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LIQUIDAÇÃO
INSTITUIÇÃO DE CRÉDITO
ACESSO AOS TRIBUNAIS
FUNÇÃO JUDICIAL
DIR CONST.
DL 298/92 DE 1992/12/31.
DL 132/93 DE 1993/04/23 ARTIGO 2 CPEREF.
CPEREF93 ARTIGO 12 ARTIGO 13 ARTIGO 53 ARTIGO 209.
CONST98 ARTIGO 20 N1 ARTIGO 202 N1.
CPC95 ARTIGO 1224.
ACÓRDÃO TC 453/93 IN DR IIS DE 1994/05/06.
ACÓRDÃO TC 166/94 IN DR IIS DE 1994/05/28 IN BMJ N434 PAG143 IN ACTC 27VOL PAG319.
ACÓRDÃO TC 279/94 IN DR IIS DE 1994/06/17 IN ACTC 27VOL PAG785.
ACÓRDÃO TC 284/94 IN DR IIS DE 1994/06/17 IN ACTC 27VOL PAG809.
ACÓRDÃO TC 443/91 IN DR IIS DE 1992/04/02 SUPL IN BMJ N411 PAG140 ACTC 20VOL PAG477.
ACÓRDÃO TC 179/92 IN DR IIS DE 1992/09/18 IN ACTC 22VOL PAG407.
ACÓRDÃO TC 450/97 IN DR IIS DE 1997/10/15 IN ACTC 37VOL PAG331.
2) Esse sistema, também considerado na sua globalidade, não padece de inconstitucionalidade, designadamente por pretensas violações do princípio da reserva do juiz e da garantia de acesso aos tribunais.
3) Porém, já padecem de inconstitucionalidade, por ofensa daqueles princípio e garantia, os específicos preceitos que atribuem, em exclusivo, à comissão liquidatária, competência para proceder à verificação, classificação e graduação dos créditos sobre o património em liquidação.
4) Mas já não violam os artigos 20, n. 1, 202, n. 1, da Constituição as normas dos artigos 12, 13 e 53, do mesmo diploma.
1. Relatório
A "A" (em liquidação), veio, em 15 de Novembro de 1999, no Tribunal do Trabalho de Lisboa, deduzir oposição à execução contra ela instaurada por B, aduzindo, em síntese, que: (i) a executada encontra-se em situação de falência, determinada por acto administrativo; (ii) a execução que corre nestes autos não é susceptível de prossecução contra a massa em liquidação, pelo que não pode a exequente obter satisfação do seu crédito, mas tão-só o reconhecimento judicial de tal direito através da sentença proferida nestes autos, o que relevará para efeitos de verificação, classificação e graduação no âmbito do passivo da falida (artigo 12.º, § 2.° do artigo 1.º e artigos 42.º e 43.º do Decreto-Lei n.º 30689, de 27 de Agosto de 1940); (iii) o pagamento aos credores da massa, entre os quais se inclui a exequente, só pode ser feito, nos termos do disposto nos artigos 209.º e seguintes do Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril (doravante designado por CPEREF), aplicável ex vi artigo 53.º daquele Decreto-Lei n.º 30689. Conclui pela impossibilidade legal da prossecução da execução, atento o estado de falência da executada, requerendo a declaração de extinção da execução e o levantamento da penhora ordenada.
Ouvida a exequente, alegou esta (fls. 8 a 11) que: (i) face ao decidido pelo Tribunal Constitucional no acórdão proferido nestes autos, a liquidação da executada não impede a cobrança de créditos reconhecidos por sentença, pois, de outro modo, a sentença tornar-se-ia inútil; (ii) a matéria alegada pela executada não se encaixa em nenhum dos fundamentos de oposição contemplados nas diversas alíneas do artigo 813.º do Código de Processo Civil; (iii) o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 30689, de 27 de Agosto de 1940, é rotundamente inconstitucional, violando os princípios de reserva do juiz e do acesso à justiça; (iv) não existem falências declaradas por via legal, directa ou administrativa, pelo que, não havendo falência, não há lugar à verificação, classificação ou graduação de créditos, e não pode, igualmente, ser aplicado o CPEREF. Conclui pela improcedência da oposição.
Por sentença do Tribunal do Trabalho de Lisboa, de 4 de Janeiro de 2000 (fls. 12 a 19), foi julgada procedente a oposição e determinado o levantamento (após trânsito em julgado desta decisão) da penhora da quantia de 3000000$00 que teve lugar nos autos de execução. Para o efeito, essa sentença percorreu o seguinte itinerário argumentativo: (i) o regime do Decreto-Lei n.º 30689 - que aperfeiçoou e compilou num único diploma toda a regulamentação existente sobre o processo de regularização de pagamentos dos estabelecimentos bancários, a declaração de falência do estabelecimento bancário que no prazo para a regularização de pagamentos não conseguisse alcançar condições normais de funcionamento e as regras sobre o modo como seria efectuada a liquidação do estabelecimento, bem como os órgãos sobre os quais recai competência para apreciar, decidir e praticar os actos necessários à liquidação e partilha da massa (incluindo a verificação do passivo, liquidação do activo e pagamento aos credores) - encontra a sua justificação no reconhecimento de que, por razões de ordem pública, o comércio bancário é uma actividade que só mediante autorização governamental pode ser exercida, pelo que, quando os operadores actuem de modo a criar insegurança no mercado bancário, é razoável que seja o Governo a retirar a autorização para o exercício da actividade; (ii) esse regime, na sua globalidade, continua em vigor, pois o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 132/93, que aprovou o CPEREF, expressamente ressalvou a legislação especial relativa às instituições de crédito ou financeiras; (iii) não é inconstitucional a forma de liquidação extrajudicial adoptada para os estabelecimentos bancários, que surge como consequência de lhes ser retirada a autorização para o exercício do comércio bancário, como já foi decidido pelo acórdão n.º 453/93 do Tribunal Constitucional, pois, retirada por acto administrativo a autorização para o exercício do comércio bancário, não faz sentido subsistir o património do estabelecimento, impondo-se a sua liquidação, sendo certo que a imposição da liquidação através de uma comissão liquidatária representa, ainda, um acto de supervisão e controlo a cargo do Estado, na defesa do interesse público, que não pressupõe a prática de actos próprios da função jurisdicional; (iii) mas já são inconstitucionais as normas dos artigos 21.º (corpo e n.º 5) e 34.º do Decreto-Lei 30689, que atribuem à comissão liquidatária prevista naquele diploma poderes para verificar, graduar e classificar créditos, decidindo da sua existência e posição, ainda que controvertida pelos próprios credores e pelo estabelecimento bancário, pois esta actividade insere-se numa função de dirimir conflitos, reservada aos tribunais, conforme foi decidido, na acção declarativa de que emergiram estes autos, pelo acórdão n.º 450/97 do Tribunal Constitucional; (iv) porém, esse juízo de inconstitucionalidade não afecta a conformidade constitucional das normas dos artigos 12.º e 13.º do mesmo diploma, que prescrevem que a portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui, para todos os efeitos, declaração de falência do mesmo estabelecimento, e importa a ineficácia, no que se refere à liquidação, de todas as penhoras que incidam sobre os bens do estabelecimento bancário, quando constituídas depois da suspensão de pagamentos, preceitos que têm correspondência no artigo 154.º do CPEREF e visam colocar todos os credores em posição de igualdade (sem prejuízo das respectivas preferências legais) perante o património do falido, o mesmo se passando com a norma do artigo 53.º do Decreto-Lei 30689, que manda observar, quanto ao pagamento a credores, o disposto nos artigos 1224.º e seguintes do Código de Processo Civil, a que correspondem actualmente os artigos 209.º e seguintes do CPEREF, e que especificam os termos em que, designadamente, são feitos os pagamentos aos credores preferentes e é feita a distribuição e rateio final do produto da liquidação do activo; (v) no presente caso, a Portaria n.º 102/95, de 31 de Março, revogou a autorização para o exercício da actividade da executada e determinou a sua liquidação, tendo entrado em vigor em 1 de Abril de 1995, pelo que se entende não poder a exequente obter isoladamente e nestes autos o pagamento do seu crédito declarado na acção; (vi) impõe-se, assim, proceder ao levantamento da penhora efectuada, determinada por despacho de 20 de Setembro de 1999, pois o valor penhorado, e que integra a massa em liquidação, deverá estar à disposição da entidade competente, depositada na Caixa Geral de Depósitos, a fim de que oportunamente sejam feitos os pagamentos aos vários credores; (vii) a oposição da executada tem fundamento legal, desde logo porque a mesma vem, designadamente, opor-se à penhora, requerendo o seu levantamento (artigo 94.º, n.º 2, do Código de Processo do Trabalho).
Desta sentença apelou a embargada para o Tribunal da Relação de Lisboa, mas, por acórdão de 29 de Novembro de 2000 (fls. 82 a 91), foi negado provimento ao recurso, julgando improcedente a arguida inconstitucionalidade dos artigos 12.º, 13.º e 53.º do Decreto-Lei n.º 30689, e considerando que o levantamento da penhora não viola o n.º 1 do artigo 2.º do Código de Processo Civil, pois é a própria lei que, neste caso, determina que qualquer acção executiva não pode prosseguir após a declaração de falência (artigo 154.º, n.º 3, do CPEREF).
Ainda inconformada, interpôs a exequente embargada, para este Supremo Tribunal de Justiça, o presente recurso de revista, terminando as respectivas alegações (fls. 96 a 100) com a formulação das seguintes conclusões:
"1.ª - O processo de falência visa dirimir conflitos de interesses privados, pelo que é de jurisdição contenciosa, não podendo processar-se por via administrativa;
2.ª - A falência tem que ser decretada numa sentença proferida por um juiz, não podendo ser declarada por portaria administrativa;
3.ª - Só aos tribunais compete administrar a justiça, não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais aos órgãos da administração;
4.ª - A executada embargante não está na situação de falência;
5.ª - Por isso, não há lugar a concurso de credores ou a reclamação, verificação e graduação de créditos, até porque o órgão liquidatário não tem legitimidade, nem competência, para tais actos;
6.ª - A aplicação do CPEREF, não havendo falência, é inadmissível;
7.ª - A exequente embargada, que viu o direito à prestação ser reconhecido e declarado por sentença judicial transitada, não pode ser impedida de obter a realização coactiva dessa prestação;
8.ª - A aplicação das normas dos artigos 12.°, 13.° e 53.° do Decreto-Lei n.º 30689, de 27 de Agosto de 1940, configura inconstitucionalidade, por violação do disposto nos artigos 20.°, n.° 1, e 202.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa;
9.ª - A decisão em apreço, ao julgar os embargos procedentes e ordenar o levantamento da penhora, violou os citados preceitos constitucionais e, ainda, os artigos 204.º da Constituição e 2.º, n.º 1, do Código de Processo Civil."
A executada embargante, ora recorrida, contra-alegou (fls. 132 a 152), concluindo:
"1.ª - A recorrida A, encontra-se em estado/situação jurídica de liquidação, consequente da revogação da licença para o exercício da actividade bancária, tal como foi determinado pela Portaria do Ministério das Finanças supra referida, acto esse que acarreta como consequência legal a sua respectiva dissolução (cfr. artigo 22.° do Decreto-Lei n.º 298/92).
2.ª - Por imperativo legal retirado do disposto no artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de Dezembro, resulta a subordinação de tal liquidação ao regime legal previsto no Decreto-Lei 30689, de 17 de Agosto de 1940, enquanto especial regime aplicável à fase da liquidação de instituições de crédito e sociedades financeiras, o qual se mantém em vigor neste particular, conforme vem decidido e é uniformemente aceite pelos Tribunais superiores.
3.ª - A imposição do cancelamento da autorização para o exercício do comércio bancário não ofende o comummente designado «princípio constitucional de reserva do juiz», nem qualquer outro princípio ou norma constitucional, tal como é orientação unânime do Tribunal Constitucional.
4.ª - A Constituição salienta e impõe a intervenção da Administração no sistema financeiro e bancário, nomeadamente no disposto nos artigos 81 e 104, impondo uma postura fortemente intervencionista na actividade financeira, tendo em conta a prossecução e alcance dos princípios constitucionais visados por tais normativos.
5.ª - Tendo em conta os relevantes interesses públicos na actividade bancária, é conforme à Constituição que as instituições de crédito estejam sujeitas a licenciamento administrativo, somente podendo exercer tais actividades se e enquanto possuam a autorização administrativa para tanto, o que pressupõe uma valoração discricionária da Administração quer no momento da concessão quer no da revogação da licença para o exercício de tais actividades.
6.ª - Ao Estado compete o licenciamento e fiscalização do funcionamento das instituições de crédito, dispondo de credencial constitucional para exercer tais atribuições (cfr. artigos 80.º, alínea a), 81.°, alínea e), e 104.º, todos da Constituição da República Portuguesa).
7.ª - O regime legal das causas de dissolução e liquidação de bancos, quer o próprio modus operandi sobre a liquidação do património bancário, têm acolhimento naquelas normas constitucionais e nelas encontram a sua ratio legis.
8.ª - Por isso que no momento da revogação da autorização do exercício do comércio bancário relativamente a certa instituição licenciada, o Estado pratica um acto de «polícia económica» de natureza administrativa, no exercício das funções que constitucionalmente lhe são cometidas, não se podendo ter por inconstitucional o direito ordinário especial que autorize tal acto.
9.ª - Também no regime legal de dissolução previsto para as sociedades comerciais em geral não se exige por regra a intervenção do órgão judicial, sendo esta apenas uma instância declarativa de verificação ou não verificação de um certo e concreto facto que a lei ou o contrato social determinam e configuram como causa de dissolução (cfr. artigos 141.° e 142.° do Código das Sociedades Comerciais).
10.ª - As especificidades de regime das sociedades que votem o respectivo objecto social às actividades de crédito, nomeadamente no que toca às respectivas causas de dissolução, reside no seu especifico e exclusivo objecto social, o qual justifica - e impõe - um especial tratamento legal.
11.ª - Por força do princípio da exclusividade do objecto social da prática de operações de crédito, previsto no Regime Jurídico das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 176/79), a revogação da autorização administrativa para o exercício de tais actividades implicará necessariamente a liquidação da instituição em causa, por esta deixar de poder preencher o objecto social exclusivo que a lei lhe impõe, havendo que tutelar, para além de outros, os interesses dos aforradores que detêm depósitos nas instituições que perderam tal autorização.
12.ª - Inexiste imperativo constitucional ou legal que imponha a atribuição das tarefas de liquidação de sociedades aos tribunais, não sendo tais actos inerentes à reserva da actividade jurisdicional, ou que não permita a existência de processos de liquidação extrajudicial diferentes dos previstos pelo Código das Sociedades Comerciais e CPEREF.
13.ª - A solução acolhida pela lei portuguesa, no tocante à liquidação e às causas específicas de dissolução dos estabelecimentos bancários, pode considerar-se como uma solução economicamente adequada, que tem sido utilizada em diferentes países membros da União Europeia, que optaram por um regime de liquidação coactiva de tipo administrativo, onde são conhecidos regimes idênticos ao previsto no Decreto-Lei n.º 30689.
14.ª - Atento o regime legal de liquidação falencial das sociedades em geral, nomeadamente o disposto pelo artigo 2.° do Decreto-Lei n.º 132/93, é de concluir que nada impõe, nem mesmo o normativo constitucional vigente, que as causas de dissolução e as formas de liquidação das sociedades estejam subordinadas ao denominado «princípio de reserva do juiz», nem que tais situações devam ser submetidas às soluções plasmadas naquele CPEREF (cfr. artigos 132.° e seguintes).
15.ª - Nesse caso, o título para o concurso de credores não é a sentença de falência mas um acto administrativo (a Portaria do Ministro das Finanças), que não usurpa funções jurisdicionais, nem ofende qualquer princípio constitucional o cancelamento da licença e a determinação da liquidação.
16.ª - Sobre o artigo 12.° do Decreto-Lei 30689, tem de concluir-se que, ter ou não a determinação da entrada em liquidação os mesmos efeitos que uma declaração processual de falência (de acordo com o disposto no CPEREF) é matéria que em caso nenhum fere os princípios constitucionais dos artigos 202 e 205 ou outros.
17.ª - Decorrendo o estado de liquidação em que a recorrida se encontra da revogação da autorização para exercício do comércio bancário nos termos do disposto pelos artigos 11.° daquele diploma e 24.° e 152.° do Decreto-Lei n.º 189/92, de 31 de Dezembro, nada agora impõe que o procedimento de liquidação tenha de ser subordinado ao regime da lei geral, nomeadamente na lei falimentar.
18.ª - A lei especial ao caso aplicável é o Decreto-Lei n. 30689, de 17 de Agosto de 1940, no qual se prevê e vai regulamentado o processo de liquidação deste tipo de sociedades, determinando-se a realização de um concurso de credores sobre a massa em liquidação, visando com tal procedimento assegurar a defesa e a tutela dos interesses de todos os credores sociais (artigos 34.° e seguintes).
19.ª - É atenta tal finalidade que se estabelece em tal diploma a ineficácia de pleno direito dos actos que afectem a massa em liquidação - artigo 13°, e se prevê a aplicação em matéria de pagamentos aos credores das regras previstas de artigos 1224.° e seguintes do Código de Processo Civil, hoje revogados e correspondentes aos actuais artigos 209.° e seguintes do CPEREF.
20.ª - Encontrando-se o crédito da recorrida reconhecido judicialmente por sentença transitada em julgado, não poderá aquela fazer-se pagar pelas forças da massa em liquidação, por tal consubstanciar um injustificado «privilégio» da credora ora recorrente com prejuízo dos demais credores.
21.ª - A tal crédito, como todos os demais que vejam a sua existência reconhecida por via judicial, e nomeadamente nos casos dos artigos 38.° e 41.° do Decreto-Lei n. 30689, ou outros, sejam tão-só objecto de verificação nos termos do disposto pelo artigo 35.° do mesmo diploma legal, ficando a sua satisfação dependente e condicionada do resultado dos procedimentos para pagamento nos termos do disposto pelo artigo 53.° daquele diploma (sic)."
Neste Supremo Tribunal de Justiça, o representante do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 160 a 164, no sentido da parcial concessão da revista, parecer que, notificado às partes, suscitou a resposta da recorrente de fls. 166.
Colhidos os vistos dos Juízes Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.
2. Matéria de facto
As instâncias deram como assente a seguinte matéria de facto, com interesse para a decisão da causa:
1) À executada "A, em Liquidação", foi, pela Portaria n.º 102/95, de 31 de Março (que entrou em vigor em 1 de Abril de 1995), revogada a autorização para o exercício de actividade, determinando a mesma Portaria que -se seguia o regime de liquidação estabelecido na legislação aplicável;
2) Encontra-se penhorada à ordem dos autos de execução a quantia de 3000000$00, pertencente à executada, tendo a penhora sido determinada por despacho de 20 de Setembro de 1999;
3) A liquidação supra referida encontra-se, ainda, em curso.
3. Fundamentação
A questão fundamental que se coloca no presente recurso tem a ver com a distinção entre a função jurisdicional e a função administrativa.
Como é sabido, a jurisprudência nacional, designadamente a do Tribunal Constitucional, tem acolhido o critério de diferenciação entre essas funções preconizado por Afonso Rodrigues Queiró (Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, págs. 51-52, e "A Função Administrativa", Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIV, n.ºs 1-2-3). Segundo este autor, a função estadual de dizer o Direito definitivamente (juris dictio) reconduz-se à resolução de questões jurídicas controvertidas, ou seja: à resolução de conflitos entre pretensões jurídicas, conflitos que exprimem assim uma divergência sobre uma questão de Direito (uma questão que se resolve de acordo com a aplicação de uma norma do ordenamento jurídico). Mas a correcta caracterização dessa função, que sirva para a distinguir substancialmente das outras funções estaduais, maxime da função administrativa, não se basta com isto. É necessário acrescentar o seguinte, e este é o ponto decisivo: a função jurisdicional só está em causa quando, ao resolver-se um tal conflito jurídico, só se tem em vista isso mesmo; ou seja: apenas se pretende prosseguir o interesse público da "paz jurídica" (a função jurisdicional será assim a tarefa que o Estado leva a cabo quando resolve, e só resolve, um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos, ou entre um cidadão e o Estado). Por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera "paz jurídica", sendo em função desses interesses públicos, postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta.
Na tantas vezes citada formulação daquele autor:
"O quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma «questão de Direito»; se, ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa «questão de Direito», então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo; ... a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica-objectiva; em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza."
Porém, como também tem sido salientado pela doutrina (cfr., em especial, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 1998, págs. 584 e 585; Paulo Castro Rangel, Reserva de Jurisdição - Sentido Dogmático e Sentido Jurisprudencial, Universidade Católica Editora, Porto, 1997; e Joaquim Pedro Formigal Cardoso da Costa, O Princípio da Reserva do Juiz face à Administração Pública na Jurisprudência Constitucional Portuguesa, policopiado, Coimbra, 1994), para efeitos de densificação do conceito constitucional de reserva de juiz, importa ter em conta o chamado "critério das duas palavras", isto é, distinguir as situações em que a Constituição impõe que ao tribunal caiba logo a primeira palavra na decisão do litígio ("monopólio da primeira palavra" ou "reserva absoluta de jurisdição") daquelas em que a garantia constitucional do acesso à via judiciária se contenta com a atribuição aos tribunais da última palavra na decisão dos litígios ("monopólio da última palavra" ou "reserva relativa de jurisdição").
Estes critérios têm sido chamados à colação justamente a propósito da constitucionalidade do sistema de liquidação coactiva administrativa de estabelecimentos bancários, previsto e regulado no Decreto-Lei n.º 30689, de 27 de Agosto de 1940, que originou diversas decisões jurisdicionais, quer do Supremo Tribunal Administrativo, quer dos tribunais judiciais, incluindo este Supremo Tribunal de Justiça, quer do Tribunal Constitucional, primeiro com base na liquidação da C e, depois, da liquidação da A, ora recorrida (uma exaustiva e desenvolvida exposição, análise e crítica dessa jurisprudência consta da parte II, n.º 7, "Liquidação de estabelecimentos bancários", págs. 95 a 123, da citada Dissertação de Mestrado de Joaquim Pedro Formigal Cardoso da Costa).
Não se justificando, aqui e agora, reequacionar as questões tratadas e as soluções dadas por essa jurisprudência, basta recordar que tem sido predominantemente entendido que o aludido sistema de liquidação coactiva administrativa regulado pelo Decreto-Lei n.º 30689 se mantém, na sua globalidade, em vigor, pois foi deixado intocado pelo Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de Dezembro, e foi expressamente ressalvada pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 132/93, que aprovou o CPEREF, e que, por outro lado, esse sistema, também considerado na sua globalidade, não padece de inconstitucionalidade, designadamente por pretensas violações do princípio da reserva de juiz e da garantia de acesso aos tribunais, não obstante a pontual revogação de determinados preceitos (como, por exemplo, o seu artigo 12.º, que proibia o recurso contencioso do acto de revogação da autorização para o exercício da actividade bancária e de determinação da liquidação do estabelecimento, revogado pelo artigo 11.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 23/86, de 18 de Fevereiro) e a inconstitucionalidade de outros (como, por exemplo, os que atribuíam à comissão liquidatária competência para proceder à verificação, classificação e graduação dos créditos reclamados no processo de liquidação).
Cingindonos à jurisprudência do Tribunal Constitucional, cumpre registar que as normas dos artigos 11, 20 e 21, n.s 1 e 3, do Decreto-Lei n. 30689, não foram julgadas inconstitucionais, quer enquanto prevêem a determinação de liquidação dos estabelecimentos bancários por acto administrativo, quer enquanto conferem à comissão liquidatária competência para a representação em juízo, inserindo-se nessa orientação os seguintes acórdãos:
- acórdão n.º 449/93 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3), publicado no Diário da República, II Série, n.º 99, de 29 de Abril de 1994, pág. 3879, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 429, pág. 314, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 25.º volume, pág. 725;
- acórdão n.º 450/93 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3);
- acórdão n.º 453/93 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3), publicado no Diário da República, II Série, n.º 105, de 6 de Maio de 1994, pág. 4231, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 429, pág. 351, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 25.º volume, pág. 787;
- acórdão n.º 166/94 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.º 1), publicado no Diário da República, II Série, n.º 124, de 28 de Maio de 1994, pág. 5290, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 434, pág. 143, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º volume, pág. 319;
- acórdão n.º 208/94 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21., n.s 1 e 3);
- acórdão n.º 279/94 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.º 1), publicado no Diário da República, II Série, n.º 139, de 17 de Junho de 1994, pág. 6022, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º volume, pág. 785;
- acórdão n.º 284/94 (versando sobre a norma do artigo 11.º), publicado no Diário da República, II Série, n.º 138, de 17 de Junho de 1994, pág. 5952, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º volume, pág. 809;
- acórdão n. 285/94 (versando sobre as normas dos artigos 11, 20 e 21, n.º 1);
- acórdão n. 397/94 (versando sobre as normas dos artigos 11, 20.º e 21.º, n.º 1);
- acórdão n.º 404/94 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3);
- acórdão n.º 454/94 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.º 1);
- acórdão n.º 67/95 (versando sobre a norma do artigo 11.º);
- acórdão n.º 149/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.º 1);
- acórdão n.º 151/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.º 1);
- acórdão n.º 195/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3);
- acórdão n.º 368/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3);
- acórdão n.º 369/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3); e
- acórdão n.º 425/95 (versando sobre as normas dos artigos 11.º, 20.º e 21.º, n.ºs 1 e 3).
A fundamentação dessa orientação jurisprudencial pode detectar-se, entre outros, nos sumários dos acórdãos n.ºs 453/93, 166/94 e 404/94, que a seguir se transcrevem:
- Acórdão n.º 453/93:
"III - O principal alcance da norma constante do n.º 1 do artigo 205.º da Constituição consiste em determinar que só aos tribunais compete administrar a justiça (reserva de juiz), não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos, designadamente à Administração Pública.
IV - Coisa diferente é condicionar o acesso aos tribunais à intervenção prévia de outras autoridades ou instâncias de composição de conflitos, requisito que não será só por si inconstitucional, e se ela não retardar desproporcionalmente ou não causar prejuízo ao direito de recurso aos tribunais.
V - O Tribunal Constitucional já afirmou em anterior decisão (acórdão n.º 104/85) que a separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.
VI - De um modo geral, em direito comparado europeu, as medidas de intervenção temporária na gestão dos estabelecimentos de crédito e de saneamento são exclusivamente administrativas, embora controláveis eventualmente pelos tribunais do contencioso administrativo, ao passo que a decisão de liquidação envolve frequentemente a intervenção dos tribunais, ou porque a estes cabe o decretar da medida, ou porque, quando a medida seja decretada administrativamente, se prevê a intervenção ulterior, em certas fases do processo de liquidação, das autoridades judiciárias.
VII - Uma vez que foi retirada ou revogada a autorização à A para exercer o comércio bancário por acto administrativo e uma vez que o objecto social destas caixas é a actividade bancária restrita, não tinha sentido subsistir o património do estabelecimento, pelo que se impunha a sua liquidação. A atribuição do processo de liquidação a uma comissão liquidatária presidida pelo comissário do Governo nomeado durante o período de intervenção administrativa de 90 dias pode considerar-se uma solução economicamente adequada, que tem sido utilizada em diferentes países membros da Comunidade Europeia.
VIII - No momento de revogação da autorização do exercício do comércio bancário relativamente a certa instituição licenciada, o Estado pratica um acto no exercício da função administrativa, susceptível de impugnação no contencioso administrativo.
IX - Determinada a liquidação do estabelecimento de crédito, por força da revogação de autorização para o exercício do comércio bancário, a instituição passa a ser representada pela comissão liquidatária que pode cobrar créditos sobre terceiros por via judicial. A imposição da liquidação através de uma comissão liquidatária representa ainda um acto de supervisão e controlo a cargo do Estado, que não pressupõe a prática de actos próprios da função jurisdicional e não tem, por isso, de contar com a intervenção dos tribunais, pelo que as normas impugnadas não violam o artigo 205.º da Constituição.
X - A composição da comissão liquidatária confere suficientes garantias de seriedade a este órgão, nele estando representados o Estado, através do comissário do Governo, os credores e os sócios da instituição. Embora não possa falar-se de um tribunal arbitral necessário, a verdade é que tal composição reflecte uma ponderação da relevância dos interesses públicos e privados em jogo no processo de liquidação.
XI - Sendo os liquidatários os representantes legais da instituição em liquidação, cabe-lhes administrar a massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele e tornar efectivos todos os direitos do estabelecimento bancário que integram o seu activo, não tendo a natureza de actos jurisdicionais os actos previstos nas normas impugnadas."
- Acórdão n.º 166/94:
"II - Uma norma que prescreva o cancelamento de autorização do exercício do comércio bancário por portaria do Ministério das Finanças aos estabelecimentos que, tendo suspendido os pagamentos, não estabeleceram as suas normais condições de funcionamento não ofende o princípio constitucional da reserva de juiz nem qualquer outra norma constitucional, uma vez que, dados os objectivos a ele consignados nos artigos 80, alínea a), 81, alínea e), e 104, da Constituição, é perfeitamente curial que o Estado assuma um papel fortemente interventor na actividade financeira, no sentido não só de autorizar a constituição de instituições que exercem a actividade bancária como ainda, inversamente, de revogar tais autorizações nas situações em que, se virtualmente ocorressem aquando do pedido de autorização, esta não seria concedida.
III - A determinação, legalmente prevista, da liquidação do estabelecimento bancário ao qual foi retirada a autorização para o exercício do comércio bancário, por portaria do Ministro das Finanças, além de perfeitamente lógica e sequencial a essa retirada de autorização se a instituição ficar assim impossibilitada de desenvolver o seu único objecto social, não colide com a reserva constitucional de jurisdição, por duas razões: (1) porque a liquidação em sentido processual não tem subjacente só por si, em certos casos, a dilucidação de qualquer conflito, não exigindo por isso a intervenção de um órgão independente para resolver as questões fácticas suscitadas e, a final, «dizer o direito»; (2) porque, ainda que eventualmente a legislação ordinária consagre como regra geral aplicável às sociedades que a liquidação procedimental das mesmas só seria possível sob a égide de um juiz, nem por isso, só por essa circunstância, seria inconstitucional a normação que, quanto a determinados casos, viesse a prever a efectivação da liquidação de modo distinto.
IV - As duas normas referidas assegurarão ainda a garantia constante do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, como corolário do direito fundamental consagrado no seu artigo 20.º, n.º 1, se o que nelas se prescreve for jurisdicionalmente sindicável.
V - A liquidação em apreço continuará a ser inatacável se ao mesmo tempo estiver prevista a defesa dos interesses particulares dos credores e dos sócios dos estabelecimentos bancários liquidados, em termos da intervenção destes tanto no processo como até no próprio órgão ao qual incumba levar a cabo o procedimento liquidatário.
VI - Mas, se a liquidação processual não ofende o principio constitucional da reserva de juiz, então também não é exigível que os membros da comissão liquidatária tenham de obedecer aos requisitos de independência e imparcialidade que são apanágio funcional e estatutário dos juízes. Por outro lado, a Constituição em passo algum veda que dependa de decisão administrativa a própria designação de liquidatários de determinadas sociedades, sendo certo ainda que na designação dos mesmos não se trata de resolver conflitos de interesses entre partes em litígio.
VII - Uma norma que disponha que compete à comissão liquidatária de um estabelecimento bancário representar activamente a massa em juízo não é feridente da Constituição, dado que, além de esta em passo algum apontar para o modo como as sociedades privadas devem ser representadas activamente em juízo, tal hipotética desconformidade constitucional estaria necessariamente dependente do carácter inconstitucional da liquidação acima referida, o que como se viu não ocorreu.
VIII - A recomendação, ínsita no artigo 87.º, n.º 2, da Constituição, segundo a qual a intervenção temporária do Estado na gestão das empresas privadas há-de ser precedida de decisão judicial não se aplica aos casos, atrás considerados, que desembocam na liquidação dessas empresas, uma vez que tais empresas ficam despojadas de objecto social."
- Acórdão n.º 404/94:
"I - A revogação da licença de exercício do comércio bancário inscreve-se no âmbito da função administrativa do Estado, não podendo invocar-se qualquer violação do principio da reserva de função jurisdicional.
II - A liquidação coactiva dos estabelecimentos bancários assume carácter administrativo, dirigida que é, prioritariamente, à prossecução dos interesses públicos a cargo da Administração. A imposição da liquidação do património comprometido na actividade bancária representa ainda um momento de controle das instituições creditícias em termos de defesa do interesse público na normalidade do funcionamento e da segurança do sistema financeiro.
III - Quanto à designação e composição da comissão liquidatária, não há qualquer exigência constitucional ou legal no sentido de uma reserva da função jurisdicional.
IV - Também não resulta violação do princípio da reserva da função jurisdicional do facto de a comissão liquidatária ter poderes de representação da sociedade em liquidação."
Porém, já quanto aos segmentos das normas dos artigos 21.º, 22.º, 26.º, 34.º e 37.º, que conferem à comissão liquidatária poderes exclusivos para verificar, classificar e graduar os créditos sobre a massa, decidindo da sua existência e posição, ainda que controvertidos pelos próprios credores (reclamantes, reconhecidos oficiosamente ou outros) e pelo estabelecimento bancário, para tanto efectuando diligências de prova e procedendo a julgamento, foram os mesmos julgados inconstitucionais pelos seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:
- acórdão n.º 443/91 (versando sobre os artigos 21.º, corpo e n.º 5, 22.º e seu parágrafo 1.º, 26.º, corpo, primeira parte, e seu parágrafo 1.º, primeiro período, 34.º, corpo, primeiro período, e 37.º, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos), publicado no Diário da República, II Série, Suplemento ao n.º 78, de 2 de Abril de 1992, pág. 3112-(32), no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 411, pág. 140, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 20.º volume, pág. 477;
- acórdão n.º 179/92 (versando sobre o artigo 34.º), publicado no Diário da República, II Série, n.º 216, de 18 de Setembro de 1992, pág. 8780, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 22.º volume, pág. 407;
- acórdão n.º 450/97 (versando sobre os artigos 21.º, corpo e n.º 5, e 34.º), publicado no Diário da República, II Série, n.º 239, de 15 de Outubro de 1997, pág. 12665, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 37.º volume, pág. 331.
Nestes acórdãos, o Tribunal Constitucional entendeu que a referida actividade de verificação, classificação e graduação de créditos sobre o estabelecimento bancário em liquidação, atribuída a título exclusivo à comissão liquidatária, se inseria já numa função de dirimição de conflitos, constitucionalmente reservada aos tribunais. E o citado acórdão n.º 450/97, proferido justamente na acção declarativa de que a presente execução emergiu, também julgou inconstitucional a norma do § 2.º do artigo 1.º, mas apenas no segmento em que impede aos credores o acesso ao tribunal para reconhecimento, por via de acção judicial, dos seus direitos, impondo-lhes que deduzam as suas pretensões perante aquela comissão liquidatária.
O juízo de inconstitucionalidade das normas que cometem à comissão liquidatária competência para verificar, classificar e graduar créditos, foi criticado por J. J. Gomes Canotilho e Paulo Canelas de Castro, em parecer publicado na Revista da Banca, n.º 23, Julho-Setembro de 1992, págs. 57 a 87, sob o título "Constitucionalidade do sistema da liquidação coactiva administrativa de estabelecimentos bancários, previsto e regulado no Decreto-Lei n.º 30689, de 27 de Agosto de 1940", que sustentam que as mesmas normas só seriam inconstitucionais se interpretadas no sentido da atribuição, nessas matérias, de uma competência exclusiva à comissão liquidatária, com total preclusão do recurso aos tribunais, mas já seriam constitucionalmente conformes se interpretadas, como preconizam que o sejam, como não excluindo o acesso à via judiciária, já que nestes casos se deve entender que esta garantia apenas implica que aos tribunais seja cometida a última palavra, e não necessariamente a primeira palavra.
Trata-se, porém, de questão sobre a qual não cumpre, agora, tomar posição, quer porque não são essas específicas normas que estão em causa no presente recurso, quer porque sempre haveria que respeitar o caso julgado formal constituído pelo juízo emitido no citado acórdão n.º 450/97, proferido, como se disse, na acção declarativa de que emergiu a presente execução.
Resta apenas registar que, como no citado parecer se demonstra, o procedimento de liquidação administrativa coactiva de estabelecimentos creditícios é uma "medida de vigilância financeira" prevista em vários ordenamentos jurídico-culturalmente informados pelos mesmos princípios do ordenamento português e inteiramente conforme ao direito comunitário (cfr. ainda, sobre a matéria, com relevantes indicações de direito comparado e de direito comunitário: Jorge Nunes, "Causas de dissolução dos bancos e sociedades financeiras - Linhas matriciais para um novo regime de liquidação", Revista da Banca, n.º 24, Outubro-Dezembro de 1992, págs. 77 a 109; Luís Máximo dos Santos, "A harmonização bancária na Comunidade Europeia - O problema do saneamento e da liquidação das instituições de crédito ou a história de uma directiva que tarda em surgir", em Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Estudos de Direito Bancário, Coimbra, 1999, págs. 91 a 109; e, por último, Armindo Saraiva Matias, Saneamento e Liquidação de Instituições de Crédito - Novas Perspectivas do Direito Comunitário, separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 61, I, Janeiro de 2001, págs. 279 a 348, onde se analisa já a Directiva sobre Saneamento e Liquidação de Instituições de Crédito, aprovada pelo Conselho da União Europeia, em 17 de Junho de 2000).
Na sequência das precedentes considerações sobre a constitucionalidade global do sistema de liquidação administrativa das instituições de créditos, fácil é concluir que as normas questionadas pela recorrente não padecem da inconstitucionalidade que ele lhes assaca.
A determinação da liquidação do estabelecimento de crédito (equivalente, em termos práticos, ao reconhecimento de uma situação de falência) a quem, por acto administrativo consolidado, foi revogada a autorização para o exercício da única actividade que integrava o seu objecto, é uma decorrência inexorável dessa revogação, que impossibilita, em termos absolutos e definitivos, o prosseguimento da sua actividade, determinando designadamente a caducidade dos contratos de trabalho dos trabalhadores da instituição bancária em causa.
O mesmo interesse público que está na base da intervenção da Administração, no exercício dos seus poderes de "polícia" ou "vigilância" económica, num sector especialmente sensível como é o mercado financeiro, impõe que aquela não se limite a revogar a autorização, mas que também se preocupe com a rápida extinção da possibilidade de a instituição julgada inidónea continuar a dispor do seu património, pondo em risco os direitos e interesses legítimos dos seus credores, designadamente depositantes. A rápida eliminação das situações patológicas é também um importante instrumento de manutenção da confiança do público no sistema financeiro.
Estas preocupações, conjugadas com a necessidade de assegurar a igualdade de tratamento dos credores (sem prejuízo, naturalmente, dos eventuais privilégios dos respectivos créditos), impõe a unificação do processamento de liquidação do activo e satisfação do passivo, e é neste contexto que encontram total justificação as normas cuja constitucionalidade a recorrente questiona.
Essas normas, pelas razões atrás desenvolvidamente expostas, em nada afectam o princípio da reserva do juiz ou o direito de acesso aos tribunais. Ambos são ressalvados, numa primeira fase, pela impugnabilidade contenciosa do acto revogatório da autorização de exercício da actividade bancária e determinativo da liquidação e, numa segunda fase, através do reconhecimento de que compete aos tribunais a verificação, classificação e graduação dos créditos.
As determinações, constantes das normas impugnadas (artigos 12.º, 13.º e 53.º do Decreto-Lei n. 30689), de ineficácia das garantias constituídas após a suspensão dos pagamentos e de mera remissão para o processamento previsto nos artigos 1224.º e seguintes do Código de Processo Civil (hoje, artigos 209.º e seguintes do CPEREF), não eliminam nem reduzem o direito da recorrente de acesso aos tribunais, e encontram justificação bastante nos propósitos de concentrar e acelerar o processo de liquidação e de assegurar o tratamento paritário dos credores. Não violam, pois, os artigos 20.º, n.º 1, e 202.º. n.º 1, da Constituição e 2.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, pelo que improcedem, na totalidade, as alegações da recorrente.
4. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 15 de Maio de 2002.
Mário José de Araújo Torres,
António Manuel Pereira,
José António Mesquita.