Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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MANDATO
INTERRUPÇÃO
DIREITO À INDEMNIZAÇÃO
CÁLCULO
ACÓRDÃO STJ PROC79906 DE 1991/03/14.
II - A indemnização a que se refere o número anterior é calculada nos termos do n. 6 do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro.
III - Incluindo-se no vencimento do gestor público um abono mensal fixo para despesas de representação, a ele se deverá atender para o cálculo da indemnização devida.
Na comarca do Porto (5 Juízo, 3 Secção), Dr. A propôs contra "Banco Borges & Irmão, S.A." a presente acção com processo ordinário para obter a condenação desta a pagar-lhe determinada quantia porque, tendo sido nomeado vogal do Conselho de Gestão do Banco por resolução do Conselho de Ministros, de 17 de Novembro de 1987, foi o seu mandato, que era de 3 anos, dado por terminado em 21 de Abril de 1989 com a realização de eleições para os corpos sociais em virtude da transformação daquele em Sociedade Anónima de capitais maioritariamente públicos.
Como fundamento jurídico invocou o autor o artigo 6, n.
2, do Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro e pediu também a condenação da ré em juros a partir da citação ou do vencimento da obrigação ou, em alternativa aos juros, na actualização da indemnização de acordo com a desvalorização da moeda, a aferir pelo índice de preços ao consumidor.
Na contestação sustenta a ré que não há direito a qualquer indemnização porque a cessação do mandato ocorreu "ope legis", mas se o direito existisse já o autor estava pago em virtude de lhe ter sido entregue a quantia de 1328148 escudos por ser de aplicar, não o n. 2 mas antes o n. 6 do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82.
Houve resposta do autor.
O Excelentissimo Juíz conheceu do mérito da causa no despacho saneador e julgou a acção improcedente.
Apelou o autor mas a Relação do Porto confirmou o julgado.
De novo inconformado recorreu para este Supremo
Tribunal e nas suas alegações conclui assim:
- O artigo 6, n. 2, do Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro, aplica-se a todos os casos (sempre) que não envolvam o decurso do prazo, um motivo justificado e a dissolução do orgão de gestão;
- Excluido o decurso do prazo que não carece de explicação, o motivo justificado e a dissolução do orgão de gestão, como resulta dos ns. 3 e 5 do artigo 6, significam situações imputáveis directamente ao gestor a titulo de censura;
- "In casu", trata-se de um acto de exoneração (revogação sem acordo do mandatário - artigo 1170, n. 2, do Código Civil e com direito a indemnização - artigo 1172, alínea c)), determinado por interesse exclusivo da ré e, como tal, facto a ela imputável, e não de uma caducidade "ope legis" (artigo 1174);
- Assim, cabe directamente na previsão do n. 2 do artigo 6;
- A revogação ilícita sempre seria uma situação equiparável à da exoneração "apertis verbis", nos termos do artigo 10 do Código Civil;
- O abono para despesas de representação é uma remuneração, pagável em 14 meses, como a retribuição mensal, sujeita a IRS (como rendimento) e, ao invés, as despesas de representação eram pagáveis por factura;
- A remuneração especial por isenção do horário de trabalho visa compensar o trabalhador da sujeição a um maior período de trabalho pelo que não pode ser considerada como remuneração descontável na indemnização a pagar;
- A situação é, pois, enquadrável no n. 2 do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82;
- O valor indemnizatório abrange a remuneração-base e o abono para despesas de representação e não é passível de desconto a remuneração especial por isenção do horário de trabalho;
- A decisão recorrida violou o artigo 6, n. 2, do Decreto-Lei n. 464/82, por si ou em aplicação do artigo 10 do Código Civil.
Pede que, revogada a decisão recorrida, seja a ré condenada no pedido.
A parte contrária alegou em defesa do julgado.
Cumpre tomar posição.
As instãncias deram como provados os factos seguintes:
- O autor foi nomeado vogal do Conselho de Gestão do
"Banco Borges & Irmão, E.P." por resolução do Conselho de Ministros de 17 de Novembro de 1987, publicada no
Diário da República, II Série, n. 273, de 26 de
Novembro de 1987 e tomou posse em 4 de Dezembro de
1987;
- O "Banco Borges & Irmão, E.P." foi transformado em Sociedade Anónima de capitais maioritariamente públicos pelo Decreto-Lei n. 22/89, de 19 de Janeiro, que convocou uma assembleia do Banco para proceder à eleição dos titulares dos orgãos sociais e determinou a continuação em funções dos membros do Conselho de
Gestão até à data da posse daqueles titulares;
- A assembleia geral veio a realizar-se em 21 de Abril de 1989, conduzindo esse facto à perda do mandato do autor;
- O autor foi pago como vogal do Conselho de Gestão até 30 de Abril de 1989;
- O mandato do autor era de três anos;
- O "Banco Borges & Irmão" integrava-se nas empresas do
Grupo A em que o cargo de vogal do Conselho de Gestão era remunerado com a percentagem de 115% sobre o valor padrão a fixar anualmente por despacho do Ministro das Finanças para o periodo de Janeiro a Dezembro de cada ano;
- Até 1 de Julho de 1989 e relativamente a este ano o valor padrão era de 284500 escudos;
- Por Resolução do Conselho de Ministros n. 29/89, nas empresas do Grupo A, a que pertencia o "Banco Borges &
Irmão, E.P.", o cargo de vogal do Conselho de Gestão passou a ser remunerado desde 1 de Julho de 1989 pelo valor padrão de 300000 escudos a que era aplicado o coeficiente de 115% e o factor 1,30 em termos de complexidade;
- Aos valores indicados acrescia a importãncia de 30% de abonos para despesas de representação atribuível desde 1 de Janeiro de 1989;
- O valor padrão fixado para 1990 foi de 340000 escudos;
- As remunerações são pagas em 14 meses, calculadas com base no factor de 115% e 1,3 e em 12 meses acrescidas de 30%;
- Não recebeu o autor do Banco Borges & Irmão:
Maio e Junho de 1989, 850655 escudos;
De 1 de Julho a 31 de Dezembro de 1989, 3498000 escudos;
Dois meses de subsídio de férias e de Natal,
850655 escudos; e
De 1 de Janeiro a 30 de Abril de 1990, 2643160 escudos;
- O autor recebeu do "Banco Borges & Irmão", em 10 de
Maio de 1990, a título de indemnização por cessação do cargo de gestor a quantia de 1328148 escudos;
- O autor regressou à "Aliança Seguradora" de que era quadro, a partir de 1 de Maio de 1989, sendo nesta empresa o seu vencimento base de 184000 escudos, acrescido de 25% de suplemento de isenção de horário de trabalho, ou seja a quantia de 46000 escudos;
- A quantia paga pelo réu ao autor corresponde à diferença de vencimento auferido no Banco Borges &
Irmão e na Aliança Seguradora durante um ano, acrescida da diferença do subsídio de férias e de Natal, tendo em conta o vencimento de 327175 escudos, auferidos pelo autor à data da cessação das suas funções no Banco Borges & Irmão.
Vejamos as questões postas.
1- O termo do mandato do autor, como gestor da ré, dá-lhe direito a ser indemnizado?
2- No caso de a resposta ser afirmativa, deve entrar no cálculo da indemnização o abono para despesas de representação? E a remuneração especial por isenção de horário de trabalho?
Quer a primeira instância, quer a Relação decidiram não ter o autor direito a qualquer indemnização em virtude de a cessação do mandato ter ocorrido por uma forma não contemplada no artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro, que aprovou o Estatuto dos Gestores Públicos.
Por via disso não conheceu das demais questões.
O Governo, após as nacionalizações levadas a cabo a partir de Março de 1975, para se "atingir uma coerência global do sector público e a sua progressiva socialização, teve necessidade de definir o Estatuto dos Gestores Públicos, cuja disciplina jurídica foi inicialmente inscrita no Decreto-Lei n. 831/76, de 25 de Novembro, parcialmente alterado pelos Decretos-Leis n. 151/77, de 24 de Abril, n. 387/77, de 14 de Setembro, e n. 51/79, de 23 de Março e posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro, que o substituíu e se mantem ainda em vigor.
Tendo por suporte legal o artigo 8 daquele Decreto-Lei n. 831/76, este Supremo Tribunal, em seu acórdão de 7 de Julho de 1987 (Boletim n. 369, página 528), logo entendeu que, pela designação e subsequente posse do gestor público, se constituia entre ele e a respectiva empresa uma relação de prestação de serviço por tempo determinado, subsumível a um contrato de mandato oneroso, sujeito ao principio da livre revogação do artigo 1170 do Código Civil, mas ficando a mandante, de acordo com a alínea c) do artigo 1172 do mesmo Código, obrigada a indemnizar o gestor independentemente de não provir dela a exoneração que levou à cessação do mandato.
O entendimento de que entre o gestor nomeado pelo
Governo e a respectiva empresa pública se constitui uma relação de mandato é o que resulta , de forma clara, do actual Estatuto dos Gestores Públicos (Decreto-Lei n. 464/82), onde, além do mais, se refere que "a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções" - artigo 2, n. 1 - , cuja aceitação "resulta da simples tomada de posse pelo gestor das funções para que foi nomeado" - artigo 3, n. 1 - e "Em tudo o que não for ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ..., as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato" - artigo 3, n. 3.
Conforme expressamente dispõe o artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82 (E.G.P.):
"1- O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera convêniencia de serviço.
2- A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do orgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.
3- Considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior: a) ... b) ...
4- O apuramento do motivo justificado ...
5- A dissolução do orgão de gestão de uma empresa pública pode ser determinada pelas entidades a quem cabe a nomeação dos gestores, nos seguintes casos: a) ... b) ... c) ... A dissolução envolve a cessação do mandato de todos os titulares dos orgãos de gestão.
6- Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor.
7- ...".
E o n. 5 do artigo 7 do mesmo diploma diz, por sua vez:
"5- Constitui encargo da empresa correspondente o pagamento dos montantes resultantes dos números anteriores e do n. 2 do artigo 6, podendo esse encargo ser assumido pelo Estado, por conta da empresa, por decisão das entidades referidas no n. 1 do presente artigo e através da Direcção-Geral do Tesouro".
Vê-se, pois, que um dos casos em que o gestor exonerado não tem direito a indemnização é o da dissolução do orgão de gestão em que se integra, dissolução que, nos termos da parte final da alínea c) do n. 5 do artigo 6 referido, envolve a cessação do mandato de todos os titulares dos orgãos de gestão.
No acórdão da Relação, confirmativo da sentença de primeira instância, entendeu-se que o autor não tem direito a qualquer indemnização porque o seu mandato caducou "ope legis", por extinção do conselho de gestão, situação não integrável no artigo 6, n. 2, do Decreto-Lei n. 464/82.
Será assim?
Cremos que não.
Como lucidamente se observa no Parecer da Procuradoria
Geral da República junto a folhas 95 e seguintes, o legislador pretendeu para os gestores públicos um regime especial de indemnização pela cessação do mandato.
O gestor público, ao aceitar exercer funções, conhece e acomoda-se às regras do jogo consagradas no diploma.
Afastado sem "culpa" antes do termo do prazo, tem direito a uma indemnização correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor (ver ainda a restrição do n. 6 do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82), indemnização a suportar pela empresa - n. 5 do artigo 7 do mesmo diploma.
Entende-se que o caso concreto cabe na previsão do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82.
Recorde-se o n. 1 do citado preceito:
"O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço".
Dir-se-à, "ex adverso", que o gestor público em causa não foi "exonerado pelas entidades que o nomearam", mas pelo legislador. Mais: não há "exoneração" mas simples "caducidade".
O argumento de que o gestor foi exonerado pelo legislador e não pelas entidades que o nomearam esquece que o legislador e as autoridades que nomeiam e exoneram o gestor - o Primeiro-Ministro, o Ministro de
Estado e das Finanças e do Plano e o Ministro da Tutela
- n. 2 do artigo 2 do Decreto-Lei n. 464/82 - se confundem no orgão de soberania - Governo.
Nem mesmo se podera dizer que o Governo se apresenta num plano diverso, o de legislador, quando interrompeu o mandato do gestor, enquanto a exoneração, nos termos do n. 1 do artigo 6, se quedará pela sua esfera de competência administrativa.
A actividade do Governo, ao elaborar o Decreto-Lei n.
22/88, de 19 de Janeiro, só é formalmente legislativa, imposta pelo artigo 1 da Lei n. 84/88, de 20 de Julho; substancialmente, o acto de transformação do "Banco Borges & Irmão, E.P." é um acto administrativo.
Quanto ao argumento de que não há exoneração mas caducidade, dir-se-à: no diploma que transformou o Banco em Sociedade Anónima não há uma manifestação de vontade expressa no sentido de pôr fim ao mandato dos gestores; pelo contrário, aceita-se que as suas funções continuariam até à data da posse dos titulares eleitos para os novos corpos sociais.
Ao nível do estatuto do funcionalismo público, onde a noção se encontra mais apurada, entende-se por exoneração "a desocupação de lugares, determinada por pedido do seu titular ou imposta pela Administração, por conveniência de serviço em virtude da ocupação de outro lugar, com extinção de todos os direitos inerentes ao lugar".
Por "exoneração" relevante em termos do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82 entende-se a destituição de funções imposta pelas entidades que nomearam o gestor.
E esta "destituição" releva, obviamente, tanto quando há um acto expresso como quando ela está implicita, ou é uma consequência de outros actos praticados pelas "autoridades que nomearam o gestor".
Ao transformar a empresa pública em Sociedade Anónima de capitais maioritariamente públicos, o Governo sabe que extingue a relação jurídica do gestor da empresa, que destitui das suas funções o gestor antes do fim do mandato.
Na perspectiva do gestor que cessa funções, ele vê prejudicada, sem que para tanto de algum modo contribuisse, uma expectativa de cumprir um mandato de três anos - cfr. artigo 2, n. 3, do Decreto-Lei n. 464/82; a quebra de estabilidade de emprego, com a frustração daquela expectativa, justifica que se desencadeie o processo indemnizatório previsto no artigo 6 do Decreto-Lei n. 260/76.
Longe se perfila a caducidade "ope legis", em que as partes são surpreendidas por uma manifestação de índole normativa, abstracta, genérica, que lhes coarcta a possibilidade de manter a relação jurídica.
No caso concreto a "autoridade que nomeou o gestor" conhece as consequências do seu acto e aceita-as: ao transformar a empresa pública "Banco Borges & Irmão" em sociedade anónima, o Governo sabia que fazia cessar o mandato dos seus gestores antes de tempo.
Fê-lo, apesar disso, porque os interesses em jogo assim o motivaram; a situação assemelha-se à da exoneração baseada em conveniência de serviço.
Assim, a interrupção do mandato antes do fim do prazo, imposta pela Administração, porque se não fundamenta em
"motivo justificado" nem na "dissolução dos orgãos de gestão", dá ao autor, recorrente, o direito a indemnização.
Neste sentido se pronunciou já, em situação algo semelhante, o acórdão deste Supremo Tribunal, ainda inédito, de 14 de Março de 1991 (Revista n. 79906/2 Secção), junto por fotocópia a fls. 178 e seguintes.
Em face do exposto impõe-se a revogação do acórdão recorrido.
Mas a que critério recorrer para a fixação da indemnização? Ao do n. 2, como sustenta o recorrente, ou antes ao do n. 6, ambos do artigo 6 do Decreto-Lei n. 464/82, de 9 de Dezembro?
Obviamente que ao do n. 6, nos termos do qual, quando as funções foram prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição (o autor pertencia aos quadros da Aliança Seguradora, E.P.; "e a ela regressou após a cessação de funções de gestor do Banco Borges & Irmão,
S.A."), a indemnização devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções.
Aliás, foi este o critério seguido pela sociedade ré, que entregou ao autor, como se viu, a quantia de 1328148 escudos de indemnização por cessação antecipada das funções de seu gestor.
Só que, na indemnização assim calculada, a ré não teve em conta o abono mensal fixo para despesas de representação atribuido ao autor.
E seria de considerar esse abono?
Cremos que sim.
Na verdade, estando ainda provado que a sociedade ré - tal como vem alegado no artigo 13 da petição e não foi objecto de impugnação - além da verba fixa de 30% para despesas de representação, pagava ainda ao autor as despesas efectivamente realizadas na sua representação, conforme as facturas por ele apresentadas, isto tem o claro significado de que a importância correspondente àquela verba fixa é em tudo idêntica ao vencimento propriamente dito e a ela terá de atender-se para se determinar a indemnização devida. Ver, neste sentido, o douto acórdão deste Tribunal, de 14 de Março de 1991, junto a folhas 178 e seguintes.
Como consta dos factos provados, a importãncia que o demandado pagou ao autor como indemnização pela cessação das funções de gestor corresponde à diferença de vencimento auferido no Banco e na Aliança Seguradora durante um ano, não se tendo incluido no primeiro a verba mensal fixa de 30% para despesas de representação, cuja expressão numérica - calculada na base do vencimento de 327175 escudos - é de 98152 escudos e 50 centavos. Esta quantia, multiplicada por
12 meses (os factos dizem-nos que os falados 30% para, despesas de representação são pagos em 12 meses) dá-nos a soma total de 1177830 escudos a que o autor recorrente ainda tem direito para integral satisfação da indemnização que lhe é devida, a que acrescem juros desde a citação à taxa legal.
Nos termos expostos decide-se conceder em parte a revista, julgar a acção parcialmente procedente e provada e condenar a recorrida, "Banco Borges & Irmão, S.A." a pagar ao autor a quantia de 1177830 escudos (um milhão cento setenta e sete mil oitocentos e trinta escudos) e juros desde a citação à taxa legal.
Custas nas instâncias e neste Supremo Tribunal na proporção do vencido.
Lisboa, 25 de Novembro de 1992
Eduardo Martins,
Olimpio da Fonseca,
Brochado Brandão.
Decisões impugnadas:
I - Sentença de 7 de Janeiro de 1991 da Comarca do
Porto, 5 Juízo Cível, 3 Secção.
II- Acórdão de 25 de Novembro de 1991 do Tribunal da
Relação do Porto.