Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 02A3490 |  |
O ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, propôs pelo 6º Juízo Cível do Tribunal Judicial do Porto uma acção declarativa contra os réus A e outros, pedindo que se declarasse nulo um contrato-promessa celebrado entre os réus e a "B".
Depois de notificados para os efeitos do art. 512º do CPC - diploma do qual serão as disposições que adiante se referirem sem menção de a outro pertencerem -, os réus vieram sugerir a requisição dos originais dos processos administrativos existentes no Ministério da Agricultura, na Presidência do Conselho de Ministros e na Procuradoria Geral da República onde teriam sido praticados os actos administrativos relativos ao assunto discutido na acção.
Sendo proferido despacho que notificou o Estado para proceder à junção desses documentos, veio o Ministério Público juntar aos autos um ofício oriundo do Gabinete do Secretário de Estado da Agricultura informando que o mesmo Gabinete não dispunha de qualquer processo administrativo relativo à celebração do contrato-promessa.
Após requerimento dos réus em que se pediu a notificação do Mº Pº para obter do Governo autorização ou deliberação para que o possa representar na acção, foi proferido despacho que indeferiu o requerido, por entender que a representação do Estado pelo Mº Pº resulta do art. 219º, nº 1 da CRP, do art. 5º, nº 1, al. a) da Lei nº 47/86, de 15/10, e do art. 20º, nº 1.
Após insistência dos réus, foi proferido despacho onde se disse não haver qualquer processo administrativo com aquele conteúdo, de onde se extraiu a conclusão segundo a qual era impossível satisfazer o solicitado.
Vieram então os réus pedir que se declarasse a nulidade de todos os actos administrativos subjacentes ao processo, formalmente viciados por não existir qualquer processo administrativo nos departamentos do Estado acima referidos e, em consequência, se anulasse todo o processo e se proferisse absolvição da instância quanto a todos os réus, em consequência da não produção de quaisquer efeitos jurídicos por esses actos nulos.
Este requerimento foi indeferido por despacho onde se entendeu que, nem se refere a existência de qualquer acto administrativo viciado de nulidade - já que o que na verdade é dito pelos réus é que nenhum acto foi praticado pela Administração autorizando a propositura da acção - nem tal declaração de nulidade caberia ao tribunal, pois só os Tribunais Administrativos teriam competência para o efeito.
Os réus agravaram, tendo a Relação do Porto proferido acórdão que negou provimento ao recurso.
Continuando inconformados com o decidido, os réus interpuseram novo agravo, agora para este STJ, no qual, alegando a pedir que se julgue nulo o acórdão recorrido e se substitua o mesmo por outro que declare nulo por falta de forma legal o acto administrativo do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação que transmitiu verbalmente ao Mº Pº instruções para propor a acção e, em consequência, se absolvam os réus da instância, formulam conclusões em que defendem o seguinte:
- o acto administrativo que deu instruções ao Mº Pº para propor esta acção em nome do Estado não foi escrito, pelo que é nulo.
Houve resposta em que se defendeu a improcedência do recurso. Nesta peça processual foi junta cópia de um despacho proferido em 3/5/93, pelo qual o Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e Qualidade Alimentar ordenou a remessa à Procuradoria Geral da República de um relatório da Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão do Ministério da Agricultura, a fim de ser arguida a nulidade do negócio jurídico celebrado entre a "B" e a Família C, relativo à aquisição de 40% do capital social da "D",
Os agravantes vieram pedir que se não admita este documento e se ordene o seu desentranhamento, porque, em seu entender, ofende o caso julgado formado pelo despacho onde se disse não haver qualquer processo administrativo com conteúdo relativo ao presente processo. E disseram ainda que se trata de documento que não pode já ser junto na fase processual em que o recurso se encontra.
Respondeu o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste STJ no sentido de que a problemática relativa à junção do documento está prejudicada visto que o Ministério Público não carece de qualquer autorização ou deliberação governamental para poder propor acções em representação do Estado; adiantou ainda que, a entender-se o contrário, esse ponto está insuficientemente averiguado, devendo ordenar-se a ampliação da matéria de facto.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Começaremos pela questão suscitada pelos agravantes a propósito do documento que foi junto com a resposta do Estado neste recurso.
É óbvio que o documento não ofende um caso julgado.
A força de um caso julgado formal é a que leva a que seja obrigatória uma decisão que recaiu sobre a relação processual - cfr. art. 672º.
Essa obrigatoriedade impede que se profira sobre a mesma questão nova decisão, igual ou diferente, e que se não extraiam os efeitos próprios da anterior - cfr. art. 497º, nº 2.
Apenas haveria ofensa de caso julgado se viesse a proferir-se alguma decisão sobre o ponto decidido antes, e não por virtude da simples junção de um documento idóneo para que se tome posição diversa.
Ou seja, o caso julgado só poderia, eventualmente, ser ofendido com o que viesse a decidir-se com uso do mencionado documento.
Acresce que o despacho em causa emitiu um comando - o indeferimento do requerido pelos aqui agravantes - por entender ser impossível satisfazer o que haviam solicitado, dada a informação recebida no sentido da inexistência do pretendido processo administrativo; não decidiu que tal processo não existia...
Já, porém, a segunda objecção dos agravantes contra a junção do documento em causa tem a seu favor o que a lei prescreve.
Em sede de agravo em 2ª instância apenas podem ser juntos documentos nos termos conjugados dos arts. 706º, 743º, nº 1, 749º, 760º, nº 1 e 762º, nº 1.
Não se está, agora, perante qualquer dos casos excepcionais a que se refere o art. 524º, visto que se não conhece razão para que o documento, datado de 3/5/93, não tenha sido junto em devido tempo.
E a necessidade da junção não nasceu com o teor do acórdão recorrido, pois a questão da existência, ou não, de um despacho a autorizar ou determinar a propositura desta acção vem discutida desde a 1ª instância, como se vê do relatório do presente acórdão.
Assim, tal documento não pode ser, agora, considerado; e só por razões de brevidade se não ordenou, antes da decisão deste recurso, o seu desentranhamento.
Há que decidir, pois, se o Ministério Público necessita, para que possa propor uma acção em representação do Estado, de autorização ou deliberação do Governo nesse sentido.
Dentro do seu Título V - Tribunais - a CRP contém um capítulo - o IV - onde prevê a existência do Ministério Público, a quem confere, no nº 1 do art. 219º, além do mais que aqui não interessa, a representação do Estado e a defesa dos interesses que a lei determinar.
Não sendo estruturado com personalidade jurídica própria, e estando integrado no Estado, o Ministério Público foi, tradicionalmente, qualificado expressamente como um órgão do Estado - cfr. art. 1º da Lei nº 39/78, de 7/7, e art. 1º da Lei nº 47/86, de 15/10, quer na versão inicial, quer na redacção dada pela lei nº 23/92, de 20/8.
Não se faz o mesmo na redacção que ao mesmo preceito foi dada pelo art. 1º da Lei nº 60/98, de 27/8, mas sem que houvesse o propósito de lhe atribuir uma outra natureza; na verdade, no art. 2º, nº 1 da Lei nº 47/86 continua a dizer-se que o Ministério Público goza de autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local, o que confirma a mesma.
Sendo, assim, um órgão do Estado, é-lhe atribuída uma competência plurifacetada, que abrange, designadamente, a representação judiciária do Estado - cfr. arts. 1º e 3º, nº 1, al. a) da Lei nº 47/86 - e também a representação de outras pessoas - colectivas e singulares - e a intervenção no campo do combate ao crime e da defesa de interesses colectivos e difusos e da legalidade - cfr. art. 3º, nº 1, als. b), c), f), h), i), j), n) e o).
A mencionada representação do Estado pelo Ministério Público é, porém, uma representação de tipo peculiar, já que, contrariamente ao que se passa na representação voluntária e também na representação legal, não há duas pessoas jurídicas em confronto - representado e representante -, mas uma entidade única que, dada a forma como se acha estruturada, tem confiada a um seu departamento - é-o ainda, como se viu, o Ministério Público, apesar da autonomia que o caracteriza - a competência para actuar em juízo em seu nome.
Por isso é uso falar-se em representação orgânica por tudo se passar no domínio interno da pessoa colectiva; o Ministério Público representa o Estado da mesma maneira que cabe ao presidente de uma câmara municipal representar em juízo o município - cfr. art. 53º, nº 1, al. a) do DL nº 100/84, de 29/3 - ou aos gerentes a representação de uma sociedade por quotas - cfr. art. 252º, nº 1 do CSC.
Uma vez que se está, portanto, no plano da distribuição de competência entre os diversos órgãos do Estado, pode dizer-se que a "representação" deste pelo Ministério Público tem lugar no momento em que se age em tribunal, mas não cobre, no que toca à propositura de uma acção, a decisão respectiva.
Isto é, o Ministério Público representa o Estado quando este vai a tribunal propor uma acção para defesa dos seus direitos, mas sem que lhe caiba tomar a iniciativa nesse sentido. De salientar que, no tocante ao presidente da câmara municipal, a sua competência para tomar a iniciativa de propor acções resulta da al. b) do nº 2 do art. 53º do DL nº 100/84, que assim complementa a citada al. a) do seu nº 1; mas nenhuma disposição idêntica àquela existe quanto ao Ministério Público enquanto representante do Estado.
A tomada de iniciativa quanto à propositura de uma acção cabe dentro do poder de direcção dos serviços e da actividade da administração - é, pois, própria do Governo, nos termos do art. 199º, al. a) - e deverá ser, normalmente, decidida pelos ministros - cfr. art. 201º, nº 2, al, b), ambos da CRP.
Tudo, ao fim e ao cabo, de acordo com o art. 80º, al. a) da Lei nº 47/86 - cabe ao Ministro da Justiça, por intermédio do Procurador-Geral da República, transmitir instruções de ordem específica nas acções cíveis em que o Estado seja interessado - e em estreita coerência com a al. b) do mesmo preceito - a confissão, desistência ou transacção em acções cíveis em que o Estado é parte só podem ter lugar com prévia autorização dada ao Ministério Público pelo mesmo Ministro, ouvido o departamento governamental de tutela.
Este sistema é, ao fim e ao cabo, o que foi descrito por Neves Ribeiro, O Estado nos Tribunais, pg. 102, quando, a propósito das al. a) e b) do então art. 75º da mesma Lei - correspondentes às que acabámos de citar - diz: "Trata-se de interesses privados, disponíveis, cujo juízo relativo à oportunidade de os discutir cabe ao Governo. Discussão que envolve um juízo sobre a propositura da acção, desistência, transacção, necessidade recurso, etc." - sublinhado nosso.
O Ministério Público não define a vontade do Estado; apenas a defende e prossegue.
Em todo o caso, porém, a acção foi proposta.
Este agravo, tal como o agravo em 1ª instância, foi processado em separado.
Em função do que dos autos respectivos consta apenas se sabe que foi recebido pelo Ministério Público um ofício oriundo do Gabinete do Secretário de Estado da Agricultura informando que o mesmo Gabinete não dispunha de qualquer processo administrativo relativo à celebração do contrato-promessa.
É uma informação equívoca, pois se não sabe se se pretendeu dizer que se não dispunha de um processo administrativo elaborado com vista à celebração do contrato-promessa - sentido que parece confortar-se com a informação, nele também dada, segundo a qual a "B" deteria o respectivo original - ou, diversamente, que nenhum expediente existia a respeito do dito contrato e subsequente ao mesmo.
Sem que este ponto esteja devidamente esclarecido não pode dar-se como assente que a propositura da acção não foi antecedida da necessária determinação ou autorização governamental.
Assim, impõe-se que, em conformidade, se proceda à ampliação da matéria de facto, nos termos do art. 729º, nº 3.
Pelo exposto, manda-se que os autos voltem à Relação para que, se possível com intervenção dos mesmos Excelentíssimos Desembargadores, aí se providencie pela realização das diligências de prova necessárias para esclarecimento do ponto de facto que se disse estar carecido de averiguação.
As custas deste agravo serão suportadas em função do vencimento que a final se registar.
Lisboa, 4 de Fevereiro de 2003
Ribeiro Coelho
Garcia Marques
Ferreira Ramos