Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
BANCO
REENVIO PREJUDICIAL
II - Ficou salvaguardado que os credores cujos créditos ficaram no banco resolvido, não receberiam menos do que receberiam caso o banco resolvido, em vez do caminho da resolução, tivesse seguido de imediato o caminho da liquidação, como resulta do artigo 145.º-B/3 do RGICSF de 2014.
III - O regime da resolução bancária surgiu no contexto da crise financeira global desencadeada em 2007/2008, como resposta à inadequação dos regimes comuns de insolvência para lidar com a falência de instituições de crédito.
IV - A resolução corresponde a uma intervenção regida pelo Direito Administrativo, em face do que não se trata de um simulacro de insolvência, regido pelas regras do CIRE (Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas).
Deve a Autoridade de Resolução assegurar, na composição do acervo de ativos e de passivos a transferir para a instituição de transição, o equilíbrio exigido pelo artigo 145.º-H/8 do RGICSF de 2014 (ou pelo artigo 145.º-Q/7 do RGICSF de 2015), ou seja, que "o valor total dos passivos [...] a transferir para o banco de transição não pode exceder o valor total dos ativos transferidos da instituição de crédito resolvida, acrescido, sendo caso disso, dos fundos provenientes do Fundo de Resolução [...]".
O "valor dos passivos e elementos extrapatrimoniais a transferir para o banco de transição não deve exceder o valor total dos ativos transferidos da instituição de crédito originária" (artigo 145.º-H/8 do RGICSF de 2014 e artigo 145.º-Q/7 do RGICSF de 2015).
V - O Tribunal de Justiça da União Europeia já decidiu que o regime europeu da retransmissão (da Diretiva 2014/59), transposto para o RGICSF pela Lei n.º 23-A/2015, não é aplicável à controvertida Deliberação Retransmissão.
As disposições da Diretiva 2014/59 não são aplicáveis, em razão do tempo, à retransmissão da responsabilidade para o Banco 1... pela decisão do Banco de Portugal de dezembro de 2015.
A retransmissão dos passivos para o Banco 1... em dezembro de 2015, deve ser entendida como um elemento não autónomo da medida de saneamento «criação da instituição de transição Banco 2...», que já tinha sido decidida em agosto de 2014 e, portanto, antes de decorrido o prazo de transposição da Diretiva 2014/59.
VI - Se é certo que à data da adoção da Medida de Resolução estava já em vigor a Diretiva 2014/59/EU, o que é facto é que não estava ainda esgotado o prazo para a sua transposição pelos Estados-Membros, o que só ocorreu em 31.12.2014 (cf. artigo 130.º da Diretiva 2014/59/UE).
A Retransmissão não é uma realidade abstrata carecida de densificação, sendo antes uma competência concreta que decorre da própria Medida de Resolução, pois que o Artº 145.º-H/5 do RGICSF de 2014 habilitava o Banco de Portugal a retransmitir ativos e passivos entre o banco de transição e o banco resolvido, sendo que o exercício desse poder não era meramente facultativo, mas antes necessário ao cumprimento de uma obrigação legal do Banco de Portugal, enquanto Autoridade de Resolução, tendente a garantir que o valor dos passivos do banco de transição não excederiam os ativos transferidos (artigo 145.º-H/8 do RGICSF de 2014).
Os poderes de resolução e de retransmissão são indissociáveis.
VII - Mostra-se aplicável o princípio "no creditor worse-off”, de acordo com o qual qualquer credor tem o direito a não ser mais prejudicado do que seria se a instituição resolvida tivesse, no momento da resolução, entrado globalmente em liquidação, como resulta da alínea c) do n.º 1 do artigo 145.º-B do RGICSF de 2014 [e também na alínea g) do n.º 1 do artigo 34.º da Diretiva 2014/59/UE e no artigo 145.º-D/1, alínea c) do RGICSF de 2015].
A lei permite que possam existir diferenciações de tratamento entre credores da mesma categoria, desde que essa diferenciação seja feita "em termos equitativos", como decorre da Diretiva 2014/59/UE e do RGICSF.
VIII - A Medida de Resolução do Banco 1... de 3.08.2014, procedeu à transferência para o Banco 2... de um conjunto de ativos e passivos selecionados de acordo com critérios definidos pelo Banco de Portugal, no pressuposto de que o valor dos ativos transferidos seria, pelo menos, suficiente para cobrir o valor dos passivos igualmente transferidos.
IX - É jurisprudência pacífica do TJUE que "a obrigação geral de os tribunais nacionais interpretarem o direito interno conforme à diretiva só existe a partir do termo do respetivo prazo de transposição" - cf. Acórdão Adeneler, processo C-212/04, par. 115; no mesmo sentido, por exemplo, o Acórdão Volkmar Klohn, processo C-167/17, par. 45.
Afirmou já o TJUE que o dever de interpretação conforme não pode servir de fundamento a uma interpretação contra legem do direito nacional e está sujeito, nos termos gerais, aos princípios gerais aplicáveis em matéria de interpretação normativa, desde logo o princípio da segurança jurídica e da não retroatividade - cf. Acórdão Pupino, processo C- 105/03, par. 47; Acórdão Adeneler, processo C-212/04, cit., par. 110.
X - A circunstância de a Medida de Resolução não ter identificado previamente os concretos passivos a retransmitir não constitui uma violação do princípio da legalidade, mas antes, a expressão normal do funcionamento de um regime em que a Autoridade de Resolução dispõe de uma margem de decisão que lhe permite ajustar o perímetro da instituição de transição à medida que vai obtendo informação mais completa sobre a real situação patrimonial da instituição resolvida.
Por outro lado, a retransmissão não é uma possibilidade desprovida de base legal ou de enquadramento normativo suficientemente densificado, sendo antes um poder-dever previsto na lei, cujo exercício está sujeito aos princípios gerais da atividade administrativa e ao controlo jurisdicional.
A retransmissão é uma componente e consequência da resolução.
XI - Como se assinalou o TJUE no Acórdão de 05.05.2022 (processo C-83/20), "resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça [que] a adoção de medidas de resolução no setor bancário responde a um objetivo de interesse geral prosseguido pela União, a saber, o de assegurar a estabilidade do sistema bancário da zona euro no seu conjunto (v., por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C-8/15 P a C-10/15 P, EU:C:2016:701, n.º 71 e jurisprudência referida), bem como o de evitar um risco sistémico (Acórdão de 16 de julho de 2020, Adusbef e o., C-686/18, EU:C:2020:567, n.º 92 e jurisprudência referida)".
Mais referiu o TJUE no Acórdão identificado que "embora seja certo que o Tribunal de Justiça já declarou que existe um interesse geral claro em assegurar, em toda a União, uma proteção forte e coerente dos investidores, salientou, todavia, que não se pode considerar que esse interesse prevalece em todas as circunstâncias sobre o interesse geral que consiste em garantir a estabilidade do sistema financeiro (Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C-526/14, EU:C:2016:570, n.º 91). Ora, a defesa deste interesse pelos Estados-Membros exige que lhes seja reconhecida, neste contexto, uma margem de apreciação [TEDH, 7 de novembro de 2002, Olczak c. Polónia, CE:ECHR:2002:1107DEC003041796, § 77; TEDH, 10 de julho de 2012, Grainger e o. c. Reino Unido, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, § 36]".
Não pode perder-se de vista que, nos termos do regime da resolução bancária, a recuperação a que os credores têm direito em caso de liquidação é que constitui o seu direito nuclear, sobretudo atendendo ao facto da Medida de Resolução ser a única alternativa à liquidação.
XII - O Reenvio Prejudicial mostra-se obrigatório, nos termos do artigo 267.º do TFUE, quando uma questão de interpretação ou aplicação do Direito da União "seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados- Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie. Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal".
Em qualquer caso, o recurso ao reenvio prejudicial não se mostra, naturalmente, obrigatório, nomeadamente quando:
a. a questão suscitada não for pertinente ou necessária para a solução a dar ao litígio,
b. a questão jurídica ou a disposição de Direito da UE em causa já tiver sido objeto de interpretação por parte do TJUE (acte éclairé), ou
c. a correta interpretação do Direito da UE se imponha com clareza, não dando lugar a dúvida razoável (acte clair).
O TJUE no Acórdão CILFIT, de 6 de outubro de 1982, já declarou que não existe obrigação de reenvio quando haja decisões anteriores do Tribunal de Justiça que já tenham tratado do ponto de direito em questão, independentemente da natureza dos processos que as originaram, ainda que as questões em causa não sejam estritamente idênticas.
A solução está, pois, na transponibilidade da solução jurídica, sendo que o tribunal nacional pode concluir que a ratio decidendi do TJUE, embora proferida num contexto factual diferente, resolve o ponto de direito que tem diante de si.
Em bom rigor é essa a situação em presença, pois que se é verdade que o TJUE não respondeu objetivamente a cada uma das questões colocadas pelas Recorrentes, o que é facto é que as respostas dadas a questões próximas, permitem descortinar o entendimento adotado pelo TJUE, através da interpretação do “Ponto de Direito” em causa.
O "Ponto de Direito" não é a solução do caso, é a interpretação do direito europeu aplicável, cabendo ao tribunal nacional a concretização da leitura do TJUE.
A jurisprudência do TJUE sobre resolução bancária é já suficiente para que se possa percecionar qual o sentido dado pelo TJUE face às questões conexas que se mantêm controvertidas.
