Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
CONTRATO DE TRABALHO A TERMO CERTO
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo | |
| Processo: | 0939/15.9BEPRT |
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| Data do Acordão: | 02/13/2020 |
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| Tribunal: | 1 SECÇÃO |
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| Relator: | CLÁUDIO RAMOS MONTEIRO |
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| Descritores: | REENVIO PREJUDICIAL CONTRATO DE TRABALHO A TERMO CERTO |
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| Sumário: | É de reenviar ao TJUE a questão da conformidade da legislação nacional relativa a contratos de trabalho a termo celebrados por pessoas coletivas de direito público, na parte em que proíbe a sua conversão em contratos de trabalho por tempo indeterminado no termo máximo do seu prazo de duração, com a Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP. |
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| Nº Convencional: | JSTA000P25606 |
| Nº do Documento: | SA1202002130939/15 |
| Data de Entrada: | 07/05/2017 |
| Recorrente: | A............ |
| Recorrido 1: | CÂMARA MUNICIPAL DE GONDOMAR |
| Votação: | UNANIMIDADE |
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| Aditamento: | |
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Texto Integral| Texto Integral: | I. Relatório 1. A………… - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, do Acórdão do TCA Norte, de 10.2.2017, que confirmou a sentença proferida pelo TAF do Porto, de 30.5.2016, que julgou improcedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM instaurada contra o MUNICÍPIO DE GONDOMAR, onde pedia que fosse declarado sem termo o seu contrato de trabalho e fosse considerado ilícito o seu despedimento. Nas suas alegações formulou, com relevo para esta decisão, as seguintes conclusões: « 1) Salvo o devido respeito por opinião contrária, é inequívoco que a decisão enferma na violação na lei substantiva ou processual, nomeadamente, na Diretiva comunitária 1999/70/CE; (…) 3) Deverá aplicar-se, no presente caso, a Directiva comunitária 1999/70/CE pelo deverá o presente contrato de trabalho a termo resolutivo certo celebrado entre a Recorrente e a Recorrida ser convertido em contrato de trabalho por tempo indeterminado, na medida em que o limite máximo de renovações já foi ultrapassado; 4) Na Diretiva Comunitária 1999/70/CE não se fez qualquer distinção quanto à natureza pública ou privada do empregador, pelo que deverá aplicar-se ao presente caso. 5) Mesmo que exista dissonância entre o ordenamento nacional e o comunitário, deve sempre prevalecer o primado do regime jurídico europeu, incluindo Diretivas, sobre o estatuído em normas de direito interno, incluindo normas constitucionais, sem prejuízo da reserva constitucional de respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático, estipulada no Art.º 8.º, n.º 4 da C.R.P.; 6) No caso da não aplicação da referida Directiva no âmbito do direito público, deve ser enviado o referido processo para o Tribunal de Justiça da União Europeia.» 2. O MUNICÍPIO DE GONDOMAR contra-alegou, concluindo, no que ao mérito da causa diz respeito, que: « (…) 2. O Acórdão recorrido não viola a lei substantiva nomeadamente a não transposição da directiva comunitária 199/70/CE; 3 Todos estes contratos foram celebrados ao abrigo da lei 59/2008, que impede que esses contratos sejam convertidos em contrato sem termo; 4. Pelo que a directiva que a autora pretende ver aplicada à situação em apreço viola a Constituição da República.» 3. O recurso de revista foi admitido por este Supremo Tribunal em 8.6.2017 «(...) tendo em vista uma melhor interpretação e aplicação do direito, designadamente a possibilidade de colocar a questão ao Tribunal de Justiça da União Europeia (...)». 4. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II. Matéria de facto As instâncias deram como provados os seguintes factos: «1. Em Novembro de 2000 a autora celebrou com a ré “contrato de trabalho a termo certo”, em que se estipulava que a primeira exerceria as funções de “billheteiro” inserida na carreira profissional de “auxiliar da Administração Local”, pelo período de doze meses, com início a 06.11.2000, “por urgente conveniência de serviço” — cfr. dcc. 1 junto com a PI, a fls. 20 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 2. A autora exerceu as suas funções, no âmbito do contrato referido em “1.”, na Piscina Municipal de ………, pertencente à ré. 3. Em 06.11.2001 a ré renovou o contrato referido em “1.” até ao limite de dois anos — cfr. doc. 2 junto com a PI, a fls.. 22 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 4. Em 07.11.2002 a autora celebrou com a ré “contrato de trabalho a termo certo”, em que se estipulava que a primeira exerceria as funções correspondentes à categoria de “fiel de armazém”, pelo período de seis meses, com início a 07.11.2002 e termo em 07.05.2003, “podendo ser renovado até ao limite de dois anos”— cfr. doc. 3 junto com a PI, a fls.. 23 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 5. A autora exerceu as suas funções, no âmbito do contrato referido em “4.”, na Piscina Municipal de ………, pertencente à ré. 6. Em 19.11.2003 a autora celebrou com a ré “contrato de trabalho a termo certo”, em que se estipulava que a primeira exerceria as funções correspondentes à categoria de “assistente administrativo”, pelo período de seis meses, com início a 19.11.2003 e termo em 19.05.2004, “podendo ser renovado até ao limite de dois anos” — cfr. doc. 4 junto com a PI, a fls. 25 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 7. A autora exerceu as suas funções, no âmbito do contrato referido em “6.”, na Piscina Municipal de ………, pertencente à ré. 8. Em 21.11.2005 a autora celebrou com a ré “contrato de trabalho a termo resolutivo certo”, em que se estipulava que a primeira exerceria as funções correspondentes à categoria de “auxiliar técnico de turismo”, pelo período de um ano, com início a 21.11.2005 e termo em 21.11.2006. podendo “ser objeto de renovação” — cfr. doc. 5 junto com a PI, a fls. 27 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 9. A autora exerceu as suas funções, no âmbito do contrato referido em “8.”, na Piscina Municipal de ………, pertencente à ré. 10. Em 22.11.2007 a autora celebrou com a ré “contrato de trabalho a termo resolutivo certo”, em que se estipulava que a primeira exerceria as funções correspondentes à categoria de “assistente administrativo”, pelo período de seis meses, com início a 22.11.2007 a termo em 22.05.2008, podendo “ser objeto de renovação”— cfr. doc. 6 junto com a PI, a fls. 38 e ss. dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 11. A autora exerceu as suas funções, no âmbito do contrato referido em “10.”, na Piscina Municipal de ………, pertencente à ré. 12. O contrato referido em “10” foi renovado por despacho de 30.04.2008, até ao limite de um ano — cfr. doc. 1 junto com a contestação, a fls. 152 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 13. O contrato referido em “10” foi objeto de nova renovação, por despacho de 21.10.2010, por um período de 3 anos — cfr. doc. 2 junto com a contestação, a fls. 153 dos autos físicos, cujo teor se dá por reproduzido. 14. A autora trabalhou ao serviço da Ré até Novembro de 2013, desempenhando sempre, desde Novembro de 2000 a Novembro de 2013, as seguintes funções: atendimento ao público, efetuar inscrições dos utentes, receber dinheiro relativo ao pagamento das quotas dos utentes, entregar e receber as chaves dos cacifos. 15. A autora foi surpreendida e ficou triste com a comunicação da cessação do contrato de trabalho.» III. Matéria de Direito 5. A questão central que é colocada neste recurso é a da eventual violação da Diretiva Europeia 1999/70/CE pela legislação nacional relativa a contratos de trabalho a termo celebrados por pessoas coletivas de direito público, nomeadamente pelo artigo 92.º, n.º 2 da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, e que proíbe expressamente a conversão daqueles contratos, no termo máximo do seu prazo de duração, em contratos por tempo indeterminado. A questão vem suscitada a propósito daquela disposição legal, porque era ela que vigorava à data da cessação do último contrato celebrado entre a recorrente e o recorrido, mas a questão de direito mantém-se substantivamente inalterada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, cujo artigo 63.º, n.º 2, reproduz a mesma norma, e que, no essencial, era também a solução legal estabelecida pelos diplomas legais precedentes sobre a mesma matéria, nomeadamente pelo artigo 18.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 218/98, de 17 de Julho, e pelo artigo 10.º, n.º 2 da lei n.º 23/2004, de 22 de Junho. Conformando-se agora com o entendimento expresso pelas instâncias, de que, à luz do direito interno português, o seu contrato de trabalho a termo certo com o recorrido caducaria no termo da sua última renovação, a recorrente considera, não obstante, que essa solução é desconforme com o regime quadro estabelecido pela Diretiva Europeia 1999/70/CE que, visando evitar abusos decorrentes da excessiva utilização de contratos a termo sucessivos, deve aplicar-se também ao sector público. E conclui, assim, que aquela directiva deve ser directamente aplicada ao caso sub-judice, desaplicando-se, em consequência, o citado artigo 92.º, n.º 2 da Lei n.º 59/2008. Em abono da sua alegação, a recorrente invoca, além do mais, o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de 4.7.2006, proferido no Processo C.212/04, que decidiu o seguinte: «(…) o acordo-quadro se opõe à aplicação de uma legislação nacional que proíbe de modo absoluto, apenas no setor público, a conversão em contratos sem termo de contratos a termo sucessivos que, de facto, se destinaram a satisfazer “necessidades estáveis e duradouras” da entidade patronal e devem ser considerados abusivos (…)». 6. Em face do alegado, este Tribunal não pode deixar de conhecer do pedido de reenvio da decisão para o Tribunal de Justiça da União Europeia que a recorrente formula na sua conclusão sexta, pedido que, por definição, é prejudicial em relação ao conhecimento do mérito do recurso. Com efeito, nos termos do artigo 267º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os órgãos jurisdicionais dos países da União Europeia (UE) devem submeter ao Tribunal de Justiça da UE (TJUE) uma decisão prejudicial, sempre que a interpretação ou a validade de um direito da UE esteja em causa e seja necessária ao julgamento da causa por um órgão jurisdicional nacional. Quando for suscitada uma questão de direito da EU no âmbito de um processo pendente perante um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso jurisdicional previsto no direito interno, esse órgão jurisdicional é obrigado a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça (3º parágrafo do artigo 267º do TFUE). Essa é, aliás, a jurisprudência pacífica e reiterada do TJUE, recentemente expressa nas suas Recomendações à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais [2019/C 380/01], de 08.11.2019, nos termos das quais a obrigação de reenvio dos tribunais de última instância só pode ser afastada quando já existir uma jurisprudência bem assente na matéria, ou quando a forma correta de interpretar a regra de direito em causa não dê origem a nenhuma dúvida razoável. Cabe, assim, a este Supremo Tribunal Administrativo, que neste processo julga em última instância, aferir se no caso estão preenchidos os pressupostos do reenvio, ou se eventualmente se verificam as condições que permitem o seu afastamento. 7. O artigo 267º do TFUE estabelece o seguinte: «O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial: a) Sobre a interpretação dos Tratados; b) Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União. Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie. Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal. Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.» No caso dos autos, não existem dúvidas de que está em causa a interpretação de um ato de um organismo da União, na medida em que a ação só pode proceder se este Tribunal considerar que o regime estabelecido no artigo 92.º, n.º 2 da Lei n.º 59/2008 viola a Diretiva Europeia 1999/70/CE. É certo que, como resulta do acórdão recorrido e da jurisprudência nele citada, as instâncias têm julgado de forma recorrente que tal violação não existe, alegando, não apenas que o artigo 5.º do Acordo Quadro anexo àquela Diretiva não impõe a conversão dos contratos a termo em contratos por tempo indeterminado, desde que o legislador nacional adote outras medidas de combate à precariedade laboral, como inclusive que a proibição daquela conversão é constitucionalmente imposta pelo artigo 47.º, n.º 2 da CRP. Mas a questão está longe de ser pacífica jurisprudencial e doutrinariamente. Este mesmo Supremo Tribunal Administrativo, embora a propósito de uma questão de direito distinta, não deixou de reconhecer já, citando a mesma jurisprudência europeia que invoca a recorrente, «que a liberdade de definição das medidas por parte do legislador interno não pode pôr em causa o resultado final pretendido pelo legislador europeu, ou seja, prevenir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho a termo» - cfr. Acórdão do STA 1S, de 7.12.2016, P. 1009/16. O que, além da ponderação das circunstâncias do caso concreto, não pode deixar de envolver uma avaliação global da conformidade das normas de direito interno aplicáveis à contratação laboral a termo com o direito europeu, que pondere, entre outros aspetos, as diferenças de regime existentes entre os setores público e privado. A que acresce que, interpretando as mesmas normas aplicáveis a pessoas coletivas de direito público, a jurisprudência dos tribunais comuns também já se pronunciou em sentido divergente ao da jurisprudência administrativa dominante, considerando, à luz de uma interpretação conforme com o direito europeu, abusiva a utilização sucessiva de contratos a termo por um período de (apenas) seis anos – cfr., entre outros, os Acórdãos do TRP, de 9.11.2009 e 3.5.2010, P. 734/08. E esta divergência de posições jurisprudenciais encontra igualmente eco na doutrina, onde se podem identificar opiniões concordantes com o entendimento de que a legislação nacional não viola a Diretiva Europeia 1999/70/CE – neste sentido, por exemplo, v. Raquel Carvalho, O contrato de trabalho a termo resolutivo no exercício de funções públicas e a Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, in Para Jorge Leite – Escritos Jurídico-Laborais, Vol. 1 (2014), pp. 195-221 – e opiniões críticas em relação a esse entendimento – v., neste caso, Ricardo Sousa da Cunha, A proibição de abuso na contratação laboral sujeita a termo pelo empregador público – conforme ao Direito da EU e à margem da Constituição?, in Questões Laborais, n.º 44 (2014), pp. 15-40. De onde se retira que não existe, nesta matéria, uma jurisprudência suficientemente assente, nem um corpus doutrinário estabilizado, que não deixe ao julgador uma dúvida razoável sobre a forma de interpretar a regra de direito em causa, tanto mais que as circunstâncias do caso concreto, tanto pelo número de renovações sucessivas, como pela extensão global da duração da relação contratual, não deixam de impressionar. Assim, não estão verificadas as condições para que este Tribunal dispense o reenvio da questão de direito europeu suscitada para que o TJUE se pronuncie previamente, ficando prejudicado, nesta fase do processo, o conhecimento de quaisquer outras questões suscitadas, incluindo as questões relativas à conformidade constitucional de uma solução que imponha a conversão do contrato a termo da recorrente em um contrato por tempo indeterminado. 8. Para que este Tribunal possa alicerçar os seus poderes numa boa interpretação do direito europeu aplicável, não é, no entanto, suficiente saber se o Direito da União Europeia se opõe a uma legislação nacional que proíba, em quaisquer circunstâncias, a conversão de contratos de trabalho a termo certo celebrados por pessoas coletivas de direito público em contratos de trabalho por tempo indeterminado, na medida em que, na falta de um parâmetro normativo de direito interno diretamente aplicável ao caso sub-judice, é necessário fixar, pela positiva, o sentido e o alcance da Diretiva Europeia 1999/70/CE. Assim, é igualmente necessário obter uma resposta a uma outra questão subsidiária ou complementar: a de saber se, no caso de se opor a uma proibição absoluta de conversão daqueles contratos, a Diretiva n.º 1999/70/CE vai ao ponto de impor essa mesma conversão como a única forma de evitar os abusos decorrentes do recurso sucessivo a contratos de trabalho a termo certo. Impõe-se, assim, solicitar ao Tribunal de Justiça da União Europeia que se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais: 1. O Direito da União Europeia, nomeadamente o art. 5.º do Acordo-Quadro anexo à Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que proíbe em absoluto a conversão de contratos de trabalho a termo certo celebrados por entidades públicas em contratos de trabalho por tempo indeterminado? 2. A Diretiva n.º 1999/70/CE deve ser interpretada no sentido de que impõe a conversão dos contratos como a única forma de evitar os abusos decorrentes do recurso sucessivo a contratos de trabalho a termo certo? |