 13/02 e 107-D/2003, porque os intervenientes não quiseram submeter o contrato a um regime substantivo de direito público;
4ª. Porém, como resulta do preâmbulo da proposta de lei 93/VIII, foi intenção inequívoca do legislador atribuir competência aos tribunais administrativos para as questões relativas a contratos em que, pelo menos, um dos contraentes seja uma entidade pública, independentemente de terem submetido o contrato a um regime de direito público ou direito privado, o que não foi derrogado pela proposta de lei 102/IX.
5ª. Aliás, estabelece-se aqui um paralelismo com a responsabilidade civil extracontratual em que, independentemente de estar em causa um acto de gestão pública ou gestão privada, a apreciação das questões relacionadas com essa responsabilidade é da competência exclusiva dos tribunais administrativos, art. 4º n.º 1 alínea G) do ETAF.
6ª. E, de outra forma, seria uma incoerência legislativa que a apreciação da responsabilidade de pessoas colectivas de direito público, oscilasse entre a jurisdição comum e administrativa, conforme se tratasse de responsabilidade contratual ou extracontratual.
7ª. Assim, a decisão recorrida, ao considerar como competente a jurisdição comum, violou o disposto no art. 4º n.º 1 alínea F) do ETAF, na redacção actualmente vigente, o que acarreta, também, a absolvição da recorrente da instância, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 105º n.º 1, 493º n.° 2 e 494º alínea a) do C.P.C.”
Não houve resposta.
2. - A questão a apreciar e decidir é a de determinar se a competência para o conhecimento do litígio emergente do incumprimento de um contrato-promessa de compra e venda de imóvel, celebrado entre uma sociedade comercial e uma empresa pública e que as partes não submeteram a regime de direito substantivo público, é de atribuir à jurisdição administrativo, por subtraída ao foro comum.
3. - Os elementos a considerar são os seguintes:
- AA-“N...”, sociedade comercial de direito privado, instaurou acção contra a “Refer”, pessoa colectiva de direito público, em que pediu a condenação desta a celebrar escritura de compra e venda de uma parcela de terreno, em execução específica do contrato-promessa celebrado entre as Partes ou, em alternativa, a devolver-lhe o dobro do que a A./promitente-compradora prestou;
- Alegou, como fundamento das pretensões formuladas, falta de cumprimento, pela Ré, de várias cláusulas do contrato-promessa tendentes à celebração do contrato-prometido.
4. - Mérito do recurso:
4. 1. - A competência em razão da matéria afere-se, em princípio, pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, configurada pela qualidade ou natureza das partes, pelo pedido e pela causa de pedir.
Segundo os art. 18º da Lei 3/99, de 13/1 (LOFTJ) - redacção que se mantém na Lei n.º 52/2008, de 28/8 (art. 26º-1 - e 66.º CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais.
Assim, a atribuição de competência a tribunal de jurisdição especial depende da verificação de um duplo pressuposto: - o objecto da acção e a existência de uma norma específica atributiva de competência à jurisdição especial.
Daí que a competência dos tribunais comuns seja genérica ou residual, cabendo-lhes conhecer de todas as causas cuja apreciação não esteja atribuída por lei a alguma jurisdição especial.
Aqui em causa está, como dito, a competência dos tribunais administrativos que a Recorrente entende estar-lhe deferida pelas normas constantes do art. 4º-1-f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, na redacção emergente da Lei n.º 107-D/2003, de 31/12.
Intentada, como o foi, a acção em 2008 é aplicável à determinação da competência do foro administrativo o preceito invocado pela Recorrente, em vigor desde 1 de Janeiro de 2004.
4. 2. - Aos tribunais administrativos compete, segundo a Constituição da República (art. 213º-3), o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por fim dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
O ETAF, definindo genericamente a competência dos tribunais administrativos, acolhe e reproduz, em seu art. 1º-1, a norma da Lei Fundamental, declarando-os “os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
Depois, o art. 4, em cujo n.º 1 se insere a, aqui de controvertida interpretação, al. f), elenca a título exemplificativo vários tipos de litígios cujo objecto os insere na esfera de competência da justiça administrativa, do mesmo passo que, em seus n.ºs 2 e 3, exclui outros, tudo agora sem qualquer referência ao critério de definição de competências, adoptado pelo anterior ETAF (arts. 3º, 4º e 51º), a assentar em actos de gestão pública ou de gestão privada, ou a acções que tivessem por objecto questões de direito privado.
Constata-se, assim, que o critério em causa, de conteúdo material, entronca agora em conceitos como a relação jurídica administrativa e a função administrativa.
Haverá de deparar-se com uma relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja ente público (Administração, intervindo com poderes de autoridade, com vista à realização do interesse público), regulada por normas de direito administrativo.
4. 3. - Na concreta situação ocorre que:
A Recorrente é uma pessoa colectiva de direito público (art. 2º-1 do DL n.º 104/97, de 29/4), sendo a Recorrida uma pessoa colectiva (sociedade comercial) de direito privado;
O objecto do litígio consiste na determinação e efectivação da responsabilidade contratual da Recorrente, com fundamento em incumprimento de contrato-promessa de compra e venda de imóvel, com pedido de execução específica ou devolução do sinal e indemnização;
O art. 4º, n.º1, al. f), do ETAF estabelece competir aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
As Partes nenhuma referência fizeram à submissão da execução contratual a um regime substantivo de direito público, não divergindo no sentido de lhe ser aplicável e consequentemente, dever ser apreciado segundo as normas da lei civil ordinária.
Neste contexto, a Recorrente, sem pôr em causa a não enquadrabilidade da questão decidenda na acção na previsão das duas primeiras hipóteses contempladas no preceito – questões relativas a contratos de objecto passível de acto administrativo e questões relativas a contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo -, insere-a no segmento final do preceito enquanto “contrato em que pelo menos uma das partes seja uma entidade publica ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito publico”.
Necessário será apenas, e também suficiente, na perspectiva da Recorrente, ser entidade pública uma das partes, como in casu sucede.
Assim, concretizando melhor, será desnecessário o acto das partes de submissão do contrato um regime substantivo de direito público.
4. 4. - O ponto em discussão fica, então, circunscrito à questão de saber se cabem na previsão da parte final da al. f) os contratos submetidos a um regime substantivo de direito privado, pela única circunstância de um dos sujeitos ser uma entidade pública, desinteressando estender a discussão às outras situações contempladas no artigo e na alínea.
A doutrina administrativista vem afirmando, ao que sabemos sem divergências, que a al. f) do n.º 1 do art. 4º contempla, para efeito de atribuição de competência á jurisdição administrativa, três categorias ou espécies de contratos administrativos, identificáveis segundo um critério substantivo ou de materialidade administrativa.
Assim, sem os designar conceptualmente como contratos administrativos, a lei engloba numa primeira categoria os “contratos de objecto passível de acto administrativo”, isto é, aqueles cujos efeitos poderiam também ser alcançados por acto administrativo, na segunda inclui os contratos especificamente regulados por normas de direito público, ou seja, os contratos administrativos típicos e, finalmente, na terceira categoria, acolhe os “contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” pelas partes, uma das quais, pelo menos, seja uma entidade pública ou um concessionário a actuar no âmbito da concessão, os denominados “contratos administrativos atípicos”, sem objecto passível de acto administrativo (cfr., sobre o ponto, FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 34/35 e 39 e ss.; FERREIRA DE ALMEIDA, “Direito Processual Civil”, I, 321; M. AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 104 e ss; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA; “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 53 e ss.; e, SÉRVULO CORREIA, “Direito do Contencioso Administrativo”, I, 715/716).
Referindo-se especialmente a esta última categoria, escreve, muito impressivamente, Aroso de Almeida (loc. cit. 105), também citado no acórdão impugnado: “O que, nessa última parte, o preceito tem, quanto a nós, em vista é cobrir os contratos administrativos atípicos sem objecto passível de acto administrativo - isto é, contratos que não visam substituir a emissão de um acto administrativo nem correspondem a um tipo específico, legalmente previsto e regulado, mas que correspondem ao conceito genérico de contrato administrativo que o CPTA enuncia no seu art. 178º, n.º1 - mas só desde que as partes os tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
Com o art. 4 °, n.º 1 alínea f), o ETAF, evitando propositadamente a fórmula "contrato administrativo", procura densificar o conceito através da referência a cada um dos três elementos que o integram, ou seja, às três categorias em que a figura se desdobra: contratos típicos, contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo e contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado.
Como é sabido, é exclusivamente em relação a contratos pertencentes à terceira e última destas categorias que tradicionalmente se colocam dificuldades quanto a saber se determinado contrato deve ser qualificado como um contrato administrativo ou como um contrato de direito privado. Por conseguinte, é apenas em relação a essa terceira categoria que o ETAF inova, ao fazer depender a competência dos tribunais administrativos para julgar questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos administrativos atípicos do requisito de as partes terem expressamente submetido o contrato a um regime substantivo de direito público.
Como já noutra ocasião se fez notar, ao objectivizar, deste modo, o critério tradicional, o ETAF pretendeu introduzir alguma clareza neste domínio, dele afastando a aplicação de critérios ambíguos. Com o que, a nosso ver, dá um decisivo contributo para a própria clarificação do conceito de contrato administrativo, que deve passar pelo reconhecimento de que os contratos atípicos cujo objecto pudesse ser objecto de um contrato de direito privado só devem ser qualificados como contratos administrativos - com a consequente submissão à apreciação cios tribunais administrativos em caso de litígio - quando as partes expressamente lhe atribuam essa natureza, através da submissão do contrato à aplicação de normas de direito público. E, portanto, pelo reconhecimento de que, na ausência de tal estipulação expressa, os contratos atípicos que não tenham objecto passível de acto administrativo devem deixar de ser qualificados como contratos administrativos”.
Convergentemente, ESTEVES DE OLIVEIRA (ob. cit., 57), depois de afirmar serem “igualmente administrativos, nos termos da al. f) os contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo – o que significa que a vontade das partes passa a ser também fonte de administratividade do contrato”, acrescenta ser ainda “necessário que uma das partes tenha capacidade específica de vinculação jurídico-administrativa”, para concluir ser “necessário que as partes se tenham remetido (expressa e) capazmente para um regime destes”.
Também na Jurisprudência, o acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 04/11/2009 – proc. n.º 013/09, chamado a dirimir um conflito negativo de jurisdição em processo cujo objecto era uma questão de incumprimento de contrato intentada por uma sociedade comercial contra uma empresa pública, em situação análoga, se não mesmo identificável com a deste recurso, depois de ponderar que na al. f) do art. 4º estão previstos os “contratos administrativos”, porque o contrato em causa não era regulado por normas de direito público, “apesar de uma das partes ser uma empresa pública, a verdade é que as partes não submeteram o contrato a um regime substantivo de direito público” e, por isso, não emergindo o contrato de uma relação contratual de direito administrativo (al. f)), concluiu-se que a lei não atribuía a competência para julgar a causa aos Tribunais Administrativos.
Pode, assim, concluir-se que relevante será, então, como decorre da natureza substantiva ou material do critério adoptado na alínea f), a existência de convenção das partes no sentido da submissão do contrato a um regime material de direito administrativo, obviamente desde que uma delas, pelo menos, tenha a necessária capacidade para o efeito (ente público), que não a mera intervenção o ente público como sujeito da relação contratual. Esta é necessária, mas a montante, como condição de “capacidade específica de vinculação” na estipulação remissiva de atribuição de administratividade substantiva ao contrato.
4. 5. - Resta referir, respondendo agora directamente à argumentação da Recorrente fundada nas propostas de lei que estiveram na origem do ETAF, primeiro da Lei n.º 13/2002 (proposta 93/VIII) e depois da Lei n.º 107-D/2003 (proposta 102/IX), que não só o conteúdo das mesmas autoriza, ao menos a nosso ver, a afirmação vertida na conclusão 4ª, pois que anunciar-se que “A jurisdição administrativa passa também a ser competente para a apreciação de todas as questões relativas a contratos celebrados por pessoas colectivas de direito público (…)” não é o mesmo que atribuir essa competência “para as questões relativas a contratos em que, pelo menos, um dos contraentes seja uma entidade pública, independentemente de terem submetido o contrato a um regime de direito público ou de direito privado (…)”, desde logo porque no texto da proposta se aludiu a contratos “celebrados por pessoas colectivas de direito público” e não a contratos em que um dos sujeitos seja ente público, como também a alínea f) foi objecto de alteração pela dita Lei n.º 107-D/2003 sem qualquer específica referência do legislador no sentido do entendimento proposto pela Recorrente.
Acresce que a Recorrente não tem em conta a segunda parte do texto do parágrafo que invoca, donde resulta coisa bem diferente da que pretende, sendo que, de qualquer maneira, a interpretação por si proposta seria ainda menos defensável no domínio da redacção inicial do ETAF 2002, pois que o segmento do preceito ora em discussão nem sequer aludia ao requisito condicionante de um dos sujeitos do contrato ser uma entidade pública, que a Recorrente pretende ver erigido a pressuposto único da determinação da competência, mas, bem ao contrário, previa (como continua a prever) claramente, mas apenas, o pacto de atribuição de administratividade material ao regime do contrato, ao estabelecer como requisito único “que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Com a alteração da redacção introduzida em 2003 ter-se-á procurado deixar claro que ficava subtraída à jurisdição administrativa a apreciação de matéria relativa a contratos celebrados entre sujeitos privados, mesmo quando remetessem para regimes substantivos de direito público, litígios cujo objecto extravasa a genérica previsão do art. 1º-1 do ETAF e das normas Constitucionais (art. 212º-3, cit.) com que a norma de direito ordinário tem de conformar-se e à luz das quais tem de ser interpretada.
4. 6. - Mantêm-se, consequentemente, as conclusões acima avançadas, assim sintetizáveis:
- Necessária para atribuição da competência à jurisdição administrativa para a apreciação de litígios relativos a contratos, ao abrigo da norma constante do último segmento do art. 4º-1-f) do ETAF, é sempre a convenção das partes no sentido da submissão do contrato a um regime material de direito administrativo, concedendo-lhe natureza administrativa substantiva;
- Cabe aos tribunais judiciais comuns, como jurisdição de competência genérica ou residual, o conhecimento do litígio emergente do incumprimento de um contrato-promessa de compra e venda de imóvel, celebrado entre uma sociedade comercial e uma empresa pública, não submetido pelas partes a um regime de direito substantivo público.
5. - Decisão.
Em conformidade com o exposto, acorda-se em:
- Julgar improcedente o recurso;
- Confirmar a decisão impugnada; e
- Condenar a recorrente nas custas.
Supremo Tribunal de Justiça,
Lisboa, 21 Setembro de 2010.
Alves Velho (relator)
Moreira Camilo
Urbano Dias