| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I. Relatório
A..., com melhor identificação nos autos, interpôs recurso, para o Supremo Tribunal de Justiça (posteriormente reencaminhado para este Tribunal), do acórdão do Tribunal da Relação de Évora, que, confirmando a decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Odemira, concluiu pela incompetência desse Tribunal, em razão da matéria, para conhecer da providência cautelar não especificada proposta contra o Presidente da Câmara Municipal de Odemira, traduzida na necessidade de "decretar o imediato restabelecimento do fornecimento de água ao estabelecimento da Requerente, Restaurante - Bar "..." sito na Praia da Franquia, em Vila Nova de Mil Fontes e, nos mesmo termos, a recolocação em perfeito estado de funcionamento do respectivo sistema de drenagem de águas residuais."
A recorrente terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
A) - O douto acórdão recorrido violou o disposto no Art.º 66° do CPC e 4° n° 1 al. f) do ETAF que, ao contrário da interpretação a que foram sujeitos e levou à conclusão de que o Tribunal a quo era incompetente em razão da matéria, devem ser interpretados em sentido diametralmente oposto devendo, isso sim, concluir-se que lhe atribuem competência e não a qualquer outro Tribunal para dirimir o litígio que lhe foi posto a Julgamento.
B)- Não pode concluir-se que o acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Odemira seja um acto complementar do que o mesmo Presidente já havia praticado em 10/07/2001 e mediante o qual ordenou o encerramento de estabelecimento da Recorrente uma vez que desde aquela data até ao corte da água e interrupção de drenagem de águas residuais decorreram aproximadamente dois anos.
C)- O douto acórdão recorrido encontra-se em frontal oposição com o acórdão deste supremo tribunal proferido em 19/01/1994 no âmbito do Processo n.º 084535.
O recorrido concluiu assim a sua:
1a- A ora agravante viu indeferida a providência cautelar ou meio processual acessório de suspensão da eficácia do acto de encerramento, por douto Acórdão do Pleno do S.T.A., junto aos autos;
2a- Sendo certo que o ora Recorrido, mesmo na pendência daquela suspensão da eficácia do acto de encerramento tinha competência e legitimidade para executar, coercivamente, o acto providenciado, a verdade é que apenas ordenou a suspensão do fornecimento de água e a consequente interrupção da drenagem de águas residuais, após aquela decisão suprema, por respeito absoluto do princípio constitucional da separação de poderes;
3a- O acto de suspensão do fornecimento de água ao estabelecimento da ora agravante é um acto complementar. Administrativo também, do acto anterior de encerramento, para o qual o ora agravado tem competência funcional e legitimidade absoluta, sempre, antes e agora, independentemente de qualquer prazo, nomeadamente de "dois anos";
4a- Tal acto administrativo complementar é insusceptível de recurso contencioso;
5a- Os Tribunais Comuns, hoc casu, o Tribunal Judicial da Comarca de Odemira e este Venerando Supremo Tribunal de Justiça, agora, não têm competência para apreciar este acto administrativo complementar do acto de encerramento;
6a- A ordem de encerramento, não acatada pela ora agravante, é legal e legítima porque o ora agravado tem competência funcional, antes, agora e depois, tal como tem competência e legitimidade absoluta para ordenar, coercivamente, a suspensão do fornecimento de água ao estabelecimento, que a ora agravante não a acatou, antes, agora e depois, inclusive, acrescida da legitimidade adveniente da suprema decisão de indeferimento da requerida suspensão da eficácia do acto de encerramento, por parte do Acórdão do Pleno do S.T.A;
7a- A sanção acessória do encerramento do estabelecimento pode ser tomada em qualquer estado ou fase do procedimento administrativo (artº 84° do C.P.A.), atenta a sua natureza e fins a prosseguir, que são de interesse e ordem pública (Cfr. Ac. do S.T.A., de 2003.03.18, P. 259/03, in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 39, Maio/Junho 2003, pág. 67, referida em 9., destas contra-alegações);
8a- Nestas circunstâncias, deve o Venerando Supremo Tribunal de Justiça conhecer da excepção dilatória de incompetência absoluta que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância (artºs 101° e segs., 493°, n° 2 e 494°, al. a), todos do C. P. Civil);
9a- Sobre os conceitos de "acto de gestão privada" e de "acto de gestão pública", cfr., i. a., MARCELO CAETANO, ob. cit., pág. 422, de 1968, e ob. cit., pág. 294, de 1996 (nºs 12. e 13., destas contra-alegações) e, ainda, J. M. SANTOS BOTELHO, ob. cit., pág. 115 (n° 14., destas contra- alegações);
l0a- Os actos praticados em execução ou aplicação de outros actos administrativos são inimpugnáveis (Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA ob. cit., pág. 154 e LÇ,. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., pág. 196);
11a- Para apreciar a ordem de suspensão do fornecimento de água ao estabelecimento "...", considerada como acto administrativo, simplesmente, apenas seria competente o Tribunal Administrativo;
12a- Para apreciar a mesma ordem de suspensão, considerada como acto administrativo complementar de execução ou de aplicação do acto de encerramento, não fora a sua inimpugnabilidade, apenas seria também competente o Tribunal Administrativo;
13a- Em qualquer caso, tal acto de suspensão do fornecimento de água, ordenado pelo ora Recorrido, investido de jus imperii, de forma coerciva nunca se traduz num "acto de gestão privada", mas sim num "acto de gestão pública ";
14a- Ocorre, assim, inequivocamente, a excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria e, por isso, obsta a que o Venerando Supremo Tribunal de Justiça conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância (artºs 101° e segs., 493°, n° 2 e 494°, al. a), todos do C.P.Civil, aplicáveis subsidiariamente).
O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer defendendo a manutenção do julgado.
Cumpre decidir.
II
Com o presente recurso visa-se, apenas, determinar a jurisdição competente para conhecer da providência cautelar requerida.
Embora não estejamos perante um verdadeiro conflito de jurisdição, pois os tribunais administrativos não tiveram a oportunidade de se pronunciar, cabe ao Tribunal dos Conflitos dirimir esta controvérsia, ou pré-conflito, e fixar definitivamente a jurisdição competente, nos termos do n.º 2 do art.º 107 do CPC, assim prevenindo um eventual conflito.
Por outro lado, a instância foi regularizada pelo Tribunal da Relação, sem oposição das partes, de modo que a pretensão da recorrente corre contra o Município de Odemira, representado pelo seu Presidente (No requerimento inicial a requerente indicou como requerido da providência cautelar o Presidente da Câmara, e não a pessoa colectiva de que faz parte, o Município, provavelmente, por pretender seguir o mesmo procedimento do contencioso administrativo por natureza (o contencioso dos recursos e providências cautelares com ele conexas) onde a personalidade judiciária cabe ao órgão que pratica o acto impugnado (ou que deve emitir o acto em falta) e não à pessoa colectiva em que se integra (acórdãos STA de 21.2.96, no recurso 37565, de 23.6.96, no recurso 38063 (Pleno), de 9.6.99, no recurso 44796, de 27.6.00, no recurso 45656 e de 14.3.02 no recurso 45910), critério que, de resto, seguiu quanto deduziu a suspensão de eficácia do despacho presidencial, de 10.7.01, de que se falará adiante. Portanto, a própria recorrente acabou por orientar a sua intervenção processual em termos de contencioso administrativo..)
III Direito
Vejamos.
1. A recorrente, no Tribunal Judicial da Comarca de Odemira, para sustentar o deferimento da providência cautelar, alegou o seguinte:
- Em 14 de Maio de 2003, por determinação do requerido, foi suspenso o fornecimento de água ao restaurante "...", propriedade da requerente, bem como interrompida a drenagem de águas residuais, com a retirada do respectivo contador;
- O requerido invoca como fundamento para a suspensão do fornecimento de água e interrupção da drenagem de águas residuais o facto da licença de funcionamento do estabelecido estar caducada, estando o mesmo a funcionar sem qualquer autorização, para além de apresentar um estado de degradação;
- A requerente é proprietária do estabelecimento em causa desde 1992, o qual se situa em solo de domínio público marítimo;
- O estabelecimento da requerente encontra-se em perfeito estado de funcionamento, não representando qualquer perigo para o ambiente nem padece de condições para fornecimento de serviços de restauração e bebidas;
- O referido estabelecimento presta um serviço que reveste uma carácter de interesse público, servindo os banhistas da praia da Franquia, nomeadamente de nadador salvador, de duches e wc, etc;
- A suspensão do fornecimento de água ao estabelecimento da requerente e a interrupção forçada da drenagem de águas residuais, por serem imprescindíveis ao respectivo funcionamento, implicaram também o encerramento imediato do mesmo;
- A requerente tem a seu cargo no referido estabelecimento quatro trabalhadores, cujo rendimento para fazer face às despesas quotidianas e satisfação das necessidades mínimas, advém única e simplesmente da remuneração auferida como contraprestação do trabalho desempenhado naquele estabelecimento"
Por sua vez a recorrida alegou aí que:
- Notificara a Requerente, pelo ofício n.º 8039, de 14.5.03 (fls. 20/25), do seu despacho de 9.5.03, pelo qual, em síntese, pelos fundamentos nele constantes, ordenara a suspensão do fornecimento de água àquele restaurante, procedendo-se à retirada do respectivo contador e, por consequência, era também interrompida a drenagem de águas residuais.
- No exercício das suas competências administrativas, exerceu, com plena legitimidade os seus poderes de autoridade administrativa, conferida pela Lei das Autarquias Locais, uma vez que,
- O Recorrente, sem licença municipal do seu estabelecimento, sem licença de domínio público marítimo, sem cumprir as inumeráveis ordens de demolição do estabelecimento, dadas pelo PNSACV (Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina), e após ordem de encerramento do mesmo estabelecimento, por parte do ora Requerido, em 10.7.01 que lhe foi notificado e nunca cumpriu,
- O mesmo Requerente, requereu a suspensão da eficácia do acto de encerramento do seu estabelecimento, mediante meio processual acessório, adequado e próprio, que lhe foi desfavorável, apesar de todos os recursos possíveis e "imaginários", até que, por fim, em 8.5.03, foi notificado do douto Acórdão do Pleno do STA, de 30.4.03, esgotando-se, assim, qualquer outro "meio judicial" que permitisse ao ora Requerente manter pendente a suspensão da eficácia do acto de encerramento, Ac. do Pleno do STA de que se juntou cópia (fs. 174/183).
- O acto providenciado, agora, reporta-se, em concreto, à suspensão do fornecimento de água, materializada na retirada do respectivo contador, ou seja, é um acto complementar do outro acto que ordenou o encerramento do estabelecimento da requerente, traduzindo-se na execução coerciva material e substantiva, em face do incumprimento, por parte da ora Requerente, da ordem de encerramento, mesmo após o indeferimento judicial pelo Pleno do STA.
- Tal acto complementar, praticado para cumprimento da sua anterior "ordem"/despacho de encerramento, não cumprida e após douto Acórdão do Pleno do STA, consiste num acto administrativo complementar do anterior despacho do ora Requerido, este insusceptível de recurso contencioso, obviamente, para os Tribunais Administrativos, sob pena de, se assim não fosse, não poder haver "CASO JULGADO", sobre a questão de fundo (encerramento), inclusive nos meios processuais acessórios, a suspensão da eficácia desse acto, in casu.
- Tal acto administrativo complementar, por natureza, não pode ser apreciado pelo Tribunal Judicial da Comarca de Odemira, nem, aliás, pelos Tribunais Administrativos.
Com fundamento nestes factos aquele tribunal decidiu que:
"Assim, por duas ordens de razões a saber: o facto do acto administrativo ora praticado pelo Município de Odemira através do seu presidente ser um acto complementar de outro insusceptível de recurso, e porque de qualquer modo se trata de acto de gestão pública, este tribunal judicial é incompetente para conhecer do mérito da presente providência.
Segundo o artigo 101° do Código de Processo Civil "a infracção das regras de competência em razão da matéria (...) determina a incompetência absoluta do tribunal."
A verificação da incompetência absoluta implica a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comportar (cfr. artigo 105°, n° 1, do Código de Processo Civil).
A incompetência absoluta configura uma excepção dilatória (cfr. artigo 494°, alínea a) do Código de Processo Civil).(...)
Assim, julga-se procedente a excepção da incompetência absoluta deste tribunal, absolvendo-se o requerido da instância."
O Tribunal da Relação de Évora, confirmando a decisão da 1.ª Instância, concluiu que:
"O pedido formulado consiste na imposição de fornecer, novamente, água ao estabelecimento da requerente a repor em funcionamento o sistema de drenagem de águas pluviais, o que tem como subjacente a apreciação da legalidade de um acto do requerido, de natureza administrativa, que consistiu na ordem de encerramento do estabelecimento da requerente A....
Ou seja, estando em causa, essencialmente, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas, por ter na sua génese um acto praticado por um órgão de poder público que é regulado, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo, a apreciação da legalidade do acto requerido compete aos tribunais administrativos, de acordo com o n.º 3 do art.º 212 da Constituição da República."
2. Dir-se-á, desde já, que o decidido é para confirmar.
Vejamos. A providência cautelar requerida pela recorrente tem que ser analisada no contexto geral do seu relacionamento com a Câmara Municipal de Odemira, os seus diversos órgãos, e o PNSACV (Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina). E desse relacionamento resulta que, por despacho do Presidente da Câmara Municipal, de 10.7.01, foi ordenado o encerramento do seu estabelecimento denominado "...", sito na Praia da Franquia, em Vila Nova de Mil Fontes, com fundamento na falta de licença para utilização do domínio público, na ausência de licenciamento construtivo, na falta de licença de utilização para o desempenho da actividade de restauração e bebidas e na caducidade das anteriormente existentes (fls. 22/23). A recorrente, aceitando que se tratava de um acto administrativo, impugnou-o no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC) (fls. 184), tendo aí pedido igualmente a suspensão da sua eficácia. Este procedimento cautelar veio a ser definitivamente indeferido por acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 30.4.03, que julgou findo o recurso por oposição de julgados deduzido do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) que negara provimento ao recurso interposto da decisão do TAC. Entre a apresentação do pedido de suspensão de eficácia e o trânsito em julgado do acórdão que a indeferiu aquele despacho do Presidente não pôde ser executado, por força do preceituado no n.º 1 do art.º 80 da LPTA (DL 267/85, de 16.7).
Com a prolacção do referido acórdão do Pleno do STA o despacho que determinou o encerramento viu afastado o obstáculo à sua execução, iniciando-se as diligências para a levar a cabo. Para o efeito, em 9.5.03, foi elaborada, pela Divisão de Contencioso e Assessoria Jurídica da Câmara, a informação n.º 56, reproduzida a fls. 22/25 (com as conclusões que seguem: "1. Por força da caducidade dos documentos que deram origem e que sustentaram a celebração do contrato para fornecimento de água em 1997, designadamente, alvará sanitário e licença do ICN, aquele contrato é nulo e de nenhum efeito, tendo deixado de vigorar na ordem jurídica. 2. Assim e com base na fundamentação expressa na presente Informação, pronunciamo-nos pela sustentabilidade da medida de corte imediato de fornecimento de água - vertido no contrato de 1997 - por nulidade daquele, ao estabelecimento, "... ", Praia da Franquia, Vila Nova de Milfontes, zelando o Município, através da sua capacidade licenciadora, pelo respeito da lei, e da exigência dos licenciamentos devidos e inexistentes in casu, pela saúde e interesse públicos, pelo direito ao ambiente, mostrando-se inadequado o protelamento de manutenção dos serviços prestados naquele Apoio. Em nosso entendimento, o desempenho daquela actividade atenta gravemente contra o interesse público, pelo seu exercício à revelia da lei, sendo certo que o bem que se pretende proteger é de valor manifestamente superior ao prejuízo que se possa eventualmente verificar."), sobre a qual foi lavrado o despacho do Presidente, também de 9.5.03, que, concordando com ela, ordenou o corte da água e do ramal de esgotos àquele estabelecimento.
A questão da qualificação dos Actos da Administração como actos de gestão pública ou actos de gestão privada foi tratada em vários acórdãos do Tribunal dos Conflitos. Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado. (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 5.11.81, proferido no processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 311, página 195; do Tribunal de Conflitos de 20.10.83, proferido no processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18; do Tribunal de Conflitos de 12-1-1989, proferido no processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n° 330, página 845; do Tribunal de Conflitos de 12.5.99, proferido no processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31.7.00, página 19; do Supremo Tribunal Administrativo de 22.11.94, proferido no recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18.4.97, página 8256).
Os elementos de interpretação de um acto administrativo são, essencialmente, a respectiva letra, os objectivos revelados pelo seu conteúdo, o contexto em que é prolatado e o tipo legal. Resulta, portanto, de todo o circunstancionalismo que o envolveu que, com aquele acto, de 9.5.03, o Presidente pretendeu bloquear o funcionamento do estabelecimento da recorrente e parar a sua actividade, na sequência da anterior ordem de encerramento (assim pretendendo dar-lhe execução), não cumprida, por falta de vários licenciamentos que identificou, servindo-se do corte da água e do ramal de esgoto como simples instrumento para o consumar. Procedimento alternativo a outros possíveis para atingir esse objectivo como o corte da energia eléctrica (acórdão STA de 7.10.97, no recurso 41412) ou, simplesmente, o uso da força pública (art.º 149, n.º 2, do CPA). Os actos das entidades administrativas que determinam o encerramento de estabelecimentos comerciais ou industriais são típicos actos administrativos inserindo-se na sua actividade de gestão pública (como meros exemplos, vejam-se os acórdãos STA de 11.1.01 no recurso 45959, de 27.8.01 no recurso 41529, de 20.11.02 no recurso 42180, de 21.1.03 no recurso 44491 e de 10.3.03 no recurso 259/03). As competências dos órgãos das Câmaras Municipais encontram-se nos art.ºs 64 e 68 da Lei n.º 5-A/2002, de 11.1.02.
Assim, esse despacho do Presidente é claramente um acto administrativo já que se traduz numa "conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produz efeitos jurídicos num caso concreto" (Ver também Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, pag.76/77.) (Marcelo Caetano, Manual, 9.ª edição, I, pag. 410). Situa-se, portanto, na área dos actos de gestão pública, onde se inserem os actos praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolva ou representem o exercício de meios de coacção (acórdãos STA de 24.1.02 no recurso 48274, de 27.2.02 no recurso 47980 e de 3.6.03 no recurso 24/03, entre muitos).
A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos. A providência cautelar não especificada intentada pela recorrente na Comarca de Odemira, em 29.5.03, visou justamente reagir contra este acto do Presidente, procurando, em última análise, eliminar judicialmente os seus efeitos. E sendo assim, não faria qualquer sentido que a jurisdição competente para a apreciar pudesse ser diferente. Por outras palavras, se os tribunais administrativos são competentes para conhecerem do acto que, visando o encerramento do estabelecimento, ordenou o corte da água e do ramal de esgotos, também terão de ser competentes para apreciarem a providência cautelar que tem em vista contrariar os efeitos desse acto, e permitir o restabelecimento dessas ligações. Ora, as providências cautelares não especificadas, embora não estando expressamente previstas nas leis processuais administrativas, são admitidas no âmbito do contencioso administrativo por força do art.º 268, n.º 4, da CRP e mesmo do art.º 1 da LPTA (acórdãos STA de 5.6.01 no recurso 47641, de 16.4.02 no recurso 588/02, de 24.10.02 no recurso 1072B/02 e de 17.6.03 no recurso 846/03).
Haverá de concluir-se, portanto, tal como se decidiu, que sendo a competência dos tribunais administrativos, por estar em causa uma relação jurídica administrativa (art.º 212, n.º 3 da CRP e art. 3 do ETAF), está excluída a competência dos tribunais comuns (art.º 66 do CPC).
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas, fixando-se a taxa de Justiça e a Procuradoria respectivamente, em 400 e 200 euros.
Lisboa, 21 de Outubro de 2004.–Rui Botelho–(relator)-Luis Loureiro da Fonseca–João Carlos de Barros Caldeira – Pais Borges – Santos Botelho. |
