Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08A3034 |  |
SUBEMPREITADA
REFER
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I - A questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discutir na acção, mas à luz do “retrato”, da estruturação concreta apresentada pelo autor, e dando especial atenção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida.
II - Traduzindo-se a causa de pedir em que a autora baseia o pedido, no incumprimento de um contrato de subempreitada que celebrou com a 2ª Ré, contrato esse mediante o qual se obrigou a realizar alguns dos trabalhos ajustados entre aquela ré e a 1ª, no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, isso não implica que a competência material se “transfira” da jurisdição comum para a jurisdição administrativa.
III – Efectivamente, se não existir preceito legal expresso de alcance geral ou do respectivo estatuto em contrário, as empresas públicas estão sujeitas ao direito privado, desta natureza comungando os actos jurídicos que levem a cabo em tais circunstâncias. IV - Os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da presente acção, não só porque ela tem por objecto uma questão de direito privado, mas também porque não versa sobre a validade, interpretação ou execução de contrato administrativo celebrado pela recorrente com a recorrida.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
I. Relatório
A...P...& I... - Construções, Limitada, propôs uma acção ordinária contra a Rede Ferroviária Nacional, REFER, EP, e ECOP- Empresa de Construção e Obras Públicas - A...de O..., SA, pedindo a condenação solidária das Rés no pagamento da quantia de € 52.066,70, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos.
A 1ª Ré contestou, excepcionando, além do mais, a sua ilegitimidade, e, posteriormente, mediante requerimento de fls. 169/171, requereu que “seja declarada a incompetência absoluta deste Tribunal para a acção em relação à Ré REFER, EP, e absolvida a mesma da instância, ou declarada a nulidade do contrato celebrado entre Autora e Ré ECOP S.A., devendo, consequentemente, declarar-se a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do art.º. 287º, alínea e) do CPC”.
A fls. 207/210 foi proferido despacho saneador que, pronunciando-se sobre o requerimento de fls. 169/171, julgou improcedente a excepção de incompetência material e, conhecendo da excepção de ilegitimidade, de igual modo a julgou improcedente, procedendo depois à selecção da matéria de facto.
Inconformada, a ré Refer, EP, agravou do despacho saneador, na parte em que julgou improcedentes as duas apontadas excepções dilatórias, mas sem êxito, pois a Relação negou provimento ao recurso.
Daí que, mantendo-se inconformada, tenha agora agravado para o Supremo Tribunal de Justiça, pedindo que se revogue o acórdão recorrido e se declare a incompetência absoluta do tribunal a quo em razão da matéria no que toca à recorrente, absolvendo-a da instância.
Formulou, resumidamente, as seguintes conclusões úteis:
1) No caso presente a recorrente é demandada por o autor a considerar responsável pelas quantias em dívida da responsabilidade do empreiteiro, nos termos dos artºs 267º, nº 1 e 2, do DL 59/99 (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas);
2) Não obstante não ser parte na empreitada, a recorrente, enquanto dona da obra pública, tem a faculdade de, mediante o condicionalismo previsto na norma referida na conclusão anterior, reter as quantias em dívida ao empreiteiro para pagar directamente ao subempreiteiro, o que configura o exercício de poderes de autoridade;
3) As empresas públicas são equiparadas a entidades administrativas, nos termos do art.º 18º, nº 1, do DL 558/99, de 17/12, para o efeito de determinar a competência referente a litígios respeitantes a actos praticados no exercício de poderes de autoridade;
4) Não é aplicável o art.º 32º, nº 1, do Estatutos da recorrente, pois foi intenção do legislador – Lei 13/2002 - revogar todas as disposições que subtraiam à jurisdição administrativa a apreciação de litígios em que esteja em causa a responsabilidade de pessoas colectivas de direito público;
5) Isto sem prejuízo de, no caso presente, estar em causa – no que toca à recorrente – um acto sujeito a regime de direito público e, portanto, da competência dos tribunais administrativos, como decorre duma interpretação extensiva ou mesmo analógica do art.º 32º, nº 2, dos Estatutos da recorrente;
6) Aliás, a interpretação da norma do art.º 32º, nº 1, dos Estatutos da recorrente no sentido de competir aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a Refer, EP, mesmo que em razão da matéria caibam à jurisdição administrativa, é inconstitucional por violação dos artºs 211º e 212º, nº 3, da Constituição.
Não foram apresentadas contra alegações.
Tudo visto, cumpre decidir.
II. Fundamentação
Vê-se das conclusões que a recorrente se conformou com a decisão das instâncias sobre a improcedência da excepção de ilegitimidade processual.
Apenas está em causa, por isso, o problema da competência em razão da matéria da jurisdição comum.
No que respeita a essa questão cumpre salientar, em primeiro lugar, que a regra fundamental é a de que por força do princípio da especialização o tribunal judicial (comum) só será competente se a causa não estiver atribuída por lei a outra jurisdição (no caso presente, a administrativa). Vale isto por dizer que a competência da jurisdição comum é sempre residual (artºs 211º, nº 1, da Constituição, 18º, nº1, da LOFTJ, aprovada pela Lei nº 3/99, de 13/1, e 66º do CPC).
Sobre a jurisdição administrativa, o art.º 212º, nº 3, da Constituição diz que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Dando corpo a esta disposição, o art.º 3º do DL 129/84, de 27 de Abril (ETAF), por seu turno, - aplicável ao caso sub judice por ser a lei em vigor à data da propositura da acção - dispõe que “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”. E o art.º 4º do mesmo diploma, que individualiza os recursos e acções excluídos desta jurisdição, refere expressamente no seu nº 1, al. f), que tal sucede com aquelas que tiverem por objecto “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”. Por fim, ainda com interesse para o caso ajuizado, o art.º 51º, nº 1, g), atribui aos órgãos da jurisdição administrativa a competência para conhecer das acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento, sendo certo que o art.º 9º, nº 2, qualifica o contrato de empreitada de obras públicas como contrato administrativo.
Em segundo lugar, interessa também sublinhar que, a exemplo do que acontece com o pressuposto da legitimidade processual, a competência em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica tal qual o autor a apresenta na petição inicial. É entendimento há muito firmado no STJ, no STA e no Tribunal de Conflitos ( Cfr. o acórdão do Tribunal de Conflitos de 23.9.04, proferido no Pº 05/05, com largas referências jurisprudenciais e doutrinais sobre o ponto.), com efeito, que a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discutir na acção, mas à luz do “retrato”, da estruturação concreta apresentada pelo autor, e, logicamente, dando especial atenção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida, embora, sem avaliar o seu mérito, isto é, sem logo apreciar se o lesado tem ou não razão face ao direito substantivo.
Na situação ajuizada temos que a autora, subempreiteira, pretende a condenação solidária das rés, (respectivamente, dona da obra e empreiteira) no pagamento de parte do preço dos trabalhos que a solicitação da 2ª ré efectuou, e que esta tinha contratado com a 1ª ré, ora recorrente.
Alegou, resumidamente, que a 1ª Ré, por concurso público, adjudicou à 2ª Ré a execução da obra de “Linha da Beira-Baixa, Passagens desniveladas nos concelhos de Abrantes, Mação, Ródão e Castelo Branco”; que a 2ª Ré subempreitou alguns trabalhos à Autora, por esta integralmente executados, sendo o valor global da subempreitada de € 794.848,41; no entanto, pagou-lhe apenas uma parte do preço, no montante de € 27.418,14; e que o dono da obra é responsável pelos pagamentos aos subempreiteiros.
Isto significa que a causa de pedir em que a autora baseia o pedido se traduz no incumprimento de um contrato de subempreitada que celebrou com a 2ª Ré, contrato esse mediante o qual se obrigou a realizar alguns dos trabalhos ajustados entre aquela ré e a 1ª, no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas.
No diploma que estabelece o regime jurídico de tal contrato (DL 59/99, de 2/3), a subempreitada de obras públicas vem definida no art.º 266º, nº 1, como contrato de empreitada subsequente a uma empreitada de obras públicas, directa ou indirectamente ajustada pelo primeiro empreiteiro. E o art.º 267º do mesmo regime dispõe que “os subempreiteiros podem reclamar junto do dono da obra pelos pagamentos em atraso que sejam devidos pelo empreiteiro, podendo o dono da obra exercer o direito de retenção das quantias do mesmo montante devidas ao empreiteiro e decorrentes do contrato de empreitada de obras públicas”, sendo que “as quantias retidas nos termos do número anterior serão pagas directamente ao subempreiteiro, caso o empreiteiro, notificado para o efeito pelo dono da obra, não comprove haver procedido à liquidação das mesmas nos 15 dias imediatos à recepção de tal notificação”,
Do exposto resulta com clareza que a pretensão do pagamento de parte do preço das obras que a autora realizou como subempreiteira versa sobre uma relação jurídica de natureza privatística; e assim, tendo as partes submetido a juízo uma “questão de direito privado”, a respectiva apreciação encontra-se, pela sua própria natureza, subtraída à jurisdição administrativa, sendo competentes os tribunais comuns (citado art.º 4º, nº 1, f), do ETAF).
É certo que a autora reclama um crédito resultante do incumprimento de um contrato de subempreitada subsequente a um contrato de empreitada de obras públicas, e sustenta a responsabilidade da dona da obra pelo pagamento em atraso devido pela empreiteira na específica regulamentação para o subcontrato de empreitada de obras públicas. Isso, contudo, não altera os dados da questão, quer dizer, não implica que a competência material se “transfira” da jurisdição comum para a jurisdição administrativa, desde logo porque, sendo embora a recorrente uma empresa pública, nada impede que exerça as suas atribuições em pé de igualdade com os particulares – e desprovida, portanto, dos poderes de autoridade inerentes à sua condição de ente público administrativo. Nesse sentido, aliás, o art.º 7º, nº 1, do DL nº 558/99, de 17 de Dezembro (Lei das Bases Gerais das Empresas Públicas) dispõe que “sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas públicas regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos”, o que quer dizer, como a Relação justamente observa, que se não existir preceito legal expresso de alcance geral ou do respectivo estatuto em contrário, as empresas públicas estão sujeitas ao direito privado, desta natureza comungando os actos jurídicos que levem a cabo em tais circunstâncias. Isto, por um lado.
Por outro lado, e no que se refere aos “tribunais competentes”, o art.º 32º dos mesmos Estatutos diz expressamente o seguinte (o sublinhado é nosso):
1 - Sem prejuízo decorrente do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 3º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a Refer, EP, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa.
2 - São da competência dos tribunais administrativos os julgamentos dos recursos dos actos dos órgãos da Refer, EP, que se encontrem sujeitos a um regime de direito público, bem como o julgamento das acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa.
No nº1 do art.º 33º, por seu turno, acrescenta-se que “a empresa responde civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus administradores, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos comissários, de acordo com a lei geral”.
Perante estas normas estatutárias, impõe-se a todas as luzes a conclusão de que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da presente acção, não só porque, como já se referiu, ela tem por objecto uma questão de direito privado, mas também porque não versa sobre a validade, interpretação ou execução de contrato administrativo celebrado pela recorrente com a recorrida.
O direito de retenção a que alude art.º 267º, nº1, do DL 59/99 - retenção por parte do dono da obra das quantias devidas ao empreiteiro quando este tenha faltado ao cumprimento da subempreitada para subsequente pagamento directo ao subempreiteiro - não representa, a nosso ver, a concessão à recorrente de poderes de autoridade enquanto dona de uma obra pública. E isto porque a faculdade nele contida, quando posta em prática, não tem nem pode ter por efeito a modificação ou a extinção unilateral e autoritária do contrato em nome do interesse público. De qualquer modo, ainda que se pretenda ver aqui uma qualquer manifestação de ius imperii, o suposto poder de autoridade em que o falado direito de retenção se analisa nenhuma influência tem na subempreitada cujo incumprimento é a causa de pedir da presente acção; subempreitada, note-se, na qual a recorrente nem sequer é parte, e cuja subsistência, por isso, como acima se referiu, não pode ser afectada pela eventual aplicação do citado art.º 267º, nº 1.
Também não é exacto, contrariamente ao defendido pela agravante, que o art.º 32º dos seus Estatutos tenham sido revogados com a entrada em vigor da lei 13/2002. Segundo o nº 3 do art.º 7º do Código Civil, “a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”. A utilização da palavra “inequívoca” aponta claramente no sentido de que o intérprete deve ser particularmente rigoroso e exigente na fixação da intenção do legislador quanto à revogação da lei especial. Tal o ensinamento unânime da doutrina nacional (cfr, entre outros, Oliveira Ascensão, O Direito, pág. 259, e Meneses Cordeiro, Da Aplicação da Lei no Tempo e das Disposições Transitórias, Cadernos de Ciência da Legislação, INA, nº 7, 1993, pág. 17 e sgs). Ora, a lei 13/2002 não contém nenhuma referência expressa, terminante, à alegada intenção de revogar todas as disposições que subtraiam à jurisdição administrativa a apreciação de litígios em que esteja em causa a responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito público, sendo certo, por outro lado, que a interpretação deste diploma mediante o recurso aos cânones interpretativos do art.º 9º do Código Civil também não permite extrair a conclusão pretendida pela agravante acerca do carácter inequívoco da intenção revogatória (no caso, do art.º 32º dos seus Estatutos).
Por fim, não colhe o argumento de que, por interpretação extensiva ou, mesmo, analógica do referido preceito dos Estatutos da recorrente se chega à conclusão de que está em causa um acto sujeito a regime de direito público e, por isso, da competência da jurisdição administrativa. A interpretação extensiva apenas se justifica quando o intérprete apura um resultado que revela ter a letra da lei ficado aquém do seu espírito, tornando-se necessário, em função disso, estendê-la, por forma a que uma dada situação da vida se submeta à disciplina nela prevista. A analogia pressupõe a existência duma lacuna, dum vazio no ordenamento jurídico, a integrar mediante recurso a uma norma com as características fixadas no art.º 10º, nº 2, do CC. Ora, na situação em exame, como decorre de todo o exposto, não há qualquer justificação para interpretar extensivamente o art.º 32º dos Estatutos da ré, e muito menos para recorrer à analogia, pois a interpretação declarativa a que se procedeu permite fixar sem margem para dúvidas o sentido decisivo com que a lei deve valer.
Improcedem, consequentemente, ou mostram-se deslocadas as conclusões do recurso.
III. Decisão
Nega-se provimento ao agravo.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 28 de Outubro de 2008
Nuno Cameira (Relator)
Sousa Leite
Salreta Pereira