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APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL
COMISSÃO NACIONAL DE ELEIÇÕES
CONTRA-ORDENAÇÃO
CONSTITUCIONALIDADE
DIREITO AO RECURSO
PENA DE ADMOESTAÇÃO
REJEIÇÃO DO RECURSO
REGIME GERAL DAS CONTRA-ORDENAÇÕES - DO PROCESSO DE
CONTRA-ORDENAÇÕES / DA APLICAÇÃO DA COIMA PELAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS / RECURSO DAS MEDIDAS DAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS / RECURSOS E PROCESSOS
JUDICIAIS / FORMA E PRAZO.
CÓDIGO PENAL (CP): - ARTIGO 60.º, N.º 4.
CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (CPP): - ARTIGOS 321.º, 497.º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS
20.º, 268.º, N.º 4.
DL N.º 433/82 (RGCO): - ARTIGOS 55.º, N.ºS 1, 2, 59.º, N.º 1.
I - A admoestação pronunciada pela autoridade administrativa contra o autor de uma contra-ordenação em nada é comparável à admoestação penal.
II - Esta admoestação é uma pena substitutiva da pena de multa, traduzindo-se, nos termos do n.º 4 do art. 60.º do CP, “numa solene censura oral feita ao agente, em audiência, pelo tribunal”, normalmente com publicidade, já que a audiência em processo penal é, em regra, pública, como estabelece o art. 321.º do CPP.
III - Por isso, a decisão que aplica a admoestação penal é recorrível (art. 497.º do CPP).
IV - Diferentemente, a admoestação pronunciada pela prática de uma contra-ordenação “é proferida por escrito, sem envolver, um juízo de censura público”, sem que haja aqui espaço para se falar em “solene censura”.
V - Esta decisão não é susceptível de impugnação judicial, o que conduz à rejeição do recurso interposto, nos termos dos arts. 420.º, n.º 1, al. b), e 414.º, n.º 2, do CPP, aplicáveis por força do disposto no art. 41.º, n.º 1, do DL 433/82.
VI - Se, a admoestação não envolve para o arguido quaisquer efeitos negativos, a interpretação do n.º 1 do art. 59.º do DL 433/82, no sentido de que a decisão administrativa que a profere não é judicialmente impugnável, não viola o disposto no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal de Justiça:
Neste processo foi proferida a seguinte decisão do relator:
«A Comissão Nacional de Eleições (CNE) proferiu em 16/06/2012 a seguinte deliberação:
«Julga-se verificada a infração ao disposto no artigo 40° e no n° 1 do artigo 49° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), aprovada pela Lei Orgânica n° 1/2001, de 14 de agosto, cometida pela ... – Sociedade Independente de Comunicação, S.A., sendo por conseguinte autora da contraordenação prevista e punida no artigo 212° da mesma lei.
Atendendo à matéria factual apurada e à prova produzida no processo, bem como aos critérios de determinação da coima referidos e ponderados os fatores mencionados, a CNE, no uso da competência que lhe é cometida pelo n° 1 do artigo 203° da LEOAL, condena a arguida “... — Sociedade Independente de Comunicação, S.A.”, pela prática da contraordenação prevista e punida nos termos do artigo 212° da mesma lei e aplica uma admoestação nos termos seguintes:
“Adverte-se a arguida “... – Sociedade Independente de Comunicação, S.A.”, para o estrito cumprimento, em futuros processos eleitorais, do preceituado nos artigos, 38°, 40° e 49° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n° 1/200 1, de 14 de agosto, e dos preceitos similares no âmbito das restantes leis eleitorais, em toda a sua extensão e alcance jurídico”».
... – Sociedade Independente de Comunicação, SA, interpôs recurso dessa deliberação para o Supremo Tribunal de Justiça, pedindo que se declare a nulidade da decisão recorrida, por violação do disposto no artº 58º, nº 1, alínea b), do DL nº 433/82, de 27 de Outubro, ou, se assim não for entendido, se decrete a sua absolvição.
Questão prévia:
Está em causa a impugnação judicial de uma deliberação da CNE proferida contra ... – Sociedade Independente de Comunicação, SA, pela prática de contra-ordenação prevista na Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.
Estabelece o artº 203º, nº 1, desse diploma, sob a epígrafe “Órgão competentes”:
«1 - Compete à Comissão Nacional de Eleições, com recurso para a secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça, aplicar as coimas correspondentes a contra-ordenações praticadas por partidos políticos, coligações ou grupos de cidadãos, por empresas de comunicação social, de publicidade, de sondagens ou proprietárias de salas de espectáculos.
2 - Compete, nos demais casos, ao presidente da câmara municipal da área onde a contra-ordenação tiver sido praticada aplicar a respectiva coima, com recurso para o tribunal competente.
3 - Compete ao juiz da comarca, em processo instruído pelo Ministério Público, com recurso para a secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça, aplicar as coimas correspondentes a contra-ordenações cometidas por eleitos locais no exercício das suas funções».
A norma do nº 1 define a competência da CNE para decidir determinados processos por contra-ordenação, em função da qualidade do agente da infracção. E estabelece que das decisões da CNE proferidas nesse âmbito se recorre para a secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça.
Nada se dispondo aí sobre as demais questões relativas à impugnabilidade judicial das decisões da CNE, a sua solução tem que ser procurada no regime geral das contra-ordenações, fixado no DL nº 433/82.
A decisão da CNE foi de pronúncia de uma admoestação.
Pretende a recorrente que a admoestação, devendo ser vista como uma condenação da autoridade administrativa, não pode deixar de considerar-se abrangida na previsão do artº 59º, nº 1, do DL nº 433/82 («A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial»).
Se é verdade que «a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada», também o é que «não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso», como estabelece o artº 9º, nºs 1 e 2, do Código Civil.
Assim, para interpretar a disposição do nº 1 daquele artº 59º no sentido de abranger a decisão que profere uma admoestação (interpretação extensiva) seria necessário que esse sentido se colhesse, ao menos indirectamente, dos textos legais.
E não é o caso.
Essa norma, referindo-se à decisão administrativa «que aplica uma coima», tem em vista uma decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa, como implicitamente reconhece a recorrente.
Ora, nos termos do artº 58º do DL nº 433/82, decisão condenatória no processo de contra-ordenação na fase administrativa é aquela que aplica a coima ou as sanções acessórias. Não a decisão que profere uma admoestação, que se configura como uma alternativa à condenação, uma diversa modalidade de finalizar o procedimento. Como estabelece o artº 51º, nº 1, do mesmo diploma, em caso de reduzida gravidade da infracção e de culpa do agente, a autoridade competente «pode limitar-se a proferir uma admoestação». Ou seja, pode proferir uma admoestação em vez de condenar. Uma admoestação que é proferida por escrito, sem envolver, portanto, um juízo de censura público. A própria recorrente aceita, citando Augusto Silva Dias (Crimes e Contra-ordenações Fiscais, Direito Penal Económico e Europeu, Textos Doutrinários, vol. II, página 444), que a culpa contra-ordenacional se esgota «num juízo de mera advertência social».
Por ser assim, nenhuns efeitos negativos dela decorrem para o arguido, designadamente em termos de antecedente criminal e custas, sendo expresso, relativamente a este último ponto, o artº 94º, nº 3, ainda do DL nº 433/82 («As custas são suportadas pelo arguido em caso de aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória»). A única consequência da pronúncia de uma admoestação é de salvaguarda dos direitos e interesses do arguido, pois, nos termos do artº 51º, nº 2, o facto que a legitima não pode voltar a ser apreciado como contra-ordenação.
Não pode, pois, interpretar-se o artº 59º, nº 1, do DL nº 433/8 no sentido de abranger a decisão da autoridade administrativa que profere uma admoestação.
Essa norma tem em vista apenas a decisão condenatória, a decisão que aplica uma coima, com ou sem sanções acessórias. Se estas não são aí referidas, é por desnecessidade, visto que só podem ser aplicadas acompanhando uma coima, como resulta do artº 21º, nº 1, estando por essa via garantida a impugnabilidade da respectiva decisão. Aliás, a garantia de reexame judicial da decisão administrativa que aplica sanções acessórias sempre resultaria indirectamente do disposto no artº 73º, nº 1, alínea b).
No sentido da não impugnabilidade judicial da decisão administrativa que se limita a proferir uma admoestação pronunciam-se Frederico de Lacerda da Costa Pinto, que vê nela um mero aviso ao infractor (RPCC, 1997, páginas 84-95), e Paulo Pinto de Albuquerque (Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações, páginas 224 e 245). E ainda Carlos Adérito Teixeira, com o argumento de que, sendo a admoestação sofrida de imediato, fica precludido o efeito útil que poderia decorrer da sua impugnação» (Direito de mera ordenação social, o ambiente como espaço da sua afirmação, RMP, 85, página 90).
Se, como se disse, a admoestação não envolve para o arguido quaisquer efeitos negativos, a interpretação do nº 1 do artº 59º no sentido de que a decisão administrativa que a profere não é judicialmente impugnável não viola, ao contrário do pretendido pela recorrente, o nº 4 do artº 268º da Constituição («É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, (…) a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem»).
Não sendo a decisão recorrida susceptível de impugnação judicial, rejeito o recurso, nos termos dos artºs 420º, nº 1, alínea b), e 414º, nº 2, do CPP, aplicáveis por força do disposto no artº 41º, nº 1, do DL nº 433/82».
Dessa decisão singular, a recorrente apresentou reclamação para a conferência, nos termos seguintes:
«1. O fundamento legal do despacho reclamado reside na interpretação objetivista do artigo 59°, n° 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações – “a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial” – sendo que, “in casu”, tal despacho cominou a não abrangência da sanção de admoestação, prevista no artigo 51°, do mesmo Regime, pelo escopo daquela norma.
2. A ora Recorrente entende, é certo, que, não obstante tal tipo de sanção, ela pressupõe sempre um juízo negativo acerca da sua conduta e que deve, para o efeito, considerar-se impugnável, tendo em conta o seu direito de defesa e a proibição geral de postergação injustificada de garantias constitucionalmente consagradas, por mero efeito de adoção de interpretação que apenas atende a elementos literais da Lei.
3. É sabido que, nos termos do artigo 9°, do Código Civil, aqui também inegavelmente aplicável, a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, não podendo, todavia, o intérprete considerar pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
4. Já Pires de Lima e Antunes Varela escreviam, no seu “Código Civil Anotado”, volume I, Coimbra, 1982, em anotação ao preceito, a págs. 57 e seguintes, que o Código limita-se a consagrar os princípios que podem considerar-se já uma aquisição definitiva na matéria, combatendo os excessos a que os autores objetivistas e subjetivistas têm chegado muitas vezes.
5. Afasta-se, assim, o exagero dos objetivistas que não atendem sequer às circunstâncias históricas em que a norma nasceu, na medida em que o n° 1, do artigo 9°, manda reconstituir o pensamento legislativo e atender às circunstâncias em que a lei foi elaborada.
6. Como se condena, igualmente, o excesso dos subjetivistas que prescindem por completo da letra da lei, para atender apenas à vontade do legislador, quando no n° 2, se afasta a possibilidade de qualquer pensamento legislativo valer como sentido decisivo da lei, se no texto desta não encontrar um mínimo de correspondência verbal.
7. Recorrendo, ainda, às ideias de Francesco Ferrara, in “Interpretação e Aplicação das Leis”, traduzido por Manuel de Andrade, Coleção Cultura Jurídica, Arménio Amado, Editor, Sucessor – Coimbra, 2ª edição, a págs. 127 e seguintes, “O texto da lei não é mais do que um complexo de palavras escritas, que servem para uma manifestação de vontade, a casca exterior que encerra um pensamento, o corpo de um conteúdo espiritual (…) A finalidade da interpretação é determinar o sentido objectivo da lei, a vis ac potestas legis (...) Em primeiro lugar busca reconstruir o pensamento legislativo através das palavras da lei, na sua conexão linguística e estilística, procura o sentido literal. Mas é o grau mais baixo, a forma inicial da actividade interpretativa (…) o sentido literal é apenas o conteúdo possível da lei: para se poder dizer que ele corresponde à mens legis, é preciso sujeitá-lo a crítica e a controlo. E deste modo se passa bem cedo à interpretação lógica, que quer deduzir de outras circunstâncias o pensamento legal, isto é, de elementos racionais, sistemáticos e históricos, que todos convergem para iluminar o conteúdo do princípio. A interpretação lógica, porém, não deve contrapor-se rasgadamente à interpretação linguística; não se trata de duas operações separadas, porque além de terem ambas o mesmo fim, realizam-se conjuntamente – são as partes conexas de uma só e indivisível actividade”.
8. Tendo presentes tais considerações, pacificamente aceites, a interpretação do sentido da lei resultará, em síntese, da conjugação dos elementos que a permitem acolher – o elemento literal (as palavras e o significado linguístico que lhes é atribuído), o elemento racional (“a ratio juris”, o pensamento legislativo, a função, a finalidade e o escopo em que a norma assenta), o elemento sistemático (a conexão da norma com o sistema jurídico em que se integra e os princípios que enformam este) e o elemento histórico (a sua origem, o seu desenvolvimento e as suas transformações), tudo para conduzir, no fim de contas, à sua interpretação lógica.
9. Em conformidade, analisando o artigo 59°, n° 1, do RGCO, as palavras aparentemente apenas consentem o sentido de que é susceptível de impugnação a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, sendo esta, de acordo com o artigo 1°, do RGCO, como já resultava do preâmbulo do Decreto-Lei n° 232/79, de 24 de Julho (que instituiu o ilícito de mera ordenação social e precedeu o referido Decreto-Lei n° 433/82), “A sanção normal do direito de ordenação social (...) sanção de natureza administrativa, aplicada por autoridades administrativas, com o sentido dissuasor de uma advertência social.”
10. Do ponto de vista literal, é, pois, indubitável que dificilmente a admoestação se possa equiparar a uma coima, mas sim, quando muito, a uma dispensa de coima, como defendem Santos Cabral e Oliveira Mendes, em “Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, Coimbra, 2009, a pág. 174, ou a uma sanção autónoma de substituição da coima, segundo António Beça Pereira, ob. cit., 8. edição, 2009, págs. 27 e 129, o que é bem diferente.
11. Ainda, não é de somenos importância atentar em que a redação do preceito inculca, mesmo, a perspetiva de ter por subjacente uma efetiva aplicação, não se restringindo a uma previsão em razão do abstrato sancionamento da contra-ordenação.
12. Quanto à natureza da admoestacão (introduzida pelo Decreto-Lei n° 244/95), útil para aquilatar da “ratio” da sua previsão, embora o RGCO não seja plenamente esclarecedor, a mesma revela-se de modo distinto das coimas (e das sanções acessórias), pois reserva-se, para estas, o significado de que são objecto de decisão condenatória (artigo 58°, n° 1, do RGCO), com regras próprias fixadas nos artigos 17°, 18°, 19°, 21° e 21°-A, do Regime e, para aquela, um conteúdo preciso de fundamentação e aplicação – a reduzida gravidade da infracção e da culpa do agente – e uma forma específica de ser proferida – por escrito.
13. Não obstante, a admoestação, tal como a ora Recorrente entende, envolver um juízo negativo da sua conduta, como resposta à infracção praticada, ela distingue-se plenamente da coima, sendo até, pelo menos singular, que o artigo 51°, n° 1, utilize a expressão «infracção» e não «contra-ordenação», contrariamente ao que é feito, em geral no diploma, quando se alude à coima, desde logo, no referido artigo 1°, do RGCO.
14. Apresentando-se como adequada a situações em que a gravidade da infracção e a culpa do agente sejam reduzidas, denota-se o seu carácter relativamente excepcional, como que constituindo uma válvula de escape e de segurança do sistema, própria a acolher à desproporção que exista entre a infracção e a culpa em concreto e a coima aplicável, revelando-se a coima como desnecessária.
15. A finalidade da sua previsão legal decorre do que ficou a constar do preâmbulo daquele Decreto-Lei n° 244/95 – a substituição do chamado processo de advertência pela previsão da sanção de admoestação, dentro do plano da intensificação da coerência interna do regime geral de mera ordenação social e da respectiva coordenação com a legislação penal e processual penal.
16. Aliás, como nota, e bem, António Joaquim Fernandes, in ”Regime Geral das Contra-Ordenações – Notas Práticas”, Ediforum, 2ª Edição, 2002, págs. 96 e seguintes, “Contudo, [a admoestação] não poderá deixar de ser entendida (…) como sanção, tanto mais que, aplicada, afasta a exigência de outra punição. Na recente alteração ao Código Penal e como decorre das Actas da Comissão de Revisão, n° 8, de 29-5-1989, o Prof. Figueiredo Dias deixou expresso que a admoestação é uma pena e que a sentença que a determina é condenatória e não absolutória. Também do preâmbulo do Decreto-Lei n° 244/95 se conclui que se trata de uma sanção e dos artigos 401°, n° 1, alínea b), e 399° do Código de Processo Penal resulta a possibilidade do arguido recorrer de qualquer decisão contra ele produzida. Assim sendo, embora a redacção do artigo 59º, n° 1 (que prevê a impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima), deve entender-se que também a cominação da admoestação é susceptível de impugnação e, apesar de não ser uma coima ou uma sanção acessória, determina o cumprimento do disposto no artigo 50°, devendo, deste modo, ser dada ao arguido a oportunidade de se pronunciar antes da sua aplicação.
17. No que concerne à perspetiva sistemática, a admoestação resulta integrada no Capítulo III do RGCO – Da aplicação da coima pelas autoridades administrativas –, surgindo, todavia, na sequência da previsão de atos e medidas das autoridades administrativas para apuramento da responsabilidade contra-ordenacional e do direito de audição de defesa dos visados (artigos 48° a 50°) e em situação de proximidade com a consagração de disposições atinentes a testemunhas, peritos e defensor (artigos 52° e 53°) e relativas à iniciativa da instrução e à impugnação de medidas administrativas (artigos 54° e 55°), não aparecendo, conforme já aludido, como objecto expresso de decisão condenatória (artigo 58°).
18. Embora este artigo, no nosso entendimento, deva ser interpretado no sentido de prescrever requisitos formais de qualquer decisão de condenação, seja em coima, seja em admoestação, não resultando dele expressamente a irrecorribilidade da decisão que aplique sanção de admoestação (veja-se, pois, a utilização pelo Legislador das expressões “deve conter”, presente no n° 1, do artigo 58°, e “da decisão deve ainda constar”, inserta no n° 2, do mesmo dispositivo legal, normativo este de onde não consta já a expressão “decisão que aplica a coima”).
19. Por seu turno, em razão dos elementos históricos que se surpreendem, salienta-se a anterior previsão, com ela relacionada, do referido processo de advertência, constante do então artigo 44°, do Decreto-Lei n° 232/79, e, em termos idênticos, do artigo 51°, do Decreto-Lei n° 433/82, aplicável a casos de contra-ordenação ligeira e em que o arguido não recusasse essa advertência, ainda que sujeito à exigência de um pagamento de uma soma pecuniária.
20. Quer num, quer noutro diploma, ao nível sistemático, a conclusão a retirar é a de que essa advertência se apresentava inserida numa fase tida por instrutória, também não fazendo parte do elenco típico da decisão de aplicação da coima (respectivamente, artigos 49°, e 58°, daqueles diplomas).
21. Ainda do preâmbulo do Decreto-Lei n° 232/79, transparece que a coima é a sanção normal e que submete-se a aplicação da coima a um estrito princípio da legalidade e ressalva-se, sem reservas, um direito de defesa e audiência e um inderrogável direito de recurso para as instâncias judiciais.
22. Se é certo que, nos termos referidos, a admoestação foi, pois, efectivamente consagrada em substituição daquele processo de advertência, constituindo em si mesma também uma advertência, uma solene censura, não é menos real que o novo regime, fixado pelo Decreto-Lei n° 244/95, operou algumas distinções relativamente àquele processo, como sejam, a obrigatoriedade da admoestação ser proferida por escrito (n° 2, do artigo 51°) e o desaparecimento das condições a que a aplicação da advertência nesse processo estava sujeita.
23. Tais distinções realizaram-se, a nosso ver, dentro daquela finalidade de melhor adequar o regime às garantias do arguido e, até, às exigências constitucionais, no sentido de não o onerar com condições, que podem ser desproporcionais e desnecessárias, além de consubstanciarem injustificável restrição do seu direito a que viesse a ser, dada a reduzida gravidade da infracção e da culpa, apenas censurado, ainda que por escrito.
24. Por seu turno, a distinção entre a admoestação administrativa e a admoestação penal (esta prevista no artigo 60°, do Código Penal), embora constituindo ambas uma censura feita ao agente, é facilmente perceptível, dada a diferenciação dos seus pressupostos e das suas formalidades, sem embargo de que o actual artigo 51°, do RGCO, porque referindo-se à gravidade da infracção e à culpa do agente, inculque a ideia de que se trata, identicamente à admoestação penal, de uma medida aplicada na fase terminal do processo administrativo, pois só, então, poderão esses fatores estar apurados e virem a ser ponderados.
25. Ainda assim, essa circunstância não constitui elemento que tenda para confundi-las ou que se revele decisivo para compreender a natureza da sanção, na medida em que o Regime em apreço não atribui, expressamente, à admoestação administrativa qualquer outro efeito, senão o de que o facto sancionado não possa voltar a ser apreciado, em sintonia com o princípio “ne bis in idem”, o que aliás, já acontecia relativamente ao denominado processo de advertência (cfr. o n° 3, do artigo 44°, do Decreto-Lei n° 232/79, e o n° 3, do artigo 51°, do Decreto-Lei n° 433/82).
26. A problemática da natureza e dos efeitos da admoestação administrativa não deixa, pois, de suscitar dificuldades interpretativas, a cuja abordagem Frederico Lacerda da Costa Pinto procedeu, com algum desenvolvimento, em “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, na Revista Portuguesa de Ciência Criminal, ano 7, Fasc. 1°, Janeiro-Março 1997, a págs. 92/95, de onde se destacam algumas passagens:
“(…) são maiores as afinidades da admoestação contra-ordenacional com a figura penal da dispensa de pena do que com a admoestação penal. As afinidades e as diferenças encontram-se nos pressupostos e na gravidade das sanções. A dispensa de pena exige um menor juízo de ilicitude e de culpa, o mesmo se passando com a admoestação contra-ordenacional. A figura da admoestação penal, por seu turno, não supõe qualquer juízo de menor culpa do agente. A admoestação penal é uma sanção estruturalmente mais grave do que aquela proferida em processo de contra-ordenação, sendo de destacar a publicidade que a figura penal exige e que é completamente estranha à admoestação proferida perante ilícitos contra-ordenacionais (...) enquanto é inequívoca a natureza bem como os efeitos condenatórios da decisão que em processo crime profira uma admoestação (porque expressamente a lei lhe atribui ou reconhece tal natureza e efeitos) em lugar algum do novo regime das contra-ordenações se encontram elementos que permitam tal caracterização. A figura da admoestação no Direito das contra-ordenações surge agora como um mero aviso ao infractor, por razões de menor ilicitude e menor culpa, sendo materialmente equivalente a uma «advertência com dispensa de coima» (...) Perante a dicotomia legal que classifica as decisões da autoridade administrativa como condenatórias ou de arquivamento, julgo que a decisão que profira a admoestação surge como uma decisão preparatória do arquivamento dos autos, nos termos do art. 55°, n° 2, do novo regime geral“.
27. Não obstante a fundamentação da distinção perante a admoestação penal não mereça, no entender da Recorrente, qualquer reserva, afigura-se que se depara, ainda assim, o obstáculo de que a admoestação é aplicada em fase terminal do processo administrativo, como referido, sendo, por isso, difícil compaginá-Ia com decisão meramente preparatória da decisão final.
28. O sentido da perspetiva defendida, tão-só, encontrará apoio na referida previsão do mencionado artigo 58°, do RGCO, onde a admoestação aparentemente se não integra, o que é, assim, insuficiente para corroborá-lo.
29. De uma forma ou de outra, seja vista como decisão preparatória, como dispensa de coima ou como sanção substitutiva da coima (neste último sentido, v. acórdão da Relação de Coimbra, de 10.03.2010, no processo n° 918/09.5TBCR.C1, tendo como relator o Exmo. Desembargador Mouraz Lopes, disponível em www.dgsi.pt), sempre restará, sem dúvida, que se trata de sanção bem distinta da coima.
30. Afigura-se-nos, portanto, que a posição mais defensável redunda em considerar a admoestação, atentas as suas especificidades, como sanção autónoma, que se consubstancia em substitutiva da coima, refletindo, ainda, a alteração da anterior advertência – estribada no princípio da oportunidade – à luz das garantias constitucionais e penais – na vertente do princípio da legalidade.
31. No que tange ao artigo 59°, n° 1, do RGCO, a sua previsão não se alterou relativamente à matéria “sub judice” e perante os diplomas que antecederam a admoestação, sempre tendo constado, nesse âmbito, que a impugnação judicial apenas era susceptível em relação a decisão da autoridade administrativa que aplicasse uma coima (a tal respeito, cfr. artigos 50°, n° 1, do Decreto-Lei n° 232/79, e 59°, n° 1, do Decreto-Lei n° 433/82), podendo concluir-se, “prima facie”, que o legislador, embora tendo inevitavelmente perspetivado a novidade da sanção, não a pretendeu aparentemente aí incluir.
32. Noutro aspecto, reportando-o, sobretudo, aos elementos sistemático e histórico da interpretação, não se logra conclusão propriamente diversa, atendendo a todos os contributos que se deixaram vertidos, que alicerçam, sem prejuízo das dificuldades detectadas, que a admoestação não deva ser vista, propriamente, como sanção condenatória, com os efeitos que à coima são atribuídos.
33. O regime de impugnação judicial das decisões administrativas (tal como o de recurso das decisões que destas conheçam) contém regras próprias e específicas, o que se harmoniza com a natureza e as características intrínsecas ao ilícito contra-ordenacional, que revestem autonomia e diferenciação do regime penal, desde logo, ao nível sancionatório (e, com isso, inelutavelmente, dos seus efeitos), como se referiu no preâmbulo do Decreto-Lei n° 433/82: A necessidade de dar consistência prática às injunções normativas decorrentes deste novo e crescente intervencionismo do Estado, convertendo-as em regras efetivas de conduta, postula naturalmente o recurso a um quadro específico de sanções.
34. A autonomia do direito de mera ordenação social, ainda que relativa face ao direito penal, recorrendo a este subsidiariamente (cfr. artigos 32°, e 41°, n° 1, do RGCO), não deve ser menosprezada, se bem que, conforme Figueiredo Dias, in Direito Penal – Parte Geral”, tomo 1, Coimbra, 2004, a pág. 153, se não é direito penal, é em todo o caso direito sancionatório de carácter punitivo.
35. Acresce que são distintas as garantias constitucionalmente consagradas estritamente ao processo criminal e ao processo contra-ordenacional, conforme resulta do artigo 32°, n°s 1, e 10, da Constituição da República Portuguesa, (adiante CRP) sendo, ao primeiro, conferidas todas as garantias de defesa, incluindo a do recurso e, ao segundo, a de que sejam assegurados os direitos de audiência e defesa (que no caso foram respeitados), do que decorre que o legislador, em sede de direito das contra-ordenações, embora tendo previsto a sujeição do processo ao princípio da legalidade (artigo 43°, do RGCO) e a submissão das autoridades administrativas aos direitos e deveres das entidades competentes para o processo criminal (artigo 41°, n° 2, do RGCO), não estava inibido dê criar restrições ao nível da impugnação judicial das decisões administrativas (bem como, dos recursos das decisões judiciais que desta conheçam, nos termos do artigo 73°, do RGCO).
36. Assente a diversa natureza dos interesses subjacentes a esses processos, igualmente bem diferente é o juízo de censura do comportamento do agente.
37. As especificidades do processo de contra-ordenação e a peculiar natureza da admoestação e dos seus efeitos justificam, pois, a sua diferenciação da coima, bem como da admoestação penal.
38. Além do mais, não é de descurar que aquele artigo 41°, em qualquer dos seus números, acentua que o direito subsidiário só se aplicará, com as devidas adaptações, sempre que o contrário não resulte do Regime fixado pelo diploma.
TODAVIA,
39. Afigurando-se à Recorrente que a admoestação constitui uma sanção e, na vertente de substituição da coima, não deixa de revestir uma condenação da autoridade administrativa e, como tal, projetando-se nos interesses da pessoa a quem é dirigida, ainda que com o efeito limitado a que se aludiu, dado que pressupõe, desde logo, que a conduta imputada seja uma infracção e cometida com culpa.
40. Por outro lado, salienta-se a incongruência que resultará de ser admissível a impugnação judicial de decisões, despachos e medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo, nos termos do art. 55°, n° 1, do RGCO, e isso já não acontecer quando se trate de decisão, final, aplicando admoestação.
41. Com efeito, a impossibilidade de impugnação judicial redundaria contrária à faculdade, constitucionalmente garantida, de tutela jurisdicional efectiva dos administrados, relativamente à defesa dos seus direitos e interesses (art. 268°, n° 4, da CRP).
42. Aliás, o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, previsto no artigo 20°, da CRP, é uma norma-princípio estruturante do Estado de Direito democrático (artigo 2°, da CRP) e de uma Comunidade de Estados (União Europeia) informada pelo respeito dos direitos do homem, das liberdades fundamentais e do Estado de direito, cujo âmbito normativo abrange o direito de acesso ao direito, o direito de acesso aos tribunais, o direito à informação é consulta jurídica, o direito ao patrocínio judiciário, o direito à assistência de advogado, componentes de um direito geral à proteção jurídica (Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, volume 1, Coimbra, 2007, a pág. 409).
43. O direito de acção ou direito de agir em juízo terá de efetivar-se através de um processo equitativo. O processo, para ser equitativo, deve, desde logo, compreender todos os direitos – direito de acção, direito ao processo, direito à decisão, direito à execução da decisão jurisdicional (Gomes CanoiIho e Vital Moreira, ob. cit., a pág. 415).
44. A jurisprudência constitucional tem dado, em geral, expressão a tais desideratos (v. g. acórdãos do Tribunal Constitucional n° 440/94, in D.R. II Série, n° 202, de 0109.1994, n° 473/94, de 28.06.1994, n° 960/96, de 10.07.1996, e n° 363/2004, de 19.05.2004, acessíveis em www.dgsi.pt), em sintonia com o princípio consagrado no artigo 6° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (aprovada para ratificação pela Lei n° 65/78, de 13.10, in D.R. 1 Série, n° 236), a que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem dado acolhimento, mesmo no caso de matéria contra-ordenacional – v. g. acórdãos Ozturk v. Alemanha (1984) e Lutz v. Alemanha (1987).
45. Sendo certo que, no caso de decisão judicial, por sentença ou por despacho, que aplique a sanção de admoestação, a mesma não é recorrível para tribunal superior, nos termos do artigo 73°, do RGCO, não se mostra, já, compatível com a tutela jurisdicional efectiva, que a decisão administrativa que comine essa sanção, não seja susceptível de impugnação e se torne, por isso, definitiva.
46. A primeira situação configura-se como proporcional à restrição ao direito de recorrer, enquanto que, a segunda, contende com o próprio acesso ao direito e, por isso, com as garantias de defesa, em geral, reconhecidas, não sendo aceitável que, não obstante a admoestação não conste, expressamente, do elenco das decisões condenatórias (artigo 58°, do RGCO), não deva ser vista como condenação, por apelo, como se defendeu, por exemplo, nos acórdãos da Relação de Lisboa, de 20-11-2003, e 18.01.2007, e da Relação de Évora, de 11.11.2010 (todos disponíveis inwww.dgsi.pt), e no Parecer de 07.06.2011, do PGA junto ao processo n° 398/11.5TFLSB.L13 (disponível in www.pgdlisboa.pt),, designadamente, à “unidade do sistema jurídico”.
47. Só a interpretação que equipare, para o efeito de suscetibilidade de impugnação judicial prevista no artigo 59°, n° 1, do RGCO, a admoestação a uma verdadeira sanção, ainda que substitutiva da coima, tem, a nosso ver, acolhimento, pois só ela se harmoniza com os princípios definidos.
48. E ainda que, como Frederico Lacerda da Costa Pinto (ob. cit., a pág. 93), se defendesse que a decisão de admoestação da autoridade administrativa fosse preparatória do arquivamento dos autos – o que, como referido, não tem apoio pela circunstância de se tratar, sim, de uma decisão final de aplicação de sanção –, afigura-se que, de qualquer modo, o seu enquadramento no n° 2 do art. 55° do RGCO não será aceitável, por colidir, mesmo que tenuemente, com direitos e interesses da pessoa a que é dirigida, agora, a aqui Recorrente.
49. Em conformidade, a superação da omissão reportada ao artigo 59°, n° 1, do RGCO, teria de ser colmatada, ainda, nessa perspetiva, pela suscetibilidade de impugnação prevista no n° 1, desse mesmo artigo 55°.
Assim,
50. A conjugação e a ponderação de todos os elementos interpretativos, com o inevitável relevo para a “ratio juris” que se adequa ao direito de acesso aos tribunais, suporta a conclusão de que a decisão administrativa que aplicou a sanção de admoestação deve ser susceptível de impugnação judicial, só assim se harmonizando com o sentido que, à norma, logicamente, tem de ser atribuído».
Notificado, o MP nada disse.
Colhidos os vistos, cumpre decidir
Fundamentação:
A alegação trazida pela recorrente na presente reclamação não abala o sentido da decisão reclamada.
Esta responde a toda a argumentação que agora vem desenvolvida, excepto nos pontos em que se pretende ver, por um lado, incongruência no facto de admitirem impugnação judicial as «decisões, despachos e demais medidas» referidas no artº 55º, nº 1, do DL nº 433/82 e não admitir essa impugnação a decisão que profere a admoestação e, por outro, a possibilidade de impugnação judicial desta última decisão pela via desse mesmo artº 55º, nº 1.
Não existe, porém, aquela incongruência, pois, como se vê da parte final do nº 2 do referido preceito, a impugnação judicial das «decisões, despachos e demais medidas» previstas no nº 1 só é admissível se estas colidirem «com os direitos ou interesses das pessoas», sendo que, como se afirma na decisão reclamada, da decisão administrativa que profere a admoestação «nenhuns efeitos negativos decorrem para o arguido».
E a impugnabilidade judicial da decisão administrativa que profere a admoestação não pode resultar desse artº 55º, nº 1. Em primeiro lugar, porque a norma se reporta a «decisões, despachos e demais medidas» que tenham lugar «no decurso do processo», enquanto que a decisão que profere a admoestação, sendo alternativa à condenação em coima e não dependendo da aquiescência do arguido, é uma decisão final. Em segundo lugar, porque, como se disse, a impugnabilidade judicial ali prevista exige a colisão com «direitos ou interesses das pessoas», alcance que se nega à decisão que profere a admoestação administrativa.
Ainda que reconheça as evidentes distinções entre a admoestação aplicada pela autoridade administrativa pela prática de uma contra-ordenação e a admoestação prevista no artº 60º do CP, a reclamante, no nº 16º do articulado agora apresentado, citando António Joaquim Fernandes, pretende que, sendo condenatória a sentença que aplica esta, também o é a decisão que aplica aquela, a qual por isso será recorrível.
Não se vê o que é que uma coisa tem a ver com a outra.
A admoestação pronunciada pela autoridade administrativa contra o autor de uma contra-ordenação em nada é comparável à admoestação penal.
Esta é uma pena, uma pena substitutiva da pena de multa, traduzindo-se, nos termos do artº 60º, nº 4, do CP, «numa solene censura oral feita ao agente, em audiência, pelo tribunal», normalmente com publicidade, pois a audiência em processo penal é, em regra, pública, como estabelece o artº 321º do CPP. E porque assim é, a decisão que a aplica é recorrível, como expressamente prevê o artº 497º deste último diploma, ao afirmar que «a admoestação é proferida após o trânsito em julgado da decisão que a aplique» ou «de imediato se o Ministério Público, o arguido e o assistente declararem para a acta que renunciam à interposição de recurso».
Diferentemente, como se diz na decisão reclamada, a admoestação pronunciada pela prática de uma contra-ordenação «é proferida por escrito, sem envolver, portanto, um juízo de censura público», não havendo aqui espaço para falar em «solene censura», como faz a recorrente no nº 22 da reclamação.
No mais, reafirma-se a decisão reclamada, designadamente na parte em que nega a possibilidade de interpretar o artº 59º, nº 1, do DL nº 433/82 de modo a abranger a decisão que profere a admoestação administrativa. E naquela em que considerou não ser essa norma, assim interpretada, violadora do nº 4 do artº 268º da Constituição, com o fundamento de que «a admoestação não envolve para o arguido quaisquer efeitos negativos». A reclamante alude também ao artº 20º da CRP, devendo entender-se, no contexto, que terá em vista o nº 1, na parte em que se identifica com o nº 4 do artº 268º. Sendo assim, pela mesma razão, também esse preceito não é violado com a referida interpretação do nº 1 daquele artº 59º. Os acórdãos do Tribunal Constitucional identificados pela recorrente tratam de matérias substancialmente diferentes daquela que aqui se discute, não sendo o ali decidido transponível para o caso dos autos.
Decisão:
Em face do exposto, acordam os juízes do Supremo Tribunal de Justiça em indeferir a reclamação.
A recorrente vai condenada a pagar as custas, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC.
Lisboa, 8 de Novembro de 2012
Manuel Braz (relator)
Santos Carvalho