| 952/2002.L1.S1 |  |
EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS
REGIME APLICÁVEL
RESCISÃO UNILATERAL
DANO
DIREITO À INDEMNIZAÇÃO
ALTERAÇÃO DA QUALIFICAÇÃO JURÍDICA
ALTERAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR
DIREITO ADMINISTRATIVO - EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO / CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - PROCESSO ADMINISTRATIVO.
DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITOS E DEVERES FUNDAMENTAIS.
DIREITO PROCESSUAL CIVIL - RECURSOS.
- Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil, Novo Regime, 3.ª ed., 2010, p. 26.
- Ana Luísa Guimarães, O Carácter Excepcional do Acto Administrativo Contratual no Código dos Contratos Públicos, p. 105 e ss..
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2.ª ed., pp. 657, 743.
- J.J Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da Republica Portuguesa”, Anotada, volume I, p. 423 e ss..
- Jorge Miranda, no seu Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 2.ª ed., p. 259.
- Jorge Miranda, Rui Medeiros, “Constituição Portuguesa”, Anotada, Tomo I, 2.ª ed., p. 468 e ss..
- José Carlos Vieira de Andrade, “A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: Estado de direito, Estado Fiscal, Estado Social”, in RLJ, Ano 140, N.º 3969, p. 361; Lições de Direito Administrativo, 2.ª ed., p. 230.
- José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2012, 5.ª ed., p. 352 e ss.
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Responsabilidade Civil Administrativa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, pp. 60 a, 62.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 664.º, 668.º, N.º1, AL. E), 684-A, N.º 1.
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA), APROVADO PELO DL N.º 442/91, DE 15-11, E ALTERADO PELO DL N.º 6/96, DE 31-1: - ARTIGOS 6.º -A, N.º 1 E 2, 178.º, 180.º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGO 22.º.
DL N.º 48051, DE 21-11-1967 (REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DE OUTRAS PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS): - ARTIGO 9.º, N.º1.
DL N.º 59/99, DE 02-03.
DL N.º 197/99, DE 8-6: - ARTIGO 161.º.
I - O contrato intitulado “contrato de prestação de serviços e trabalhos de concepção”, formalizado em 04-01-2002, entre o réu Município, representado pelo presidente da Câmara Municipal, e o autor, tendo por objecto a “execução e fornecimento de um monumento à Rainha Santa Isabel a erigir em …” é um contrato administrativo de empreitada de obras públicas, regulado no DL n.º 59/99, de 02-03 (cf., também, art. 178.º do CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15-11, alterado pelo DL n.º 6/96, de 31-01).
II - A rescisão unilateral de contratos administrativos é uma das fontes de responsabilidade indemnizatória da Administração. No caso de resolução unilateral por imperativo de interesse público, a “justa indemnização”, prevista no art. 180.º, al. c), do CPA, será a indemnização integral do co-contratante, devendo ser ressarcidos os mesmos prejuízos passíveis de ressarcimento em sede de responsabilidade civil.
III - Alicerçando-se o pedido do autor na conduta do réu, que rescindiu unilateralmente o contrato administrativo celebrado entre as partes, não tendo pago qualquer das quantias acordadas, pelos trabalhos executados, a sentença não condenou em objecto diverso do pedido – art. 668.º, n.º 1, al. e), do CPC –, ao basear-se, como se baseou, na violação do princípio da boa fé e na responsabilidade civil por facto licito.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
No Tribunal Judicial das Caldas da Rainha, AA intentou acção declarativa, com processo ordinário, contra o Município de Óbidos, pedindo a condenação deste a pagar-lhe:
a) a quantia de € 43.644,82, referente às prestações devidas com a aprovação do esboceto e da maqueta;
b) os juros de mora, à taxa legal de 7%, sobre aquela quantia, desde 4 de Janeiro de 2002 (data da aprovação do esboceto e da maqueta) até efectivo e integral pagamento.
c) A quantia de € 2.500,00, de indemnização pelos custos da guarda e ocupação de espaço no atelier do Autor, acrescida de juros, à taxa legal de 7%, desde a citação do Réu até efectivo e integral pagamento.
Alegou, no essencial, os seguintes fundamentos:
Em Junho de 2001, o Réu, na pessoa do seu Presidente da Câmara, solicitou ao Autor que apresentasse uma proposta de trabalho, com vista à edificação de um monumento à Rainha Santa Isabel.
Em Agosto de 2001, o Autor entregou essa proposta ao Réu, que a aceitou, solicitando ao Autor o início da primeira fase do trabalho (esboceto).
Esse esboceto foi objecto de aprovação pelo réu, em Novembro de 2001.
Procedeu, então, o Autor à execução da fase seguinte, ou seja, da maqueta definitiva, a qual veio também a ser aprovada pelo Réu, sem quaisquer reservas.
Para a tipologia do monumento, o Réu optou pela execução do mesmo em mármore com a altura de três metros.
O custo acordado, incluindo a colocação, foi de € 62.349,73.
Porém, o réu não cumpriu os prazos de pagamento acordados, não tendo pago a quantia de 35% do valor global, aquando da aprovação do esboceto e a quantia de 35%, aquando da aprovação da maqueta, tudo no valor de €43.644,82.
Por despacho de 18 de Janeiro de 2002, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, foi rescindido, com efeitos imediatos, o contrato celebrado com o Autor, formalizado em 4 de Janeiro de 2002.
A acção deu entrada na Secretaria do Tribunal Judicial das Caldas da Rainha, em 3 de Dezembro de 2002.
O Réu contestou, por excepção dilatória, arguindo a incompetência do Tribunal em razão da matéria e, por impugnação.
No saneador, foi julgada improcedente a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria, decisão que transitou em julgado.
Realizado o julgamento, foi proferida sentença que, na parcial procedência da acção:
a)Condenou o Réu no pagamento ao Autor da quantia de € 43.644,82, acrescida de juros de mora, sobre a mesma quantia, á taxa legal de 7%, desde a citação até 31.04.2003 e de 4%, desde essa data até integral pagamento;
b)Absolveu o Réu do pedido de pagamento da quantia de € 2.500,00, de indemnização pela ocupação do espaço de atelier, acrescida de juros de mora, desde a citação até integral pagamento.
O Réu apelou para a Relação, que julgou a apelação procedente, revogando a sentença recorrida e absolvendo o Réu do pedido.
Inconformado, o Autor recorreu de revista para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões (transcrição):
a)O aresto recorrido decidiu de jure, em clara violação dos princípios consignados no Código Civil e na Constituição da República Portuguesa no que diz respeito à responsabilidade civil e aos factos geradores da mesma;
b)Analisando o referido Acórdão, nas suas três componentes, chegamos às seguintes conclusões:
1- Sobre a nulidade atribuída à Sentença:
Não existe a invocada nulidade;
2 - Acerca da decisão proferida sobre os factos:
A decisão sobre os factos descritos sobre os n.º 8, 9 e 10 da Base Instrutória deve ser alterada, passando a ter a seguinte resposta conjunta: Provado apenas que o autor executou o esboceto e a maqueta definitiva que foram vistos e aprovados pelo réu, conforme a comunicação referida em 1.19;
3 - Sobre o mérito da decisão:
Não existe qualquer obrigação do réu para com o autor, por não existir disposição legal que, em tutela da boa-fé, confira direito a indemnização em casos como o dos autos.
c) Os artigos 500.° e 501.° estabelecem o regime da responsabilidade civil do Estado por danos causados a terceiros no exercício de actividades de gestão privada;
d) A responsabilidade por actos da gestão pública só veio a ser concretizada pelo Decreto-lei 48 051, de 21 de Novembro de 1967, que alterou as disposições sobre esta matéria constantes no Código Administrativo (posteriormente revogadas pelo Decreto-Lei n.º 100/84, artigos 90 e 91);
e) No mencionado Decreto-Lei de 1967, consta a responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos demais entes colectivos públicos no domínio dos actos de gestão pública, abrangendo a responsabilidade administrativa por actos ilícitos culposos (artigos 2 a 7), casuais (artigo 8), e lícitos (artigo 9);
f) Actualmente, esse Decreto-Lei permanece em vigor somente na parte que não contraria a Constituição de 1976;
g) Com o advento da Constituição da República Portuguesa de 1976, o princípio fundamental da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas foi erigido a nível constitucional através do artigo 22 (inicial artigo 21), permanecendo inalterado até os dias actuais;
h) Este artigo 22 refere-se ao preceito geral da responsabilidade civil solidária do Estado e das demais entidades públicas com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes "por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem";
i) Considera a maior parte da doutrina que este dispositivo abrange a responsabilidade das funções legislativa, política, judiciária e administrativa, estando apenas esta última concretizada pelo Decreto-lei 48 051/67;
j) Com interesse para o caso sub iudice, deveremos tomar em consideração que Vital Moreira e Gomes Canotilho, pertencentes à corrente maioritária da doutrina, consideram que "o texto constitucional não faz depender a responsabilidade das entidades públicas do carácter ilícito dos factos causadores dos danos", não podendo este âmbito normativo deixar de abranger a responsabilidade do Estado por actos lícitos e pelo risco, sendo possível a lei exigir certos requisitos quanto ao prejuízo ressarcível, como a existência de um dano especial e grave. De outra forma, consideram os autores, que o princípio geral da reparação dos danos causados a outrem ficaria lesado;
k) Nesta mesma postura, Jorge Miranda, invocando directrizes basilares de defesa dos direitos dos cidadãos, assevera a existência da responsabilidade civil subjectiva e objectiva do Estado no rol deste artigo 22, afirmando que quando este dispositivo se refere expressamente à violação de direitos, liberdades e garantias, "está-se a prever responsabilidades por factos ilícitos", quando faz referência ao prejuízo, está a prever "responsabilidade por factos lícitos", responsabilidade esta, que se estende a acções, omissões, danos ou prejuízos patrimoniais e danos ou prejuízos morais;
l) O artigo 22 da CRP consagra que "O Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem";
m) Não pairam dúvidas de que este comando normativo Constitucional, mesmo na ausência de lei concretizadora, pode ser directamente invocado pelos particulares. O direito à reparação dos danos exige respeito e protecção por parte do Estado;
n) Na verdade, trata-se de um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias constitucionais;
o) Esta disposição deve ser submetida ao preceituado no n.º 1 do artigo 18 da CRP, donde se extrai que "os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas".
p) O número dois deste artigo vem elucidar que possíveis restrições a este preceito só serão aceites quando expressamente previstas pela própria Constituição. Assim, não hesitamos em afirmar que não existem quaisquer excepções previstas pela Constituição que venham a remeter, por exemplo, a concretização deste artigo 22 para a lei ordinária.
q) De referir, ainda, que com Gomes Canotilho e Vital Moreira, que "na falta de lei concretizadora, o artigo 22 é uma norma directamente aplicável, cabendo aos Juízes e aos Tribunais criar uma "norma decisão" (aplicação dos princípios gerais da responsabilidade, da administração, observância dos critérios gerais da indemnização e reparação de danos) tendente a assegurar a reparação de danos resultantes de actos lesivos de direitos, liberdades e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidadãos".
r) Neste contexto, serão os tribunais judiciais, de acordo com o artigo 211 da CRP, competentes para conhecer da acção de indemnização contra o Estado, no caso sub-iudice o R. ora Recorrido, por danos decorrentes de actos lícitos, cabendo inclusive, nos casos do artigo 280 da CRP, recurso para o Tribunal Constitucional;
s) Por manifesto lapso, repetiu-se, nesta alínea, o teor da alínea anterior.
t) A sentença revogada pelo Acórdão recorrido não merecia qualquer tipo de censura, uma vez que os princípios, atrás enunciados, são exactamente os mesmos!
u) A sentença recorrida diz claramente e muito bem que... "o facto imputado ao Réu foi causa directa e necessária dos danos que o Autor lhe imputa;
v) Existe, pois, um nexo de causalidade entre aquele concreto e determinado facto jurídico e os concretos danos quantificados pelo Autor, tendo estes origem naquele ... com fundamento em responsabilidade civil pela prática de facto lícito cujos efeitos negativos se repercutiram na esfera jurídica do Autor, assistindo a este o direito de ser ressarcido pelo Réu";
w) É muito claro e evidente que o Autor da acção, ora Recorrente, prestou serviços, ao abrigo duma Proposta de Intenções, acompanhada do respectivo Orçamento que culminou com um Contrato de Prestação de Serviços;
x) Prestou os serviços, nestes textos convencionados pelas partes e não recebeu o que foi acordado;
y) Pela aplicação do Direito, atrás exposto, o ora Recorrente deve ser devidamente indemnizado, sob pena de, mais uma vez, o Estado sair incólume pelos actos, ainda que lícitos, praticados;
z) Numa acção moralizadora e desta forma não é possível praticar e consensualizar negócios com o Estado, dado que os princípios da boa-fé apenas são aplicáveis aos particulares;
aa) Na verdade, tal como foi decidido, o contrato estabelecido, entre as partes, é nulo! O particular desenvolveu o seu trabalho (pelo menos o que foi possível, correspondente a 70 %) e, por via da prática de um acto lícito - rescisão dum contrato de prestação de serviços, porque preteridas formalidades legais - o Estado não está obrigado a indemnizar esse particular, ora Recorrente;
bb) Do ponto de vista, estritamente jurídico, dir-se-ia que não é possível acreditar na boa-fé do Estado e dos seus princípios!
cc) Contudo e felizmente o enquadramento e o ordenamento jurídicos protegem estas situações, como atrás se procurou demonstrar!
dd) Foi e bem o Município de Óbidos, ora Recorrido, condenado a pagar o valor convencionado, entre as partes, pese embora a nulidade do contrato, uma vez que é certo que sendo o dito contrato declarado nulo e de nenhum efeito, o Tribunal de 1.ª Instância teve em consideração a sua rescisão.
ee) E diz aquela decisão de 1.ª Instância: " ... o Réu pretendeu rescindir o contrato celebrado com o Autor com fundamento na sua ilegalidade. Não invocou, por conseguinte, que o Réu (cremos que se trata dum lapso e se queria dizer o Autor) estivesse a desenvolver o projecto em desrespeito pelos termos acordados entre ambos, ou que se estivesse a atrasar, face aos prazos estipulados" ... e mais à frente " ... Todavia, e não obstante, há que equacionar se, em virtude da rescisão do contrato pelo Réu, ... se verificou a produção de prejuízos na esfera jurídica do Autor."
ff) Ora, de acordo com o preceituado no art. 562° do Código Civil, " ... quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação".
gg) É o caso dos presentes autos!!!
hh) Mal decidiu o Tribunal da Relação de Lisboa ao dizer ... "Não existe qualquer obrigação do réu para com o autor, por não existir disposição legal que, em tutela da boa-fé, confira direito a indemnização em casos como o dos autos."
ii) O Acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa violou lei substantiva, maxime os preceitos atrás enunciados - comandos normativos do Código Civil, Decreto-Lei n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967 e a CRP – que aqui se dão por reproduzidos.
O Réu Município de Óbidos apresentou a sua alegação, na qual, requereu, nos termos do art. 684-A do CPC, a ampliação do objecto do recurso quanto à nulidade da sentença, em que decaiu, prevenindo a necessidade da sua apreciação.
Concluindo, deste modo (transcrição):
1 - O acórdão recorrido não enferma de qualquer inconstitucionalidade, posto que já então existia o DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, que regulava a responsabilidade por actos lícitos, como de resto o Recorrente reconhece agora na conclusão ii da sua alegação;
2 - Sucede que o douto Acórdão Recorrido tem duas partes, tendo o Recorrente omitido a parte onde, de modo expresso, se refere que, em casos como o dos autos, não é reconhecida por lei a responsabilidade por factos lícitos (2.0 parágrafo do Acórdão e nota de rodapé 7 a págs. 24 do mesmo);
3 - Mas, o Acórdão recorrido não considerou nula a sentença da 1.ª instância pelo que o Recorrido, prevenindo, requereu nesta sua alegação o uso da faculdade do artigo 684-A do CPC;
4 - Isto porque a Sentença da 1.ª instância não se limita a dar uma qualificação jurídica diferente aos mesmos factos, na medida em que altera profundamente tais factos, tratando-os como se uma arguição de responsabilidade por facto lícito se tratasse;
5 - E, mesmo que se tratasse de responsabilidade civil por facto lícito, o Recorrente não deu cumprimento ao disposto no artigo 9.0 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967;
6 - É, portanto, nula a decisão da 1.ª instância que, perante um litígio sobre alegadas obrigações mútuas, assim caracterizadas pelo A. ora Recorrente e como tal reconhecidas pelo Tribunal, condenou o Recorrido a pagar ao Recorrente uma indemnização por responsabilidade extracontratual;
7 - Sendo que foi o Recorrente que, ao não apresentar com a sua proposta a declaração exigida pelo artigo 161 do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, então em vigor, preteriu, ele mesmo e não outra pessoa, uma formalidade essencial da contratação e realização de despesas públicas, dando causa à nulidade do contrato assinado;
8 – Em todo o caso, qualquer decisão que se pronunciasse no sentido de o Recorrido dever indemnizar o Recorrente sempre seria inconstitucional, por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé, nos termos dos arts. 202 e 266 da CRP.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
Factos provados:
1.1 Em data não apurada do ano de 2001, mas anterior a 13.11.2001, o réu, na pessoa do então Presidente de Câmara, BB manifestou ao autor a sua intenção de erigir um monumento à Rainha Santa Isabel e solicitou-lhe que, para tal, apresentasse uma proposta de trabalho
1.2 Em data não concretamente apurada de 2001, o autor apresentou ao réu, na pessoa do então Presidente da Câmara, BB, a seguinte proposta:
«PROPOSTA DE INTENÇÕES
Após observação circunstanciada dos locais possíveis para a localização do monumento, optei pelo terreno junto à porta da vila tal como está na maqueta de implantação.
Neste local, a peça escultórica quando observada frontalmente não sofrerá interferências visuais de elementos arquitectónicos perturbadores de leitura e na restante envolvência (lado esquerdo ou posterior) recortar-se-á no cenário monumental do "seu castelo" integrando-se na sobriedade da sua arquitectura.
É minha intenção utilizar a pedra, preferencialmente o mármore na execução da figura de cujo regaço sairão as rosas que serão fundidas em bronze.
A "estátua" terá uma altura que poderá variar entre os 2.50 e 3,00 m e apoiar-se-á num "plinto" cuja altura será aproximada à do parapeito que limita o terreiro.
ORÇAMENTO
De acordo com o já referido na proposta de intenções a altura da estátua poderá variar entre os 2.50 e os 3.00 m.
No respeitante à pedra, poderemos optar entre o mármore e o calcário.
Assim:
A - Altura 2.50 m
1 - Em mármore
11.000.000$0
2 - Em calcário
9.000.000$00
B - Altura 3.00 m
1 - Em mármore
12.400.000$00
2 - Em calcário
10.000.000$00
PAGAMENTOS
- 35% quando da aprovação do esboceto.
- 35% quando da aprovação da maqueta.
- 30% quando da entrega e colocação do monumento.
PRAZOS
- ESBOCETO: 60 dias após a aceitação desta proposta com definição da opção de dimensões e material.
- MAQUETA: 90 dias após aprovação do esboceto e regularização do pagamento da primeira prestação.
- ENTREGA: 180 dias após aprovação da maqueta e regularização do pagamento da segunda prestação.
(... )».
1.3 Nesta proposta, os pagamentos seriam feitos da seguinte forma:
- 35% aquando da aprovação do esboceto;
- 35% aquando da aprovação da maqueta;
- 30% aquando da entrega e colocação do monumento.
1.4 Os prazos eram os seguintes:
- Esboceto: 60 dias após a aceitação da proposta com definição da opção de dimensões e material.
- Maqueta: 90 dias após a aprovação do esboceto e regularização do pagamento da primeira prestação;
- Entrega: 180 dias após a aprovação da maqueta e regularização do pagamento da segunda prestação.
1.5 Esta proposta foi aceite pelo então Presidente de Câmara, BB.
1.6 Das alternativas apresentadas pelo autor, para a tipologia do monumento, a opção do réu recaiu na execução em mármore com a altura de 3 metros.
1.7 O custo acordado, incluindo a colocação, era de € 62 349,73.
1.8 Em 13 de Novembro de 2001, houve uma reunião de trabalho, em Óbidos, entre autor e o réu, na pessoa do então Presidente de Câmara, BB.
1.9 O réu solicitou ao autor o início da primeira fase do trabalho (esboceto).
1.10, 1.11 e 1.12: O Autor executou o esboceto e a maqueta definitiva que foram vistos e aprovados pelo réu, conforme a comunicação referida em 1.19.
1.13 No dia 04 de Janeiro de 2002, foi outorgado pela Câmara Municipal de Óbidos, representada pelo seu então Presidente, BB, e pelo Autor, AA, o documento intitulado de Contrato de Prestação de Serviços e Trabalhos de Concepção, cujo teor é o seguinte:
«[a]os quatro dias do mês de Janeiro do ano de dois mil e dois, celebrou-se o presente contrato de «EXECUÇÃO DE MONUMENTO À RAINHA SANTA ISABEL A ERIGIR EM ÓBIDOS», no montante global de 62.349,73 euros (sessenta e dois mil, trezentos e quarenta e nove euros e setenta e três cêntimos), não acrescendo a este valor o IVA, uma vez que o adjudicatário se encontra em regime de isenção de IVA.
Como Primeiro Outorgante - A Câmara Municipal de Óbidos, representada pelo seu Presidente BB, cujos poderes de representação lhe são conferidos pelo art. 62º, nº 5 do Decreto-Lei 197/99 de 8 de Julho.
Como Segundo Outorgante - AA, (...)
Cláusula 1ª
Objecto
1 - O presente contrato tem por objecto a execução e fornecimento de um monumento à Rainha Santa Isabel a erigir em Óbidos, conforme proposta apresentada, que se arquiva.
Cláusula 2ª
Local de entrega dos bens
1 - O bem objecto do presente contrato será entregue na Câmara Municipal de Óbidos, ou em local por esta a determinar.
Cláusula 3ª
Prazo de entrega dos bens
1 - O fornecimento a realizar no âmbito do contrato deverá ser integralmente executado no prazo de 270 dias a contar da assinatura do contrato.
Cláusula 4ª
Preço e condições de pagamento
1 - O encargo total do presente contrato é de 62.349,73 EUROS (sessenta e dois mil, trezentos e quarenta e nove euros e setenta três cêntimos), não acrescendo a este valor o IVA, uma vez que o adjudicatário se encontra em regime de isenção de IVA.
2 - Condições de pagamento:
70% com a aprovação do esboceto e da maqueta;
30% aquando da entrega e colocação do monumento.
Cláusula 5ª
Sigilo
O segundo outorgante garantirá o sigilo quanto às informações que os seus técnicos venham a ter conhecimento relacionadas com a actividade do primeiro outorgante.
Cláusula 6ª
Documentação
Os documentos que o segundo outorgante deve entregar já constam em anexo ao presente contrato.
Cláusula 7ª
Cessão da posição contratual
1 - O segundo outorgante não poderá ceder a sua posição contratual ou qualquer dos direitos e obrigações decorrentes do presente contrato sem autorização da entidade adjudicante.
2 - Para efeitos da autorização prevista no número anterior, deve ser observado o disposto no nº 2 do art. 68º do Decreto-Lei nº 197/99 de 8 de de Julho.
Cláusula 8ª
Penalidades
Pelo incumprimento dos prazos fixados no presente contrato por causa imputável ao segundo outorgante, poderá ser aplicada penalidade de acordo com a seguinte fórmula: P = V*A/500, em que P corresponde ao montante da penalidade, V é igual ao valor do contrato sem IVA e A é o número de dias em atraso.
Cláusula 9ª
Casos fortuitos ou de força maior
1 - Nenhuma das partes incorrerá em responsabilidade havendo caso fortuito ou de força maior.
2 - A parte que invocar caso fortuito ou de força maior deverá comunicar e justificar tal situação à outra parte e informar o prazo previsível para restabelecer a situação.
Cláusula 10ª
Rescisão do contrato
1 - O incumprimento por uma das partes dos deveres resultantes do presente contrato confere à outra parte o direito de rescindir o contrato, sem prejuízo das correspondentes indemnizações legais.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se incumprimento definitivo caso haja atraso, não reconhecido, na entrega do objecto do presente contrato, por prazo superior a 30 dias.
Cláusula 11ª
Outros encargos
Todas as despesas derivadas da celebração do contrato são da responsabilidade do segundo outorgante.
Cláusula 12ª
Foro competente
Para todas as questões emergentes do contrato será competente o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, para as questões administrativas e o Tribunal Judicial das Caldas da Rainha, para as outras questões, com renúncia a qualquer outro foro.
Cláusula 13ª
Prevalência
1 - Fazem parte integrante do presente contrato, a proposta que foi apresentada pelo segundo outorgante, bem como o despacho onde se deliberou a adjudicação.
2 - Em caso de dúvida prevalece em primeiro lugar o texto deste contrato, seguidamente a proposta que foi apresentada pelo segundo outorgante.
Cláusula 14ª
Disposições finais
1 - Os pagamentos resultantes do presente contrato serão efectuados de acordo com o processamento das despesas públicas.
2 - O procedimento relativo a este contrato foi autorizado por despacho de 29 de Novembro de 2001.
3 - O fornecimento objecto deste contrato foi adjudicado ao segundo outorgante por despacho de 28 de Dezembro de 2001.
5 - O seu custo total é de 62.349,73 EUROS (sessenta e dois mil, trezentos e quarenta e nove euros e setenta e três cêntimos).
6 - O custo deste contrato será efectuado por conta da verba inscrita no orçamento da primeira outorgante, sob a rubrica orçamental: Capítulo orgânico zero um, zero três; capítulo económico zero dois; grupo zero um, dotada com vinte e quatro milhões de escudos, apresentando à data um saldo disponível de 24 milhões de escudos.
8 - O encargo estimado para o presente ano económico é de 62.349,73 EUROS.
( ... )».
1.14 A relação vigente entre autor e réu foi formalizada em 04.01.2002, mediante a outorga do documento identificado em 1.13
1.15 Este documento reproduz os termos do acordo anteriormente celebrado entre o autor e o réu, na pessoa do então Presidente da Câmara BB, com excepção das condições de pagamento e do prazo total para execução da obra.
1.16 Segundo a cláusula 1ª deste documento, o contrato tinha por objecto a execução e fornecimento de um monumento à Rainha Santa Isabel a erigir em Óbidos, conforme proposta apresentada.
1.17 Segundo a cláusula 3ª do documento, o fornecimento a realizar no âmbito do contrato deveria ser integralmente executado no prazo de 270 dias a contar da assinatura do contrato.
1.18 Segundo a cláusula 4ª, o preço e as condições de pagamento eram as seguintes:
1 - O encargo total do contrato é de € 62 349,73, não acrescendo a este o valor o IVA, uma vez que o adjudicatário se encontra em regime de isenção de IVA.
2 - Condições de pagamento: 70% com a aprovação do esboceto e da maqueta; 30% aquando da entrega e colocação do monumento.
1.19 Por ofício datado de 04.01.2002, assinado pelo então Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, BB, com assunto denominado "Execução de Monumento À Rainha Santa Isabel - A Erigir em Óbidos", foi comunicado ao autor o seguinte:
"Pelo presente, cumpre-me informar V. Exa. que, após análise do esboceto e respectiva maqueta do documento acima referido, os mesmos mereceram a competente aprovação, pelo que poderá passar à fase seguinte do trabalho".
1.20 No dia 18 de Janeiro de 2002, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, CC, rescindindo o contrato referido nos pontos 1.1 a 1.4 nos seguintes termos:
«DESPACHO
Ao tomar contacto, após a tomada de posse, com o expediente em curso, fui confrontado com a existência de um contrato de fornecimento de serviços e trabalhos de concepção celebrado com AA, no dia 4 do corrente, contrato este tendo por objecto a execução e fornecimento de um monumento à Rainha Sta. Isabel a erigir em Óbidos.
Tal contrato foi estabelecido com base em ajuste directo, e tem o valor global de € 62.349,73, sem que acresça IVA por dele estar isento o adjudicatário.
Independentemente dos juízos éticos que possam ser formulados sobre um contrato assinado no próprio dia em que o signatário tomou posse, tal contrato consubstancia elevados encargos para o Município, sendo que o meu antecessor não dispunha de poderes para a assunção de tal despesa, pelo que o acto de adjudicação se encontra ferido, pelo menos, de vício de incompetência.
Acresce que a aquisição em causa, feita por ajuste directo, devia tê-lo sido com base numa proposta obrigatoriamente acompanhada, nos termos do artigo 161º do Decreto-Lei nº 197/99, de 08 de Junho, de uma declaração emitida nos termos do Anexo 1 ao mesmo diploma, o que não sucedeu, e constitui preterição de formalidade essencial.
Assim, e com a finalidade de evitar ao Município e ao adjudicatário prejuízos decorrentes da execução de um contrato inválido/inexistente, entendo, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 68º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, rescindir o mesmo contrato com efeitos imediatos, dispensando-se a audiência prévia nos termos do disposto no artigo 103º, a) do CPA, atenta a urgência do procedimento.
Comunique-se ao adjudicatário por Express mail.
Remeta-se à reunião de Câmara nos termos e para os efeitos da ratificação a que alude o artigo 68º, nº 3 da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro. ( ... )»
1.21 O Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, CC, em entrevista dada ao Semanário …, publicada em … de … de 20…, afirmou, referindo-se ao autor e ao contrato atrás mencionado, que "além da questão moral não há interesse na obra e o escultor AA não vai receber um tostão".
1.22 O autor tem guardado a maqueta no seu atelier.
1.23 A maqueta ocupa espaço no atelier do autor.
O direito:
A questão essencial a decidir é a de saber se ao Autor assiste o direito de indemnização, que invoca, pelos danos patrimoniais que advieram para ele da rescisão unilateral pelo Réu Município de Óbidos do contrato entre ambos realizado.
O contrato, intitulado “contrato de prestação de serviços e trabalhos de concepção”, foi formalizado, em 4 de Janeiro de 2002, entre o Réu, representado pelo então Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, BB, e o Autor, sendo o seu objecto a “execução e fornecimento de um monumento à Rainha Santa Isabel a erigir em Óbidos” (em documento que foi assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, como primeiro outorgante e pelo Autor, como segundo outorgante).
Tal contrato – qualificado, correctamente, nas instâncias, como contrato administrativo de empreitada de obras públicas (regulado no DL n.º 59/99, de 2 de Março) [1] –, veio, porém, a ser rescindido pelo Réu, por despacho de 18 de Janeiro de 2002, do novo Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, CC.
Pretende o Autor ser indemnizado dos trabalhos executados, ou seja, o esboceto e a maqueta definitiva, que não lhe foram pagos aquando da respectiva aprovação, no valor global de € 43.644,82 (correspondente a 70% do preço global da obra).
Pois bem.
Não é posta em causa a legalidade de tal acto administrativo (a rescisão unilateral do contrato), que não se mostra tenha sido objecto de recurso contencioso apresentado pelo co-contraente particular e que, em face dos fundamentos dele constantes (vários, sobrelevando, parece-nos, a razão do interesse público, de carácter financeiro), se afigura ter sido praticado no exercício dos poderes da Administração, a que se refere o art. 180 do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro e alterado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro, nos termos do qual:
“Salvo quando outra coisa resultar da lei ou da natureza do contrato, a Administração Pública pode:
(…)
c)Rescindir unilateralmente os contratos por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, sem prejuízo do pagamento de justa indemnização;
(…)”. [2]
Neste preceito especial, radicará, a nosso ver, directamente, o direito de indemnização invocado pelo Autor.
Não havendo que lançar mão do regime substantivo da responsabilidade civil da Administração, por factos lícitos (de que são pressupostos a especialidade e a anormalidade dos danos), resultante do disposto no art. 9, n.º 1 do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e de Outras Pessoas Colectivas Públicas), [3] invocado no recurso.
Nem do art. 22 da CRP, no qual se estabelece, como é sabido, o princípio geral da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, igualmente, invocado no recurso. [4]
Com efeito, a rescisão unilateral de contratos administrativos é apontada na doutrina como uma das fontes de responsabilidade indemnizatória da Administração. [5]
No nosso caso, de resolução unilateral por imperativo de interesse público, a “justa indemnização” (prevista no citado art. 180, al. c) do CPA), será, segundo nos parece, a indemnização integral do co-contratante, devendo ser ressarcidos os mesmos prejuízos passíveis de ressarcimento em sede de responsabilidade civil. [6]
Sendo certo que se verificam todos os pressupostos da pretensão indemnizatória em causa, a saber: o facto voluntário (rescisão unilateral do contrato administrativo), a conformidade jurídica do facto voluntário (que não foi objecto de impugnação contenciosa), o dano (os danos patrimoniais, traduzidos no custo dos trabalhos executados) e o nexo de causalidade entre o facto lícito e o dano. [7]
Assim sendo, a acção de responsabilidade intentada pelo Autor não poderá deixar de ser julgada procedente.
Nem se objecte, como nas contra-alegações do Réu, que, tendo sido a preterição de uma formalidade essencial da contratação, a saber, o facto de a proposta não ter sido acompanhada da declaração prevista no art. 161 do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, fundamento da rescisão unilateral do contrato –, conforme resulta do referido despacho de 18 de Janeiro de 2002, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos –, não pode ser reconhecido ao Autor o direito de indemnização que reclama.
Como dissemos já, a nosso ver, sobreleva, na fundamentação do mencionado despacho, o critério do interesse público (ou de conveniência administrativa).
De qualquer modo, se reparamos bem, do próprio contrato em causa, consta, na sua cláusula 6.ª, sob a epígrafe “Documentação”, que: “Os documentos que o segundo outorgante deve entregar já constam em anexo ao presente contrato”.
A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa não pode deixar de ser considerada, à luz do princípio da boa fé, consagrado no art. 6-A, n.º 1 e 2, do CPA.
Dito isto.
Ao ampliar o âmbito do recurso, nos termos do art. 684-A, n.º 1, do CPC, o Réu veio requerer que se conheça da questão da nulidade da sentença da 1.ª instância, fundamento em que decaiu.
Defendia o Réu que, baseando-se o pedido do Autor na responsabilidade contratual, a sentença não podia condenar com base na responsabilidade extracontratual, sendo, por isso, nula.
Não lhe assiste, porém, razão, segundo pensamos.
Como se sabe, o tribunal é livre na qualificação jurídica dos factos contanto que não altere a “causa petendi” (art. 664 do CPC).
Alicerçando-se o pedido do Autor na conduta do Réu, que rescindiu unilateralmente o contrato administrativo celebrado entre as partes, não tendo pago qualquer das quantias acordadas, pelos trabalhos executados, a sentença não condenou em objecto diverso do pedido (art. 668, n.º 1, al. e) do CPC), ao basear-se, como, no essencial, se baseou, na violação do principio da boa fé e na responsabilidade civil por facto licito.
O Réu finalizou as suas contra-alegações, afirmando que, “qualquer decisão que se pronunciasse no sentido de o Recorrido dever indemnizar o Recorrente sempre seria inconstitucional, por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé, nos termos dos arts. 202 e 266 da CRP”. Sem mais fundamentação.
Trata-se de questão que não suscitara no recurso de apelação.
De qualquer modo, é manifesta a sua improcedência: o Réu não esclarece, sequer, qual a norma (ou normas) aplicadas, em relação ás quais se suscitaria, na sua perspectiva, a questão da inconstitucionalidade. [8]
Decisão:
Nos termos e com os fundamentos expostos, acorda-se em conceder a revista, revogando o acórdão recorrido e ficando a valer a decisão da 1.ª instância.
O Réu, parte vencida, beneficia de isenção de custas, nos termos do art. 2, n.º 1. al. e), do CCJ, na redacção anterior à do DL n.º 324/2003, de 27/12.
Lisboa, 19 de Fevereiro de 2013
Marques Pereira (Relator)
Azevedo Ramos
Silva Salazar
____________________
[1] Nos termos do art. 178 do CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro,
“1-Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.
2-São contratos administrativos, designadamente, os contratos de:
a)Empreitada de obras públicas;
(…)”.
[2] O poder de resolução unilateral do contrato administrativo pelo contraente público encontra-se, actualmente, previsto nos arts. 302 e 307, n.º 2, 333, 334 e 335 do CCP. Sobre a matéria, v. Ana Luísa Guimarães, O Carácter Excepcional do Acto Administrativo Contratual no Código dos Contratos Públicos, p. 105 e ss.
[3] Este diploma foi, entretanto, revogado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
[4] O art. 22 da CRP é, di-lo Jorge Miranda, no seu Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 2.ª ed., p. 259, “um dos preceitos de mais difícil interpretação da Lei Fundamental”.
Questões controversas são, entre outras, a da aplicação deste preceito no âmbito da responsabilidade contratual e a de saber se o mesmo contempla, além da responsabilidade civil por factos ilícitos, a responsabilidade civil pelo risco e a indemnização pelo sacrifício. Sobre a matéria: J.J Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Constituição da Republica Portuguesa Anotada, volume I, p. 423 e ss; Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., p. 468 e ss.; José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2012, 5.ª ed., p. 352 e ss.
[5] Assim, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Responsabilidade Civil Administrativa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, p. 60, incluem entre as “fontes das pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados”, como actos análogos à expropriação, os actos de rescisão e modificação unilateral de contratos administrativos (arts. 293 e 312, n.º 1, CPP);
Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2.ª ed., p. 743, apresenta como exemplo de fonte de responsabilidade objectiva por acto licito, ou pelo sacrifício, o exercício do poder de modificação unilateral do contrato administrativo;
José Carlos Vieira de Andrade, A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos em 3D: Estado de direito, Estado Fiscal, Estado Social, in RLJ, Ano 140, N.º 3969, p. 361, escreve, a dado passo, que: “Outras situações de responsabilidade indemnizatória que são objecto de regulação especial, com soluções legais singulares, são, por exemplo, a indemnização em caso de inexecução legítima de sentenças, que por vezes aparece “sugestivamente” designada como “expropriação do direito á execução”, bem como indemnizações no contexto do exercício de poderes exercidos na execução de contratos administrativos – por exemplo, em caso de resolução do contrato pelo contraente público, por razões de interesse público e também por alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável directamente á actuação dos poderes públicos”.
[6] Neste sentido, segundo julgamos, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, obra citada, p. 62.
Em face do art. 334 do CCP, a indemnização a que o co-contratante terá direito corresponderá quer aos danos emergentes, quer aos lucros cessantes (cfr. Diogo Freitas do Amaral, obra citada, p. 657; José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 2.ª ed., p. 230).
[7] Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e André de Salgado Matos, obra citada, p. 60 a 62.
[8]É de conhecimento oficioso a inconstitucionalidade de normas (v. Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil, Novo Regime, 3.ª ed., 2010, p. 26.