Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08A1929 |  |
DIREITO DE PROPRIEDADE
COISA FORA DO COMÉRCIO
DOMÍNIO PÚBLICO
MUNICÍPIO
OCUPAÇÃO DE IMÓVEL
OBRIGAÇÃO DE INDEMNIZAR
I - Provando-se que a Câmara Municipal construiu um viaduto, ruas de acesso ao mesmo e uma passagem pedonal, ocupando, com parte de tais construções, uma área de um terreno pertencente à Autora, sem qualquer autorização desta e sem prévia expropriação por utilidade pública, é de concluir que tal parcela de terreno reivindicada passou a integrar o domínio público, a estar fora do comércio jurídico, já não sendo possível a sua subtracção a este estatuto por via da presente acção de reivindicação.
II - A solução a dar ao caso passa pelo reconhecimento desta realidade, ou seja, passa pela convocação do instituto da responsabilidade civil por actos ilícitos, tendo a Autora direito a uma indemnização.
III - A justa indemnização não se alcançará nos moldes de puro cálculo baseado na “ocupação ilegítima” partindo do princípio de que a parcela ocupada voltava ao domínio da Autora, mas sim na base da perda definitiva da coisa e tendo por critérios os apontados nos arts. 23.º e seguintes do CExp.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
I – No Tribunal Judicial da Comarca de Oeiras, AA Comercial, S.A., em acção com processo ordinário, intentada contra a Câmara Municipal de Oeiras (depreende-se que se pretendeu demandar o Município de Oeiras), pediu que, com a procedência da acção:
“a) Seja a Ré condenada a reconhecer o direito de propriedade da A. sobre o imóvel acima descrito;
b) Seja a R. condenada a restituir à A. a posse desse mesmo imóvel, no estado em que antes das construções se encontrava, demolindo a suas expensas todas as construções que efectuou ou mandou efectuar;
c) Seja a R. condenada no pagamento de justa indemnização pelos prejuízos sofridos correspondentes à correcção monetária do valor do terreno de 1994 até 2002, montante a apurar em execução de sentença, acrescido de juros de mora legais desde a data da citação até integral e efectivo pagamento”.
Contestou a Ré, pugnando pela improcedência da acção.
Houve réplica.
A final, foi proferida sentença, segundo a qual a acção foi julgada parcialmente procedente e provada e se decidiu:
“A) Reconhecer o direito de propriedade da Autora sobre o prédio rústico que consta de terra de cultura arvense de sequeiro, com a área de 11.780 m2, denominado “Terra da Fonte de Maio”, na freguesia de Paço de Arcos, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o nº 4.722, a fls. 190 v. do livro B-15, e inscrito na matriz sob a parcela 1 do artº 183º- secção 46-47, da freguesia de Paço de Arcos, a confrontar do Nascente com Estrada Nacional de Paço de Arcos ao Cacém, do Poente com Regueira, do Sul com casas e do Norte com Fábrica de Freire Gravador.
B) Condenar a Ré a restituir à Autora a posse desse mesmo imóvel, na área de 6.639 m2, no estado em que antes das construções se encontrava, demolindo a expensas suas todas as construções que efectuou ou mandou efectuar nessa parte.
C) Condenar a Ré no pagamento da justa indemnização pelos prejuízos sofridos correspondentes à correcção monetária do valor do terreno, na área de 6.639 m2, de 1994, até 2002, em montante a apurar em liquidação ulterior”.
Após recurso da Ré, foi, no Tribunal da Relação de Lisboa, proferido acórdão a julgar improcedente a apelação e a confirmar a sentença recorrida.
Ainda inconformada, veio a Ré interpor o presente recurso de revista, o qual foi admitido.
O recorrente (consideramos que se trata do Município de Oeiras, entidade que goza de personalidade jurídica e capacidade judiciária, e não da Câmara Municipal de Oeiras, órgão executivo daquele) apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões:
1ª – O presente recurso de revista cingir-se-á por força do enquadramento legal a que se submete – não podendo voltar a apreciar, como pretendia e se justificaria, as questões relativas à matéria de facto – a discutir a questão jurídica da aquisição da propriedade onde se encontra construído o Viaduto de Paço de Arcos pela via da figura jurídica da usucapião.
2ª – Na verdade, andou mal o douto acórdão recorrido ao ignorar o critério legal previsto no art. 514º, nº 2, do CPC, relativo aos factos notórios, para poder, como devia, considerar verificados os requisitos da posse pública, pacífica e de boa fé por parte do ora recorrente da parcela de terreno onde o viaduto de Paço de Arcos foi construído.
3ª – Essa posse manteve-se desde 1975 de forma continuada, como se deduz da emissão do Alvará de Loteamento nº 9/75, do seu conteúdo e da respectiva planta, sem que a recorrida a ela se opusesse, mesmo após o início da construção do viaduto em 1986, construção essa realizada justamente em terreno cedido à edilidade no quadro do referido alvará de loteamento.
4ª – Verificam-se assim por parte do recorrente, nos termos do art. 1287º do CC,, os requisitos da usucapião de bens imóveis como fundamento de aquisição de parte da propriedade, com a área de 6.639 m2, do prédio descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o nº 4722 e inscrito sob a parcela 1 do art. 183 – secção 46-47.
5ª – Acessoriamente, alega-se a nulidade do acórdão recorrido (art. 668º, nº 1, d), do CPC), dado que, vinculando-se o tribunal de recurso a apreciar as questões suscitadas em sede de conclusões da minuta de alegações, e não mais do que estas, vincula-se igualmente e com maior relevância a ter que as apreciar todas e não apenas algumas.
6ª – Acontece, porém, que o douto acórdão em recurso ignora por completo a argumentação do ora recorrente acerca do valor e enquadramento jurídico dos factos notórios (art. 514º, nº 2, do CPC) no contexto da afirmação da figura da usucapião como forma de alicerçar a propriedade que o recorrente sustenta ser sua.
7ª – Nada sobre esta questão se adita, em sentido positivo ou negativo, sendo insofismável que, pelo menos nessa parte, a douta sentença (?) em recurso deixa de pronunciar-se sobre questões que necessariamente devia analisar, assim se frustrando o direito fundamental ao duplo grau de jurisdição.
Contra-alegou a recorrida, defendendo a confirmação da decisão impugnada.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II – No acórdão recorrido, foram dados como provados os seguintes factos:
1. Pela apresentação nº 36, de 23.11.1978, mostra-se inscrita a favor da Autora a aquisição, por arrematação de 06.10.1976, nos autos de execução de sentença com o nº 7154-A da 1ª Secção da 1ª Vara Cível do Tribunal de Lisboa, em que figuravam como exequente a aqui Autora e como executados JJ e mulher, ML, do prédio rústico que consta de terra de cultura arvense de sequeiro, com a área de 11.780 m2, denominado “Terra da Fonte de Maio”, na freguesia de Paço de Arcos, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o nº 4.722, a fls. 190 v. do livro B – 15 e inscrito na matriz sob a parcela 1 do art. 183º - secção 46-47, da freguesia de Paço de Arcos, a confrontar do Nascente com Estrada Nacional de Paço de Arcos ao Cacém, do Poente com Regueira, do Sul com casas e do Norte com Fábrica de Freire Gravador.
2. Sob o art. 183º - secção 46-47, da matriz rústica da freguesia de Paço de Arcos, mostrava-se inscrito o prédio denominado “Terra da Fonte de Maio e Loba”, com a área de 7,2980 ha, sendo tal artigo matricial sido suprimido por ter o prédio sido totalmente incluído na área urbana.
3. Com data de 26.08.1975, foi outorgada escritura pública de doação perante o notário privativo e chefe da secretaria municipal da Ré, na qual intervieram como primeiros outorgantes JJ e mulher ML e como segundo outorgante AS, na qualidade de vice-presidente da Comissão Administrativa do Concelho de Oeiras e em sua representação, ali tendo os primeiros declarado que eram donos e possuidores por legítimos títulos dos prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o nº 3.235, a fls. 69 v. do livro B – 11, denominado “Terra do Poço”, freguesia de Paço de Arcos, inscrito na matriz sob o artigo 172º, secção 46-53, e sob o nº 4.714, a fls. 181 do livro B – 15, denominado “Loba”, freguesia de Paço de Arcos, inscrito na matriz sob o art. 183º, secção 46-47, e que desses prédios destacavam e doavam à Ré duas parcelas, uma identificada pela letra A, a destacar da descrição predial nº 3.235, a fls. 69 v. do livro B – 11, confrontando do Norte com Fábrica de Freire Gravador, do Sul com os doadores, do Nascente com Estrada Nacional 249 – 3 e do Poente com Regueira, com a área de 6.400 m2, destinada a equipamentos urbanos, e a outra pela letra B, a destacar da descrição predial nº 4.714, a fls. 181 do livro B – 15, que no seu todo confrontava do Norte com AR e JC, do Sul com VV e CA, do Poente com Estrada Nacional 249 – 3 e do Nascente com Herdeiros de Centeno, com a área de 4.715 m2, destinada a uma escola, mais tendo o segundo outorgante declarado que em conformidade com a deliberação tomada pela Comissão Administrativa do Concelho de Oeiras, em reunião de 13.08.1975, aceitava tal doação, tudo nos termos que melhor constam do teor do documento de fls. 70 a 75, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4. Na sequência de aprovação por deliberação da Comissão Administrativa do Concelho de Oeiras, foi emitido em 08.08.1975, a favor de JJ o alvará de loteamento nº 9/75, ficando a emissão do mesmo e das respectivas licenças condicionada à outorga da escritura pública acima referida.
5. Na freguesia de Paço de Arcos, mostra-se construído, desde Junho de 1991, pela Ré, um viaduto rodoviário, uma estrada de acesso ao viaduto que liga com a Avª António Bernardo Cabral de Macedo e uma passagem pedonal, afectos ao uso público.
6. Com data de 26.04.1994, a Autora enviou à Câmara Municipal de Oeiras, que a recebeu, a carta com o teor que consta de fls. 34 e que aqui se dá por integralmente reproduzido, pela qual solicitava informação sobre quais as possibilidades de utilização e viabilidade de ocupação do prédio referido em A) (supra 1.), mais indicando que se tratava do seu mais significativo e valioso património.
7. Em 10.07.1998, a Autora propôs contra a Ré, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, uma acção para reconhecimento do direito legítimo, prevista no artigo 69º, nº 2, do Decreto-Lei nº 267/85, de 16.07, ali pedindo que lhe fosse reconhecido o direito de ver demolido o viaduto alegadamente construído no prédio referido em A) (supra 1.), por iniciativa da Ré e a expensas desta.
8. Por sentença de 12.05.2000, já transitada em julgado, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a excepção suscitada pela Ré e, em consequência, declarou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto daquela acção.
9. Parte do viaduto, parte das ruas de acesso ao mesmo lado nascente e parte da passagem pedonal situam-se no prédio referido em A) (supra 1.) numa área de 6.639 m2.
10. Em 1994, os terrenos com capacidade construtiva eram vendidos, no concelho de Oeiras, pelo preço de cerca de 7.000.000$00 o fogo.
11. Em 1994, o prédio referido em A) (supra 1.) tinha capacidade para 50 apartamentos.
12. Devido à construção referida em E) (supra 5.), em 1994 tornou-se impossível à Autora vender o prédio referido em A) (supra 1.), como era sua vontade.
III – 1. Lendo as confusas alegações e respectivas conclusões apresentadas pelo recorrente, teremos, desde logo, de tirar a ilação de que o recorrente ainda não se apercebeu de que o que ficou provado nos autos é que a Câmara Municipal de Oeiras construiu um viaduto, ruas de acesso ao mesmo e uma passagem pedonal ocupando, com parte de tais construções, uma área de 6639 m2 de um terreno pertencente à Autora, sem qualquer autorização desta e sem ter, previamente, enveredado pelo regular procedimento de expropriação por utilidade pública.
Certamente, terá sido por qualquer lapso dos seus serviços administrativos, cujos responsáveis terão admitido que estavam apenas a ocupar um terreno que fora doado ao Município por JJ e mulher ML (com contrapartidas para estes, como decorre da matéria de facto provada).
Provando-se, como se provou, tal ocupação indevida, poderia dizer-se que só restava à autarquia, neste processo, provar que adquiriu o terreno alheio, onde parte dessas construções foram implantadas, por usucapião.
Só que não logrou provar os factos que alegou e que poderiam ser conducentes a tal aquisição originária do direito de propriedade, como inequivocamente resulta das respostas negativas dadas aos quesitos 5º, 8º, 9º e 10º da base instrutória.
Faz agora o recorrente alusão a factos notórios e ao artigo 514º, nº 1, do CPC (por lapso, até refere o nº 2).
Segundo tal normativo legal, “Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral”.
Querer provar os requisitos da posse, com vista à aquisição do direito de propriedade por usucapião, pela existência de “factos notórios” (nem sequer teriam de ser alegados, portanto) é, no mínimo, insólito.
Logo, não tinha o acórdão recorrido de se pronunciar sobre esta “argumentação” – não se trata, pois, de uma questão –, pelo que não padece o mesmo do vício da nulidade, ao contrário do que pretende o recorrente, aludindo à do artigo 668º, nº 1, d), 1ª parte, do CPC (aplicável à Relação por força do artigo 716º).
2. No entanto, o problema que aqui há que equacionar – e que as instâncias desprezaram – é bem diferente.
As instâncias reconheceram o direito de propriedade da Autora sobre o prédio reivindicado, obrigando o Réu (Município de Oeiras) a restituir-lhe a posse do mesmo, no que respeita à área de 6.639 m2, no estado em que, antes das construções que aquele ali levou a efeito, se encontrava, demolindo estas a suas expensas, para além de o condenarem no pagamento da indemnização que se vier a liquidar em correspondência com os prejuízos alegadamente sofridos pela Autora.
Resulta claramente da factualidade dada como provada que o Município de Oeiras invadiu a propriedade da Autora, nela “implantando”, numa extensão de 6.639 m2, parte de um viaduto rodoviário, parte das ruas de acesso ao mesmo do lado nascente e parte da passagem pedonal, sendo certo que tanto o viaduto, como a estrada que lhe dá acesso e a passagem pedonal, estão construídos desde Junho de 1991.
Assim sendo, a parte reivindicada pela Autora, como sendo sua propriedade, passou a integrar o domínio público.
Coloca-se, pois, a questão de saber se, não obstante isso, poderemos dar o caso como consumado, abrindo caminho para a “legalização” da expropriação de facto que ocorreu.
Apesar da dificuldade que a questão envolve, propendemos para dar ao caso uma solução afirmativa.
Segundo o nº 1 do artigo 202º do Código Civil, “Diz-se coisa tudo aquilo que pode ser objecto de relações jurídicas”.
“Consideram-se, porém, fora do comércio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insusceptíveis de apropriação individual” – nº 2 do mesmo artigo.
Como refere Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, pág. 881, são coisas públicas ou do domínio público “as coisas submetidas por lei ao domínio de uma pessoa colectiva de direito público e subtraídas ao comércio jurídico privado em razão da sua principal utilidade colectiva”.
Ainda segundo este Professor, a atribuição do carácter dominial depende dos seguintes requisitos: existência de um preceito legal que inclua toda a classe de coisas na categoria do domínio público, declaração de que certa e determinada coisa pertence a essa classe e afectação dessa coisa à utilidade pública.
A afectação nem sempre consubstancia um acto administrativo, podendo reconduzir-se a um mero facto ou a uma prática consentida pela Administração, reveladora da intenção de consagrar a coisa pública ao uso público.
Com a alteração de 1989, a Constituição da República Portuguesa passou a elencar as coisas que pertencem ao domínio público, estando, entre elas, as estradas (cfr. artigo 84º, nº 1, d)).
Do mesmo modo, o Decreto-Lei nº 477/80, de 15 de Outubro, considera como fazendo parte do domínio público as estradas com os seus acessórios e obras de arte (artigo 4º, nº 1, alínea h)).
À primeira vista, parece que o Direito não devia dar cobertura a situações como a da “expropriação de facto” a que os autos se reportam.
Perante um acto ilícito da Administração, poderia impor-se, pura e simplesmente, a restituição da parcela ocupada.
No entanto, isso seria esquecer que a propriedade desempenha também um fim social e que, nesta ordem de ideias, voltando à primeira forma, a Autarquia, mais dia, menos dia, acabaria por usar os meios expropriatórios ao seu alcance (caso, evidentemente, não lograsse o mesmo desideratum pela via negocial) para acabar por realizar o que está feito.
Seria tudo uma perda de tempo…
De qualquer modo, perante uma situação, como esta, de facto consumado, em que a parcela passou a integrar o domínio público, a estar fora do comércio jurídico, não vislumbramos como é possível a sua subtracção a este estatuto por via de uma acção de reivindicação.
Temos, assim, que a solução a dar ao caso passa pelo reconhecimento desta realidade, o que vale por dizer que passa pela convocação do instituto da responsabilidade civil por actos ilícitos, tirando-se daí todas as consequências.
Dizendo isto, estamos a fazer a ponte para o segundo problema, que é o da indemnização.
É ponto assente que, por via do acto da Administração do Município de Oeiras, a Autora se viu definitivamente privada de parte da sua parcela.
Se aceitamos a conversão do acto da Autarquia num puro acto expropriativo, muito embora à revelia das regras próprias, temos também de admitir, sob pena de grave injustiça e de consagração do confisco, que a Autora em direito a uma indemnização.
Esta, porém, terá de assentar nos pressupostos que determinam a expropriação (cfr. artigo 23º do Código das Expropriações) e não, como no caso presente, partindo do princípio de que a parcela ocupada voltava ao domínio da Autora e que os prejuízos desta derivavam apenas da “ocupação ilegítima”.
A justa indemnização só se alcançará, não nos moldes propostos, de puro cálculo baseado na ocupação indevida, mas sim na base da perda definitiva da coisa e tendo por critérios os apontados nos artigos 23º e seguintes do Código das Expropriações.
3. Posto isto, diremos que o acórdão recorrido – que confirmou a sentença proferida na 1ª instância – terá de ser revogado, embora com fundamentação totalmente diversa da apresentada pelo recorrente.
IV – Nos termos expostos, acorda-se em conceder a revista e, em consequência, revogando-se a decisão recorrida, decide-se julgar improcedente, por não provada, a acção, por fundamentos completamente distintos dos apresentados pelo Réu/recorrente, com a consequente absolvição deste do pedido.
Custas, aqui e nas instâncias, a cargo da Autora, aqui recorrida.
Lisboa, 24 de Junho de 2008
Moreira Camilo (Relator)
Urbano Dias
Paulo Sá