| 45/18.4YFLSB |  |
DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO
QUADRO COMPLEMENTAR DE JUÍZES
AJUDAS DE CUSTO
OMISSÃO DE PRONÚNCIA
EXCESSO DE PRONÚNCIA
INSUFICIÊNCIA DA MATÉRIA DE FACTO
VIOLAÇÃO DE LEI
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE DIREITO
PRINCÍPIO DO APROVEITAMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO
I - Nos termos prevenidos no n.º 1 do art. 121.º do CPA, o direito de audiência prévia exercita-se imediatamente antes da adoção da decisão final.
II - Tendo a deliberação do CSM apreciado uma reclamação formulada pelo autor, onde este aduziu toda a argumentação que entendeu beneficiar o acolhimento da sua pretensão, sem que se tenham seguido quaisquer outros atos interlocutórios e/ou de produção de prova, tendo apenas havido lugar à formulação de uma proposta de decisão que veio a ser acolhida pelo órgão decisor, estamos perante um dos casos em que a audiência prévia, em nome da celeridade que deve guiar as boas práticas administrativas (cfr. n.º 1 do art. 5.º do CPA), pode ser dispensada.
III - O dever de fundamentação expressa dos atos administrativos tem uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o ato ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas; e permitir um eficaz controlo da atuação administrativa pelos tribunais.
IV - No caso concreto, se é certo que motivação exposta no ato impugnado pode ser tida como excessivamente sucinta, é igualmente certo que a mesma permite a um destinatário normal, i.e. medianamente dotado de razoabilidade e clarividência, estabelecer um nexo entre aquela e os motivos que a sustentam. Em suma, o apontado laconismo não implica deficiência de fundamentação mas, eventualmente, um défice qualitativo da decisão.
V - E, em todo o caso, o certo é que não se divisa que os termos empregues pelo réu hajam comprometido a compreensão do alcance da decisão, viabilizando ao autor a formulação de uma consciente opção entre conformar-se com aquela ou, como o evidencia a propositura da presente ação, dissentir do seu acerto.
VI - O vício de violação de lei deteta-se na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis.
VII - No âmbito do Quadro Complementar de Juízes, o recebimento de ajudas de custo depende de os juízes estarem afetados a uma secção com sede na área de município diverso do município da sede do respetivo Tribunal da Relação.
VIII - Em consonância com a organização funcional dos Quadros Complementares, o domicílio necessário dos juízes é, por força de ficção legal, forçosamente coincidente com a sede do respetivo Tribunal de Relação.
IX - Por efeito de deliberação do CSM, os provimentos de juízes no Quadro Complementar Unificado que já existiam mantinham-se intocados enquanto perdurassem inalteráveis as comissões de serviço vigentes.
X - Um juiz pode exercer funções num tribunal sedeado em área geográfica diversa do Tribunal da Relação a cujo Quadro Complementar de Juízes pertence, não tendo esse exercício funcional, porém, a virtualidade de alterar a domiciliação necessária desse juiz.
XI - Uma vez que o autor sempre foi referenciado, pelo CSM, como integrando o Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação de Guimarães, não se pode concluir, como faz a deliberação ora impugnada, que «(...) O reclamante passou a ter domicílio necessário após tal afectação na cidade do Porto. (...)».
XII - Contudo, por o município onde o autor reside estar inserido na área de competência territorial da 1.ª Secção do Juízo de Execução do Porto, não assiste àquele, à luz do disposto no n.º 2 do art. 10.º do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes, o jus a receber as ajudas de custo respeitantes ao desempenho de funções nesse tribunal.
XIII - Assim, concitando conjugadamente o princípio iuria novit curia (n.º 3 do art. 5.º do CPC ex vi art. 1.º do CPTA) e o princípio do aproveitamento do ato administrativo, mostra-se inviabilizada a produção do efeito anulatório associável ao vício de violação descortinado.
Processo 45/18.4YFLSB
Relator: Ramalho Pinto
Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça:
1. relatório:
AA, Juiz de Direito, veio interpor recurso contencioso da deliberação do Conselho Superior da Magistratura adoptada no Plenário de ........2017, que considerou improcedente a reclamação, apresentada em ........2017, do despacho proferido pelo Vice-Presidente do CSM em ........2017.
Este despacho, proferido pelo Vice-Presidente do CSM, em concordância com parecer elaborado pelo Gabinete de Apoio ao Vice-Presidente e Membros do CSM, indeferiu-lhe o pagamento de ajudas de custo, com excepção das referentes ao serviço prestado no Tribunal de Família e Menores de ... de ... de ... de 2017.
Defende o Autor que o Conselho Plenário deverá declarar a nulidade do acto de devolução dos boletins itinerários de ... de 2016 e ... de 2017, referentes a serviço prestado na ... Secção de Execução ... e, ainda, que se declare que o mesmo presta funções no quadro complementar da Relação ..., estando em comissão de serviço neste Tribunal desde a tomada de posse de 2014, sendo esse o seu domicílio para efeitos de processamento de ajudas de custo.
Sustenta ainda o Autor que, em ... de 2017, exercia funções no quadro complementar de juízes de ..., sendo a sua sede a Relação ..., e que a deliberação recorrida enferma dos vícios de falta de audiência prévia, omissão de pronúncia e erro sobre os pressupostos jurídico-factuais por insuficiência da matéria de facto.
O Conselho Superior da Magistratura apresentou resposta, sustentando a não verificação dos apontados vícios, com consequente improcedência do recurso.
x
2. Identificação do objecto do litígio:
O objecto do litígio resume-se à aferição da validade da deliberação impugnada.
x
3. Questões decidendas:
Identificam-se as seguintes questões solvendas:
• Invalidação da deliberação impugnada por preterição do dever de audiência prévia;
• Invalidação da deliberação impugnada por insuficiência de fundamentação;
• Invalidação da deliberação impugnada por omissão de pronúncia e por excesso de pronúncia;
• Invalidação da deliberação impugnada por deficiência do quadro fáctico;
• Aferição do domicílio necessário do Autor para efeitos de pagamento de abono de ajudas de custo no contexto do Quadro Complementar de Juízes.
x
4. Saneamento:
Advogou o Autor, no precedente requerimento, que «2 - Conforme resulta do processo do Conselho Superior da Magistratura o parecer inicial, a que o então Vice-Presidente do CSM Juiz Conselheiro BB aderiu, e pelo qual foi decidido o não pagamento das ajudas de custo de ... de 2017 (da parte em que tive em exercício nas execuções ...), foi elaborado pelo Dr. CC, então ...no CSM. Tendo tido conhecimento através do DR que agora exerce funções na assessoria ... do STJ, solicita-se que não intervenha na elaboração de projeto de acórdão (caso seja pedido pelo Senhor Relator e se confirme esta minha informação), pelo pré-juízo que já assumiu anteriormente. Deixo à consideração (...)».
Com todo o respeito, não pode deixar de se lamentar tais considerações, já que:
- como o Autor muito bem saberá, a elaboração dos projectos de acórdão incumbe exclusivamente aos respectivos relatores (cfr. n.o 1 e n.o 2 do artigo 170.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais e artigo 92.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos1), não se inserindo, pois, nas atribuições funcionais de qualquer um dos Srs. Juízes Assessores deste Supremo Tribunal, cuja função é essa mesma, a de prestar serviço de assessoria;
- impõe-se notar, como resulta do expediente por aquele junto com a petição inicial e da própria redacção desta peça processual, e que o Autor tem obrigação de saber, que a informação que baseou a deliberação impugnada foi redigida pela Exma Dra. DD, então em desempenho de funções como vogal do Conselho Superior da Magistratura.
Nada mais cabe considerar.
Não se vislumbrando questões que impeçam que se conheça do mérito da presente acção, cumpre apreciá-lo e decidi-lo.
x
5. Factos Provados:
Com relevo para a decisão a proferir, fixa-se o seguinte quadro fáctico:
1. O Autor reside em ....
2. O Autor, em ... de ... de 2014, foi colocado como efectivo no Quadro Complementar de Juízes, tendo tomado posse perante o Exmo. Sr. Presidente do Tribunal da Relação ....
3. O Plenário do Conselho Superior da Magistratura, a ... de ... de 2016, deliberou no sentido de unificar a gestão dos Quadros Complementares das Relações ....
4. Em ... de ... de 2016, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura deliberou «(...) concordar com os termos e conteúdo da resposta remetida e com a proposta de deliberação apresentada pelo Exmo. Sr. Juiz Conselheiro Vice-Presidente deste Conselho Superior de Magistratura de .../.../2016 (...)», a qual tinha o seguinte teor:
«(...) 1) A deliberação tomada pelo Plenário do Conselho Superior da Magistratura em ...-...-2016 foi oportunamente publicitada e a mesma é a respeitante à publicitação do Aviso de MJ de 2016;
2) Essa deliberação não compromete os direitos dos juízes efetivos dos Quadros Complementares de Juízes da área da Relação ... e da área da Relação ..., enquanto se acharem no desempenho da comissão de serviço correspondente; (...)
4) No aviso do Movimento Judicial Ordinário de 2016 não foram extintos quaisquer lugares de efetivo dos QCJ, razão por que devem considerar-se subsistentes os provimentos dos Juízes colocados, como efetivos, nos QCJ-... e QCJ-..., à data da respetiva nomeação e de acordo com o disposto no art.o 4.o, n.o 3, do RQCJ;
5) Esses provimentos subsistem até ao termo da comissão de serviço, pelo que tais juízes não têm que apresentar qualquer requerimento ao movimento judicial salvo se pretenderem cessar a sua comissão de serviço mediante colocação em novo lugar ou destacamento como Auxiliar. (...)».
5. Em ... de ... de 2016, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura deliberou ainda «(...) concordar com a proposta de deliberação apresentada pelo Exmo. Sr. Juiz Conselheiro Vice-Presidente deste Conselho Superior de Magistratura, Dr. BB, relativamente à necessidade de definição do domicílio necessário dos Juízes que sejam abrangidos pelo novo movimento que resultará da sua colocação no Movimento Judicial Ordinário de 2016 no Unificado Quadro Complementar das Relações ... e ... (...)», a qual tinha o seguinte teor:
«(...) Nesta conformidade, torna-se necessário conformar esta norma para os novos provimentos dos juízes que venham a ser colocados nos QCJ – ... e ... dada a sua gestão conjunta, propondo-se que, por aplicação do princípio teleológico que subjaz ao normativo citado, o domicílio necessário do Juiz corresponda à sede do Tribunal da Relação cuja competência territorial abranja a Comarca para a qual seja afectado nos termos do art. 14o do RQCJ, sem prejuízo de aquando da sua posse, os juízes do Quadro Complementar deverem indicar ao Conselho Superior de Magistratura o local da sua residência, de harmonia com o disposto no no 2 do artigo 8o do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes (...)»
6. No seguimento do facto referido no ponto n.o 4, o Autor foi afecto à ... Secção do Juízo de Execução ....
7. O Conselho Superior da Magistratura, no processamento de vencimentos do Autor, sempre o considerou o recorrente como pertencendo à área da Relação ....
8. Quando o Autor foi afecto ao Tribunal de Família e Menores ..., o Vogal, referindo-se àquele, fez constar que “atendendo, além do mais, à indisponibilidade de outro juiz do quadro complementar colocado na área do Tribunal da Relação ...".
9. No “IUDEX” constava que o Autor pertencia ao quadro complementar de .........
10. O CSM sempre identificou o recorrente como pertencendo ao Quadro Complementar de Juízes ....
11. Em ... de 2017 foi devolvido ao Autor o boletim itinerário respeitante a esse mês.
12. Nessa sequência, o Autor apresentou reclamação contra o despacho que determinou a devolução do boletim referido no ponto n.o 11, invocando, ademais, que "(...) apesar do que ficou enunciado o CSM suprimiu um direito remuneratório do signatário, defendendo que não havia necessidade de uma audiência prévia, rejeitando a arguição de nulidade. Uma vez que o CSM teve a) um comportamento totalmente inesperado; b) no requerimento (de reclamação) apresentado peto signatário foram aduzidos vários argumentos que não foram considerados/analisados na decisão do Sr. Vice-Presidente; c) que se tratam de direitos patrimoniais cuja decisões atingem a esfera pessoal dos visados, o entendimento do CSM de suprir a audiência prévia é inconstitucional e desconforme à CEDH, por violar o princípio do contraditório, processo equitativo e igualdade de armas. Note-se que o Sr. Vice-Presidente decide em matéria tão sensível com fundamento integral ("concordo") no parecer de juiz do seu gabinete de apoio sem ouvir previamente as argumentações do prejudicado (...)
O ESTATUTO: a tomada de posse não é um ato supérfluo. A mesma delimita onde e para quem o juiz exerce funções. Assim fica delimitado o seu poder jurisdicional e a sua estabilidade. 0 signatário apenas tomou posse em 2014 perante o presidente da Relação .... Foi nessa Relação que prestou juramento legal e onde deu início ao exercício de funções (prova n.ç 1). Nunca tomou posse perante o presidente da Relação ..., simplesmente porque a sua comissão de serviço se manteve/mantém durante três anos ao serviço do quadro complementar .... Entender que independentemente de uma nova tomada de posse o signatário passou a pertencer ao quadro unificado é uma desconformidade com normas estatutárias (...) b) Veja-se a "história que deu origem à l.g deliberação". Na verdade, a primeira deliberação foi em virtude de um ofício da ASJP, que o signatário teve oportunidade de auxiliar a lavrar na parte concernente ao quadro complementar. A interpelação era clara: se os juízes do quadro complementar ...e ... se mantinham ao serviço deste quadro complementar ou transitavam para o unificado. A resposta do Sr. Juiz EE (o então Juiz Secretário) que mereceu o acolhimento do plenário foi claríssima. O CSM quer nas respostas à ASJP, quer nas deliberações que adoptou expressou-se de tal forma que as suas "palavras" não permitem qualquer outro tipo de interpretação. Os juízes efectivos no quadro complementar do QC ... e ... mantinham-se em comissão de serviço nesses quadros. Os juízes que entretanto iniciaram nova comissão passavam a exercer funções no QC unificado da Relação ... e .... Note-se que o CSM distingue nessas deliberações entre QC .../QC ... e QC unificado. Mais. Esclarece também que os juízes do QC ... e ... mantinham a mesma área geográfica de jurisdição (...). c) Perante tal sempre o juiz signatário tinha/tem a legítima expectativa que se encontrava/encontra no QC ... para todos os efeitos, incluindo domicilio. Aliás, Srs. Conselheiros, requeiro a cada um de vós que analise a deliberação em causa, que distingue entre QC ... e quadro unificado ..., e informa expressamente que os lugares do QC ... se mantiveram, bem como a respectiva área territorial ("a unificação apenas vigora para o futuro", "devem considerar-se subsistentes os provimentos dos juízes colocados como efectivos nos (...) QC ...", "constituirão novos provimentos como efectivo no unificado Quadro Complementar ... e ... os que forem movimentados para esse QCJ em (nova) comissão de serviço, no movimento judicial ordinário de 2016". d) O CSM é peremptório ao esclarecer (conclusões alínea b) da prova n.$ 3) que a unificação apenas valia para o futuro, e não prejudicaria nenhum direito dos juízes do QC ... (e ...). De entre esses direitos naturalmente se contam o direito do signatário se considerar domiciliado na Relação ... e ter direito a ajudas de custo quando exerce funções em município distinto. Foi tal a clareza do CSM que não sentiu o signatário necessidade de suscitar a intervenção das instâncias judiciais nessa altura, e) A deliberação do CSM que o sr. juiz do gabinete de apoio chama à colação para justificar a sua posição em nada prejudica o que o CSM tinha firmado a propósito dos juízes que se mantinham em comissão no QC .... É "azeite e vinagre". Passe a tautologia a deliberação que fixa qual o domicílio dos juízes do quadro unificado é para os juízes que iniciaram a (nova) comissão de serviço no quadro unificado e não para os juízes que se mantiveram na comissão originária, cujo domicílio é o das Relação a que pertence (...)».
13. Na sequência de reclamação do Autor, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura deliberou «II. Apreciação:
II.- a) Os factos pertinentes:
1-Em ... de ... de 2014 o reclamante tomou posse como Juiz de Direito do Quadro Complementar de Juízes ....
2- Por deliberação do Conselho Plenário do CSM de ... de ... de 2016 foi determinado que o domicílio necessário dos Juízes colocados no quadro complementar unificado ... – ... quer daqueles cujas comissões de serviço se iniciaram antes quer daqueles cujas comissões de serviço se iniciaram da unificação dos quadros corresponderá à sede do Tribunal da Relação cuja competência territorial abranja a Comarca para a qual está afecto em concreto.
3- Mais se determinou a manutenção dos provimentos dos juízes efectivos nos quadros complementares ... e ... até ao termo da comissão de serviço respectiva gozando os mesmos de preferência na afectação posterior a tal unificação a lugares da área do Tribunal da Relação respectivo sendo que tal preferência não querendo ou não podendo ser exercida (por indisponibilidade de lugares) não implicava a afectação a lugar de distinta área territorial do Tribunal da Relação.
4- O ora reclamante apesar de efectivo no quadro complementar ... após a unificação dos quadros complementares escolheu ser afecto à ... Secção da Execução ....
5- O reclamante passou a ter domicílio necessário após tal afectação na cidade ....
II. b) - Fundamentos de Direito:
Insurge-se o reclamante relativamente a despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM que em concordância com parecer elaborado pelo Gabinete de Apoio ao Vice-Presidente e Membros do CSM lhe indeferiu o pagamento de ajudas de custo com excepção das referentes ao serviço prestado no Tribunal de Família e Menores de ... de 14 a ... de ... de 2017.
Defende o mesmo que o Conselho Plenário deverá declarar a nulidade do acto de devolução dos boletins itinerário de ... de 2016 e ... de 2017 referentes a serviço prestado na ... Secção de Execução ... e, ainda, que se declare que o mesmo presta funções no quadro complementar da Relação ... estando em comissão de serviço neste Tribunal desde a tomada de posse de 2014 sendo esse o seu domicílio para efeitos de processamento de ajudas de custo.
Ora, conforme decorre dos factos supra indicados o reclamante é efectivo desde 2014 no quadro complementar ... que desde 2016 passou a estar unificado com o .... Não obstante tal unificação o mesmo manteve a sua comissão de serviço, ou seja, não teve de concorrer em tal movimento ordinário para manter a sua colocação beneficiando do direito à mesma até ao termo da comissão de serviço respectiva e, ainda, gozando de preferência na afectação posterior a tal unificação a lugares do Tribunal da Relação ....
O ora reclamante não exerceu tal preferência tendo escolhido ser afecto a serviço na cidade ..., sede do Tribunal da Relação ..., passando este a ser o seu domicílio necessário em conformidade com a deliberação do CSM supra indicada.
Assim e tendo exercido funções na ... Secção de Execução ... em ... de 2016 e ... de 2017 com excepção do período de ... em que exerceu funções no Tribunal de Família e Menores de ... o ora reclamante não tem direito ao pagamento de ajudas de custo relativamente ao serviço prestado na cidade ... em conformidade, aliás, com o artigo 10o do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes.
Refira-se, ainda, que lhe foi deferido o pagamento das ajudas de custo referentes ao serviço prestado no período de ... em que exerceu funções no Tribunal de Família e Menores de ... e que a mera devolução de um boletim itinerário não configura qualquer nulidade pelo que a mesma não pode ser declarada.
Ademais não se vislumbra qualquer vício no despacho reclamado sendo o mesmo de manter.
III – Decisão
Assim, os membros que integram o Plenário do Conselho Superior da Magistratura, deliberam considerar improcedente a reclamação apresentada. (...)».
14. O Autor não foi notificado da proposta de decisão que antecedeu a deliberação referida no ponto precedente.
x
6. Factos não provados:
Não existem factos que devam ser tidos como indemonstrados e que ostentem interesse para a decisão da causa.
x
7. Motivação da decisão de facto:
Os factos vertidos no elenco factual supra foram tidos como assentes por acordo entre as partes.
Na verdade - e pese embora se tenha privilegiado a redacção escorreita com que os mesmos se apresentam no articulado de resposta do Conselho Superior da Magistratura -, é patente que, neste articulado, a entidade demandada/Réu não impugnou a facticidade vertida no requerimento inicial, razão pela qual, no seguimento do supra exposto2 e em obediência ao disposto no n.o 4 do artigo 94.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o tribunal a teve, no que releva, como demonstrada.
Não se trata, pois, de reapreciação do acervo factual fixado na deliberação impugnada (questão que se mostrava mais controversa no âmbito da versão original do Estatuto dos Magistrados Judiciais) ou sequer de reapreciar um erro sobre os pressupostos de facto (que nem sequer foi concretamente invocado pelo Autor) mas antes de observar as disposições legais respeitantes à elaboração da presente decisão.
x
8. Fundamentação de direito
1. . Considerações gerais:
Como se viu, impugna o Autor a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura que indeferiu a reclamação por si contra o despacho que determinou a devolução do boletim itinerário (respeitante ao mês de ... de 2017), por via do qual aquele, no contexto da regulamentação aplicável ao Quadro Complementar de Juízes, solicitava o pagamento de ajudas de custo.
Essencialmente, aponta-se àquele acto administrativo os vícios de nulidade (por preterição do direito de audiência prévia, falta de fundamentação, omissão e excesso de pronúncia e insuficiência fáctica) e, a respeito da última questão solvenda e de uma forma implícita, o erro sobre os pressupostos de direito e o vício de violação de lei.
x
2. Violação do direito de audiência prévia:
O direito da participação na actividade da administração constitui uma manifestação da democracia representativa, beneficiando, por isso, de consagração na Lei Fundamental (n.o 1 do artigo 267.o da Constituição da República Portuguesa) e na lei ordinária (artigo 12.o do Código do Procedimento Administrativo). Por essa via, garante-se, por um lado, a participação dos interessados na formulação das decisões (de onde emerge a sua vertente garantística) e, por outro, faculta-se a possibilidade de aqueles controlarem a justeza e a correcção da actividade administrativa3.
O princípio da participação manifesta-se no procedimento administrativo no exercício do direito de audiência prévia (artigos 121.o e ss. do Código do Procedimento Administrativo), mas também noutros contextos, como seja, vg., o direito à informação (artigo 82.o do mesmo diploma).
Nos termos prevenidos no n.o 1 do artigo 121.o do Código do Procedimento Administrativo, o direito de audiência prévia exercita-se imediatamente antes da adopção da decisão final.
A preterição, por acto da administração, do exercício desse direito redunda, no entender da doutrina4, em vício de forma por preterição de uma formalidade essencial que determina a anulabilidade do acto em causa, nos termos do artigo 163.o do Código de Procedimento Administrativo.
A jurisprudência deste Supremo Tribunal de Justiça5 tem uniformemente considerado que o direito de audiência prévia possui uma natureza instrumental, apenas assumindo a natureza de direito fundamental (o que, desde logo, é-lhe negado pela sua inserção sistemática na Constituição da República Portuguesa) quando o direito cujo exercício visa assegurar possua, ele próprio, essa natureza. Por isso, a sua preterição, em regra, apenas gera a mera anulabilidade.
Deve-se, de resto, notar que a anulabilidade é o regime regra da invalidade derivada do reconhecimento dos vícios imputados aos actos administrativos e é tida melhor solução num sistema de Administração Executiva, pois permite a eficácia provisória do acto e impõe ao interessado o ónus de accionar as garantias de que dispõe para se prevalecer da invalidade.
A nulidade constitui o regime de excepção (n.o 1 do artigo 163.o do Código do Procedimento Administrativo). Esta forma mais severa de invalidade apenas deve ser chamada à colação quando exista determinação legal expressa que a preveja.
Regressando ao caso em apreço, temos que a deliberação parcialmente reproduzida no ponto n.o 13 do elenco factual apreciou uma reclamação formulada pelo Autor em reacção ao despacho que determinou a devolução do boletim itinerário.
Nela, o Autor e, como deflui, ademais, do teor do ponto n.o 12 do mesmo, aduziu, decerto, toda a argumentação que entendeu beneficiar o acolhimento da sua pretensão.
A essa impetração não se divisa que se tenham seguido quaisquer outros actos interlocutórios e/ou de produção de prova, tendo apenas havido lugar à formulação de uma proposta de decisão que veio a ser acolhida pelo órgão decisor.
Desse modo, seria manifestamente inútil que, antes de decidir como decidiu, o Conselho Superior da Magistratura se visse na contingência de conceder ao Autor a oportunidade para reafirmar essas razões.
Deparamo-nos, pois, com um dos casos em que a audiência prévia, em nome da celeridade que deve guiar as boas práticas administrativas (cfr. n.o 1 do artigo 5.o do Código do Procedimento Administrativo), pode ser dispensada (cfr. alínea e) do n.o 1 do artigo 124.o do mesmo diploma6).
Daí que não haja que censurar o comportamento procedimental do Conselho Superior da Magistratura7, não se lobrigando que exista, neste domínio, qualquer razão8 para invalidar a deliberação impugnada.
Mas ainda que se possa entender diferentemente (por, mormente, não ter sido proferido decisão com o conteúdo a que alude o n.o 2 do artigo 124.o do Código de Procedimento Administrativo), sempre se sublinhará que o reclamado pagamento de ajudas de custas - que se destinam apenas a compensar o servidor do Estado pela realização de deslocações diárias em serviço a partir do domicílio necessário daquele (cfr. artigos 4.o e 6.o do Decreto-Lei n.o 106/98, de 24 de Abril) - não se confunde com o direito à retribuição constitucionalmente consagrado (cfr. alínea a) do n.o 1 do artigo 59.o da Lei Fundamental).
Assim, o vício eventualmente recognoscível à indevida preterição da formalidade em questão seria sempre a mera anulabilidade.
Ora, pese embora não tenha sido proferido qualquer despacho a justificar a dispensa da audiência prévia, o certo é que o Plenário do Conselho Superior da Magistratura, como se exporá, pronunciou-se expressamente sobre as questões relativamente às quais seria necessário assegurar a audição do Autor.
Assim, sempre se imporia9 concitar o princípio do aproveitamento do acto administrativo - o qual constitui um corolário do princípio da economia de actos, dimensão indispensável do interesse público (cfr. n.o 5 do artigo 267.o da Constituição da República Portuguesa) -, já há muito consolidado na prática jurisprudencial10.
Visa-se, fundamentalmente, evitar a multiplicação de procedimentos, vedando-se, em homenagem ao princípio geral de direito “utile per inutile non vitiatur” (o útil não é viciável pelo inútil), a anulação de um acto ilegal quando seja seguro que a eles se seguirá um acto de idêntico conteúdo11.
Assim, perante o contexto supra enunciado, impor-se-ia concluir que estava preenchida a previsão da alínea b) do n.o 5 do artigo 163.o do Código de Procedimento Administrativo, a qual exclui o efeito anulatório decorrente da invocada preterição da audiência prévia12.
Desatende-se, pois, a arguição em tela.
x
8. 3. Da falta de fundamentação:
Alega o Autor que a deliberação impugnada não cumpre um dos requisitos de fundamentação exigidos pelo artigo 153.o do Código de Procedimento Administrativo, pois não é suficiente não permitindo, consequentemente, perceber e compreender a motivação decisória.
Vejamos.
A existência da fundamentação dos actos administrativos foi instituída pelo Decreto-Lei n.o 256-A/77, de 17 de Junho, dispondo o seu n.o 2 que a «(...) fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso constituir parte integrante do respectivo acto».
Tal regime viria a ser acolhido no Código de Procedimento Administrativo de 1991 (com as alterações entretanto introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 6/96, de 31 de Janeiro), e no cogente Código de Procedimento Administrativo.
Trata-se, aliás, de uma figura que, apesar de oriunda de legislação ordinária, viria a obter consagração constitucional expressa (n.o 3 do artigo 268.o da Lei Fundamental).
Em anotação ao preceito constitucional citado, esclarecem os tratadistas13 que «(...) Os cidadãos têm direito à fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses protegidos (n.o 3, 2.a parte). A fundamentação é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada.
Trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a atividade administrativa (princípio da transparência da ação administrativa) e a sua correção (princípio da boa administração), mas também, e principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio do poder. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos. (...)».
Os artigos 152.o e 153.o do Código de Procedimento Administrativo consagram, respectivamente, tal dever de fundamentação e os respectivos requisitos.
Dispõe este último preceito que a «(...) fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição das razões de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato» (n.o 1), referindo ainda o seu n.o 2 que «Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato».
Pretende-se o reforço das garantias da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, considerando-se que a falta de fundamentação das suas decisões dificulta, muitas vezes, a sua impugnação, graciosa ou contenciosa, ou sequer, como expressava o relatório do falado decreto-lei, «(...) uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e a justificação de um recurso contencioso (...)».
Segundo a doutrina, a fundamentação «(...) consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo (...)»14, sendo que «(...) que se pretende com a fundamentação é levar ao conhecimento do destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo que o autor do ato percorreu para decidir de modo a permitir que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato, possa compreender por que razão o autor do ato decidiu assim. O critério é o da compreensibilidade por um destinatário normal do ato colocado na posição do destinatário real (...)»15.
Como lapidarmente se sintetizou no Acórdão do STJ de 7 de Dezembro de 200516, a «(...) exigência de fundamentação (também dos atos administrativos) prossegue dois objetivos fundamentais: um, de natureza endoprocessual; outro de ordem extraprocessual. O primeiro visa permitir aos interessados o conhecimento das razões de facto e de direito que enformaram a decisão que lhes respeita, convencendo-os da sua bondade/acerto ou habilitando-os a reagir, fundadamente, se for essa a opção; o segundo é direta decorrência dos princípios da legalidade, da Justiça e da imparcialidade e visa, além do mais, assegurar a sua adequada sindicabilidade (...)».
A fundamentação visa a submissão dos órgãos da administração e seus agentes «(...) em toda a sua actuação, a regras de direito e ao respeito dos direitos fundamentais do cidadão, motivando as respectivas decisões, de forma a que, por um lado, o destinatário delas perceba as razões que lhe subjazem, em função de critérios lógicos, objectivos e racionais, proscrevendo a resolução arbitrária ou caprichosa, e por outro, se possibilite o controle da decisão pelos Tribunais que a têm de apreciar, em função do recurso para eles interposto (...)»17, sendo um dos vectores pelos quais melhor se revela a transparência e a correcção da actividade administrativa.
O dever de fundamentação visa também impor à administração a necessidade de ponderar antes de decidir.
O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos tem, pois, uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o ato ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas; e permitir um eficaz controlo da actuação administrativa pelos tribunais.
Para o efeito, são unanimemente consideradas determinadas características de que deve revestir-se o sobredito dever de fundamentar as decisões administrativas.
Assim, a fundamentação há de ser: i) expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; ii) clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; iii) suficiente, possibilitando ao administrado um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; e iv) congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos – e não estes àquele. Tal asserção impõe que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto.
A Secção do Contencioso do STJ têm vindo a decidir no sentido exposto, realçando que a «(...) fundamentação consiste assim na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do n.o 2 do art.o 153.o do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente.// Sendo, em consequência, ilegal a fundamentação “obscura” - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, “contraditória” que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou “insuficiente” - que não explica por completo a decisão tomada. // Apenas releva, como vício do ato, a insuficiência da fundamentação que seja manifesta, dado que se tem como suficiente a exposição sucinta dos fundamentos e dos elementos necessários à expressão das razões do ato, apreensíveis por um destinatário normal e razoável (...)»18.
Acentua-se, noutro prisma19, que a exigência de fundamentação deve ser «(...) gizada à luz do princípio fundamental da adequação e/ou razoabilidade e/ou proporcionalidade (...)»20, sendo que, como vem sendo acentuado pela doutrina21 e jurisprudência administrativista22, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto e dos destinatários do mesmo. Há assim que harmonizar a necessidade de uma fundamentação suficiente com a sua clareza e apreensibilidade.
Na posse destes contributos, volvamos ao caso dos autos.
No argumentário do Autor surpreendemos, no essencial, a delimitação do alegado vício à expressão «(...) não se vislumbra qualquer vício no despacho reclamado sendo o mesmo de manter (...)».
Tal expressão localiza-se na parte final da apreciação encetada pela deliberação impugnada, constituindo como que o corolário do raciocínio lógico-subsuntivo encetado pelo órgão decisor para, a par dessa argumentação, desatender as arguições vertidas na reclamação apresentada pelo Autor.
É o que evola de uma interpretação efectuada à luz dos critérios usualmente empregues23 do enunciado trecho.
Se é certo que motivação ali exposta pode ser tida como excessivamente sucinta, é igualmente certo que a mesma permite a um destinatário normal, i.e. medianamente dotado de razoabilidade e clarividência, estabelecer um nexo entre aquela e os motivos que a sustentam. Em suma, o apontado laconismo não implica deficiência de fundamentação mas, eventualmente, um défice qualitativo da decisão.
E, em todo o caso, o certo é que não se divisa que os termos empregues pelo Réu hajam comprometido a compreensão do alcance da decisão, viabilizando ao Autor a formulação de uma consciente opção entre conformar-se com aquela ou, como o evidencia a propositura da presente acção, dissentir do seu acerto.
De resto, bem vistas as coisas, é o demérito dessa deliberação que se pretende sindicar e ver acertado e não tanto a incursão da deliberação impugnada no aludido vício formal.
Não se surpreende, pois, qualquer insuficiência na fundamentação que deva ser equiparada à falta de fundamentação.
Assinale-se, enfim, que, em sede de fiscalização concreta, o juízo de inconstitucionalidade que recaia sobre uma norma pressupõe uma relação directa entre esta e a Constituição da República Portuguesa24, o que equivale por dizer que essa questão deve ter por objecto normas que tenham sido ou tenham de ser aplicadas na apreciação e decisão da causa25.
Assim, perante a vaguidade com que avulsamente o Autor invoca a “inconstitucionalidade”, nada mais cabe referir.
x
8.4. Omissão de pronúncia e excesso de pronúncia:
Sustenta o Autor que, ao não tomar posição sobre questões por ele suscitadas na reclamação e sobre factos nela vertidos, a deliberação impugnada incorreu em omissão de pronúncia. Mais advoga que se excedeu o âmbito da pronúncia, por formular factos conclusivos.
Que dizer?
O princípio da decisão exige que os órgãos administrativos se pronunciem sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares (n.o 1 do artigo 13.o do Código do Procedimento Administrativo).
No âmbito de um procedimento administrativo, esse princípio, em estreita harmonia com o princípio da legalidade (artigo 3.o daquele diploma) transmuta-se, para a Administração, em dever de decisão, o qual se caracteriza como «(...) o dever de responder às iniciativas que lhe são apresentadas pelos particulares (...) em defesa de interesses próprios ou de natureza objectiva, quais sejam os patrocinados pela Constituição, pelas leis ou pelos interesses gerais, pois é para o respectivo tratamento que a administração está vocacionada (...)»26.
A inobservância do dever de decidir – i.e. ao silêncio indevido da Administração – determina a incursão em omissão de pronúncia e, consequentemente, em vício de violação de lei27 e, ademais, viabiliza o recurso à acção de condenação à prática de acto devido (cfr. alínea a) do n.o 1 do artigo 67.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Regressemos ao caso em apreço.
Atentando na deliberação em causa (cfr. ponto n.o 13 do elenco supra), é patente que o Réu não infringiu o dever de tomar uma posição sobre a pretensão que lhe fora exposta pelo Autor na reclamação que apresentou (cfr. ponto n.o 12 do mesmo elenco).
Com efeito, o Conselho Superior da Magistratura deliberou expressamente sobre aquela pretensão, tendo-a denegado. Fê-lo elencando os factos que teve como pertinentes e procedendo, escorreitamente, ao respectivo enquadramento jurídico.
E, como se expôs e embora em termos assaz sucintos, a deliberação impugnada concluiu que «(...) não se vislumbra qualquer vício no despacho reclamado sendo o mesmo de manter (...)».
Nesta conformidade, não se reconhece a indevida preterição do aludido dever de decidir.
Deve-se, em todo o caso, observar que «(...) o princípio da globalidade da decisão (n.o 2 do artigo 94.o do Código de Procedimento Administrativo) apenas impõe a resolução de questões que o órgão decisor tenha por pertinentes - a par, obviamente, da pronúncia expressa sobre o pedido formulado - não sendo legalmente exigível que a administração tome posição sobre todos os raciocínios, argumentos, razões, considerações ou pressupostos - que, podem, na terminologia corrente, até ser tidos como “questões” - empregues pelos particulares para sustentar a sua pretensão, mas apenas sobre as questões por esta efectivamente suscitadas. (...)»28.
Assim, sempre caberia considerar que a reclamada falta de expressa decisão sobre todos os argumentos - sejam eles de pendor fáctico ou de cariz jurídico - arregimentados pelo Autor em benefício da anulação do despacho reclamado jamais integraria o aludido vício.
Invoca também o Autor que a deliberação impugnada incorreu em excesso de pronúncia.
Mas, para sustentar essa invocação, o Autor limita-se a criticar o cariz conclusivo do facto inscrito no ponto n.o 5 da deliberação transcrita no ponto n.o 13 do elenco factual, não se identificando, concretamente, qual a questão que ali indevidamente foi tratada. Não se divisa, por seu turno, que a deliberação impugnada haja extravasado o âmbito objectivo sobre o qual fora requerida a decisão, o qual foi delineado pela pretensão veiculada na reclamação apresentada pelo Autor.
Por outro lado, a inserção, na deliberação impugnada, de factos com pendor conclusivo não é, em si mesmo, idónea a integrar qualquer vício assacável ao acto administrativo, mormente o erro sobre os pressupostos de facto ou o vício de violação de lei 29.
Improcede, pois, a invocação em apreço.
x
5. Insuficiência do acervo factual:
Aduz o Autor que o quadro fáctico fixado na deliberação recorrida é insuficiente para sustentar a apreciação da argumentação jurídica por si aduzida.
A insuficiência do acervo factual tem sido reconduzida ao vício de insuficiência da fundamentação30 cujos contornos já acima se enunciaram em traços largos.
Atento o que supra se expôs, prefigura-se que o quadro fáctico fixado na deliberação impugnada se revelou indeficiente para que, na óptica do órgão decisor, nele se pudesse filiar a decisão da pretensão formulada pelo Autor. E, como se expôs, essa era, ao fim e ao caso, a única questão que interessava apreciar e decidir.
Por isso, a circunstância de o quadro fáctico em tela não conter a facticidade que o Autor encarou como pertinente para apreciar a totalidade da argumentação por si ali aduzida é, por essa razão, desprovida de relevância. Na verdade, apenas assume significância a incompletude do quadro fáctico que impeça a aferição do (de)mérito do que foi (ou do que deveria ter sido) decidido31.
De resto, sempre se nota que esta arguição perde significativa acuidade em vista do que se preceitua no n.o 2 e no n.o 3 do artigo 94.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, já que, como supra se expôs, se impõe ao tribunal administrativo que, na decisão judicial, fixe autonomamente um quadro fáctico que compreenda a apreciação das questões suscitadas pelas partes e permita ainda dar cumprimento ao disposto na parte final do n.o 3 do artigo 95.o do mesmo diploma.
Não se colhe, pois, a arguição em apreço.
x
6. Vício de violação de lei:
Em síntese, suscita o Autor que, no contexto da denegação do pagamento das ajudas de custo respeitantes ao mês de ... de 2017, se incorreu numa errónea aplicação do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes, a qual teve por base uma deficiente interpretação da deliberação parcialmente transcrita no ponto n.o 4 do elenco factual.
A questão decidenda com cariz substancial é, pois, reconduzível à invocação de um erro sobre os pressupostos de direito, o qual consubstancia o vício de violação de lei, determinante da impetrada anulação da decisão (cfr. n.o 1 do artigo 163.o do Código de Procedimento Administrativo).
Explicitemos brevemente estes conceitos.
O erro nos pressupostos de direito reconduz-se à errónea interpretação ou aplicação (mormente, por falta de coincidência dos pressupostos de facto apurados com aqueles de que de depende a aplicação de determinado preceito) de regras de direito32. Por sua vez, o vício de violação de lei detecta-se «na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis»33.
Vejamos o pertinente normativo regulamentar34, o qual se acha corporizado na Deliberação do Plenário n.o 1729/201535.
Sobre a epígrafe “Remuneração e ajudas de custo”, dispõe o artigo 10.o daquele Regulamento:
“1 - Os juízes do Quadro Complementar nomeados auferem o vencimento correspondente ao que lhes competiria se exercessem funções como efetivos nos lugares a que são afetados e recebem ajudas de custo, calculadas nos termos da lei geral, sem limite de tempo, no período em que se encontrarem afetados a uma secção com sede na área de município diverso do município da sede do respetivo Tribunal da Relação, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 - Não há lugar ao abono de ajudas de custo no período de afetação do juiz a secção com sede na área do município em que se situe a sua residência habitual.
3 - Não se considera residência habitual, para os efeitos do número anterior, aquela em que o juiz se fixar em virtude da afetação.”.
Da interpretação deste preceito regulamentar à luz dos critérios vertidos no artigo 9.o do Código Civil emerge que, no âmbito do Quadro Complementar de Juízes, o recebimento de ajudas de custo depende de os juízes estarem afectados a uma secção com sede na área de município diverso do município da sede do respetivo Tribunal da Relação.
Para este efeito, importa ter presente que, em consonância com a organização funcional dos Quadros Complementares36, o domicílio necessário dos juízes é, por força de ficção legal37, forçosamente coincidente com a sede do respectivo Tribunal de Relação.
Assim, para determinar se são devidas as ajudas de custo respeitantes ao mês de ... de 2017, era decisivo determinar qual seria o respectivo domicílio necessário.
Colhe-se, no quadro factual (cfr. ponto n.o 2 daquele elenco), que, em ... de 2014, o Autor foi colocado como efectivo no Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação ....
No contexto da unificação da gestão dos Quadros Complementares de Juízes dos Tribunais da Relação ... e ..., o Conselho Superior da Magistratura deliberou esclarecer que os provimentos, como efectivos, que subsistissem à data desse acto se mantinham até ao termo da comissão de serviço38 (cfr. ponto n.o 4 do mesmo elenco e, em concreto, os pontos n.o 4 e n.o 5 da deliberação aí reproduzida).
Ainda no apontado contexto, foi, a ... de ... de 2016, decidido, pelo Conselho Superior da Magistratura, «(...) conformar esta norma para os novos provimentos dos juízes que venham a ser colocados nos QCJ – ... e ... dada a sua gestão conjunta, propondo-se que, por aplicação do princípio teleológico que subjaz ao normativo citado, o domicílio necessário do Juiz corresponda à sede do Tribunal da Relação cuja competência territorial abranja a Comarca para a qual seja afectado nos termos do art. 14o do RQCJ, sem prejuízo de aquando da sua posse, os juízes do Quadro Complementar deverem indicar ao Conselho Superior de Magistratura o local da sua residência, de harmonia com o disposto no no 2 do artigo 8o do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes (...)» (cfr. ponto n.o 5 do elenco factual).
Como evola destoutro acto administrativo - interpretado à luz dos critérios supra enunciados -, a correspondência aí efectuada entre o domicílio necessário do Juiz e a sede do Tribunal da Relação no qual se integrava a comarca para a qual aquele fosse afectado visava apenas os lugares do Quadro Complementar de Juízes que viessem a ser providos no Movimento Judicial Ordinário realizado em 2016, i.e. os futuros provimentos naquele unificado quadro.
Percebe-se que assim seja. É que, por efeito da deliberação antes mencionada, os provimentos de juízes no Quadro Complementar unificado que já existiam mantinham-se intocados enquanto perdurassem inalteráveis as comissões de serviço vigentes. Por essa razão, apenas importava fixar um domicílio necessário aos magistrados que nele fossem inovadoramente providos.
No contexto da colocação de magistrados judiciais no referenciado Quadro Complementar, o Autor veio a ser afecto ao Juízo de Execução ... (ponto n.o 6 do elenco supra).
Não consta do elenco factual tido como provado e, bem assim, do elenco factual vertido na deliberação impugnada que tenha ocorrido qualquer vicissitude no provimento do Autor, mormente que tenha cessado a comissão de serviço vigente.
Assinale-se que, ao contrário do que perpassa da alegação do Conselho Superior da Magistratura, a afectação a um tribunal sito na área da comarca ... não é equiparável a uma renúncia ao domicílio necessário que, nos termos regulamentares, detinha, antes correspondendo ao usual enquadramento prestacional dos juízes do Quadro Complementar, o qual, como se recorrentemente se aponta, é caracterizável pela «(...) sua disponibilidade para, em função de necessidades de serviço que possam surgir, poderem exercer funções em qualquer dos tribunais da respetiva área territorial de referência, mediante decisão do CSM (...)»39.
Nem se divisa, de resto, que tal renúncia fosse sequer legal ou regulamentarmente admissível.
Concomitantemente, deve-se também notar que essa afectação não implica qualquer alteração na comissão de serviço que estava em curso, como se aduz no douto parecer do MP.
A comissão de serviço é a forma de preenchimento dos lugares dos Quadros Complementares40, não se confundindo, pois, com as sucessivas afectações do magistrado judicial em função das necessidades detectadas pelo Conselho Superior da Magistratura.
Assim, prefigura-se como preclara a conclusão de que, à data em que foi apresentado o dito boletim (i.e., em ... de 2017), o provimento do Autor como juiz do Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação ... se mantinha inalterado.
Como assinala, com propriedade, o Autor é perfeitamente conjecturável que, nesse contexto e em virtude das opções gestionárias constitucionalmente atribuídas ao Conselho Superior da Magistratura, um juiz possa exercer funções num tribunal sedeado em área geográfica diversa do Tribunal da Relação a cujo Quadro Complementar de Juízes pertence.
Esse exercício funcional não tem, porém, a virtualidade de alterar a domiciliação necessária desse juiz, porquanto, como se expôs, tal referenciação resulta, desde logo e em exclusivo, da norma que se extrai do n.o 1 do artigo 2.o e do n.o 1 do artigo 8.o, ambos do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes.
E tanto assim é que o Autor sempre foi referenciado, pelo Conselho Superior da Magistratura, como integrando o Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação ... (cfr. os pontos n.os 7 a 10 do mesmo elenco), o que bem se compreende atento o teor do segmento acima destacado da deliberação parcialmente reproduzida no ponto n.o 4 daquele elenco.
Nessa medida e atenta a inaplicabilidade, ao caso vertente, da deliberação adoptada pelo Plenário do Conselho Superior da Magistratura a ... de ... de 2016, surpreende-se um erro no plano jurídico ao ter-se como conclusivamente provado que «(...) O reclamante passou a ter domicílio necessário após tal afectação na cidade .... (...)».
Na verdade, por efeito da manutenção, qua tale, do provimento como juiz efectivo do Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação ..., o domicílio necessário do Autor continuou41 a corresponder à sede deste Tribunal.
Entender diversamente corresponderia a admitir que as sucessivas afectações de um juiz do Quadro Complementar (que, pela sua natureza, é precária e meramente temporária42) pudessem determinar a variação do domicílio necessário do mesmo.
Bem vistas as coisas, tal redundaria numa alteração à norma vertida no n.o 1 do artigo 8.o do dito Regulamento que não se divisa que tenha sido querida e, muito menos, empreendida pelo Conselho Superior da Magistratura, mormente no contexto da gestão unificada daqueles Quadros Complementares.
Recorde-se, de resto, que, nos termos do n.o 3 do artigo 10.o do citado Regulamento, a residência habitual não correspondia àquela «(...) em que o juiz se fixar em virtude da afetação (...)», o que, à saciedade, evidencia a irrelevância que a afectação a um determinado tribunal/exercício judicativo possui neste concreto contexto.
Tal entendimento não é assim compaginável com os estritos termos a que o Conselho Superior da Magistratura se autovinculou.
E, no contexto do caso – do qual dessume a constante e inequívoca consideração, pelo Conselho Superior da Magistratura, de que o Autor estava integrado no Quadro Complementar de Juízes do Tribunal da Relação ..., apesar de ter sido afecto a tribunal sedeado na cidade ... – sempre seria manifestamente inaceitável, à luz do princípio da confiança43, que o Conselho Superior da Magistratura concluísse que, afinal e ao arrepio do expresso tratamento que antes lhe dedicara, aquele tinha o seu domicílio necessário na comarca ....
Conclui-se, assim, que a deliberação impugnada incorreu em erro sobre os pressupostos de direito e, concomitantemente, no vício de violação de lei44, determinante da respectiva anulabilidade (n.o 1 do artigo 163.o do Código de Procedimento Administrativo).
Aqui chegados, porém, não se pode deixar de atender à facticidade vertida nos pontos n.os 1 e 6 do elenco factual. Dela deflui que o Autor, residindo em ..., foi afecto à ... Secção da Instância Central de Execução ....
A área da ... Secção do Juízo de Execução ..., sedeado nesta cidade, contempla, ademais, o município de ... (cfr. alínea u) do n.o 1 do artigo 93.o do Decreto-Lei n.o 49/2014, de 27 de Março e mapa II a ele Anexo).
Ora, perante aquele quadro fáctico e jurídico, é premente considerar que, por o município onde o Autor reside estar inserido na área de competência territorial da ... Secção do Juízo de Execução ..., não assiste àquele, à luz do disposto no n.o 2 do artigo 10.o do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes acima citado, o jus a receber as ajudas de custo respeitantes ao desempenho de funções nesse tribunal.
Como se assinalou, o Regulamento a que temos aludido adstringiu o pagamento das ajudas de custas à formulação de um juízo lógico-jurídico tendencialmente subsuntivo.
Assim, é novamente convocável o princípio do aproveitamento do acto administrativo, já que se está perante acto de cariz vinculado (cfr., desta feita, a previsão da alínea a) do n.o 5 do artigo 163.o do Código de Procedimento Administrativo), contexto em que «(...) não importa tanto saber se a fundamentação de jure concretamente utilizada é a correcta, mas se a decisão se amolda ao quadro legal pré-existente (...)»45.
Não se trata, pois, como alvitra o Autor, de modificar, oficiosa e inopinadamente, a causa de pedir ou de substituir o Conselho Superior da Magistratura na consecução de quaisquer tarefas mas, antes e em estrita obediência ao princípio da legalidade46, de atender à realidade substancial para, em face da concreta vivência das situações, aferir a validade do acto impugnado.
Daí que, independentemente da errónea fundamentação47 que foi empregue no acto impugnado48, seja seguro considerar que a negação da pretensão exposta pelo Autor era, no apontado contexto fáctico, a única solução possível. Por outras palavras «(...) mesmo que a ilegalidade cometida não tivesse ocorrido, o conteúdo do acto não poderia ser diferente daquele que foi, pelo que a sua eventual anulação teria necessariamente de conduzir à prática de novo acto com o mesmo conteúdo. (...)»49.
Assim, cumprido que foi o princípio do contraditório (imanente ao direito a um processo justo e equitativo), concitando conjugadamente o princípio iuria novit curia (n.o 3 do artigo 5.o do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), o facto aduzido pelo Conselho Superior da Magistratura na respectiva resposta/contestação e o princípio do aproveitamento do acto administrativo acima aludido, mostra-se inviabilizada a produção do efeito anulatório associável ao vício de violação de lei descortinado.
A acção deve, pois, improceder.
Consigna-se que não se descortinaram outras causas de invalidade no acto impugnado (cfr. parte final do n.o 3 do artigo 95.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
x
9. Das custas:
Porque vai vencido, as custas ficam a cargo do Autor (n.os 1 e 2 do artigo 527.o do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Tabela I - A, anexa ao Regulamento das Custas Judiciais e n.o 1 do artigo 7.o deste diploma).
Valor da causa: € 710 (cfr. n.o 3 do artigo 32.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o indicado pelo Autor a fls. 73).
x
Decisão:
Pelo exposto, acorda-se em julgar improcedente a presente acção de impugnação de acto administrativo.
Custas pelo Autor.
Lisboa, 29/03/2023
Ramalho Pinto (Relator)
António Barateiro Martins
Manuel Capelo
Maria João Vaz Tomé
Rijo Ferreira
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Presidente da Secção)
Sumário (da responsabilidade do Relator).
______________________________________________
1. Não se olvida o requerimento inicial foi apresentado no Conselho Superior da Magistratura e que toda a tramitação processual subsequente se desenvolveu sob a égide do Estatuto dos Magistrados Judiciais na versão então vigente.
2. Porém, a 1 de Janeiro de 2020, entrou em vigor a Lei n.o 67/2019, de 27 de Agosto que, entre alterações introduzidas ao EMJ, expressamente preconizou que «(...) Os meios de impugnação jurisdicional de normas ou atos administrativos do Conselho Superior da Magistratura (...) seguem a forma da ação administrativa prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (...)» (cfr. artigo 169.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais na versão actualmente vigente).
Dado que a lei processual é, em decorrência do princípio ínsito no n.o 1 do artigo 12.o do Código Civil (e como ensinam Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio E Nora em Manual de Processo Civil, 2aedição, Coimbra, págs. 47 e 48), de aplicação imediata às acções pendentes (sem prejuízo da validade dos actos praticados na vigência da lei – cfr. n.o 1 do artigo 136.o do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), deve-se considerar que o recurso contencioso assume actualmente a feição de uma acção administrativa.↩︎
3. Idem, nota 1.↩︎
4. Assim, Mário Esteves De Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco De Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.a Edição, Almedina, pág. 123.↩︎
5. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 2001, pág. 323, Pedro Machete, A audiência dos interessados no Procedimento administrativo, 2.a ed., Universidade Católica Editora, 1996, págs. 512 e ss. e Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, Almedina, págs. 206 e 207. Estribando-se na consideração de que estamos perante um direito fundamental ou direito análogo, tem-se, porém, considerado que a respectiva preterição gera nulidade do acto. Assim, Sérvulo Correia O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa, in Cadernos de Ciência da Legislação, n.os 9/10, 1994, págs. 133 e ss.↩︎
6. Neste sentido, v., entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 10 de Abril de 2014, proferido no processo n.o 100/13.7YFLSB - de 4 de Maio de 2017 - proferido no processo n.o 72/16.6YFLSB -, ambos sumariados em www.stj.pt e o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 2018, proferido no processo n.o 81/17.8YFLSB e acessível em www.dgsi.pt; no mesmo sentido, v. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de Outubro de 2002, proferido no processo n.o 044052 e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
7. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo - O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2.a Edição, Almedina, pág. 274.↩︎
8. Neste sentido, v. o citado Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 2018.↩︎
9. Mal se entendendo, de resto, que, a este respeito, o Autor concite o disposto no n.o 2 do artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o qual se reporta aos direitos de defesa em processo penal, quando nem sequer está em causa matéria disciplinar.↩︎
10. A ponderação deste mecanismo substantivo constitui um dever do julgador, como observa Carlos Cadilha A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: aspetos inovatórios – Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, Ed. AAFDL, 2016, pág. 23.↩︎
11. Assim, exemplificativamente, o citado Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 2017 e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Setembro de 2018, proferido no processo n.o 1506/17.8 e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
12. Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2.a Edição, Almedina, pág. 269.↩︎
13. Neste sentido e perante idêntica situação, v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de Fevereiro de 2021, proferido no proc. n.o 27/20.6YFLSB e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
14. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, Coimbra, págs. 825 e 826.↩︎
15. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3.a edição, Almedina, Coimbra, 2016, pág. 314.↩︎
16. Luiz Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.a edição, Quid Iuris, 2019, págs. 497 e 498.↩︎
17. Proferido no processo n.o 2381/04, sumariado em https://www.stj.pt/wp-content/uploads/2018/06/sum_cont_1980-2011.pdf.↩︎
18. Cita-se o Acórdão da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no processo n.o 1601/08, sumariado no endereço mencionado na precedente nota.↩︎
19. Cf. o acórdão de 22 de Janeiro de 2019, proferido no processo n.o 77/18.2YFLSB; em sentido próximo, cfr., entre muitos outros, os acórdãos de 28 de Fevereiro de 2018, proferido no processo n.o 67/17.2YFLSB e de 4 de Julho de 2019, proferido no processo n.o 18/18.7YFLSB, todos consultáveis em www.dgsi.pt.↩︎
20. Referimo-nos ao Acórdão de 14 de Maio de 2015, proferido no processo n.o 12/15.0YFLSB, cujo entendimento foi reiterado nos Acórdãos de 4 de Julho de 2019 - proferido no processo n.o 18/18.7YFLSB -, de 12 de Outubro de 2019 - proferido no processo n.o 2/19.3YFLSB – e de 10 de Dezembro de 2019, todos acessíveis em www.dgsi.pt.↩︎
21. Cita-se o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 9 de Julho de 2015, proferido no processo n.o 51/14.8YFLSB e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
22. Cabral da Moncada, ob. cit., págs. 497 e 498 e Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, ob. cit., págs. 601 e 603.↩︎
23. Entre muitos outros, v. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Maio de 2009, proferido no proc. n.o 0308/08 e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
24. Recorde-se que, na interpretação de qualquer acto administrativo, deve ter-se em conta, além do mais, o texto da decisão e os respectivos fundamentos, o tipo legal de acto, as leis aplicáveis e o interesse público a prosseguir, bem como os direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares que hajam de ser respeitados e quaisquer circunstâncias anteriores, contemporâneas ou posteriores à sua elaboração, como ensinava Freitas Do Amaral, ob. cit., págs. 376 e 377. No mesmo sentido, v., entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de Setembro de 1992, proferido no processo n.o 022900, acessível em www.dgsi.pt.↩︎
25. Assim, Jorge Miranda, Constituição da República Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, págs. 705 e 716. ↩︎
26. Assim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.a Edição, Almedina, pág. 978.↩︎
27. Cita-se Luiz Cabral Moncada, ob. cit., pág. 114.↩︎
28. Neste sentido, v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 2018, proferido no proc. n.o 92/17.3YFLSB e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
29. Cita-se o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 30 de Maio de 2017, proferido no proc. n.o 61/16.0YFLBS e sumariado em www.stj.pt.↩︎
30. Neste sentido, v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 2015, proferido no processo n.o 2/15.2YFLSB e sumariado em www.stj.pt.↩︎
31. Assim, entre outros, v. os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 2020, proferidos no processo n.o 12/19.0YFLSB no processo n.o 13/19.9YFLSB e sumariados em www.stj.pt.↩︎
32. Neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 25 de Outubro de 2018, proferido no processo n.o 5/18.3YFLSB e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
33. Assim, v., entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Janeiro de 1965 – A.D. n.o 39, pág. 465 – e de 7 de Abril de 1987 – A.D. n.o 315, pág. 323 –.↩︎
34. Cita-se Freitas do Amaral ob. cit., pág. 390 e, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 27/10/2009 – proferido no proc. n.o 2472/08 – e de 19 de Setembro de 2012 – proferido no proc. n.o 10/12.5YFLSB -, ambos sumariados em www.stj.pt.↩︎
35. Estamos perante uma predeterminação autovinculativa, porque emanada do próprio órgão competente para a decisão. A este respeito, PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública – O sentido da vinculação administrativa à juridicidade, Almedina, pág. 851.↩︎
36. Publicada no Diário da República, 2.a série, n.o 174, de 7 de Setembro de 2015.↩︎
37. Que faz corresponder à sede de cada um dos Tribunais de Relação um Quadro Complementar de Juízes para afetação a tribunais judiciais de primeira instância (n.o 1 do artigo 2.o do mencionado Regulamento).↩︎
38. Dispõe o n.o 1 do artigo 8.o daquele Regulamento que os «(...) 1 - Os juízes do Quadro Complementar os consideram-se domiciliados na sede do respetivo Tribunal de Relação (...)». Actualmente, semelhante disposição encontra-se igualmente consagrada no Estatuto dos Magistrados Judiciais, na versão emergente da Lei n.o 67/2019, de 28 de Agosto.↩︎
39. Recorde-se que os juízes efetivos do Quadro Complementar são nomeados em comissão de serviço, pelo período de três anos (cfr. n.o 1 do artigo 5.o do Regulamento acima citado).↩︎
40. Cita-se o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 25 de Março de 2021, proferido no proc. n.o
41. 36/20.5YFLSB e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
42. Cfr. nota 37, supra.↩︎
43. Pelo menos, à data em que foi apresentado o boletim itinerário, já que a comissão de serviço terá expirado em Agosto de 2017.↩︎
44. Atente-se nas hipóteses prevenidas nos critérios de afectação regulamentares (cfr. artigo 14.o do dito Regulamento).↩︎
45. Pois, como se discreteou no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 10 de Dezembro de 2019 - proferido no proc. n.o 66/18.7YFLSB e acessível em www.dgsi.pt - «(...) o Estado não pode actuar de uma forma que contenda com as expectativas legítimas geradas no particular (que confiou na postura e no vínculo criado através das regras vigentes no ordenamento jurídico), estando aquele vinculado a observar, em termos materiais e não meramente formais, o dever de cumprir normas e a respeitar os particulares enquanto credores de uma postura leal (...)».↩︎
46. No sentido de que o vício em apreço contempla as normas regulamentares emitidas pela Administração, v. Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 149 e David Duarte, Alguns problemas relativos à autovinculação administrativa, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.o 6, pág. 8 e, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Janeiro de 2016, proferido no proc. n.o 26/15.0YFLSB e sumariado em www.stj.pt.↩︎
47. Cita-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de Novembro de 2005, proferido no proc. n.o 0509/05 e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
48. Na verdade, se «(...) existir um fundamento legal a sustentar e validar o acto com aquele conteúdo, o tribunal deve recusar a anulação, pois neste caso o aproveitamento do acto é um imperativo do princípio da Legalidade (...)». Cita-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Outubro de 2002, proferido no proc. n.o 443/02 e acessível em www.dgsi.pt.↩︎
49. A qual, neste contexto, deve ser como irrelevada, como se considerou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de Janeiro de 1986, publicado nos AD, n.o 293, ano XXV ,pág. 560 e ss., de 16 de Novembro de 1989.↩︎
50. Como se decidiu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de Abril de 1988 - proferido no proc. n.o 035534 e acessível em www.dgsi.pt - «Tendo a Administração de agir, vinculadamente, é o rigor da observância dos pressupostos legais que interessa à validade do acto e não os fundamentos concretos que tenha adoptado.».↩︎
51. Cita-se Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime..., pág. 270.↩︎