Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 07A4113 |  |
CONTRATO DE CONCESSÃO
AJUDAS COMUNITÁRIAS
TÍTULO EXECUTIVO
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
I - Sendo definido como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa, verifica-se, porém, e desde logo, que o negócio jurídico celebrado, que constitui um contrato de financiamento à agricultura, não se integra no leque dos contratos administrativos, que, como tais, o legislador designadamente tipificou – arts. 178º do CPA/91 e 9º do ETAF/84, diplomas vigentes à data da publicação daquele citado DL n.º 31/94.
II - Do diploma estatutário do IFADAP (DL n.º 414/93, de 23-12) resulta que o contrato outorgado não colhe qualquer enquadramento no exercício, por parte daquele, de qualquer actividade subordinada às normas de direito público, mas outrossim se inserindo no âmbito da actividade privada pelo mesmo desenvolvida, no caso presente no domínio da gestão das linhas de crédito aplicadas para o desenvolvimento do sub-sector da pecuária.
III - Como factor adjuvante de que a intervenção do IFADAP nos contratos de atribuição de ajudas comunitárias (contratos de financiamento) ocorre despojada de qualquer vis autoritas, portanto, em pé de igualdade com os respectivos beneficiários, ou seja, no puro âmbito do direito privado, decorre do estatuído no n.º 3 do art. 8º do DL n.º 31/94, onde se dispõe que para as execuções instauradas pelo IFADAP ao abrigo do presente diploma é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa.
IV - Os contratos de concessão de ajudas comunitárias, celebrados ao abrigo do preceituado no DL n.º 31/94, de 05-12, revestem a natureza de contratos de direito privado e não a de contratos de direito administrativo.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça
I – AA veio deduzir embargos à execução para pagamento de quantia certa contra si instaurada pelo BB (........), hoje substituído pelo CC, IP (........, IP), e que corre termos na 13ª vara cível da comarca de Lisboa, em que alegou que a rescisão do contrato indicado no requerimento executivo não foi precedida da sua prévia audiência escrita, nem, por seu turno, a decisão proferida lhe foi devidamente notificada com a respectiva fundamentação, o que se traduz na violação do preceituado nos arts. 101º, 123º e 124º do CPA, sendo que, por outro lado, o título dado à execução, para além de se não mostrar emitido pela entidade com poderes para tal, é omisso quanto à proveniência da dívida.
O embargado/exequente, na contestação que apresentou, pugnou pela improcedência dos embargos.
Proferido despacho saneador, enunciada a matéria de facto assente e organizada a base instrutória, esta foi objecto de reclamação do embargante, a qual foi desatendida.
Realizada a audiência de julgamento, foi proferida sentença, julgando improcedentes os embargos deduzidos, decisão que foi confirmada pela Relação de Lisboa, em apelação interposta pelo embargante.
Este último vem agora pedir revista do Acórdão proferido, tendo, nas alegações que apresentou, aduzido as seguintes conclusões:
A) - O contrato celebrado entre o ........ e o recorrente é de natureza administrativa, actuando aquela entidade, na respectiva formação, actuação durante a respectiva vigência, fiscalização relativa ao seu cumprimento e sua rescisão, investida de prerrogativas de autoridade;
B) - Revestindo o contrato natureza administrativa, a respectiva rescisão deveria ter obedecido às regras dos artºs 101°, 123° e 124° do Código de Procedimento Administrativo, o que não aconteceu, pois que, nomeadamente, o recorrente não foi ouvido antes da deliberação de rescisão por parte do ........;
C) - É, assim, nulo o acto de rescisão, com a consequente impossibilidade de, com base no mesmo, ser emitido o denominado título executivo em que o ........ fundou a execução embargada;
D) - Mantendo a decisão de improcedência dos embargos no que toca ao fundamento da natureza administrativa do contrato em causa, o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação da lei, nomeadamente dos artºs 277° do Código Civil e 101°, 120°, 123°, 124° e 178° do CPA, que se espera sejam interpretados e aplicados nos termos ora propugnados, com as legais consequências, quais serão a da procedência dos embargos;
E) - Sendo o ........ um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica com autonomia administrativa e financeira que se obrigava à data apenas nos termos do artº 10° n° 1 dos respectivos Estatutos, a delegação de poderes (e não de assinaturas) com base na qual foi emitida a certidão de dívida que constitui o título executivo deveria ter sido objecto de publicação nos termos do art.º 37° n.º 2 do CPA; F) - Não o tendo sido, não é válida e eficaz a certidão, com a consequente inexequibilidade do título;
G) - Reafirmando, como a 1a Instância, a improcedência dos embargos relativamente a este fundamento, o acórdão recorrido, fez errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 10° n.º 1 alínea c) dos Estatutos do ........ aprovados pelo Dec.- Lei
414/93 de 23/12 e dos art°s 2°, 13° e 37° n.º 2 do CPA, que se espera sejam interpretados e aplicados nos termos propugnados pelo recorrente;
H) - A certidão de dívida, que constitui o invocado título executivo, é omissa relativamente ao requisito exigido no n.º 2 do art.º 8° do Dec-Lei 31/94 de 5/2, - o da proveniência da dívida - o que, conforme decidido no acórdão do STJ de 14 Outubro de 2004, CJ, Tomo III, 63, impede que a mesma constitua documento exequível;
I) - Julgando improcedente a apelação, no que tange a este fundamento, o acórdão recorrido violou o disposto no art. 8° n° 2 do Dec.-Lei 31/94 de 5/2, ao interpretá-lo nos termos ora propugnados, com as legais consequências, ou seja, a da procedência dos embargos.
J) - Espera-se, pois, que seja concedida a revista, com todos ou com alguns dos fundamentos ora invocados, e com as legais consequências daí decorrentes, assim se fazendo a habitual JUSTIÇA.
Contra alegando, o embargado/exequente pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II – Vem provada da Relação a matéria de facto que se passa a enunciar, depois de ordenada segundo a sua ordem cronológica possível:
“O embargado é um instituto público, dotado de personalidade jurídica com autonomia administrativa e financeira e património próprio – (D);
Compete ao ........ o pagamento das ajudas previstas no Regulamento (CEE) 2078/92, que no âmbito e para a prossecução das atribuições que lhe são
cometidas deverá proceder a acções de fiscalização da execução dos investimentos e da regularidade da aplicação das ajudas – (E);
Em caso de incumprimento, pelos beneficiários, das obrigações decorrentes do contrato de ajuda, o ........ pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos, notificando-os para restituírem as importâncias recebidas, acrescidas de juros – (F);
A rescisão do contrato pelo ........ determina para os beneficiários a suspensão do direito de se candidatarem, individual ou colectivamente, quando participem em posição dominante, a ajudas durante o restante período a que se refere a ajuda, mas nunca por prazo inferior a três anos – (G);
Em 7 de Fevereiro de 1994 o embargante requereu um subsídio de apoio à manutenção de raças autóctones ao abrigo do Reg. (CEE) 2078/92, responsabilizando-se pela veracidade dos elementos de informação constantes, tudo conforme decorre dos documentos de fls. 63 e 64 – (8º);
Entre embargante e embargado foi celebrado o contrato denominado de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 2078/92, cuja cópia consta de fls. 8 dos autos principais – (B);
Com data de 25 de Novembro de 1999 o ora embargante recebeu do exequente, ora embargado, o ofício cuja cópia consta de fls. 7, notificando-o para proceder à devolução das ajudas recebidas, por rescisão unilateral, por parte do último, do contrato de atribuição de ajuda – (C);
O oficio referido em (C) não foi precedido da audiência do embargante – (H);
Em 22 de Dezembro de 1999 o embargante requereu ao Conselho de Administração do ........ que o notificasse do teor da decisão pela qual foi rescindido o contrato de ajuda realizado entre ambos, com indicação da data, dos factos que lhe deram origem, do conteúdo, da fundamentação e menção de delegação ou subdelegação de competências – (1º);
Em 10 de Fevereiro de 2000 o embargado entregou ao embargante, a pedido deste, uma certidão cujo conteúdo consta de fls. 28 a 52 dos autos – (2º e 5º);
O embargado deu conhecimento ao embargante, em 04.04.2000, do teor do documento de fls. 26 e 27 – (4º);
O embargado pôs termo ao contrato de ajuda celebrado com o embargante por falta de entrega, por este, de boletins sanitários quando solicitados – (6º);
E por terem sido detectadas vacas em nome de terceiro, controladas, no entanto, em nome do embargante – (7º);
O descrito em (6) e (7). foi detectado na sequência de uma acção de controlo efectuada pela Direcção Regional da Agricultura do Alentejo – (9º);
O embargante solicitou ao embargado um pedido de reapreciação da decisão que pôs termo ao contrato referido em (B) – (10º);
Após o que o ........ concluiu não existirem elementos novos que determinassem a alteração da decisão de rescisão do contrato de ajuda celebrado com o embargante – (11º).
O embargado emitiu em 31 de Maio de 2001 a certidão de dívida que consta de fls. 5 a 7 dos autos principais – (A);
O ........ pode obrigar-se pela assinatura do respectivo funcionário em que tal poder tenha sido delegado, no âmbito da respectiva delegação – (I). “
III – O recorrente vem sustentar, tal como o já havia feito, sem sucesso, perante as instâncias, que o contrato que celebrou com o ........ reveste natureza administrativa, uma vez que esta entidade, na formação do mesmo, na actuação que desenvolve durante a sua vigência, na fiscalização respeitante ao seu cumprimento e na sua rescisão, actua investida de prerrogativas de autoridade.
Com efeito, o contrato celebrado entre o recorrente e o embargado colhe a sua regulamentação específica no DL n.º 31/94, de 05/02, diploma este que regulamenta a execução em Portugal das medidas consignadas em três Regulamentos da então CEE – n.ºs 2078/92, 2079/92 e 2080/92 -, tendo a atribuição das ajudas comunitárias
concedidas ao executado, e que foram objecto daquele indicado contrato, sido concedidas ao abrigo do primeiro daqueles enunciados regulamentos.
Assim, e sendo definido como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa, verifica-se, porém, e desde logo, que o negócio jurídico celebrado, que constitui um contrato de financiamento à agricultura, não se integra no leque dos contratos administrativos, que, como tais, o legislador designadamente tipificou – arts. 178º do CPA/91 e 9º do ETAF/84, diplomas vigentes à data da publicação daquele citado DL n.º 31/94.
Por seu turno, apesar do exequente/embargado revestir a qualificação jurídica de um instituto de direito público – vide DL n.º 414/93, de 23/12, onde se contém os estatutos do ........ -, nas suas relações contratuais com terceiros aquele ente público está sujeito às normas de direito privado, a menos que à actividade pelo mesmo exercida não possa ser alheio o encabeçamento da titularidade das prerrogativas de autoridade pública – arts. 1º e 3º n.º 2.
Ora, compulsando–se o leque de atribuições que se lhe mostram conferidas naquele indicado diploma, constata-se, que, apenas, e relativamente a uma delas, se verifica a efectiva investidura no exequente dos aludidos poderes de jus imperium, actividade essa que se consubstancia em:
Assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas, participando na concepção e execução dos programas e regulamentos aprovados e servindo como único interlocutor nacional do Fundo Europeu de Garantia e Orientação Agrícola (FEOGA) e de outros instrumentos financeiros comunitários de orientação da agricultura e pescas,
- art. 5º, n.º 2, al. b) -, já que as restantes actividades no mesmo normativo enunciadas, como fazendo parte das atribuições do aludido instituto, têm como escopo específico uma intervenção a nível da promoção e gestão das linhas de crédito dos fundos nacionais e comunitários destinados ao desenvolvimento da agricultura e das pescas e do sector agro-industrial, bem como da promoção dos produtos de tais sectores, no domínio dos mercados interno e externo.
Assim, e perante a apontada análise do diploma estatutário do ........, de tal resulta que o contrato outorgado não colhe qualquer enquadramento no exercício, por parte daquele, de qualquer actividade subordinada às normas de direito público, mas outrossim se inserindo no âmbito da actividade privada pelo mesmo desenvolvida, no caso presente no domínio da gestão das linhas de crédito aplicadas para o desenvolvimento do sub-sector da pecuária.
Por outro lado, a especificidade do detalhado regime de escolha e da subsequente decisão administrativa de adjudicação a que se têm de subordinar os particulares que sejam intervenientes nos contratos administrativos – arts. 120º, 182º e 183º do CPA -, de todo em todo se não coaduna com o regime consagrado nos estatutos do referido instituto público, da qual se mostra totalmente arredada, já que nenhuma referência a tal formalidade neles vem referida, no que concerne à modalidade a ser seguida para a selecção dos respectivos beneficiários, uma vez que a concessão, pelo mesmo, de apoios financeiros depende, como ocorre em qualquer instituição financeira, de mera deliberação do seu órgão de gestão específico – art. 9º, n.º 1, al. d) -, o que leva, portanto, a concluir pela sujeição às normas de direito privado dos contratos celebrados ao abrigo do art. 5º do DL n.º 31/94.
E, embora do DL n.º 31/94 conste a faculdade concedida ao ........ de proceder à fiscalização da execução dos investimentos e da regularidade da aplicação das ajudas, bem como, em caso de incumprimento pelo beneficiário das obrigações decorrentes do contrato, de proceder à sua modificação ou rescisão unilateral – arts. 4º, n.º 2 e 6º -, tais cláusulas, constantes, aliás, das condições gerais a que se subordinou a sua subscrição, não conferem, por si só, apesar do conteúdo publicístico dos poderes que atribuem à entidade financiadora, natureza administrativa aos aludidos negócios jurídicos, outrossim se configurando como representativas do princípio civilístico da liberdade contratual conferida aos seus respectivos subscritores, quanto ao conteúdo a inserir nos mesmos – art. 405º do CC.
Por outro lado, e como factor adjuvante de que a intervenção do ........ nos contratos de atribuição de ajudas comunitárias (contratos de financiamento) ocorre despojada de qualquer vis autoritas, portanto, em pé de igualdade com os respectivos beneficiários, ou seja, no puro âmbito do direito privado, decorre do estatuído no n.º 3 do art. 8º do DL n.º 31/94, onde se dispõe que para as execuções instauradas pelo ........ ao abrigo do presente diploma é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa.
Com efeito, tal conteúdo não parece ter tido como exclusiva finalidade a fixação de uma mera competência territorial, destinando-se, igualmente, a por termo a dúvidas que eventualmente se pudessem vir a suscitar, relativamente ao enquadramento, nos vários ramos do direito, dos contratos de concessão de ajudas comunitárias.
Assim, e estando em causa, de acordo com a tese do recorrente, um contrato de natureza administrativa, pertenceria aos tribunais administrativos de círculo a competência para o conhecimento das acções relativas a tais contratos, sendo, igualmente, da sua competência as execuções relativas aos respectivos julgados - art. 51º, n.º 1, als. g) e n) do ETAF -, pelo que, perante tal estatuição, seria absolutamente incompreensível, e inclusive contraditório dos princípios interpretativos constantes do art. 9º do CC, que, em violação da lei, o legislador tivesse retirado tais execuções do foro administrativo, onde deveria ocorrer a sua tramitação, para as atribuir ao foro cível.
Por outro lado, igualmente o dispositivo transcrito do DL n.º 31/94, a subscrever-se a tese do recorrente, se mostraria em frontal colisão com o preceituado no art. 187º, n.º 1 do CPA, já que, neste, se consagra a competência exclusiva dos tribunais administrativos para as execuções destinadas à cobrança coerciva das prestações em falta, relativas a contratos administrativos, uma vez que a referência inicial constante do mesmo normativo a, salvo disposição legal em contrário, deverá reportar-se às situações contempladas no art. 155º daquela última nomeada codificação.
Temos, portanto, que, tendo em linha de consideração o antecedentemente referido sobre o circunstancialismo que preside à formação dos contratos com a natureza do celebrado entre o recorrente e o ........, o qual se mostra manifestamente alheio às normas do ramo de direito público constituído pelo direito administrativo, da conjugação de tal regulamentação com a estatuída para a cobrança coerciva das dívidas àquele instituto decorre, que, embora através da celebração de tais contratos se vise a satisfação do interesse público de melhoramento das produções agrícola e agro-pecuária, foi intenção claramente manifestada pelo legislador a de não fazer intervir, na outorga de tais negócios jurídicos, o mutuante – - ........ - eivado de poderes de supremacia ou autoridade relativamente ao contraente particular, acolhendo-se, assim, no direito privado a sede própria quanto à respectiva regulamentação jurídica daqueles, como, aliás, tem vindo a ser o entendimento seguido neste Supremo Tribunal – Acórdãos de 12/10/2000, de 22/05/2003, de 18/11/2004 e de 16/01/2007, este último em que intervieram como adjuntos os ora relator e 1º adjunto.
Assim, e perante o que de expor-se, fica totalmente desprovida de conteúdo útil a apreciação da violação do preceituado nos arts. 101º, 123º e 124º do CPA, invocada pelo recorrente, e imputada ao ........, no que concerne à decisão proferida no processo que deu origem à emissão da certidão que integra o título dado á execução, uma vez que o conteúdo daqueles alegados normativos é de aplicação restrita à jurisdição administrativa.
E, atendendo a que, conforme foi convencionado pelos respectivos intervenientes, o incumprimento do contrato pelo respectivo beneficiário determina a restituição das importâncias, que, pelo mesmo, hajam já sido recebidas, não pode colher aceitação, face ao preceituado na segunda parte do n.º 2 do art. 434º do CC, a tese do recorrente, relativa à violação do preceituado no art. 277º da mesma codificação.
Por outro lado, sempre haverá a esclarecer o recorrente, que a inaplicabilidade dos preceitos administrativos por si invocados não conduz à institucionalização da impossibilidade de defesa do beneficiário, relativamente a uma eventual ilegalidade da decisão geradora da emissão do título dado à execução, uma vez que sempre lhe não está vedado que possa lançar mão do estatuído no art. 815º, n.º 1 do CPC, o que, na situação presente, todavia, nada lhe pode beneficiar, atento o conteúdo das respostas que foram dadas pelas instâncias aos arts. 6º e 7º da BI.
IV – Vem, também, o recorrente/embargante invocar a inexequibilidade do título exequendo com fundamento para tal, quer na omissão de publicação, nos termos do art. 37º, n.º 2 do CPA, da delegação de poderes, com base na qual foi emitida a certidão de dívida que constitui aquele indicado título, quer na omissão, na referida certidão, da proveniência da dívida peticionada.
Ora, compulsando-se as alegações apresentadas pelo recorrente na apelação, verifica-se que, naquelas, foi por aquele expressamente alegado, que está ultrapassado o fundamento referido na al. b) supra – falta de delegação de poderes a favor de quem subscreveu a certidão que constitui o título executivo – porquanto a existência de delegação de poderes foi comprovada no decurso do processo – fls. 329 , matéria esta, que, consequentemente, não foi incluída nas conclusões apresentadas perante a Relação – fls. 330 e 331.
Perante tal asserção do recorrente não se compreende, na realidade, como agora, e perante este Supremo Tribunal, o mesmo venha a dar o dito por não dito, para além de que, perante o conteúdo da referida alegação, ocorreu, dada a inexistência de impugnação, o trânsito em julgado da questão a tal atinente, o que manifestamente preclude o seu conhecimento na presente revista.
Por seu turno, e no que directamente respeita à falta de indicação, na certidão que constitui o título executivo, da proveniência da dívida pela mesma titulada, decidiu--se no Acórdão deste Supremo de 14/10/2004, versando, aliás, sobre situação análoga à que ora nos vem presente, pela exigibilidade das menções, no título em causa, do contrato de mútuo celebrado entre o exequente e o executado, do facto determinante do seu incumprimento e da declaração da sua resolução por parte do respectivo mutuante, sob pena de inexequibilidade do mesmo.
Ora, as certidões de dívida emitidas pelo ........, que constituíam títulos executivos, à data por força dos arts. 46º, al. d) do CPC e 8º, n.º 1 do DL n.º 31/94, deviam indicar a entidade que as tivesse extraído, a data de emissão, a identificação e o domicílio do devedor, a proveniência da dívida, a indicação por extenso do montante e a data a partir da qual são devidos juros e a importância sobre que incidem – n.º 2 daquele normativo citado em último lugar.
Assim, e no que concretamente se refere à proveniência da dívida exequenda, única questão, para além da já antecedentemente apreciada, em que o recorrente fundamenta a inexequibilidade da certidão junta aos autos de execução, verifica-se, que, naquela, consta especificadamente que o quantitativo relativo ao capital peticionado corresponde ao reembolso das ajudas por aquele já recebidas, pelo que, em discordância com a opinião que mereceu vencimento naquele apontado Acórdão deste Supremo, e sufragando o já sustentado no antecedentemente indicado Acórdão de 16/01/2007, bem como no Acórdão de 05/06/2007, considera-se que tal indicação se mostra suficientemente bastante para facultar ao executado, querendo, o exercício do seu direito de defesa, quanto ao montante e/ou legalidade dos factos que deram origem à exigência de reposição dos pagamento que lhe vêm judicialmente exigidos.
Improcedem, pois, todas as conclusões do recorrente.
Os contratos de concessão de ajudas comunitárias, celebrados ao abrigo do preceituado no DL n.º 31/94, de 05/12. revestem a natureza de contratos de direito privado e não a de contratos de direito administrativo.
VI – Face ao exposto, vai negada a revista.
Custas pelo recorrente.
- Lisboa, 08 de Abril de 2008
Sousa Leite (Relator)
Salreta Pereira
João Camilo