Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08B3356 |  |
PEDIDO
CAUSA DE PEDIR
CONCESSIONÁRIO
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL
TRIBUNAL COMPETENTE
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
GESTÃO PRIVADA
GESTÃO PÚBLICA
SOCIEDADE ANÓNIMA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
2. A definição da competência dos tribunais da ordem administrativa para conhecer da responsabilidade civil extracontratual imputada a pessoas colectivas de direito público já não pressupõe a distinção da sua actividade de gestão pública e de gestão privada.
3. Dada a falta de disposição legal nesse sentido, à concessionária da rodovia Túnel da Gardunha, pessoa jurídica de direito privado na forma de sociedade anónima de capital privado, não é aplicável o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual concernente aos entes públicos.
4. Compete aos tribunais da ordem judicial o conhecimento do pedido de indemnização contra ela formulado com base em danos causados em prédio vizinho de outrem na execução das obras dessa rodovia no âmbito daquela concessão.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça
I
AA intentou, no dia 25 de Março de 2004, contra S... – A... da B... I..., SA, IEP - I.... de E... de P... e A...-C... de E...-ACE, acção declarativa de condenação, com processo ordinário, pedindo a sua a condenação, em alternativa, a abrirem um furo de captação de água e a suportarem o respectivo custo ou a pagarem-lhe € 40 000 e juros de mora, à taxa legal, contados a partir da citação, a título de indemnização do dano pela perda da água de quatro nascentes existentes em seu identificado prédio misto, sito em Alpedrinha, Fundão, afectados por via da construção da rodovia “Túnel da Gardunha”, troço do Itinerário Principal nº 2, implementada pela ré S...., SA, com base em contrato de concessão de obras públicas, através de Acestradas, ACE e de outrem.
Foi chamada a intervir ao lado dos réus E..., D..., S..., R... R... C..., ACE, intervenção que foi admitida.
Em contestação, a chamada e as rés S..., SA e A..., ACE excepcionaram, além do mais, a incompetência do tribunal em razão da matéria, sob o argumento de estar em causa a responsabilidade civil resultante de uma obra pública promovida pelo Estado e, por isso, a competência para o julgamento estar reservada aos tribunais administrativos.
O autor respondeu no sentido de ser competente o tribunal judicial, por se estar perante uma questão de direito privado, por virtude de ter accionado um direito de crédito, resultante de responsabilidade extracontratual por violação ilícita do seu direito de propriedade causadora de danos materiais indemnizáveis.
No despacho saneador, foi o IEP-I... de E... de P... absolvido da instância por ilegitimidade ad causam e julgada improcedente a invocada excepção de in- competência material do tribunal da ordem judicial.
Agravou S..., SA e a ré, e a Relação, por acórdão proferido no dia 3 de Junho de 2008, negou-lhe provimento ao recurso.
Interpôs a recorrente recurso de agravo para este Tribunal, formulando, em síntese, as seguintes conclusões de alegação:
- compete exclusivamente aos tribunais administrativos o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, em que se inclui a responsabilidade civil extracontratual delas emergentes;
- o recorrido pretende efectivar a responsabilidade civil por danos resultantes de trabalhos integrados numa via cuja concessão fora adjudicada pelo Estado, no âmbito de uma relação jurídica administrativa;
- a responsabilidade civil extracontratual da recorrente, enquanto concessionária de obra pública, actuando no exercício de uma actividade pública administrativa, encontra-se regulada por normas de direito administrativo constantes do diploma que aprovou as bases do contrato de concessão;
- a causa de pedir emerge da prática de actos compreendidos no exercício de um poder público, na realização de uma função compreendida nas atribuições de um ente público, com vista à realização de um interesse público, pelo que estão em causa actos de gestão publica, e a decisão vai implicar a convocação de normas de direito público;
- a distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada relevam como auxiliares na aplicação do regime específico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público à concessionária, sujeito privado;
- a construção de rodovias inscreve-se nas finalidades públicas da Administração, na satisfação do interesse público e das necessidades colectivas, pelo que integram o conceito de actos de gestão pública;
- a recorrente, como concessionária, responde nos mesmos termos do Estado perante terceiros pelo exercício dessa actividade de concessionária de obra pública;
- a sua responsabilidade extracontratual tem a ver com a gestão pública da coisa pública, pelo que lhe é aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público definido no Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967.
- o acórdão enferma de erro de julgamento e viola, por errada interpretação e aplicação, os artigos 213º, nº 3, da Constituição, 4º, nº 1, alíneas g) e l) e 44º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 13º e 37º, nº 2, alínea f), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e 66º do Código de Processo Civil.
II
É a seguinte, em síntese, a estrutura da petição inicial no que concerne ao pedido e à causa de pedir:
1. O autor formulou contra os réus o pedido no pagamento de € 40 000 e juros de mora, ou, em alternativa, a realizar um furo e a suportar o respectivo custo.
2. Em síntese, ele fundamentou o referido pedido no seguinte:
a) O autor é proprietário e legítimo possuidor do prédio misto, inscrito nos artigos matriciais nºs 1580 e 1581 da Freguesia de Alpedrinha, descrito na Conservatória do Registo Predial do Fundão sob o nº ......, integrado na Quinta dos Madouros, em Alpedrinha, onde se situa a entrada Sul-Norte do Túnel do lado da povoação de Alpedrinha.
b) Em 2001 tiveram início as obras de construção do Lanço do IP2 – Túnel da Gardunha, cuja concessão foi atribuída à S...-A...-E.... B... I..., SA, adjudicada pelo IEP- I... de E... de P..., concluídas desde finais do ano passado.
c) Até ao momento em que se iniciaram as obras de construção do Túnel da Gardunha, em 2001, o autor usufruía de cinco nascentes que jorravam água com abundância na sua propriedade, que ele aproveitava, utilizando o efeito da gravidade, para as suas culturas, plantações e para consumo doméstico.
d) Em princípios de 2002, o autor apercebeu-se que o fluxo de água das nascentes havia diminuído, embora não muito sensivelmente, dadas as águas pluviais do Inverno.
e) A partir de Maio/Junho de 2002 a diminuição de fluxo da água das nascentes acentuou-se, acabando uma a uma por secar, de tal modo que, actualmente, subsiste apenas alguma água numa nascente que se tem demonstrado manifestamente insuficiente para a sobrevivência dos cultivos e plantações, e mesmo para as necessidades mais básicas de quem habita a residência.
III
A questão essencial decidenda é a de saber se os tribunais da ordem judicial são ou não competentes para conhecer da acção declarativa de condenação em causa.
Tendo em conta o conteúdo do acórdão recorrido e das conclusões de alegação da recorrente, a resposta à referida questão pressupõe a análise da seguinte problemática:
- regime adjectivo aplicável ao recurso;
- caracterização do pedido e da causa de pedir formulados pelo recorrido;
- natureza jurídica dos sujeitos do lado passivo e do contrato celebrado pela recorrente;
- competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa;
- competência jurisdicional para conhecimento do objecto do litígio em relação ao recorrente.
Vejamos, de per se, cada uma das referidas sub-questões.
1.
Comecemos por uma breve referência ao regime adjectivo aplicável ao recurso.
Considerando que a acção foi intentada no dia 25 de Março de 2004, ao recurso não é aplicável o novo regime processual decorrente do Decreto-Lei nº 303/2007, de 24 de Agosto.
É-lhe aplicável o regime processual anterior ao decorrente do mencionado Decreto-Lei (artigo 11º, nº 1, e 12º, nº 1).
2.
Continuemos com a caracterização do pedido e da causa de pedir formulados na acção.
O que o recorrido AA pretende no confronto dos accionados é a sua condenação solidária na realização de determinada obra ou no pagamento de uma quantia a título de indemnização.
A causa de pedir consiste na realização pela recorrente, com base em contrato de concessão de obras públicas de construção de uma rodovia pública, de que terá resultado a eliminação de captação de águas subterrâneas existentes no prédio do recorrido e o consequente prejuízo para este.
Assim, a execução das referidas obras ocorreu no âmbito da concessão de uma obra pública atribuída à recorrente.
Em consequência, a causa de pedir em que o recorrido baseia o pedido traduz-se essencialmente em actividade danosa de execução de um contrato de concessão de obras públicas celebrado entre o Estado e a recorrente.
Assim, está em causa na acção a violação danosa do direito real de propriedade do recorrido em virtude da execução de obras relacionadas com a construção da referida rodovia.
Trata-se, pois, de uma situação de responsabilidade civil extracontratual que envolve a recorrente, além do mais, por um lado, e o recorrido por outro, conexa uma relação jurídica administrativa que se desenvolveu entre a recorrente e o Estado (artigos 483º, nº 1, e 1305º do Código Civil).
2.
Continuemos agora com a análise da subquestão de saber qual é a natureza jurídica das entidades accionadas pelo recorrido ou admitidas a intervir da acção.
Todas as sociedades accionadas são, naturalmente, pessoas colectivas de direito privado, e está decidido, com trânsito em julgado, no confronto de A...., ACE e de E..., D..., S..., R... R... C..., ACE, cuja intervenção foi admitida, ser competente para conhecer da acção o tribunal da ordem judicial.
Também foi accionada pelo recorrido uma entidade pública, o IEP- I... de E... de P..., IP, a que sucedeu EP-E... de P..., SA. Mas aquele já foi absolvido da instância, por decisão transitada em julgado, com base na sua ilegitimidade ad causam.
A recorrente S..., SA, sociedade comercial anónima constituída por capitais exclusivamente privados celebrou com o Estado um contrato administrativo de concessão de obras públicas, envolvente das bases da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração de lanços de auto-estrada e conjuntos vários associados.
As bases do referido contrato de concessão e as suas cláusulas foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 335-A/99, de 20 de Agosto (artigo 3º:.
Conforme resulta daquele diploma, o objecto da referida concessão é uma obra pública, em regime de exclusivo relativamente às auto-estradas a que se reporta que (Base III).
Mas não está em causa no recurso o regime da relação jurídica administrativa envolvida pelo referido contrato de concessão, a que são aplicáveis normas de direito administrativo substantivo.
Está, com efeito, em causa a responsabilidade civil extracontratual derivada de danos causados a terceiros com a execução das obras previstas no referido contrato de concessão de obras públicas.
Ao invés do que a recorrente alegou, não resulta do Decreto-Lei nº 335-A/99, de 20 de Agosto, que a referida responsabilidade civil extracontratual seja regida por normas de direito público.
Com efeito, o que resulta do mencionado diploma, por um lado, é que a recorrente, na sua posição de concessionária, responde perante terceiros, por culpa ou risco, pelos prejuízos causados no exercício das actividades que constituem o objecto da concessão, nos termos gerais (Base LXXI).
E, por outro, que ela responde também, nos termos gerais da relação comitente-comissário, pelos prejuízos causados pelas entidades por si contratadas para o desenvolvimento das actividades compreendidas na concessão (Base LXXII, nº 1).
Assim, ao invés do que a recorrente alegou, inexiste algum normativo que a sujeite, neste plano de responsabilidade civil extracontratual objecto da acção ao regime do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967,em vigor aquando dos factos, entretanto substituído pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
3.
Atentemos agora na competência jurisdicional em razão da matéria em geral dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa.
A competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir.
A questão da competência ou da incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer de determinado litígio é, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.
Estamos, conforme já se referiu, perante um litígio formal relativo à competência do tribunal em razão da matéria para conhecer de uma acção de indemnização no quadro da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito imputado pelo recorrido a duas sociedades comerciais de capitais exclusivamente privados e a um instituto público.
Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212º, nº 3, da Constituição).
A regra da competência dos tribunais da ordem judicial, segundo o chamado princípio do residual, é a de que são da sua competência as causas não legalmente atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66º do Código de Processo Civil e 18º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro – LOFTJ).
Considerando que o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa para conhecimento de questão de responsabilidade civil extracontratual, vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
Deixou de vigorar a norma de pretérito, constante do artigo 4º, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984, que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.
Em relação ao regime de pretérito, a lei alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil envolvente de pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Certo é que a distinção entre actividade de gestão privada e de direito público continua a relevar para a determinação do direito substantivo aplicável à relação jurídica controvertida, nos termos do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ou da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, consoante a data em que ocorrerem os factos envolventes, de harmonia com o regime geral de aplicação de leis no tempo constante do artigo 12º do Código Civil ou de normas especiais de direito transitório.
Todavia, isso não releva para determinação da competência jurisdicional, certo que a lei seguiu o critério objectivo da natureza da entidade demandada, ou seja, sempre que o litígio envolva uma entidade pública, em quadro de imputação à mesma de facto gerador de um dano, o conhecimento do litígio compete aos tribunais da ordem administrativa, independentemente da natureza do direito substantivo aplicável.
Assim, compete aos tribunais da ordem administrativa e fiscal, por um lado, a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto, além do mais, que aqui não releva, as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea g), do ETAF).
E, por outro, a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea h), do ETAF).
A referida competência fixa-se no momento da instauração da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, e se no mesmo processo existirem decisões divergentes sobre a questão da competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior (artigo 5º do ETAF.
4.
Atentemos agora na definição da competência jurisdicional para conhecimento do objecto do litígio.
Conforme já se referiu, a única questão que é objecto do recurso, do que se excluem as questões do mérito da causa e da própria legitimidade ad causam das partes, é a relativa à definição da mencionada competência.
A responsabilidade civil em causa é imputada a actuações materiais de agentes ou representantes de entes privados na execução de uma obra pública adjudicada à recorrente por via de um contrato de concessão de obras públicas celebrado com o Estado.
Mas a questão da competência jurisdicional em causa apenas se coloca em relação à responsabilidade civil extracontratual imputada à recorrente por factos por ela directamente praticados ou através das sociedades que contratou para o efeito.
A recorrente não é uma pessoa colectiva de direito público; é uma pessoa de direito privado em relação à qual, no caso, inexiste norma de lei que a submeta ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável ao Estado ou a outras pessoas colectivas de direito público.
Não estamos, por isso, no caso vertente, perante as situações de competência jurisdicional dos tribunais da ordem administrativa a que se reportam as alíneas g) e i) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A conclusão é, por isso, no sentido de que são competentes para conhecer do litígio em causa, quanto à recorrente, os tribunais da ordem judicial.
5.
Finalmente, a síntese da solução para o caso-espécie decorrente dos termos da petição inicial formulada pelo recorrido e da lei.
O litígio envolve uma situação de responsabilidade civil extracontratual conexa com uma relação jurídica administrativa relativa a um contrato de concessão de obras públicas.
Todos os accionados são pessoas colectivas de direito privado, salvo o IEP-I... de E... de P....-IP, a que sucedeu EP – E... de P...., SA.
Não está em causa no recurso a competência em razão da matéria para o julgamento da mencionada situação de responsabilidade civil extracontratual em relação àquele Instituto, visto que, por ilegitimidade ad causam, foi absolvido da instância por decisão transitada em julgado.
A definição da competência dos tribunais da ordem administrativa para conhecer da referida situação de responsabilidade civil extracontratual imputada à recorrente não pressupõe a distinção entre a derivante de actividade de gestão pública e de gestão privada.
Os tribunais da ordem administrativa não são competentes para conhecer da acção no que concerne à recorrente, por virtude de esta não ser uma pessoa colectiva de direito público nem lhe ser aplicável um regime substantivo da responsabilidade civil de direito público.
O acórdão recorrido, ao decidir como o fez, não infringiu qualquer das normas indicadas pela recorrente, tendo-se limitado a cumprir a lei aplicável ao caso.
Improcede, por isso, o recurso.
Vencida, é a recorrente responsável pelo pagamento das custas respectivas (artigo 446º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil).
IV
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e condena-se a recorrente no pagamento das custas respectivas.
Lisboa, 6 de Novembro de 2008.
Salvador da Costa (Relator)
Ferreira de Sousa
Armindo Luís