| 5024/12.2TTLSB.L1.S2 |  |
CARGO DE CHEFIA
SUBSÍDIO DE ISENÇÃO DE HORÁRIO DE TRABALHO
DIREITO DO TRABALHO - CONTRATO DE TRABALHO / PRESTAÇÃO DO TRABALHO / DURAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DO TEMPO DE TRABALHO.
DIREITO ADMINISTRATIVO - INSTITUTOS PÚBLICOS.
- Aníbal de Castro, Impugnação das Decisões Judiciais, 2.ª ed., 111.
- Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, vol. III, 247.
DECRETO-LEI N.º 155/92, DE 28.07: - ARTIGOS 22.º, 52.º.
ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, APROVADO PELA LEI N.º 2/2004, DE 15 DE JANEIRO: - ARTIGOS 1.º, N.º2, 2.º, 13.º.
ESTATUTOS DO INAC, APROVADOS PELA LEI N.º133/98: - ARTIGO 27.º.
LEI N.º 35/2014, DE 20 DE JUNHO: - ARTIGO 164.º.
LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS, APROVADA PELA LEI N.º 3/2004, DE 14.01: - ARTIGO 34.º, N.ºS 1, 2 E 4, 41.º, N.º 1 E 2, A).
REGIME JURÍDICO DO CONTRATO INDIVIDUAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, APROVADO PELA LEI N.º 23/2004, DE 22 DE JUNHO (ENTRETANTO REVOGADO E SUBSTITUÍDO PELO REGIME DO CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS, APROVADO PELA LEI N.º 59/2008, DE 11 DE SETEMBRO, ENTRETANTO, JÁ REVOGADO PELA LEI N.º 35/2014, DE 20 DE JUNHO): - ARTIGOS, 2.º, 6.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 5/4/1989, IN BMJ 386/446, DE 23/3/1990, IN AJ, 7º/90, 20, DE 12/12/1995, IN CJ, 1995, III/156, DE 18/6/1996, CJ, 1996, II/143, DE 31/1/1991, IN BMJ 403º/382.
-DE 23.05.2015, PROCESSO N.º 1315/12.0TTLSB.L1.S1, DE 14.01.2016, PROCESSO N.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1, DE 3.03.2016, PROCESSO N.º 294/13.1TTLSB.C1.S1, DE 31.05.2016, PROCESSO N.º 1039/13.TTLSB.L1.S1 E DE 30.06.2016, PROC. N.º 841/12.6TTLSB.L1.S1.
I. Os institutos públicos integram a administração indireta do Estado, sendo o Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) um instituto público sujeito à tutela governamental.
II. Constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, a compensação correspondentemente devida já está incluída na remuneração fixada para os cargos de direção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico.
III. O suplemento remuneratório por prestação de trabalho em regime de isenção de horário de trabalho não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do INAC, pelo que depende de lei que a autorize, de aprovação governamental e ainda da respetiva inscrição e cabimento orçamental.
Acordam na Secção Social do Supremo Tribunal de Justiça ([1]) ([2])
1 - RELATÓRIO
AA intentou, no Tribunal do Trabalho de Lisboa, a presente ação declarativa de condenação, com processo comum, emergente de contrato individual de trabalho, contra, BB, IP., pedindo que seja reconhecido o seu direito ao pagamento dos subsídios de isenção de horário de trabalho correspondentes ao período em que exerceu funções de titular de órgãos de estrutura/dirigente da R., entre 12 de março de 2003 a 31 de dezembro de 2008 e o R. condenado no respetivo pagamento no montante global ilíquido de € 56.207,36, acrescido dos correspondentes juros de mora vencidos até à data da propositura da presente ação, no montante de € 16.141,59 e dos juros de mora vincendos até efetivo pagamento do capital em dívida.
Como fundamento alegou que trabalha no réu desde 23/5/2001 e exerceu funções de dirigente, em regime de comissão de serviço e de isenção de horário de trabalho, desde 12/3/2003, sendo que o réu não lhe pagou a retribuição devida por isenção de horário de trabalho entre 12 de março de 2003 e 31 de dezembro de 2008, ao contrário de outros dirigentes na mesma situação a quem o réu efetuou tais pagamentos, como a Drª CC.
Frustrada a conciliação na audiência de partes, o R. contestou invocando a prescrição dos juros moratórios vencidos há mais de 5 anos e que a isenção de horário de trabalho não é automática e não foi dado cumprimento aos formalismos de que depende a sua atribuição, nomeadamente não foi requerida a prévia autorização da IGT. A Inspecção-Geral de Finanças concluiu na Auditoria pela ilegalidade da atribuição do suplemento por isenção de horário de trabalho à dirigente do réu CC, no período anterior a 31/12/2008. Está sujeito ao Regime de Administração Financeira do Estado bem como à Lei de Enquadramento Orçamental.
O autor respondeu à matéria da exceção de prescrição.
No saneador foi julgada improcedente a invocada exceção de prescrição.
Na audiência final as partes prescindiram da inquirição das testemunhas arroladas e, tendo acordado quanto à matéria de facto, foi proferida sentença com o seguinte dispositivo: «Pelo exposto, julgo a presente acção procedente, e, em consequência, condeno o réu a pagar ao autor a quantia global de € 56.207,36 (cinquenta e seis mil, duzentos e sete euros e trinta e seis cêntimos), acrescida de juros de mora, à taxa legal, desde a data de vencimento de cada prestação mensal até efectivo e integral pagamento.»
Inconformado, o R. apelou, tendo a Relação julgado procedente o recurso e absolvido o mesmo de todos os pedidos.
O A. recorreu de revista, tendo sido proferida a seguinte deliberação:
«Julgar procedente o recurso de revista e, consequentemente, revogar o acórdão recorrido, determinando-se a remessa dos autos à Relação para apreciação da questão cujo conhecimento foi considerado prejudicado pela solução dada ao litígio».
Regressados os autos à Relação aí foi proferido novo acórdão julgando a apelação do R. improcedente e confirmando a sentença recorrida.
Discordando do assim deliberado, o R. interpôs recurso de revista excecional, que foi admitida pela formação prevista no art. 672º, nº 3 do CPC.
Cumprido o disposto no art. 87º, nº 3 do CPT, a Exmª Procuradora-Geral-‑Adjunta emitiu douto parecer no sentido da concessão da revista, tendo apenas o A. respondido, discordando, e pugnando pela confirmação do acórdão recorrido.
Formulou o recorrente as seguintes conclusões, as quais, como se sabe, delimitam o objeto do recurso ([3]) e, consequentemente, o âmbito do conhecimento deste tribunal:
“(…)
9- No Douto Acórdão recorrido, foi reconhecido ao A. o direito ao pagamento do suplemento de isenção de horário de trabalho, por remissão e com fundamento, ao abrigo do nº 5 do artº 663º do CPC/2013, para a solução acolhida no Acórdão da Relação de Lisboa de 18.06.2014, proferido no Proc. nº 2420/12.9TTLSB.L1.4, já transitado em julgado, no Proc. nº 408/12.9TTLSB.L1, bem como, para a solução acolhida no Acórdão da Relação de Lisboa de 25.03.2015, no Proc. nº 5169/12.9TTLSB.L1-4, em que é Autor Mário Paulo Canaveira Leal, Acórdão este que foi recentemente objecto de revogação por esse Venerando Tribunal, mediante Acórdão proferido em 14.01.2016, em sede de recurso de revista excecional interposto pelo ora Recorrente, que o absolveu de todos os pedidos formulados pelo A.
10 – No Douto Acórdão supra citado, concedendo-se a revista, absolveu-se o BB de todos os pedidos formulados pelo A. a título de isenção de horário de trabalho, tendo-se concluído o seguinte:
“ I. Os Institutos Públicos integram a administração indireta do Estado, sendo o Instituto Nacional de Aviação Civil (BB) um instituto público sujeito à tutela governamental.
II. Constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, a compensação correspondentemente devida já está incluída na remuneração (mais elevada) fixada para os cargos de direção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico.
III. O suplemento remuneratório por prestação de trabalho em regime de isenção de horário não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do BB, pelo que depende de lei que a autorize, de aprovação governamental e ainda da respetiva inscrição e cabimento orçamental.”.
11- Salvaguardadas as diferenças próprias relativas ao percurso profissional dos Autores, a causa de pedir, o pedido e a questão de direito controvertida é a mesma nestes processos.
12- Nos presentes autos está provado que o Recorrido desde 12 de Março de 2003, através de acordo relativo ao exercício de cargos em regime de comissão de serviço celebrado entre o A. e o R., que aquele exerceu funções correspondentes ao cargo de Chefe de Departamento de Orçamento e Contabilidade (Factos Assentes nºs 2 a 4).
13- O pessoal do BB, IP e mais concretamente o seu pessoal dirigente, ficou sujeito, a partir da sua nomeação como titular de cargo de órgão de estrutura do R. e até 01.01.2009 (data em que entra em vigor o Regime de contrato de trabalho em funções públicas) a um regime especial, enquadrado e moldado, pelos seus Estatutos e Regulamentos, pelas normas de direito público de carácter imperativo, constantes, designadamente, da Lei nº 3/2004, de 15.01. (Lei-Quadro dos Institutos Públicos, artigos 6º nºs 1 e 2, alínea a) e 34º nºs 1 e 4) da Lei nº 2/2004, de 15.01 (Estatuto do Pessoal Dirigente, cfr. artigo 1º nº 2 e artigos 13º a 17º, relativos ao exercício de funções pelo pessoal dirigente), da Lei nº 23/2004, de 22 de Junho (Regime jurídico do contrato individual de trabalho na administração pública cfr. art.º 6º) e subsidiariamente, e em tudo o que não seja afastado pelo regime estatutário, regulamentar ou de direito público imperativo vigente, pelo regime do contrato individual de trabalho.
14- Os artigos 13º a 17º do Estatuto do pessoal Dirigente, aprovado pela Lei nº 2/2004, de 15.01, consagram a sujeição normativa do pessoal dirigente ao regime de isenção de horário de trabalho, sem que, por isso, lhe seja devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho.
15- Embora no Regulamento de horário de trabalho se estabeleça que os Dirigentes estão isentos de horário de trabalho, nem neste Regulamento, nem no Regulamento de Carreiras e Regime Retributivo do INAC, IP se prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário.
16- Não prevendo tal Regulamento, nem o Regulamento que estabelece o regime retributivo dos funcionários do INAC, o pagamento de subsídio de isenção de horário, não pode o mesmo ser invocado como base legal da condenação do R., ou fundamentar a existência de uma “Isenção Estatutária ou Regulamentar de horário de trabalho” ou “acordo tácito relativo à instituição de tal regime”.
17- De igual modo, não poderá invocar-se ou justificar-se a concessão de tal subsídio ao abrigo de qualquer regime de “isenção de horário de trabalho de facto” ou figura do abuso de direito, como se chega a sustentar num dos Acórdãos fundamento da Decisão recorrida.
18- Como bem se considerou no Acórdão proferido por esse Venerando Tribunal, (Proc. nº 5169/12.9TTLSB.L1-4), em situação, quer de facto, quer de direito em tudo idêntica à que se discute no presente processo, não pode, assim, haver lugar, na situação vertente, à aplicação subsidiária do regime geral constante do Código do Trabalho, relativo à remuneração do Regime de Isenção de Horário, como considerou o Acórdão recorrido, dado não se estar perante uma situação não regulada e omissa nos Estatutos do INAC, IP e por a tal se opor o regime especial imperativo de direito público a que o pessoal do INAC, IP se encontra sujeito.
19- A decisão recorrida efetuou, assim, incorreta interpretação e aplicação do disposto no DL nº 133/98, de 15 de Maio, Portaria nº 543/2007, de 30 de Abril, Despacho Conjunto nº 38/2000, de 28/10/1999, do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Orçamento, publicado no DR, II Série, de 14.01.2000, da Lei nº 3/2004, de 15.01 (Lei-Quadro dos Institutos Públicos, artigos 6º nºs 1 e 2, alínea a) e 34º nºs 1 e 4), da Lei nº 2/2004, de 15.01 (Estatuto do Pessoal Dirigente, Artigos 1º nº 2 e artigos 13º a 17º, relativos ao exercício de funções pelo pessoal dirigente) e da Lei nº 23/2004, de 22 de Junho. (Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho na administração pública, artº 6º)
20- Caso assim não se entenda e sem conceder, o regime legal do C. do Trabalho, que prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário, depende do cumprimento de requisitos legais que se não se verificam na situação em apreço, não podendo aceitar-se que os mesmos são irrelevantes (caso da não comunicação à IGT) ou se mostram ainda assim cumpridos (exigência de acordo das partes a instituir tal regime) como considerou a decisão recorrida.
21- A convicção que sempre existiu foi a de que a “isenção de Horário” a que o Regulamento de horário de trabalho se referia, apenas dispensava os Dirigentes do cumprimento de um horário de trabalho diário, nunca tendo sido reconhecido pelo INAC, nem pelos Dirigentes que tal situação lhes conferia o direito a auferir tal suplemento remuneratório, que, frisa-se, não se encontra previsto nos Estatutos, nem na Tabela Remuneratória especialmente aprovada para o pessoal do INAC, IP.
22- Não tendo a IGT competência para exercer a sua ação junto do R. nesta matéria, por se tratar de um Instituto Público, terá que se entender que o regime de isenção de horário previsto no C. do Trabalho não é aplicável a estes Dirigentes do R. pelo que o direito ao correspondente subsídio nunca se constituiu, nem nunca se poderia ter validamente constituído, ao abrigo daquele diploma.
23- O regime legal do C. do Trabalho, que prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário, depende do cumprimento de requisitos legais que não se verificaram na situação em apreço, nem são aplicáveis às Instituições Públicas, pelo que não podemos aceitar que o direito a este subsídio se tenha ou pudesse ter alguma vez constituído na esfera jurídica do A., nem dos demais Dirigentes do serviço, ao abrigo destas normas.
24- No que respeita ao facto de o Recorrente ter remunerado, a esse título, as trabalhadoras CC e DD, sendo certo que o fez em momento anterior à notificação pela IGF do seu Relatório Final de Auditoria e no pressuposto, erróneo, de que o podia fazer, sempre terá que se entender que não há direito à reposição da igualdade, perante uma situação de ilegalidade.
25- O princípio da paridade retributiva, invocado, também, como fundamento da decisão recorrida, terá que ceder, perante a constatação da ilegalidade de tal pagamento.
26- Como de igual modo se considerou no Douto Acórdão proferido por esse Venerando Tribunal supra citado, não pode um ato ilegal servir de precedente para que se continuem a cometer sucessivas ilegalidades, a coberto de um alegado princípio constitucional da igualdade, ou com fundamento na paridade retributiva, não existindo o direito à igualdade numa situação de ilegalidade.
27- O Acórdão recorrido violou, assim, por incorreta interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 13º e 50º do Decreto-Lei n.º 409/71, de 27 de Setembro, o art.º 177º e 256º nº 2 do C. do Trabalho de 2003 e o n.º 2 do art.º 22º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, bem como o disposto nos art.ºs 13º e 59º da C. R. P..
28- O Acórdão recorrido deverá assim, ser revogado, com tal fundamento, proferindo-se Acórdão que absolva o Recorrente do pagamento ao Recorrido da quantia pelo qual vem condenado, relativa a suplemento de isenção de horário, bem como dos respetivos juros moratórios.”
2 – ENQUADRAMENTO JURÍDICO
Os presentes autos respeitam a ação de processo comum e foram instaurados no dia 14 de Dezembro de 2012.
O acórdão recorrido foi proferido em 13 de Janeiro de 2016.
É assim aplicável o Código de Processo Civil aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho e o Código de Processo do Trabalho aprovado pelo Decreto-Lei n.º 480/99, de 9 de novembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 323/2001, de 17 de dezembro, 38/2003, de 8 de março, 295/2009, de 13 de outubro, que o republicou, e Lei n.º 63/2013, de 27 de agosto.
3 - ÂMBITO DO RECURSO – DELIMITAÇÃO
Face às conclusões formuladas, a questão submetida à nossa apreciação consiste em saber se é devido ao A. o subsídio de isenção de horário de trabalho referente ao período de 12 de Março de 2003 a 31 de Dezembro de 2008.
4 – FUNDAMENTAÇÃO
4.1 – OS FACTOS
São os seguintes os factos considerados provados pelas instâncias:
“1- Em 23/05/2001 o Autor (A.) iniciou a sua relação laboral com o Réu (R.), data em que foi celebrado contrato individual de trabalho por tempo indeterminado entre as partes, tendo o A. ficado enquadrado na Carreira I - Técnico Superior - Estagiário;
2- Desde 12 de Março de 2003, através do acordo relativo ao exercício de cargos em regime de comissão de serviço celebrado entre o A. e o R., que aquele exerce funções correspondentes ao cargo de Chefe de Departamento de Orçamento e Contabilidade, em regime de comissão de serviço;
3- Tal cargo foi exercido, de forma ininterrupta, entre 12 de Março de 2003 e 12 de Março de 2006, data em que o referido contrato de comissão de serviço se renovou automaticamente por igual período;
4- Por deliberação do Conselho Directivo, de 14 de Fevereiro de 2008, o A. foi nomeado em comissão de serviço, com efeitos a 15 de Fevereiro de 2008, para o exercício de funções dirigente como Chefe de Departamento de Orçamento e Contabilidade;
5- Desde 12 de Março de 2003 até à presente data que o A. exerce, de forma ininterrupta, funções de chefia no R;
6- No exercício das aludidas funções de chefia departamental, e dado estarmos perante cargo de direcção e de confiança do Conselho Directivo, o A. nunca esteve sujeito aos limites máximos dos períodos normais de trabalho, nem tão pouco a horário de trabalho previamente fixado para o desenvolvimento das suas tarefas diárias, nem sujeita a plataformas fixas definidas ou ao período de funcionamento do R;
7- O A. trabalha, regularmente, muito para além do limite máximo do respectivo período normal de trabalho diário e semanal, sem que, para o efeito, tenha alguma vez recebido qualquer importância a título de trabalho suplementar;
8- O Departamento de Recursos Humanos do R. emitiu a Informação nº. 80/DGR/RH/2009, de 28 de Julho, cujo teor integral consta do DOC. 7 junto com a petição inicial, a fls. 50 a 53 dos autos, e se dá por integralmente reproduzido, a qual refere “…os restantes dirigentes prestam funções nas mesmas condições de trabalho da requerente, designadamente praticam a mesma modalidade de horário de trabalho, isto é, a ausência de horas predeterminadas para o início, pausa de descanso e termo do trabalho.”;
9- O Conselho Directivo do R., em reunião realizada no dia 17 de Dezembro de 2009 deliberou, por unanimidade, proceder à regularização do pagamento de suplemento de isenção de horário de trabalho a todos os actuais dirigentes do R., relativamente ao período de 1 de Janeiro de 2009 a 31 de Julho de 2009;
10- O R. processou e o A. recebeu o suplemento de isenção de horário de trabalho, em Agosto de 2009 e a regularização (Janeiro de 2009 a Julho de 2009), em Dezembro de 2009;
11- Desde Janeiro de 2009 até à presente data o A. continua a receber o suplemento de isenção de horário de trabalho, conforme atesta o último recibo de vencimento;
12- Até à presente data, o R. não procedeu ao pagamento do suplemento de isenção do horário de trabalho do período compreendido entre 12 de Março de 2003 a 31 de Dezembro de 2008;
13- Em 21 de Agosto de 2009, o A. solicitou ao R. tal pagamento, não tendo obtido até à presente data qualquer resposta;
14- Como resulta expressamente do Extracto de Acta referente à sessão ordinária de 30 de Julho de 2009, o Conselho Directivo do R., a solicitação da Exma. Sr.ª Dr.ªCC e após audição da DGAEP (Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público) ordenou o pagamento dos créditos laborais que são devidos à citada Dr.ªCC, com efeitos retroactivos;
15- A Sr.ª Dr.ªCC integrava àquela data o quadro de pessoal dirigente da R. como Chefe do Departamento do Orçamento e Contabilidade em comissão de serviço;
16- Na sequência do pedido do INAC formulado no Ofº 250/DGR/RH/09, cujo teor integral consta de fls. 80 e 81 dos autos e se dá como reproduzido, pela DGAEP, com data de 18/05/2009, foi emitido o parecer sob a epígrafe, "Isenção de horário de trabalho dos dirigentes do Instituto Nacional de Aviação Civil, IP", cujo teor integral consta de fls. 78 e 79 dos autos e se dá como reproduzido;
17- O R. reconheceu os créditos reclamados pela sua antiga dirigente – Exma. Sr.ª Dr.ªDD – através de transacção judicial celebrada no âmbito do Proc. nº 1720/11.0TTLSB que correu termos pela 2ª. Secção do 2º. Juízo deste Tribunal;
18- O subsídio de isenção de horário devido em cada mês é calculado tendo por base 22 dias úteis e processado por 14 meses, incluindo subsídio de férias e de Natal, e de acordo com a seguinte fórmula Rm x 12 : (35 horas semanais x 52 semanas) x 150% x 22 dias úteis.
19- O A. auferiu a seguinte retribuição base mensal ao serviço do R.:
Ano de 2003 - retribuição base: Eur: 2.790,64 €
Ano de 2004 - retribuição base: Eur: 2.790,64 €
Ano de 2005 - retribuição base: Eur: 2.852,03 €
Ano de 2006 - retribuição base: Eur: 3.446,14 €
Ano de 2007 - retribuição base: Eur: 3.446,14 €
Ano de 2008 - retribuição base: Eur: 3.571,28 €;
20- No decurso do ano de 2011, o R. foi objecto de uma fiscalização da Inspecção-‑Geral das Finanças (IGF), a qual, entre outros assuntos, se debruçou sobre a questão do pagamento do suplemento por Isenção de Horário de Trabalho aos titulares de cargos de chefia e direcção no Instituto Nacional de Aviação Civil, I.P., tendo emitido o Relatório de Auditoria, cujo teor integral consta de fls. 138 a 158 dos autos e se dá como reproduzido, designadamente a seguinte conclusão: "Todavia, o pagamento de IHT aos dirigentes de nível intermédio do INAC, I.P. não tem suporte legal (nem sequer estava previsto no anterior regime remuneratório do despacho conjunto nº 38/2000), por não estarem verificados os pressupostos exigidos nos sucessivos diplomas legais desde 2000 (cfr. DL nº 409/71, de 27/Set, n.º 1 do art.º 177º do Código do Trabalho de 2003 (Lei nº 99/2003, de 27/Ago), e art.º 256º do Código do Trabalho de 2009 (Lei n.º 7/2009, de 12/Fev), configurando-se, assim, as verbas recebidas como sendo indevidas e susceptíveis de reposição (€ 858.112,67 entre Mar/2000 e Abr/2011).";
21- O R. em sede de contraditório ao projecto do referido relatório elaborado pela IGF pronunciou-se nos termos que constam do documento de fls. 174 a 190 dos autos e cujo teor se dá por reproduzido.
22- “Do Relatório de Auditoria referido no facto nº 20, consta, a fols. 142, para além de um Parecer da Senhora Sub-Inspectora Geral de Finanças e de um despacho do Snr. Inspector-Geral de Finanças, um Despacho de 27/1/2012 do Snr. Secretário de Estado do Orçamento com o seguinte teor: “Homologo.
Concordo com o proposto no ponto 5.2 do precedente Relatório.
Dê-se conhecimento a S. Exa o Secretário de Estado da Administração Pública” (aditado pela Relação).
23- “Do Relatório de Auditoria referido no facto nº 20, consta, a fols. 156, em “4.2.Recomendações”, o seguinte: d) Providencie a reposição de todas as verbas indevidamente recebidas pelos dirigentes intermédios referentes ao pagamento de IHT, num caso desde Mar/2000 e, nas restantes situações, desde Jan/2009 até à data em que o mesmo deixe de ser abonado, e que ascende a um valor global superior a € 858.112,67 (valor pago até Abr/2011); e) Assegure a reposição, em montantes a determinar pelo INAC, I.P., relativamente ao IHT indevidamente recebido desde Abr/2011 até à data em que deixe de ser auferido pelos dirigentes intermédios.” (aditado pela Relação)
24- “Do Relatório de Auditoria referido no facto nº 20, consta, a fols. 157 e 158, em “5. PROPOSTAS”, o seguinte: 5.1. A homologação do presente relatório pelo Senhor Secretário de Estado do Orçamento, nos termos do nº 1 do art. 15º do DL nº 276/2007, de 32/Jul;
5.2. O envio do presente relatório, após homologação, ao Senhor Ministro da Economia e do Emprego, com sugestão de:
a) Remessa ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC, I.P.), que, nos termos do nº 6 do art. 15º do DL nº 276/2007, de 32/Jul e do art. 22º do Regulamento do Procedimento de Inspecção da IGF, aprovado por despacho nº 6387/2010, de 5/Abr, do senhor Ministro de Estado e das Finanças (publicado no DR II Série, de 12/Abr), deverá dar conhecimento a esta Inspecção-Geral, no prazo de 60 dias a contar da recepção deste documento, das medidas e decisões entretanto tomadas na sequência das Recomendações formulada no Ponto 4.2., documentalmente comprovadas, com indicação nominativa e discriminada nos montantes regularizados/envolvidos;
b) Comunicação à IGF da data do envio ao INAC, I.P. referido em a), a fim de ser possível acompanhar a implementação das recomendações formuladas” (aditado pela Relação).”
4.2 - O DIREITO
Sobre a questão em causa na revista, este Supremo Tribunal teve já oportunidade de se pronunciar nos acórdãos de 23.05.2015, processo 1315/12.0TTLSB.L1.S1 (Cons. Melo Lima), de 14.01.2016, processo 5169/12.9TTLSB.L1.S1 (Cons. Mário Morgado), de 3.03.2016, processo 294/13.1TTLSB.C1.S1 (Cons. Leones Dantas), de 31.05.2016, processo 1039/13.TTLSB.L1.S1 (Cons. Gonçalves Rocha) e de 30.06.2016, proc. 841/12.6TTLSB.L1.S1 (Cons. Ana Luísa Geraldes).
Porque inexistem razões para alterar o entendimento sucessivamente sufragado, passamos a reproduzir, na parte aplicável, o acórdão de 14.01.2016, proferido no processo 5169/12.9TTLSB.L1.S1 (in www.dgsi.pt), tendo todavia em consideração as datas da celebração do contrato aqui em causa:
«O Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) sucedeu à Direção-Geral da Aviação Civil e foi criado pelo DL n.º 133/98, de 15 de maio, diploma que também aprovou os respetivos estatutos.
Este diploma veio a ser parcialmente revogado pelo DL n.º 145/2007, de 27 de abril, tendo os Estatutos do INAC sido substituídos pelos aprovados através da Portaria n.º 543/2007, de 30 de abril.
Entretanto, foi publicada a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a Lei-‑quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos sectores privado, público e cooperativo, a qual veio redenominar o INAC, que passou a designar-se Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC), reconhecendo- lhe a natureza jurídica de entidade reguladora independente.
Nessa sequência, veio a ser aprovado o DL n.º 40/2015, de 16 de março, diploma que aprovou os estatutos da ANAC e revogou o DL n.º 145/2007, de 27 de abril, e a Portaria n.º 543/2007, de 27 de abril.
No caso dos autos, está provado que, em 23 de maio de 2001, o então INAC e o Autor celebraram um contrato individual de trabalho (sem termo), reivindicando o Autor o direito à retribuição por isenção de horário de trabalho relativa ao trabalho prestado no período compreendido entre [12.03.2003 a 31.12.2008].
Em face do regime jurídico em vigor neste período, constata-se que o INAC assumia a natureza de um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, sujeito à tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, regendo-se pelo disposto nos respetivos estatutos, por quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas de direito privado, salvo relativamente a atos de autoridade ou cuja natureza exija recurso a normas de direito público.
O pessoal do INAC já então estava sujeito ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, embora com as especialidades previstas na lei e nos respetivos estatutos e regulamentos, pelo que nos encontramos perante relações laborais (sui generis) não exclusivamente reguladas pelo direito privado.
Concretizando:
Os regulamentos de carreiras e disciplinar, bem como o regime retributivo do pessoal do INAC, foram aprovados por Despacho conjunto n.º 38/2000, publicado no DR n.º 11, II Série, de 14 de janeiro de 2000, prevendo o art. 4.º, n.º 2, deste último regime (retributivo) que “Nos casos omissos, o regime retributivo aplicável será o decorrente do regime legal do contrato individual de trabalho”.
Do conjunto de normas legais aplicáveis aos institutos públicos, e logo também ao INAC, há ainda a destacar:
- A Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 14.01;
- O Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro;
- O Regime jurídico do contrato individual na administração pública, aprovado pela Lei n.º 23/2004, de 22 de junho (entretanto revogado e substituído pelo Regime do contrato de trabalho em funções públicas, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, por sua vez entretanto também já revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho).
De acordo com o art. 34.º, da Lei n.º 3/2004 (preceito legal entretanto revogado pela Lei n.º 64-A/2008 de 31.12, mas em vigor à data dos factos sob análise), os institutos públicos podiam adotar o regime do contrato individual de trabalho em relação à totalidade ou a parte do respetivo pessoal, sem prejuízo de, quando tal se justificasse, adotarem o regime jurídico da função pública (n.º 1), sendo que o pessoal dos institutos públicos estabelecia uma relação jurídica de emprego com o respetivo instituto (n.º 2).
O n.º 4 do referido preceito dispunha, por seu turno, que “Nos termos do artigo 269.º da Constituição, a adoção do regime da relação individual de trabalho não dispensa os requisitos e limitações decorrentes da prossecução do interesse público, nomeadamente respeitantes a acumulações e incompatibilidades legalmente estabelecidas para os funcionários e agentes administrativos”.
O art. 13º, da Lei n.º 2/2004, aplicável aos institutos públicos (art. 1º, n.º 2) prevê que “o pessoal dirigente está isento de horário de trabalho, não lhe sendo, por isso, devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho”.
Por sua vez, o art. 2.º da Lei n.º 23/2004, diploma vigente até 31.12.2008, estatuía que “aos contratos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas é aplicável o regime do Contrato de Trabalho e respetiva legislação especial, com as especificidades constantes da presente lei”, dispondo o art. 6.º que “As pessoas coletivas públicas cujas estruturas tenham funções dirigentes em regime de contrato de trabalho apenas podem contratar pessoal para as referidas funções em regime de comissão de serviço prevista no Código do Trabalho” (n.º 1), bem como que “Os trabalhadores que exerçam funções em regime de comissão de serviço nos termos do número anterior estão sujeitos ao mesmo regime de incompatibilidades, bem como aos deveres específicos do pessoal dirigente da Administração Pública” (n.º 2).
No caso dos autos, está provado que o Autor vem desempenhando as funções de chefe de departamento [de Orçamento e Contabilidade, em regime de comissão de serviço] no INAC [desde 12 de março de 2003], em regime de isenção de horário de trabalho.
Nem nos estatutos do INAC, nem nos supra mencionados regulamentos (aprovados por Despacho conjunto n.º 38/2000), se prevê matéria referente a horário de trabalho, isenção de horário ou subsídio de isenção, embora, em 30 de janeiro de 2001, o conselho de administração do INAC tenha deliberado manter em vigor o regulamento de horário de trabalho da Direção-Geral da Aviação Civil, publicado no Diário da República, II série, n.º 183, de 9 de agosto de 1990, regulamento este que estabelecia que ao pessoal dirigente e de chefia, embora isento de horário de trabalho, era aplicável a obrigatoriedade de prestação mínima de 35 horas de trabalho semanal ou equivalente mensal.
A partir de 01.01.2009, a questão de saber se quem exercia cargos de direção e de chefia tinha direito a um suplemento remuneratório, ficou expressamente resolvida pela negativa (art. 209.º, da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e art. 164.º, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho), ao contrário do que acontecia até então.
Na verdade, nenhum dos diplomas acima enunciados (designadamente os estatutos do INAC e o regime retributivo do seu pessoal) previa a atribuição de um suplemento remuneratório a quem exercesse funções de dirigente/chefia no seio do INAC.
Lançando mão do regime da relação individual de trabalho previsto na LCT (art. 50.º) e no CT/2003 (art. 256.º), as instâncias concluíram que o Autor tinha direito a ser remunerado pelo exercício – em regime de isenção de horário de trabalho – das funções de chefe de departamento e de projeto no INAC, no aludido período compreendido entre [12.03.2003 a 31.12.2008].
No entanto – e desde já se assinalando que o art. 50.º, da LCT, apenas conferia aos trabalhadores isentos de horário de trabalho direito a retribuição especial “nos casos e condições a estabelecer na respetiva legislação” (n.º 1) –, afigura-se-nos que se impõe concluir em sentido contrário, pelas razões que se passam a expor.
Como já se referiu, os cargos de chefia eram exercidos no INAC em regime de isenção de horário de trabalho, o que se retira do acima citado regulamento de horário de trabalho da Direção-Geral da Aviação Civil, publicado no Diário da República, II série, n.º 183, de 9 de agosto de 1990, e que em 30 de janeiro de 2001 o conselho de administração do INAC deliberou manter em vigor.
No mesmo instituto, os cargos de chefia são considerados órgãos de estrutura e o exercício da respetiva titularidade ocorre em regime de comissão de serviço, cabendo- ‑lhes níveis de retribuição mais elevados (cfr. artigos 31.º e 32.º do regulamento de carreiras e art. 2.º do regime retributivo do pessoal do INAC aprovados por Despacho conjunto n.º 38/2000, publicado no DR n.º 11, II Série, de 14 de Janeiro de 2000).
Assim, constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, tudo aponta para que a compensação correspondentemente devida esteja já incluída na remuneração (mais elevada) fixada para os cargos de direção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico.
Por outro lado, nos termos das disposições conjugados dos acima citados arts. 2.º e 6.º da Lei n.º 23/2004, diploma vigente até 31.12.2008, os trabalhadores que, no seio de pessoas coletivas públicas, exercessem funções dirigentes em regime de contrato de trabalho, não deixavam de estar sujeitos aos deveres específicos do pessoal dirigente da Administração Pública, realidade que nos remete para a Lei n.º 2/2004, aplicável aos institutos públicos (art. 1º, n.º 2).
Ora, não podendo deixar de reputar-se o cargo de chefe de departamento exercido pelo Autor como um cargo de dirigente, para efeitos de aplicação da referida Lei n.º 2/2004 (cfr. o seu art. 2.º) e considerando, como já se referiu, que segundo o art. 13º, do mesmo diploma “o pessoal dirigente está isento de horário de trabalho, não lhe sendo, por isso, devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho”, mais se consolida a ideia de que a isenção de horário constituía, já no período em causa, o regime normal de prestação do trabalho do pessoal dirigente, sem que daí adviesse o direito a qualquer suplemento remuneratório.
Como bem nota a Ex.m.ª Procuradora-Geral Adjunta, no seu douto parecer, “o Regulamento de Carreiras, Regulamento Disciplinar e Regime Retributivo do INAC (...) não previu a atribuição de qualquer subsídio remuneratório devido por isenção de horário de trabalho e, não o prevendo, considerando-se que outros subsídios foram previstos e atribuídos, não poderá tal circunstância considerar-se lacuna a integrar pelo regime geral do contrato individual de trabalho”, sendo ainda certo que “o corpo da legislação de 2004 (...) relativo às relações de trabalho na administração pública, com especial relevância para o Estatuto do Pessoal Dirigente (Lei n.º 2/2004), previu expressamente – artigo 13.º -, que o pessoal dirigente está isento de horário de trabalho, mas que não lhe é devida qualquer remuneração pelo trabalho prestado fora do período normal de trabalho, sendo certo que a aplicabilidade desta norma ao Réu será indiscutível por força do disposto no art. 1.º, n.º 2, da mesma Lei”.
Por fim, uma derradeira razão aponta determinantemente no sentido da improcedência da ação.
Os institutos públicos integram a administração indireta do Estado, sendo o INAC um instituto público sujeito à tutela governamental.
A aprovação do respetivo regime retributivo está dependente dos Ministros da tutela e das Finanças (artigos 1.º e 2º, dos estatutos do INAC aprovados pela Lei 133/98).
Do mesmo modo, a autorização das despesas do INAC (que são todas as que forem necessárias à prossecução das suas atribuições, ao funcionamento dos seus serviços e à gestão dos bens que lhe estão confiados) depende de adequada inscrição no orçamento do INAC (art. 27.º, dos estatutos do INAC aprovados pela Lei 133/98), carecendo igualmente este orçamento de aprovação do membro do Governo da tutela (art. 41.º, n.º 1 e 2, a), da Lei n.º 3/2004).
Também o art. 22.º, do DL 155/92, de 28.07, que contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado, prevê que a autorização de despesas está sujeita aos requisitos da conformidade legal (prévia existência de lei que autorize a despesa) e da regularidade financeira (inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação da despesa), regime que é aplicável aos organismos autónomos, ex vi do art.52.º do mesmo diploma.
Reportando-nos à situação em apreço, o suplemento remuneratório em causa não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do INAC, despesa que sempre dependeria de lei que a autorizasse, de aprovação governamental e ainda da respetiva inscrição e cabimento orçamental, pressupostos que, no caso vertente, não se mostram verificados.
Coadjuvantemente, invoca a decisão recorrida [ao remeter para os acórdãos anteriormente proferidos pela mesma Relação e que foram juntos aos autos] que não terão sido observados o princípio da igualdade e da paridade retributiva, em virtude de à trabalhadoraCC ter sido pago o subsídio peticionado pelo A., encontrando-se os dois na mesma situação laboral.
Não sufragamos este entendimento, uma vez que, como se viu, nos encontramos no plano da administração indireta do Estado, área em que qualquer despesa se encontra balizada por normas imperativas de direito público, sendo ilegal o pagamento reclamado pelo A.
Na verdade, como se refere no Ac. do STA de 04.09.2014, P. n.º 1117/13, in www.dgsi.pt, que apela ao “respeito pela exigível coerência da própria ordem jurídica”, a propósito de relações de trabalho em regime de direito público, mas em termos aplicáveis a qualquer situação sujeita a requisitos e limitações decorrentes da prossecução do interesse público (cfr. o já citado n.º 4 do art. 34.º, da Lei n.º 3/2004), «o princípio da igualdade, na sua vertente de ”trabalho igual, salário igual”, não poderá servir de fonte à ilegalidade, tal a de atribuir um subsídio de função a quem não tem direito a ele apenas porque a ilegalidade se estende a outros. O princípio da igualdade (...) “não garante a igualdade ao não direito” (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Teoria da Constituição, 7ª edição, página 427)».
Pelo exposto e sem necessidade de outros fundamentos, a revista procede.
DECISÃO
Pelo exposto delibera-se:
1 – Conceder a revista e revogar o acórdão recorrido.
2 – Absolver o R. dos pedidos.
3 – Condenar o A. nas custas na revista e nas instâncias.
Anexa-se o sumário do acórdão.
Lisboa, 15 de Setembro de 2016
Ribeiro Cardoso (Relator)
Pinto Hespanhol
Gonçalves Rocha
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[1] Relatório elaborado tendo por matriz o constante no acórdão recorrido.
[2] Acórdão redigido segundo a nova ortografia com exceção das transcrições (em itálico) em que se manteve a original.
[3] Cfr. 635º, n.º 3 e 639º, n.º 1 do Código de Processo Civil, os Acs. STJ de 5/4/89, in BMJ 386/446, de 23/3/90, in AJ, 7º/90, pág. 20, de 12/12/95, in CJ, 1995, III/156, de 18/6/96, CJ, 1996, II/143, de 31/1/91, in BMJ 403º/382, Rodrigues Bastos, in “NOTAS AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL”, vol. III, pág. 247 e Aníbal de Castro, in “IMPUGNAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS”, 2ª ed., pág. 111.