| 298/22.3YUSTR.L1-A.S1 |  |
ACÓRDÃO DE FIXAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA
PROCESSO DE CONTRAORDENAÇÃO
DILAÇÃO DO PRAZO
IMPUGNAÇÃO JUDICIAL
CONTAGEM DE PRAZOS
PROCESSO ADMINISTRATIVO
SUSPENSÃO DA INSTÂNCIA
Proferido o AUJ, no processo em que primeiro se reconheceu a oposição de julgados e depois da remessa de certidão do mesmo, com nota de trânsito aos processos onde tenha sido decretada a suspensão, nos termos do artigo 441.º/2 CPPenal, por ter sido a oposição de julgado reconhecida posteriormente, há que, nos termos do artigo 445.º/1 CPPenal aplicar a jurisprudência ali firmada.
Acordam, em Conferência, na 5.ª Secção Criminal, do Supremo Tribunal de Justiça
I. Relatório
1. Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft interpôs, em 03/03/2023, recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, nos termos do art 437.º n.º 2, do C.P.P., do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (Secção da Propriedade Intelectual e da Concorrência, Regulação e Supervisão), de 21/01/2023, e transitado e julgado em 13/02/2023, concluindo a sua Motivação nos seguintes temos (Transcrição):
a. O Tribunal da Relação de Lisboa proferiu o Acórdão de que ora se recorre, julgando improcedente o recurso apresentado pela Recorrente e mantendo a decisão de não admissão da impugnação judicial, por intempestiva.
b. Apesar de o Acórdão Recorrido reconhecer que o prazo previsto no artigo 59.º RGCO é um prazo administrativo, concluiu pela não aplicação das dilações previstas no artigo 88.ºdo Código de Procedimento Administrativo – que, na perspetiva e interpretação da Recorrente, não corresponde a uma correta interpretação e aplicação da Lei e que, no caso em apreço, culminou na não aceitação da impugnação judicial.
c. A decisão em apreço não é passível de recurso ordinário para o Supremo Tribunal de Justiça, nos termos previstos nos artigos 432.º e 400.º do Código de Processo Penal.
d. É, porém, admissível recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 437.º do Código de Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.º do RGCO, por o Acórdão Recorrido estar em contradição frontal e expressa com outro Acórdão, já transitado em julgado, do domínio da mesma legislação, mesmos factos e sobre a mesma questão fundamental de direito.
e. A este respeito, esclareça-se que não existe qualquer norma no RGCO (aplicável ex vi artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 29-B/2020 de 28 de junho) que proíba o recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, nem resulta do RGCO a inadmissibilidade desse recurso, pelo que haverá de recorrer-se às normas do Código de Processo Penal, para onde o RGCO remete.
f. No que diz respeito a este recurso extraordinário, os factos em apreço quer no Acórdão Recorrido, quer no Acórdão Fundamento são em tudo semelhantes e comparáveis: uma companhia aérea foi notificada de uma decisão de aplicação de coima pelo INAC/ANAC na sua sede, em país Europeu; por ser residente e ter sido notificada no estrangeiro, a Recorrente entendeu que o prazo para apresentação do recurso dessa decisão administrativa seria de 35dias, em virtude da aplicação da dilação de 15 dias, prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b) do Código de Procedimento Administrativo; a Recorrente apresentou a impugnação judicial após os 20dias previstos no artigo 59.º do RGCO, mas dentro do prazo total de 35 dias que considerou ser aplicável; a impugnação foi julgada intempestiva, por se considerar que a suprarreferida dilação não era aplicável.
g. O que diferencia os Acórdãos em apreço é o facto de, perante a questão jurídica acerca da aplicabilidade da dilação prevista no Código de Procedimento Administrativo ao prazo de impugnação judicial da decisão de aplicação de coima previsto no artigo 59.º do RGCO, o Acórdão Recorrido ter concluído pela não aplicação da figura da dilação no processo contraordenacional enquanto, no Acórdão Fundamento, se reconheceu que essa dilação é aplicável.
h. A Recorrente depara-se, assim, com a existência de duas decisões opostas perante factos em tudo idênticos, sendo que o resultado prático de uma e outra decisão também não podia ser mais díspar: enquanto no Acórdão Recorrido se conclui pela manutenção da decisão recorrida e não admissão da impugnação judicial, o Acórdão Fundamento determinou que a decisão fosse substituída por outra, que considere tempestivo o requerimento de impugnação judicial e aprecie o recurso.
Mas mais,
i. Independentemente da obtenção de justiça no caso em concreto, a fixação de jurisprudência que ora se procura é motivada não (apenas) pelo interesse pessoal da Recorrente, mas pela necessidade de oferecer segurança jurídica a uma questão absolutamente crucial para o exercício do direito de defesa em âmbito de processo contraordenacional: a determinação do prazo aplicável.
j. Considerando a matéria em apreço, está, também, preenchida a ratio deste recurso, uma vez que se pretende “…fixar critérios para a interpretação e aplicação uniformes do direito pelos tribunais com a finalidade de garantir a unidade do ordenamento penal e, com isso, os princípios de segurança, da previsibilidade das decisões judiciais e a igualdade dos cidadãos perante a lei” (cfr. Acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça de 24 de março de 2021, no processo n.º 64/15.2IDFUN.L1-A.S1, Relator Nuno Gonçalves, disponível em dgsi.pt).
k. Por tudo quanto foi exposto, estão preenchidos todos os pressupostos legais para a admissibilidade do presente recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, i.e., estão em causa duas decisões opostas, proferidas sobre a mesma questão de direito e identidade de lei reguladora, com total identidade de factos contemplados nas duas decisões.
l. No que diz respeito à fundamentação apresentada em um e outro Acórdão, verifica-se que o Acórdão Recorrido se socorre de jurisprudência (alegadamente) relacionada para concluir que: (i) a impossibilidade de aplicação de uma dilação ao prazo previsto no artigo 59.º do RGCO não implica uma violação aos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva, da confiança, da boa fé ou da segurança jurídica; (ii) apesar de o prazo previsto no artigo 59.º do RGCO ser administrativo, daí “não resulta que deva aplicar-se o artigo 88.º do CPA, o que resulta é que o prazo de impugnação judicial aqui em causa não deve ser contínuo como os prazos judiciais (…)”; e (iii) na medida em que a disciplina autónoma do processo penal em matéria de prazos prescinde da figura da dilação, “(…) idênticos fundamentos valem para o prazo de impugnação judicial aqui em se encontra especificamente prevista nesses artigos, seja porque, como defende o digno magistrado do Ministério Público, tanto na primeira como na segunda instância, o regime subsidiário aplicável, incluindo na fase organicamente administrativa do processo de contraordenação, é o do CPP e não o do CPA (…)”.
m. Em sentido diametralmente oposto, o Acórdão Fundamento conclui que “(…) se o recurso de impugnação judicial integra a fase administrativa do processo contraordenacional e se o prazo aplicável regulado nos artigos 59.º e 60.º do RGCO tem natureza administrativa, não se vislumbram motivos atendíveis para recusar a aplicação da norma do artigo 73.º do CPA [atual artigo 88.º], que está inserida no regime geral dos prazos administrativos, à semelhança do que sucede com as regras previstas no artigo 72.º do mesmo diploma legal, e que só parcialmente foram transpostas para o artigo 60.º do RGCO”.
n. Neste sentido, continuou o Tribunal que “(…) quando se refere que o prazo é administrativo por contraposição ao prazo judicial pretende-se significar que se rege pelas regras atinentes aos prazos de natureza administrativa, onde se incluem as normas referentes aos prazos de defesa dos interessados relativamente às decisões administrativas, afastando-se concomitantemente as regras aplicáveis à prática de actos processuais em juízo”.
o. Assim, enquanto o Acórdão Recorrido, embora reconheça que o prazo em apreço tem natureza administrativa, exclui as regras de dilação previstas no Código de Procedimento Administrativo, o Acórdão Fundamento vem suportar a tese da Recorrente de que sendo o prazo administrativo, não se deve estabelecer qualquer restrição na aplicação do regime geral de contagem dos prazos administrativos.
p. Além de injusto e prejudicial à Recorrente – por limitar o seu direito de defesa e impossibilitando-a de sujeitar a apreciação uma decisão de aplicação de coima proferida por entidade administrativa –, o Acórdão Recorrido erra na interpretação do Direito.
q. Se é unânime que o processo contraordenacional (e prazo previsto no artigo 59.º do RGCO) tem natureza administrativa, então a contagem do prazo de interposição de recurso da decisão de aplicação de coima – decisão administrativa – deve ser efetuada nos termos do RGCO e do Código de Procedimento Administrativo.
r. Esta solução em nada constitui uma aplicação subsidiária do RGCO, ab-rogante do artigo 41º, n.º 1 do RGCO, sendo ao invés a única solução que é compatível com a reconhecida natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO – assim como é a única compatível com os princípios de justiça e segurança jurídica.
s. Qualquer solução contrária seria desprovida de sentido, sendo ilógico afirmar a natureza administrativa do prazo, com a consequência prática de o privar da extensão no tempo de que só os prazos judiciais gozam – artigos. 107.º, n.º 5 e 107.º-A do Código de Processo Penal –, sem ao mesmo tempo lhe reconhecer, também, o modo de contar o termo inicial em certas situações espaciais, termo a quo ante que lhe está implícito e que no caso da Recorrente, com sede na Alemanha, é fornecido pela norma do artigo 88º, n.º 1, b) do Código de Procedimento Administrativo, a qual deve ser aplicada a título principal.
t. O artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo é uma norma geral aplicável à contagem dos prazos administrativos, que encontra justificação na previsível maior dificuldade de acesso a elementos e preparação da defesa por parte dos interessados residentes no estrangeiro, resultante da distância a que se encontram do local onde decorre o procedimento.
u. Não atender a essa circunstância significaria legitimar uma atuação administrativa lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, aqui incluídas as empresas (artigo 4.º, 2ª parte do Código de Procedimento Administrativo), nacionais ou não, com o inerente risco de criação de situações de desigualdade ditadas, justamente, pelo lugar da sede da empresa; sendo certo que “A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”, conforme exige o artigo 8.º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que é este sentido de justiça que deve prevalecer na jurisdição e que se espera que as válvulas de segurança do sistema jurídico sejam capazes de garantir.
v. Face à natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO não restam quaisquer dúvidas que a aplicação do artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo se deverá fazer a título principal, como resulta, desde logo, da interpretação assente no uso das regras gerais de interpretação consagradas no artigo 9.º do Código Civil.
w. Pelo que o entendimento perfilhado pelo Acórdão Recorrido viola de forma intolerável os princípios da confiança, boa fé e da segurança jurídica, consagrados nos artigos 2.º e 226.º da CRP, impedindo a Recorrente de reagir judicialmente contra uma decisão sancionatória e, assim, violando o seu direito à tutela jurisdicional efetiva.
Nestes termos, e nos demais de Direito aplicáveis, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o Acórdão recorrido e fixando-se jurisprudência no sentido de que são aplicáveis, à contagem do prazo previsto no artigo 59.º do RGCO, as dilações previstas no artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo.
2. O recurso em causa foi admitido, em 16/03/2023, com efeito devolutivo, por despacho da Senhora Desembargadora relatora.
3. A Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) respondeu, em 15/03/2023, ao recurso da arguida, defendendo a sua improcedência e manter-se o acórdão recorrido, devendo fixar-se jurisprudência no sentido de que o prazo de dilação previsto no artigo 88º, do Código de Procedimento Administrativo, não tem aplicação em processo de contraordenacional, porque não existe lacuna, e porque mesmo a existir, não seria aplicável o Código de Procedimento Administrativo, mas sim o Código de Processo Penal.
4. Por sua vez, o Ministério Público, junto do Tribunal da Relação de Lisboa, respondeu, em 16/04/2023, ao recurso da arguida, no sentido de ser reconhecida a oposição de julgados e fixada jurisprudência.
5. Neste Supremo Tribunal, o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu, em 24/04/2023, douto parecer, concordando com a posição da sua Colega junto do tribunal recorrido e, em consequência, requerendo o prosseguimento dos termos do recurso.
Observado o contraditório, nada foi acrescentado.
6. Colhidos os vistos e realizada a Conferência, por acórdão de 31.1.2024 julgou-se verificados todos os pressupostos do recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, incluindo o pressuposto substancial da oposição de julgados, suspendendo-se, contudo, ao abrigo do disposto no artigo 441.º/2 CPPenal, os termos do recurso até ao julgamento no Proc. n.º 204/22.5YUSTR.L1-A.S1. da 3,ª secção deste Tribunal, onde fora já reconhecida a oposição de julgados em causa.
7. Entretanto, conforme certidão enviada aos autos, decidiu o Pleno das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 15.1.2015, transitado em julgado a 30.1.2025, no referido processo, fixar jurisprudência no sentido de que, “a dilação prevista no artigo 88.º/1 alínea b) do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto Lei 4/2015 de 7JAN, não é aplicável à contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º/3 do Decreto Lei 433/82 de 27OUT, que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo”.
Isto é, entendeu-se que não existe norma de dilação no RGCO e do direito subsidiário aplicável ao processo de contra-ordenação, artigo 41.º/1 do RGCO e que se deve afirmar, como no acórdão, (ali como aqui) recorrido, que se assim se confirmou, que ao prazo de impugnação previsto nos artigos 59.º e 60 do RGCO não acresce a dilação prevista no artigo 88.º do CPA.
II. Fundamentação.
1. Há, assim, que se atentar no que se decidiu no processo em que primeiro se concluiu pela oposição.
E, a este propósito dispõe o artigo 445.º/1 CPPenal que “sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 443.º, a decisão que resolver o conflito tem eficácia no processo em que o recurso foi interposto e nos processos cuja tramitação tiver sido suspensa nos termos do n.º 2 do artigo 441.º”.
III. Decisão.
Pelo exposto acordam os Juízes que compõem este Tribunal em,
- aplicar aqui a jurisprudência resultante do dito AUJ “a dilação prevista no artigo 88.º/1 alínea b) do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto Lei 4/2015 de 7JAN, não é aplicável à contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º/3 do Decreto Lei 433/82 de 27OUT, que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo”;
- confirmar o acórdão recorrido;
- determinar o reenvio do processo à 2.ª instância.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC,s nos termos do artigo 513.º CPPenal e da Tabela III anexa ao Regulamento das Custas Processuais.
Processado em computador, elaborado e revisto integralmente pelo Relator (artigo 94.º/2 CPPenal), sendo assinado pelo próprio e pelos dois Senhores Juízes Conselheiros Adjuntos.
Supremo Tribunal de Justiça, 6 de Março de 2025
Ernesto Nascimento – Relator
Jorge Jacob – Juiz Conselheiro Adjunto
José Piedade – Juiz Conselheiro Adjunto