Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 01A3392 |  |
FUNDAMENTOS
APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO TEMPO
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
CADUCIDADE
PEDIDO
TRIBUNAL COMPETENTE
DIR EXPROP.
CONST89 ARTIGO 211 N2 N1 B ARTIGO 213 N1 ARTIGO 214 N1 N3ARTIGO 266.
CONST97 ARTIGO 209 N1 B N2 ARTIGO 211 N1 ARTIGO 212 N1 N3.
CEXP91 ARTIGO 1 ARTIGO 37 ARTIGO 42 ARTIGO 50 ARTIGO 51.
CEXP99 ARTIGO 13 N4 ARTIGO 38 ARTIGO 42 ARTIGO 51.
CCIV66 ARTIGO 13.
ACÓRDÃO TC DE 1997/04/29 IN DR IIS DE 1997/07/25.
II - Inexiste impedimento constitucional à atribuição pontual e fundamentada da competência dos tribunais judiciais para apreciação de certas questões de natureza administrativa.
III - No domínio do Cexp91 o Tribunal Judicial não era materialmente competente para conhecer do pedido de declaração de caducidade da expropriação formulado em acção apenas visando isso.
IV - Não se justificava aí o alargamento da competência dos tribunais judiciais que para o processo de expropriação era aplicável.
V - O Cexp99 é, nessa matéria, inovador conferindo competência ao tribunal da comarca do bem expropriado para conhecer desse pedido em qualquer daquelas situações.
No 2º Juízo da Vara com Competência Mista Cível e Criminal do Funchal foi proposta por A contra REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA uma acção declarativa pela qual pediu que se declare a caducidade da declaração de expropriação por utilidade pública do seu prédio misto, com a parte urbana inscrita sob o art. 1798º e a parte rústica sob o nº 56, Sc. AQ, descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o nº....
Sustentou que a ré não observara os prazos impostos pelo art. 10º, nº 3 do DL nº 483/91, designadamente o prazo de um ano para constituição da arbitragem - afirmação que enferma de falta de rigor, já que só podia querer referir-se ao art. 10º, nº 3 do Código das Expropriações anexo ao DL nº 438/91, de 9/11, e que por este foi aprovado.
Na contestação a ré defendeu a incompetência do tribunal em razão da matéria por entender dever a causa correr nos tribunais administrativos e, quanto ao fundo, disse que a arbitragem fora constituída em tempo.
Houve resposta, a que se seguiu a prolação de saneador sentença que, além do mais, teve o tribunal como competente e, quanto ao mérito, julgou improcedente a acção.
Apelou a autora com êxito, já que a Relação de Lisboa, mantendo o decidido quanto à questão da competência aí suscitada pela Região Autónoma da Madeira ao abrigo do art. 684º-A do CPC - diploma ao qual pertencerão as normas que de seguida indicarmos sem outra menção -, revogou a decisão de fundo proferida e julgou procedente a acção, declarando caducado o acto expropriativo.
Daqui trouxe a Região Autónoma da Madeira o presente recurso de revista em que continua a pedir que se reconheça a incompetência dos tribunais judiciais para o conhecimento desta acção e, quanto ao mérito, pede a revogação do acórdão recorrido por não ter caducado a declaração de utilidade pública visto ter havido oportuna constituição da arbitragem.
Formulou conclusões em que:
- diz ser de declarar a incompetência do foro comum para decidir a questão da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, fora do âmbito incidental ou como excepção em processo da competência do tribunal comum, como é a fase judicial em processo de expropriação; e diz ainda que, tendo havido já diversos acórdãos da Relação e do STJ no sentido da competência do foro administrativo, importa proferir acórdão uniformizador de jurisprudência - conclusões 1ª e 2ª;
- dados os factos apurados, e uma vez que a recorrente promoveu a constituição da arbitragem antes de decorrido um ano sobre a publicação da declaração de utilidade pública - sendo que a lei distingue entre a constituição e o funcionamento da arbitragem e que a notificação da nomeação de árbitros apenas releva para este, e não para aquela -, não ocorreu a caducidade - conclusões 3ª a 7ª;
- a não remessa dos autos ao tribunal competente também não faz operar a caducidade - conclusão 8ª.
Respondeu a autora no sentido de que a questão da competência constitui questão a conhecer em sede de agravo, que, no caso, não é possível por força do disposto no art. 754º, nº 2, e sustentando ainda que, sendo novas relativamente às alegações apresentadas as questões levantadas nas conclusões 2ª a 5ª e 8ª, estas não devem ser admitidas, de tudo extraindo a improcedência do recurso.
Nesta resposta a autora requereu ainda que, a ser admitida a questão processual suscitada pela ré, se proceda a julgamento ampliado dadas as decisões contraditórias referidas por esta.
Na sequência de parecer do relator o Excelentíssimo Presidente deste STJ não admitiu o pedido de julgamento ampliado deste recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
É uso dizer-se que o âmbito objectivo de um recurso se afere pelas conclusões das alegações do recorrente, salva a existência de questões que sejam de conhecimento oficioso do tribunal.
Igualmente se entende correntemente que os recursos são destinados a reapreciar as soluções dadas às questões tratadas no tribunal "a quo", não sendo meio próprio para o levantamento de questões que aí o não tenham sido.
Por último, sendo as conclusões o resumo das razões pelas quais o recorrente critica a decisão recorrida, só são atendíveis conclusões que se refiram aos pontos versados no arrazoado que as antecede, não sendo de conhecer daquelas que aí se não encontrem versadas.
Vêm estas noções elementares a propósito da questão prévia levantada pela recorrida quanto às conclusões formuladas pela recorrente, questão essa que se insere na órbita da afirmação que fizemos em último lugar ao definir os critérios a seguir quanto à determinação daquilo que é objecto do recurso.
Vejamos então.
A conclusão 2ª nada adianta de substancial em relação à questão 2ª.
Nela apenas se refere a existência de diversas decisões em sentido contrário à seguida no acórdão recorrido quanto à questão da competência material, o que aconselharia, no entender da recorrente, a prolação de acórdão uniformizador de jurisprudência.
O julgamento em revista ampliada pode ser requerido por qualquer das partes - cfr. art. 732º-A, nº 2.
A alusão à conveniência de a ele se proceder nada tem que ver, evidentemente, com as razões pelas quais o recorrente entende que a decisão recorrida merece ser alterada ou revogada.
Só quanto a estas razões se verifica a necessidade da sua inclusão, tanto nas conclusões, como no arrazoado que as antecede.
Assim, o que consta da conclusão 2ª não contraria esta ideia, nada obstando à sua consideração - aliás da competência do Presidente deste STJ, como já foi feito -, que é, todavia, irrelevante no plano da substância da decisão a proferir.
As conclusões 3ª a 5ª apenas têm de útil a referência a um facto, indiscutido, dado como assente nas instâncias: ter a recorrente solicitado ao Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa a nomeação de árbitros, nomeação que foi feita em 9/3/99.
Depois de considerações meramente introdutórias e dispensáveis feitas nas conclusões 3ª e 4ª, é na conclusão 5ª que este facto é referido, como mero antecedente da afirmação, a seguir feita na conclusão 6ª que não é posta em causa pela recorrida, segundo a qual esse facto traduziria ter havido oportuna constituição da arbitragem e desmentiria também a existência de caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação.
É certo que na conclusão 5ª a recorrente aproveita para transcrever parte da decisão da 1ª instância, onde se desenvolveu raciocínio a partir de tal facto.
Mas isso, embora podendo haver aqui, mais uma vez, uma defeituosa redacção da conclusão em causa, não envolve um alargamento indevido do leque das questões postas.
A conclusão 8ª, tal como a conclusão 6ª, deve ser relacionada com o art. 10, n. 3 do CExp. de 1991.
Nesta disposição são previstas duas causas de caducidade da declaração de utilidade pública: a falta de promoção de constituição da arbitragem no prazo de um ano e a falta de remessa do processo de expropriação ao tribunal competente no prazo de dois anos.
A conclusão 6ª reporta-se à primeira destas causas; a conclusão 8ª reporta-se à segunda.
E a leitura das alegações da recorrente, no texto que antecedeu as conclusões, mostra que ambas estas causas aí foram abordadas, se bem que com extensão diversa.
Assim, a objecção levantada pela recorrida também aqui não tem razão de ser.
Nada permite, pois, a rejeição das conclusões formuladas pela recorrente.
A recorrida levanta ainda uma outra questão prévia: a de que a questão da competência material não pode ser apreciada por a tal se opor o art. 754, nº 2.
A recorrente nada disse em resposta a esta questão prévia.
Nos termos do art. 722, n. 1, o recurso de revista pode ter, a par do necessário fundamento de violação de lei substantiva, o fundamento de ter também havido violação de lei de processo.
Antes da reforma processual de 1995/96 não havia, neste âmbito, qualquer limite à crítica de natureza processual a dirigir cumulativamente em sede de revista ao acórdão da Relação, tal como também o não havia em sede de agravo em 2ª instância, previsto no art. 754.
Com esta reforma deixou, porém, de ser assim.
Por um lado, o nº 2 do art. 754 passou a conter uma solução restritiva no tocante à possibilidade de agravo em 2ª instância, sendo de registar que a sua primeira formulação trazida por essa reforma foi depois substituída por uma outra, introduzida pelo DL n. 375-A/99, de 20/9 e que entrou em vigor 30 dias depois.
Por outro lado, o n. 1 do art. 722 passou a permitir a invocação, em recurso de revista, de violação de lei processual "... quando desta for admissível o recurso, nos termos do nº 2 do artigo 754 ...".
Assim, para saber se tal invocação em recurso de revista é, em concreto, possível, há que apurar previamente se a mesma poderia ter fundado um recurso de agravo.
Tendo a presente acção sido proposta em 10/11/99, data em que já vigorava aquele DL n. 375-A/99, é à redacção por ele dada ao art. 754, nº 2 que há que atender.
Aí se diz: "Não é admitido recurso do acórdão da Relação sobre decisão da 1ª instância, salvo se o acórdão estiver em oposição com outro, proferido no domínio da mesma legislação pelo Supremo Tribunal de Justiça ou por qualquer Relação, e não houver sido fixada pelo Supremo, nos termos dos artigos 732º-A e 732º-B, jurisprudência com ele conforme".
Teríamos então, em princípio, de equacionar a eventual oposição, em termos aqui relevantes, do acórdão recorrido com um outro deste STJ ou de qualquer Relação, para a partir daí concluir pela admissibilidade ou inadmissibilidade da inclusão dessa questão processual no âmbito do recurso.
Mas tal não se torna necessário porque há neste caso razões que dispensam semelhante abordagem.
O nº 2 do art. 754º, ao restringir, nos moldes indicados, a possibilidade de agravo em 2ª instância, é logo seguido por um nº 3 que estabelece várias excepções ao regime limitativo que naquele nº 2 é previsto.
Respeita a primeira aos agravos referidos no nº 2 do art. 678º, onde se assegura a possibilidade de recurso sempre que este se funda, entre outras razões, na violação das regras de competência em razão da matéria.
Nesta hipótese - como, aliás, também em outras que aqui não interessa especificar - poderá sempre haver agravo em 2ª instância, sem as restrições constantes do nº 2 do art. 754º.
Ora é evidente que a mesma medida há-de ter a remissão que no art. 722º, nº 1 é feita para o art. 754º, nº 2, pois que a sua ideia mestra é a de poder invocar-se em recurso de revista uma violação de lei de processo sempre que a mesma violação pudesse fundar um recurso de agravo em 2ª instância.
Nada obsta, pois, a que se aceite o âmbito objectivo dado pela recorrente a este recurso de revista.
A revisão constitucional feita através da Lei Constitucional nº 1/89, de 8/7, reconfigurou a jurisdição administrativa - sobre a qual a Constituição anteriormente não fizera mais do que prever a sua existência mas sem definir o seu âmbito - no sentido de a converter numa nova e necessária jurisdição dirigida a um determinado núcleo de relações jurídicas.
Tal mudança constitucional manifestou-se, em especial, nos seguintes pontos.
Por um lado, e ao passo que o anterior art. 212º, nº 2 previa como simplesmente possível a existência de tribunais administrativos, fiscais, marítimos e arbitrais, a disposição correspondente vinda desta revisão - o art. 211º, nº 2, correspondente ao actual art. 209º, nº 2 - deixou de referir as duas primeiras espécies.
Por outro lado, os novos arts. 211º, nº 1, al. b) e 214º, nº 1 e 3 - correspondentes aos actuais arts. 209º, nº 1, al. b) e 212º, nº 1 e 3 - consagraram como efectiva a existência dos tribunais administrativos e fiscais, atribuindo-lhes, respectivamente, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Passaram estes tribunais a poderem, eventualmente, ser vistos como "... os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal ..." - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, pg. 814 -, ao mesmo tempo que o art. 213º, nº 1 - correspondente ao actual art. 211º, nº 1 - voltou a recuperar a expressão de "tribunais comuns" quanto aos tribunais judiciais, mas usando-a apenas quanto às matérias cível e criminal.
Não é unívoco o entendimento que, na sequência desta inovação, tem sido seguido quanto à possibilidade de a lei ordinária atribuir a tribunais não administrativos o julgamento de causas em que se debatam litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Em acórdão do STJ de 7/12/95, publicado na Col. Jur. - STJ, 1995, Tomo III, pg. 147 e segs., opinou-se no sentido de ser vedado à lei ordinária fazê-lo, salvo casos muito específicos, do que são exemplos o exercício do poder disciplinar sobre magistrados ou o recurso em matéria de aplicação de coimas - cfr. J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, pg. 11, ao aludir, em justificação deste segundo desvio, à sua natureza quase-judicial.
Posição semelhante se encontra em Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra e local citados, onde se admite, com reservas, não ser imposta pela Constituição essa atribuição exclusiva de competência.
Em sentido semelhante, embora mais liberal, pode apontar-se ainda J. C. Vieira de Andrade, obra citada, pgs. 13 - quando escreve que "... as questões relativas a qualquer actividade em matéria administrativa ...... integram substancialmente a justiça administrativa, sem prejuízo de a lei as poder atribuir a outra ordem judicial ..." - e 15- 16 - onde diz que "... A melhor doutrina (é, por exemplo, a opinião de Sérvulo Correia) ...... parece ser, no entanto, a que não lê o referido preceito constitucional como um imperativo estrito, contendo uma proibição absoluta, mas ...... como uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo".
Também o acórdão do Tribunal Constitucional de 29/4/97, publicado no DR, II série, de 25/7/97, concluiu no sentido da inexistência de impedimento constitucional à atribuição pontual e fundamentada de competência aos tribunais judiciais para apreciação de certas questões de natureza administrativa.
De acordo com o art. 266º da Constituição, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Como escreveu Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª edição, pg. 428, acto administrativo é a "... conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto".
A produção destes efeitos jurídicos, na medida em que se traduzam em direitos ou obrigações na esfera jurídica de outra entidade, pública ou privada, leva a que se reconheça que o acto administrativo gera, por isso, a constituição de uma relação jurídica administrativa.
Os interesses públicos podem justificar o sacrifício de direitos dos particulares, embora tal sacrifício esteja subordinado à observância dos condicionamentos legais e deva implicar medidas de compensação adequadas.
Assim, o art. 1º do CExp aprovado pelo DL nº 438/91, de 9/11 - que é o aplicável ao caso dos autos, já que se está perante uma declaração de utilidade pública ocorrida em 1998 - admitia que bens imóveis e direitos a eles inerentes pudessem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização.
Não sofre dúvidas que está subjacente a esta situação a existência de um poder público actuado por órgão competente da Administração, o que configura como sendo de natureza administrativa a relação jurídica que se estabelece entre ela e o expropriado.
Esta relação constitui-se com aquela declaração, ficando a sua existência sujeita à acção de factos que possam funcionar com eficácia extintiva, como será o caso do decurso do tempo capaz de gerar a caducidade da respectiva declaração de utilidade pública.
A apreciação judicial da existência, validade e subsistência da relação jurídica expropriativa está, dada a sua assinalada natureza administrativa, reservada, em princípio, aos tribunais administrativos.
Tal não impede a validade das normas que - como era o caso dos arts. 37º, 42º e 51º do citado CExp, assim como o é actualmente no que toca aos arts. 38º, 42º e 51º do CExp vigente, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18/9 - estabelecem a competência dos tribunais judiciais quanto à tramitação da arbitragem e decisão sobre a indemnização a fixar no processo expropriativo.
Trata-se de um regime que, assente em velha tradição liberal, largamente difundida, de defesa da propriedade privada - cfr. Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, pgs. 115-116 e 155 -, encontra entre nós viabilização na já referida margem de manobra que é dada ao legislador ordinário quanto à definição dos concretos contornos da competência dos tribunais administrativos, dentro do princípio constitucionalmente definido nesta matéria.
Mas, por isto mesmo, trata-se de restrições ao regime-regra - o da competência da jurisdição administrativa para julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas -, ao qual há que retornar quanto a processos que se não achem abrangidos por aquelas especialidades.
Assim se chega à conclusão de que a questão da caducidade da declaração de utilidade pública só pôde ser objecto de tantas decisões proferidas em processos de expropriação porque aos tribunais judiciais - aos quais os arts. 50º e 51º do CExp de 1991 atribuíam competência para adjudicar a propriedade e a posse dos bens expropriados e para conhecer do recurso da decisão arbitral - cabe ainda a decisão de questões que, ainda que em princípio próprias de outra jurisdição, se levantem incidentalmente em processos neles pendentes - cfr. art. 96º, nº 1 do CPC.
Mas, tratando-se de acção proposta expressamente para obter a declaração de que tal caducidade ocorreu, já não ocorre este fundamento excepcional de alargamento da competência dos tribunais judiciais e por isso surge uma situação de incompetência dos mesmos, em razão da matéria, para o seu julgamento - cfr., neste sentido, o acórdão proferido por este STJ em 19/5/92 no agravo nº 81973.
O teor do art. 13º, nº 4 do CExp de 1999 impõe ainda que se façam as seguintes observações clarificadoras da análise que temos vindo a fazer.
Ao contrário do que sucedia nos anteriores textos legais nesta matéria, consigna-se aí que a declaração de caducidade da declaração de utilidade pública pode ser requerida, ou à entidade que emitiu essa declaração, ou ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral.
Sendo este tribunal o tribunal da comarca da situação do bem expropriado, tal preceito significa que o respectivo pedido deverá ser por ele apreciado, quer no âmbito de um processo de expropriação - o que corresponde ao entendimento que tem vindo a ser maioritariamente seguido até agora -, quer no âmbito de uma acção declarativa expressamente proposta com esse fim - o que corresponderá à situação retratada nestes autos.
O que evidencia que, à luz deste novo CExp, a solução legal é diferente da que apontámos como correcta face ao CExp de 1991.
E esta nova solução não tem natureza interpretativa, ao menos para a espécie aqui versada.
Na verdade, nenhuma intenção interpretadora vem anunciada; e a história jurisprudencial não revela que houvesse uma divergência de opiniões com consistência suficiente para tornar premente uma intervenção clarificadora do legislador.
É, pois, uma solução inovadora - cfr., neste sentido, o opinado no Código de Expropriações Anotado, de Pedro Cansado Paes, Ana Pacheco e Luís Barbosa, pg. 84 - que não suscita a aplicação do art. 13º do CC.
E por ela se subtrai à jurisdição administrativa mais um tipo de casos de entre os que constituem a sua vocação natural, o que, como se viu atrás, não encontra obstáculo impeditivo.
Não se diga, a propósito, que o legislador entendeu que se não está no âmbito de uma relação jurídica administrativa; se assim fosse, não poderia razoavelmente ter admitido o requerimento dirigido com igual pretensão à entidade que declarou a utilidade pública.
Assim, as razões invocadas no acórdão recorrido, extraídas da orientação tradicional seguida - e bem - em processos de expropriação, não colhem no caso.
E não se aceita que seja determinante nesse sentido outra consideração nele aduzida: a de que a questão da caducidade do acto administrativo se não reporta à sua validade e conteúdo, nem traduz um vício do mesmo, antes respeitando à apreciação da sua virtualidade de eficácia aferida perante o decurso do tempo.
Ainda que a sua conexão com o valor do acto administrativo se desenvolva num plano exterior a este, o que decisivamente releva é que a caducidade tem que ver directamente com a subsistência da relação jurídica administrativa, a qual é o ponto de partida da opção constitucional nesta matéria.
A norma que institui o regime da caducidade da declaração de utilidade pública - no caso, o art. 10º, nº 3 do CExp de 1991 - é uma norma de direito administrativo.
E também o art. 3º do ETAF - DL nº 129/84, de 27/4 - diz ser incumbência dos tribunais administrativos, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas.
Este escopo está plenamente verificado se a discussão incide sobre a questão de saber se teve verificação um facto extintivo de uma relação jurídica desta natureza.
O que é o caso.
A consequência da incompetência material é o decretamento de uma absolvição da instância, nos termos do art. 105º, nº 1.
Não cabe aqui dizer qual o meio a usar na jurisdição administrativa - se a interposição de recurso contencioso de um acto administrativo provocado pela via de um requerimento à Administração para que reconheça ter ocorrido a invocada caducidade, na linha defendida pelo STA nos seus acórdãos de 12/7/88, recurso nº 25240, O Direito, 121º, I, pg. 165 e 9/3/89, BMJ nº 385, pg. 411, ou se a via da acção para reconhecimento de um direito a que se refere o art. 69º da LPTA (DL nº 267/85, de 16/7), como o mesmo STA já admitiu em diversos acórdãos, designadamente os de 17/4/94, AP DR de 18/4/97, pg. 8144, e de 28/3/2001, JSTA00055912, e a doutrina apoia (cfr. Meneses Cordeiro, O Direito, 121º, I, pgs 183-188 e 195-196, e José Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, pgs. 344-347).
Impõe-se, por isso, reconhecer a razão que assiste à recorrente nesta questão de competência, ficando necessariamente prejudicada a apreciação da questão de saber se ocorreu, ou não, a caducidade da declaração de utilidade pública.
Em face do exposto, concedendo-se a revista, afirma-se a incompetência em razão da matéria do 2º Juízo da Vara com Competência Mista Cível e Criminal do Funchal para a preparação e julgamento desta acção e absolve-se da instância a Região Autónoma da Madeira.
Custas, aqui e nas instâncias, a cargo da recorrida.
Lisboa, 5 de Março de 2002
Ribeiro Coelho,
Garcia Marques,
Ferreira Ramos.