Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	023/08

Data do Acordão:	05/14/2009

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	RODRIGUES DA COSTA

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P10520
Nº do Documento:	SAC20090514023
Recorrente:	A..., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DE SÃO ROQUE DO PICO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral:

I. RELATÓRIO
1. A… intentou acção de condenação, sob a forma ordinária, contra Administração dos Portos do Triângulo e Grupo Ocidental, SA (Açores), designada pelas iniciais A.P.T.O., pedindo que a Ré seja condenada a pagar-lhe € 22.500,00, mais juros de mora, por danos patrimoniais e morais causados e pelos quais será civilmente responsável, na qualidade de gestora do espaço onde ocorreu o acidente, o cais do porto de S Roque do Pico.
2. Citada, a Ré veio contestar, arguindo a excepção de incompetência dos tribunais comuns em razão da matéria e sustentando a competência dos tribunais administrativos, com fundamento em que ela (ré) tinha sido criada pelo Decreto-Lei Regional n.° 30/2003-A, de 27/06, sucedendo à extinta Junta Autónoma do Porto da Horta, que era um organismo regional dotado de autonomia administrativa e financeira e de personalidade jurídica de direito público.
3. O A. veio replicar, reafirmando que o tribunal comum é o competente, porquanto a Ré é uma pessoa colectiva de direito privado, não tendo actuado munida de qualquer poder de autoridade.
4. Foi proferido despacho saneador, absolvendo a Ré da instância com fundamento em o tribunal ser incompetente em razão da matéria, sendo competentes os tribunais administrativos.
5. Inconformado com essa decisão, o A. interpôs recurso de agravo para a Relação de Lisboa, tendo esta julgado o recurso improcedente e confirmando o decidido pela a 1ª instância.
6.Ainda inconformado, o A. agravou dessa decisão para o Supremo Tribunal de Justiça, tendo concluído:
1. A Ré é uma pessoa colectiva de direito privado.
2. Apesar de se tratar de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
3. Independentemente dos actos praticados pela Ré serem no âmbito do exercício de gestão pública ou privada são competentes para apreciar a responsabilidade extracontratual da mesma os tribunais comuns.
4. Ainda assim: a responsabilidade da Ré resulta única e exclusivamente do facto de não ter acondicionados os contentores que se encontravam no porto, por forma a não causarem danos (CC, art. 493.º, n.° 1).
5. Mesmo que assim não fosse não é pela natureza dessas funções que se pode concluir como fez o Acórdão recorrido que o tribunal competente é o administrativo.
6. Tal só seria determinante se a Ré fosse uma pessoa colectiva de direito público.
7. Sendo que, hoje, não se coloca tal questão, face à redacção do art. 4.º, n.° 1, alíneas g) e h) do ETAF.
8. Pois deixou-se de fazer a distinção entre o que até então era feita pela doutrina e jurisprudência, no sentido de apurar nas situações de responsabilidade civil extracontratual da Administração, se esta agiu no âmbito de um exercício de gestão pública ou de gestão privada.
9. Pelo exposto, o Acórdão recorrido violou as disposições dos arts. 101.º e 105.°, n.°1 do CPC e art. 18.º da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro (LOTJ).
10. Em consequência, o recurso deverá ser julgado procedente e o acórdão recorrido revogado, declarando-se o tribunal “a quo” competente.
7. A recorrida contra-alegou, pugnando pelo acerto do decidido.
8. Recebidos os autos no Supremo Tribunal de Justiça, o relator despachou no sentido de ser o Tribunal de Conflitos o competente para decidir a questão da competência, nos termos do art. 107.°, n.° 2 do CPC.
9. Feitas as notificações devidas, o processo foi presente ao Tribunal de Conflitos, onde foi efectuada a distribuição.
10. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
11. A questão a dirimir consiste em saber se, para a apreciação da acção de onde emerge o conflito é competente o tribunal comum, onde a acção foi proposta, ou o tribunal administrativo.
Nos termos do art. 66.° do CPC, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional». O mesmo decorre do estabelecido no art. 18.°, n.° 1 da Lei n.° 3/99, de 13/01 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - LOFTJ).
Por conseguinte, no que toca aos tribunais judiciais, a sua competência é residual.
No que se refere aos tribunais administrativos, dispõe a Constituição da República Portuguesa (CRP), no seu art. 212.°, n.° 3 que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais».
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, p. 815), a qualificação como “relações jurídicas administrativas ou fiscais” «transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.»
No desenvolvimento da delimitação constitucional da competência dos tribunais administrativos, a lei ordinária, nomeadamente a Lei n.° 13/2002, de 29/02, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 4-A/2003, de 19/02 e pela Lei n.° 107-D/2003, de 31/12, que configura o denominado Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estabelece no art. 1.º, n.° 1: «Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os
Seguindo a definição de VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».
A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal.
O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, ganhando particular relevo para o que nos interessa, de entre as várias alíneas do n.° 1, as que dizem respeito à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes e demais servidores públicos e ainda de sujeitos privados. Assim, compete aos tribunais de jurisdição administrativa ou fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto: «a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça» (alínea g); «responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos» (alínea h); «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público» (alínea i).
12. A competência do tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), ou seja, como ensina MANUEL DE ANDRADE, a competência material é aferida de acordo com a identidade das partes e os termos da pretensão do Autor, tal como esta é delineada na respectiva petição, independentemente da legitimidade das partes ou da procedência da acção (Noções Elementares de Processo Civil, 1976, p. 91)
No caso, o A. intentou a presente acção declarativa de condenação, pretendendo que a Ré seja condenada a pagar-lhe uma determinada quantia em dinheiro (€ 22.500,00, mais juros de mora), a título de danos patrimoniais e não patrimoniais (pedido), alegando que, quando se encontrava no interior do seu veículo-automóvel, no cais do porto de S. Roque do Pico, um dos contentores se desprendeu caindo em cima do dito veículo, sendo a Ré civilmente responsável, na qualidade de gestora do espaço onde ocorreu o acidente (causa de pedir).
13. Do ponto de vista do estatuto que rege esta entidade, ou seja a Ré, há que destacar o Decreto Legislativo Regional n.° 30/2003-A, de 27/06/2003, que criou a Administração dos Portos das Ilhas de S. Miguel e Santa Maria, SA, a Administração dos Portos da Graciosa e Terceira e a Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental, SA, com a natureza de sociedades anónimas (art. 8.°, n.° 1), extinguindo, ao mesmo tempo, as Juntas Autónomas do Porto de Ponta Delgada, do Porto de Angra do Heroísmo e do Porto da Horta, continuando aquelas a personalidade jurídica destas e sucedendo no respectivo património (arts. 9.° e 1 0.°).
Do preâmbulo do diploma, colhe-se que o modelo de gestão destas administrações «conjuga a utilização de formas jurídicas de direito privado com o seu enquadramento no sector público por se entender que tal solução é a que melhor corresponde à diversidade de atribuições que caracteriza o escopo das administrações portuárias, nas quais se desenvolvem, em simultâneo, actividades de prestação de serviços de natureza puramente empresarial com o exercício de poderes decorrentes do seu estatuto de autoridade pública portuária.»
Nessa linha, assinala-se que «importa adoptar um modelo de organização institucional suficientemente flexível por forma a admitir a privatização da prestação de serviços portuários a par de outras soluções que admitam a prestação de tais serviços directamente pela autoridade portuária ou através de participação no capital ou na gestão de agentes económicos privados. É esse o sentido da reforma que ora se propõe, assente na distinção entre funções de autoridade portuária e funções operacionais de prestação de serviços portuários.»
Aludindo à estrutura flexível destas sociedades, diz-se no preâmbulo que elas «terão um estatuto de direito privado, salvo quanto ao exercício de poderes de autoridade, que se regerá pelo direito público, não estando sujeitas às normas de contabilidade pública.»
Na concretização destes objectivos, importa destacar a norma do art. 15.°, cujo n.° 1 dispõe que «Dentro das respectivas áreas de jurisdição e sem prejuízo dos poderes que lhes forem conferidos por outra legislação, as administrações portuárias regionais deverão assegurar a coordenação de todas as actividades exercidas naquelas áreas, em especial o regular funcionamento dos portos nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária, e ainda as actividades que lhes sejam complementares, subsidiárias ou acessórias.»
O n.° 2 atribui em especial às administrações portuárias regionais poderes para:
a) Atribuir usos privativos e definir o respectivo interesse público para efeitos de concessão, relativamente aos bens do domínio público que lhe está afecto, bem como à prática de todos os actos respeitantes à execução, modificação e extinção da licença de concessão;
b) Licenciar actividades portuárias de exercício condicionado e conceder serviços públicos portuários.(...)
c) Promover junto das entidades competentes a expropriação por utilidade pública e a ocupação de terrenos e determinar o embargo ou a suspensão de obras, a implantação de traçados e o exercício de servidões administrativas (...)
d) Administrar o domínio público na sua área de jurisdição;
e) Propor ao membro do Governo Regional com competência no sector portuário a fixação das taxas a cobrar (...)
f) Proteger as suas instalações e o seu pessoal;
g) Assegurar o uso público dos serviços inerentes à actividade portuária e sua fiscalização.
O art. 19.º estabelece a criação da sociedade Portos dos Açores — Sociedade Gestora de Participações Sociais (SGPS), SA, que tem como accionista a Região Autónoma dos Açores e assume a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, tendo por objecto social a gestão integrada sob a forma empresarial da carteira de participações públicas no sector portuário regional e, através das empresas participadas de objecto especializado, a gestão indirecta dos portos comerciais da Região Autónoma dos Açores. Esta sociedade rege-se, nos termos do n.° 2, «pelo presente diploma, pelos seus estatutos e, em tudo o que não estiver previsto, pelas normas aplicáveis às empresas públicas e às sociedades gestoras de participações sociais.»
Pelo que diz respeito aos Estatutos da Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental, SA (Anexo III ao diploma acima focado), reafirma-se no art. 1.º que a referida sociedade, denominada abreviadamente APTO, SA, «tem a natureza de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, rege-se pelos presentes Estatutos e, em tudo o que neles não estiver previsto, pelas normas aplicáveis às empresas públicas e às sociedades anónimas, e pelas normas especiais cuja aplicação decorra do respectivo objecto social.
As atribuições do Conselho de Administração vêm referidas no art. 12.°, revestindo algumas carácter de autoridade pública, tais como as que foram indicadas a propósito do Decreto Legislativo Regional n.° 30/2003/A (art. 15.°, n.° 2).
As empresas públicas são regidas pelo DL 558/99, de 17 de Dezembro.
Aí se define, no respectivo n.° 1, como “empresas públicas” «as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante em virtude de alguma das seguintes circunstâncias:
«a) Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;
«b) Direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização.»
Quanto ao direito aplicável, diz-se no art. 7.º, n.° 1, que «sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas públicas regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos.»
«As empresas públicas estão sujeitas às regras gerais de concorrência, nacionais e comunitárias», nos termos do art. 8.°, n.° 1, sendo o estatuto do pessoal o do regime de contrato individual de trabalho, segundo o art. 16.°, n.° 1.
Refere ainda o art. 18.° que «para efeitos de determinação da competência para julgamento dos litígios, incluindo recursos contenciosos respeitantes a actos praticados e a contratos celebrados no exercício de poderes de autoridade (...) serão as empresas públicas equiparadas a entidades administrativas (n.°1) e, nos demais litígios, seguem-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais.».
14. Revertendo ao caso dos autos, temos que, de um lado, na posição passiva, está a Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental, SA, que é, como vimos, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, dotada de um estatuto de direito privado e regendo-se pelas normas desse mesmo direito privado, salvo no que diz respeito a actividades conexionadas com o exercício de poderes de autoridade; do lado activo, figurando como autor, está um sujeito privado, uma pessoa singular, reclamando daquela uma indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais causados pela queda de um contentor de transporte de mercadorias em cima do seu veículo-automóvel, quando se encontrava estacionado no cais de S. Roque do Pico.
Trata-se, pois, de um caso que se enquadra no âmbito da chamada responsabilidade civil extracontratual.
Nos termos do art. 4.° do ETAF, como vimos, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a «responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos» (alínea h); a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público» (alínea i).
Ora, o acto de onde emerge a invocada responsabilidade, nos termos da acção proposta, sendo imputável à Administração dos Portos do Triângulo e do Grupo Ocidental (APTO, SA), não foi praticado por órgão, funcionário, agente ou servidor público, nem o foi no âmbito das atribuições de poder de autoridade portuária daquela Administração.
É certo que lhe compete, nos termos do art. 15.°, alínea f) do Decreto Legislativo Regional n.° 30/2003/A, «proteger as suas instalações e o seu pessoal», mas o caso não se enquadra nesse âmbito e, para além disso, tal objectivo não se insere nas prerrogativas de autoridade portuária, mas no âmbito da gestão que lhe compete fazer, como qualquer entidade privada.
Ao respectivo Conselho de Administração os Estatutos conferem a atribuição de «garantir a segurança das instalações portuárias, promovendo a regulamentação necessária e utilizando os meios e dispositivos adequados» (art. 12.°, alínea o), mas também não é no âmbito de qualquer poder de autoridade que se pudesse conceber em tal matéria, nomeadamente o de promover a regulamentação necessária e a utilização dos meios e dispositivos adequados, que se enquadra o acto gerador de responsabilidade, ao menos nos termos em que a acção foi proposta.
Por conseguinte, tal acto não se rege por normas de direito público. A matéria em causa é toda ela regida pelas normas do direito privado, quer pela sua natureza, quer ainda pela qualidade dos sujeitos envolvidos, ambos de natureza privada e actuando fora de qualquer prerrogativa de autoridade pública, o que particularmente releva no caso da APTO, SA, não havendo norma ou disposição de direito substantivo que preveja, em tal situação, a aplicação do regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Assim se concluiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 17/05/2007, Proc. n.° 05/07, que, por sua vez, citou um outro acórdão — o proferido no Proc. n.° 681/04: «Por sua vez, o novo ETAF [o da Lei n.° 13/2002], ao definir o âmbito de jurisdição administrativa, só admite que nesta se aprecie a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados» se, relativamente a estes, houver dispositivo que pontualmente lhes estenda «o regime específico da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público». E isto significa que, na ausência de um dispositivo desse género, e ressalvada a ocorrência de quaisquer outras razões extravagantes (...) a jurisdição administrativa continua hoje, por regra, a não conhecer da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, ainda que elas sejam de capitais exclusivamente públicos e estejam incumbidas do desempenho de actividades de interesse público.»
Consequentemente, a jurisdição competente para dirimir o litígio em causa nos autos é a dos tribunais judiciais, ao contrário do que foi decidido, quer na 1.ª instância, quer na Relação de Lisboa.
III: DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam no Tribunal de Conflitos em declarar competentes os tribunais judiciais para conhecer da acção declarativa com processo ordinário proposta por A… contra a Administração dos Portos do Triângulo e Grupo Ocidental, S.A..
Sem custas.
Lisboa, 14 de Maio de 2009. - António Artur Rodrigues da Costa (relator) - Jorge Artur Madeira dos Santos - António Alberto Moreira Alves Velho - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Camilo Moreira Camilo - José Manuel da Silva Santos Botelho.