Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	010/25.5BEPRT

Data do Acordão:	07/10/2025

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	TERESA DE SOUSA

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO JURISDIÇÃO COMUM ESCOLA SUPERIOR ENSINO PRIVADO

Sumário:	É da competência dos tribunais judiciais conhecer de litígio, no qual, face aos termos em que se apresenta a acção, está em causa um dissídio que opõe sujeitos privados, nenhum deles actuando no exercício de poderes públicos, pelo que a relação controvertida é uma relação de direito privado, e não uma relação jurídica administrativa ou litígio enquadrável no artigo 4º do ETAF.


Nº Convencional:	JSTA000P34104
Nº do Documento:	SAC20250710010
Recorrente:	AA
Recorrido 1:	FUNDAÇÃO ...
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Conflito nº 10/25.5BEPRT

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. Relatório
AA, identificado nos autos, intentou no Juízo Local Cível do Porto do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, acção contra FUNDAÇÃO ..., pedindo a condenação da Ré a:
“a) - Solucionar o problema relativo à Unidade Curricular de “Integridade à Vida Profissional - Ensino Clínico” do 2º semestre do 4° ano da Licenciatura de Enfermagem, na ESS-..., que o A. esteve impedido de frequentar e de ser avaliado, devendo ser anulados os atos de suspensão e encerramento antecipado da primeira fase do Estágio nos Serviços de Internamento do Centro Hospitalar do ... - Hospital ... - ... e bem assim a avaliação final de 8 valores;
b) - Reintegrar o A. com efeitos imediatos na Unidade Curricular de “Integridade à Vida Profissional - Ensino Clínico” do 2° semestre do 4º ano da Licenciatura de Enfermagem, na ESS-..., permitindo a frequência pedagógica integral da mesma e respetiva avaliação sem o pagamento de qualquer propina ou taxa administrativa, assumindo a R. a responsabilidade e pagamento dos encargos externos com o Estágio Clínico:
c) - Pagar ao A. a quantia de 37.930,08 euros, acrescida dos juros que sobre este montante recaírem, à taxa legal de 4% ao ano, desde citação e até ao seu integral e efetivo pagamento;
d) - Pagar ao A. a quantia mensal de 1.280,72€, ou o equivalente à categoria, desde a propositura da ação até à total regularização da avaliação do A., consequente conclusão do curso, com a habilitação definitiva para desempenhar a sua profissão.
e) -Pagar as custas e procuradoria condigna.”
O Autor alega, em síntese, que desde 2013 se encontra matriculado no primeiro ciclo da Licenciatura em Enfermagem da Escola Superior de Saúde da ..., e que, para conclusão do plano de estudos e consequente obtenção do grau académico de licenciado, falta-lhe a aprovação na Unidade Curricular de “Integração à Vida Profissional - Ensino Clínico” na qual se inscreveu e foi admitido, no ano lectivo de 2022/2023.
Mais alega que esta unidade curricular comporta 623 horas de estágio externo, em ambiente profissional, o qual decorreu no Centro Hospitalar .... Porém, em 18.10.2022, foi-lhe comunicado o fim antecipado e imediato do respectivo estágio. Esta decisão impediu o Autor de concluir o Ensino Clínico, tendo realizado apenas 181 horas das 311,5 horas previstas para a primeira fase do Estágio, e não foi submetido a avaliação final.
Não obstante, no dia 26.10.2022, foi-lhe comunicado que iria realizar a segunda parte do estágio, que decorreria em ambiente de Urgência e Emergência, e que concluiu, mas tendo ficado com a avaliação final de 8 valores naquela unidade curricular.
Sustenta que estas decisões constituem violações do disposto nos artigos 42º, nº 1.3 e 21º, nº 1 do Regulamento nº 905/2022 e toda a actuação violou os direitos do Autor, designadamente o direito à frequência pedagógica e à avaliação de conhecimentos e competências, consagrado no artigo 23º, nº 1 dos Estatutos da Escola Superior de Saúde da ... e artigo 57º, nº 1 do Regulamento nº 905/2022.
A Ré contestou por impugnação e por excepção, arguindo a incompetência material do Tribunal.
Por decisão de 19.06.2024, o Juízo Local Cível do Porto, Juiz 1, declarou-se incompetente, em razão do valor, para apreciar a acção e ordenou a remessa dos autos ao Juízo Central Cível do Porto.
Em 25.09.2024, o Juízo Central Cível do Porto, Juiz 4, decidiu declarar o Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto dos autos.
Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF do Porto) e distribuídos ao Juízo Administrativo Social, este, em 07.01.2025, julgou-se incompetente, em razão da matéria, e ordenou a remessa ao Juízo Administrativo Comum do mesmo TAF do Porto.
Por sua vez, o Juízo Administrativo Comum do TAF do Porto, em decisão proferida em 18.03.2025, declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer a acção e absolveu a Ré da instância.
Suscitada a resolução do conflito negativo de jurisdição, foram os autos remetidos ao Tribunal dos Conflitos.
Já neste Tribunal dos Conflitos as partes foram notificadas para efeitos do disposto no nº 3 do artigo 11º da Lei nº 91/2019.
O Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de a competência material para julgar a acção dever ser atribuída aos tribunais da jurisdição comum, mais precisamente ao Juízo Central Cível do Porto do Tribunal Judicial da Comarca do Porto.

2. Os Factos
Os factos relevantes para a decisão são os enunciados no Relatório.

3. O Direito
O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Juízo Central Cível do Porto do Tribunal Judicial da Comarca do Porto e o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
O Juízo Central Cível do Porto considerou que: “No caso em apreço, como bem refere a ré está em causa uma atividade exercida pela aqui Ré, através da ESS-..., e que é regulada pelo direito administrativo (matéria articulada pela Ré já referida e que não foi contestada pelo autor), donde resultam amplos poderes de autoridade para a prossecução de um interesse público. Pelo que, dúvidas não restam de que a ação de indemnização pelos danos causados nessa e por causa dessa atividade de ensino superior cabem na competência jurisdicional dos tribunais administrativos, ao abrigo do artigo 4º, n.º 1, al. d) do ETAF, sendo de concluir que a jurisdição administrativa é a competente para dirimir o litígio.”.
Por sua vez, o TAF do Porto, apoiando-se em jurisprudência que cita, também se julgou incompetente considerando que: “Aquilo que importa então aferir é se está em causa nos autos uma relação jurídica administrativa e fiscal, o que, desde já se diga, não sucede.
Na verdade, a atuação da Ré, enquanto estabelecimento de ensino superior privado, ainda que possa encontrar-se sujeita ao cumprimento de normas de direito administrativo, não corresponde a uma relação jurídica administrativa, i.e., uma relação entre sujeitos de direito que atuem no exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo, pois não está em causa o exercício de uma atividade própria da Administração Pública concessionada a privados.
Face à jurisprudência citada, que integralmente se sufraga, entende-se que os pedidos formulados nos presentes autos não dizem respeito a uma relação jurídica administrativa, mas antes a uma relação jurídica de direito privado.”.
Vejamos.
Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” [artigos 211º, nº 1, da CRP; 64º do CPC; e 40º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” [artigos 212º, nº 3, da CRP e 1º, nº 1, do ETAF].”
A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no artigo 4º do ETAF com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).
Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário consensual, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o Autor configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a acção é proposta.
Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal de 01.10.2015, Proc. 08/14, «A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo».
Analisados os termos e teor da petição inicial constata-se estarmos perante um litígio que opõe sujeitos privados e em que a pretensão formulada pelo Autor se mostra fundada no alegado incumprimento pela Ré dos seus próprios estatutos e regulamento interno, pretendendo o Autor que a sua situação de frequência e avaliação na referida Unidade Curricular seja resposta da forma que considera correcta. Peticiona ainda o ressarcimento dos danos patrimoniais e não patrimoniais que a actução da Ré lhe causou.
Pelo DL nº 45/2020, de 23 de Julho, foi reconhecido o interesse público da Escola Superior de Saúde da Fundação «...», estabelecimento de ensino politécnico vocacionado para o ensino, a investigação orientada e a prestação de serviços na área da saúde e cuja entidade instituidora é a FUNDAÇÃO ..., fundação privada (arts. 2º a 4º).
Decorre dos estatutos da Escola Superior de Saúde da Fundação ..., publicados em anexo à Portaria nº 194/2020, de 12 de Agosto, que aquela é “um estabelecimento não integrado de ensino superior politécnico” (art. 3º, nº 1). E, dispõe o art. 23º, nº 1, que “Os estudantes têm o direito à frequência pedagógica e à avaliação de conhecimentos e competências, nos termos definidos pelas normas regulamentares de funcionamento pedagógico da Escola”.
De igual forma, o Regulamento nº 905/2022, publicado no DR, 2ª série, de 26 de Setembro, (Normativa Pedagógica do Funcionamento dos cursos da Escola Superior de Saúde ... CTeSP, Licenciaturas e Mestrados) dispõe no art. 57º, nº 1, que “Os alunos têm o direito à frequência pedagógica e à avaliação de conhecimentos e competências, nos termos definidos pelas normas regulamentares de funcionamento pedagógico dos ciclos de estudos”.
Por sua vez, a Lei nº 62/2007, de 10 de Setembro, (Regime jurídico das instituições de ensino superior) estabelece no art. 9º: “(…) 3 - As entidades instituidoras de estabelecimentos de ensino superior privados são pessoas colectivas de direito privado, não tendo os estabelecimentos personalidade jurídica própria. 4 - As instituições de ensino superior privadas regem-se pelo direito privado em tudo o que não for contrariado pela presente lei ou por outra legislação aplicável, sem prejuízo da sua sujeição aos princípios da imparcialidade e da justiça nas relações das instituições com os professores e estudantes, especialmente no que respeita aos procedimentos de progressão na carreira dos primeiros e de acesso, ingresso e avaliação dos segundos”. A mesma Lei prescreve no art. 11º: “3 - Face à respectiva entidade instituidora e face ao Estado, os estabelecimentos de ensino superior privados gozam de autonomia pedagógica, científica e cultural. 4 - Cada instituição de ensino superior tem estatutos próprios que, no respeito da lei, enunciam a sua missão, os seus objectivos pedagógicos e científicos, concretizam a sua autonomia e definem a sua estrutura orgânica. 5 - A autonomia das instituições de ensino superior não preclude a tutela ou a fiscalização governamental, conforme se trate de instituições públicas ou privadas, nem a acreditação e a avaliação externa, nos termos da lei.”
Ora, a qualidade de sujeito de direito privado da entidade instituidora da Escola Superior de Saúde não é alterada pelo facto de ter sido reconhecido interesse público ao estabelecimento de ensino em causa e, também, não se altera em virtude da tutela inspectiva a que está sujeito, pois esta visa, nomeadamente, fiscalizar a idoneidade dos estabelecimentos que conferem graus reconhecidos oficialmente.
Em situação idêntica à presente, decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 29.05.2008, Proc. 0876/07: «Essa qualidade de sujeitos de direito privado da entidade instituidora e da própria Escola Superior de Educação de A… em nada se altera pelo facto de a criação desta ter sido objecto de autorização do Ministério da Educação, nos termos da lei (art. 1º, do DL 100-B/85, de 8/4 (…).
De igual modo, e diversamente do entendimento seguido no despacho recorrido, essa natureza de direito privado das referidas entidades também não se altera por virtude da tutela, designadamente inspectiva (arts. 34º, do DL 119/93, de 25.2, 9 e 75, do DL 16/94, de 22.1, e nº 7, da Port. 269/86, de 3.6), a que estão sujeitas por parte dos competentes serviços do Ministério da Educação.
Como é próprio da tutela administrativa (cf. F. do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Liv. Almedina 1986, vol. I, 692, ss.), tal sujeição não prejudica a autonomia dessas entidades (…). Mas também não confere poder público a qualquer delas, designadamente à Escola Superior de Educação de A…
No exercício dessa autonomia, que lhe reconhece o respectivo Estatuto, designadamente no domínio pedagógico (art. 1º, nº 2), esta Escola fixou o regime de frequência aplicável a cada um dos respectivos cursos (art. 22º) e ao qual a ora recorrida aderiu, ao efectuar a respectiva inscrição.
Assim, a decisão de exclusão da mesma recorrida, consubstanciando aplicação desse regime de frequência, respeita a uma relação jurídica de direito privado e não a uma relação jurídica de direito público. Pois que nenhum dos respectivos sujeitos é uma entidade pública ou um particular dotado de poderes públicos.»
No acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 06.05.2010, Proc. 3777/08.1TBMTS.P1.S1, em caso de estabelecimento privado de ensino não superior, expendeu-se: «Pode afirmar-se, pois, que o ensino nas escolas privadas não se traduz no exercício de uma actividade pública delegada, mas antes numa actividade privada concorrente com o ensino público. Ou seja, a Constituição portuguesa consagra um modelo de escola privada autorizada e não um modelo de escola pública delegada: o ensino privado é uma actividade livre, embora sujeita a autorização estadual para verificação da sua qualidade e dos interesses públicos inerentes, e não uma actividade própria do Estado concessionada aos privados.
(…) E se é assim, segue-se que toda a actividade desenvolvida pelas escolas particulares pertence à esfera do direito privado. As suas relações com os alunos e professores, as avaliações e provas que realizam, os diplomas e os certificados que emitem, assumem-se como actos de direito privado, objecto de uma regulação de direito privado, embora possam ter efeitos públicos.».
E, também no acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 21.10.2008, Proc. 3874/2008-1, se disse: «(…) em questão não está a violação de quaisquer normas de direito administrativo, pelo menos de modo directo, está antes apurar, com base na apreciação das normas do aludido regulamento do discente, dos estatutos que, nos termos do artigo 18º, n.º 2, do Estatuto, aprovado Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 de Janeiro, devem conter a definição da avaliação dos alunos, se Autor concluiu com aproveitamento a cadeira de Gestão Financeira II do 3° Ano do curso superior de Gestão de Empresas e, consequentemente, se concluiu o referido Curso.
Deste modo a questão que os pedidos indicados sob as als. a) e b) supra suscitam é de direito privado, como, consequentemente, é de direito privado a questão que suscitam os demais pedidos que são daqueles dependentes.»
Sobre questão relativa à responsabilidade civil extracontratual de uma instituição universitária privada, o Tribunal dos Conflitos decidiu no sentido da competência dos tribunais judiciais, no acórdão de 25.06.2020, Proc. 019/19, cujo sumário é o seguinte: «Incumbe aos tribunais judiciais o julgamento de uma ação que opõe sujeitos privados e em que a pretensão nela formulada, com apelo a regime substantivo privatístico, se mostra fundada numa alegada responsabilidade civil de uma instituição universitária privada pelo incumprimento daquilo que, por via da publicitação feita e da matrícula realizada, constituíam as obrigações/prestações assumidas pela mesma em termos do conteúdo e das condições curriculares do curso por si ministrado.».
Como se disse, os tribunais administrativos e fiscais são competentes para apreciar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais que, como escreveu J.C. Vieira de Andrade: «(…) na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)
A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” (cfr. A Justiça Administrativa, 18ª ed., Coimbra, 2020, pág. 53)».
Em face dos termos em que se apresenta a acção, está em causa um dissídio que opõe sujeitos privados, nenhum deles actuando no exercício de poderes públicos, pelo que a relação controvertida é uma relação de direito privado, e não uma relação jurídica administrativa ou litígio enquadrável no art. 4º do ETAF.
Deste modo, a competência material para conhecer a presente acção cabe aos tribunais judiciais.
Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a presente acção o Tribunal Judicial da Comarca do Porto, Juízo Central Cível do Porto, Juiz 4.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Julho de 2025. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) - Nuno António Gonçalves.