| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos I O Estado Português, representado pelo Ministério Público intentou, no dia 15 de Janeiro de 2002, contra A…, acção declarativa constitutiva, com processo ordinário, pedindo a declaração da nulidade e da ineficácia do contrato de compra e venda de terrenos localizados em Lisboa entre ambos celebrado o cancelamento do respectivo registo predial, com fundamento no facto de não haver sido realizado por escritura pública exigida por lei.
A ré deduziu contestação, invocando a incompetência do tribunal em razão da matéria, afirmando serem competentes para conhecer da acção os tribunais do foro administrativo, e defendeu-se por impugnação e formulou pedido reconvencional.
O autor, na réplica, pronunciou-se no sentido de a competência para conhecer de a acção se inscrever na esfera dos tribunais da ordem judicial e invocou a inadmissibilidade da reconvenção.
Considerados não escritos alguns artigos da tréplica, ficou o processo a aguardar, no fim da audiência preliminar realizada no dia 25 de Setembro de 2002, a remoção das dúvidas sobre o registo da acção.
Por sentença proferida no dia 9 de Junho de 2003, foi declarada a inadmissibilidade da reconvenção, afirmada a competência dos tribunais da ordem judicial para conhecer do mérito da acção, declarada a nulidade do contrato de compra e venda em causa e ordenado o cancelamento do respectivo registo predial.
Apelou a ré, impugnando, além do mais, o segmento da decisão que julgou o tribunal judicial competente para conhecer da acção, e a Relação, por acórdão proferido no dia 19 de Fevereiro de 2004, declarou o tribunal recorrido materialmente incompetente para o efeito, com fundamento na competência para o efeito dos tribunais do foro administrativo, e declarou prejudicado o conhecimento da questão da admissibilidade ou não pedido reconvencional.
Interpôs o Estado Português recurso para o Tribunal de Conflitos, formulando, em síntese, as seguintes conclusões de alegação:
- o contrato em causa não constitui a concretização ou execução do contrato-promessa de permuta que o antecedeu, porque ela consubstanciar-se-ia na celebração de um contrato de permuta, completamente distinto do primeiro pelos seus efeitos;
- o primeiro dos referidos contratos operar a transferência do direito de propriedade mediante o pagamento de determinado preço, produzindo efeitos reais, enquanto o segundo é de natureza meramente obrigacional, com prestações de facto;
- a autorização para a celebração do contrato-promessa não aproveitava à celebração do contrato de compra e venda, porque para o efeito devia haver nova autorização, que não existiu;
- ao contratar, o recorrente actuou em situação de paridade com a recorrida, despido do seu jus imperii, trata-se de actividade de gestão privada submetida às normas de direito privado, pelo que o contrato não é administrativo nem estabelece entre as partes alguma relação jurídica administrativa:
- a competência do tribunal determina-se pelo pedido do autor, aferindo-se pelos termos em que a acção foi proposta, pelos fundamentos em que esta assenta e pelo teor do pedido formulado.
- os tribunais administrativos apenas têm jurisdição para dirimir conflitos de interesses privados e públicos no âmbito das relações jurídico-administrativas, e não é o caso;
- face ao pedido de declaração da nulidade do contrato à luz do artigo 294° do Código Civil, e ao seu fundamento assente em o contrato haver sido celebrado com omissão do formalismo imperativo legalmente previsto e, por isso, nulo nos termos da lei civil, a competência para a causa inscreve-se nos tribunais judiciais;
- ao decidir pela competência para conhecer da causa pelos tribunais administrativos, o acórdão recorrido violou os artigos 211º da Constituição, 3° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 294° do Código Civil, pelo que deve ser substituído por outro que declare serem os tribunais judiciais competentes para dela conhecer.
Respondeu a recorrida, em síntese de conclusão da alegação:
- o acórdão recorrido não violou as normas indicadas pela recorrente;
- deverá decidir-se no sentido da competência para conhecer da causa se inscrever nos tribunais administrativos.II É a seguinte a factualidade declarada provada na Relação:
1. Representantes do Estado Português e da Ré declararam, no dia 19 de Dezembro de 1997, em documento escrito que denominaram contrato-promessa de permuta de bens imóveis, prometer:
a) o primeiro entregar à segunda em propriedade plena, os seguintes bens:
- uma quota de terreno indivisa correspondente à área de 1200 m2, sito no Alto Varejão, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de S. João, Lisboa, sob os artigos 126°, 127°, 128° e 129° e na matriz predial rústica sob o artigo 3.°, descrito na 1ª Conservatória de Registo Predial de Lisboa sob o n.° 15248, a que foi atribuído o valor de 240.000.000$;
- um terreno com a área aproximada de 4 500 m2, localizado na Estrada da Luz, a destacar do prédio inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 519 da freguesia de Carnide, e do descrito na 6.ª Conservatória do Registo predial na ficha n.° 176/921019, da freguesia de Carnide, também descrito na Conservatória de Registo predial na ficha 1904/940207, da freguesia de Benfica, Lisboa, ao qual foi atribuído o valor de 200 000000$;
- uma parcela de terreno, situada preferencialmente no distrito de Lisboa, a identificar e a avaliar posteriormente por acordo das partes.
b) a segunda, por seu turno, construir na última parcela de terreno mencionada um edifício de raiz destinado a serviços públicos, em terrenos do primeiro, com a área bruta de 6.500 m2, nas condições gerais definidas no contrato.
2. Representantes do autor e da ré declararam estipular que o contrato de permuta poderia ser celebrado, independentemente de o edifício, a construir pela última, ser entregue ao primeiro, desde que aquela prestasse garantia bancária ou caução, penhora ou hipoteca a favor dele, pelo valor dos terrenos postos à sua disposição, com dedução dos trabalhos já efectuados.
3. No dia 30 de Janeiro de 2001, na dependência do Banco Internacional de Crédito, SA, na Rua Andrade Corvo, n.° 42, em Lisboa, a representante do autor, …, e os representantes da ré, … e … declararam, em escritura pública, sob a designação Compra e Venda e Mútuo com Hipoteca, a primeira que:
a) ser o Estado Português proprietário do prédio urbano com a área de oitenta e quatro mil seiscentos e cinquenta metros quadrados, sito na Travessa da …, números 2, 4 e 6; Estrada da … número 174 e Rua do …, número 138, nas freguesias de … e …, inscrito na respectiva matriz da freguesia de … sob o artigo 1085, com o valor patrimonial de 415.800$;
b) pela escritura, o Estado Português destaca, do imóvel atrás identificado, uma parcela de terreno com a área de quatro mil duzentos e setenta e sete metros quadrados, confrontante a norte com a Avenida …, a sul e poente com a Estrada da … e a nascente com o Município de Lisboa, parcela esta que vende à sociedade A…, pelo preço de 200 000 000$, recebendo, nesta data, em contrapartida, uma garantia bancária de igual montante.
4. A parcela de terreno identificada encontra-se hoje descrita na 5ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, na ficha n° 2747/2001/2001, da freguesia de ….
5. A favor da Direcção-Geral do Património foi assinado, no dia 25 de Setembro de 2000, entre representantes da ré e da … um documento escrito, sob a denominação de contrato de seguro caução titulado pela apólice n° 5044/08/83, pelo qual a segunda garantia, até ao limite de 200 000 000$, a entrega feita pela Direcção-Geral do Património do terreno objecto do contrato de compra e venda formalizado pela escritura pública realizada em 30 de Janeiro de 2001, e que o contrato estaria em vigor desde de Setembro de 2000 e seria automaticamente prorrogável por períodos de doze meses até que fosse comunicado pelo segurado o cancelamento da apólice. III A questão essencial decidenda é a de saber qual é o tribunal materialmente competente para conhecer da acção declarativa em causa.
Tendo em conta o conteúdo do acórdão recorrido e das conclusões de alegação do recorrente e da recorrida, a resposta à referida questão pressupõe a análise da seguinte problemática:
- estatuto dos tribunais administrativos e fiscais aplicável;
- caracterização do pedido e da causa de pedir;
- regime de competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa;
- natureza jurídica do contrato cuja declaração de nulidade é objecto do pedido formulado na acção;
- solução para o caso espécie decorrente dos factos e da lei.
Vejamos, de per se, cada uma das referidas sub-questões.
1.
Comecemos pela determinação do estatuto dos tribunais administrativos e fiscais aplicável ao caso vertente face à sucessão de leis no tempo que ocorreu em relação a ele.
Como a acção em causa foi intentada no dia 15 de Janeiro de 2002, ainda é aplicável ao caso espécie o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril — ETAF, alterado pelo DL 229/96, de 29 de Novembro (artigos 9° da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, 1° da Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e 4° da Lei n.° 107-D/2003, de 31 de Dezembro).
2.
Caracterizemos agora o pedido e do causa de pedir que o recorrente formulou na acção.
Estamos no caso espécie essencialmente perante uma acção de simples apreciação, por via da qual o recorrente pediu contra a recorrida a declaração da nulidade de um contrato de compra e venda de terrenos localizados em Lisboa e o cancelamento do respectivo registo predial.
Neste tipo de acções, a causa de pedir é a nulidade específica que o autor invoca para obter o efeito jurídico pretendido (artigo 498°, n.° 4, do Código de Processo Civil).
O recorrente invocou essencialmente como causa de pedir, por um lado, não ter sido ordenada a realização de qualquer hasta pública nem ter existido despacho de autorização do Ministro das Finanças dispensando a sua realização e autorizando o ajuste directo.
E, por outro, que à data do contrato, à luz do disposto no Decreto-Lei n.° 309/89, de 19 de Setembro, e no artigo 3° da Lei n.° 30-E/2000, de 29 de Setembro, devia a referida alienação do prédio do autor processar-se preferencialmente por hasta pública, nos termos e condições a definir por despacho normativo do Ministro das Finanças.
E concluiu ser inválida e ineficaz a declaração de venda formalizada na escritura de 30 de Janeiro de 2001, com a consequente nulidade do contrato de compra e venda por ela titulado implicada artigo 294° do Código Civil.
Nessa conformidade, o recorrente invocou na acção, como causa de pedir, a nulidade do contrato de compra e venda decorrente da circunstância de ter sido celebrado por escritura pública, contra o disposto na lei imperativa, exigente para o efeito da arrematação em hasta pública se não houvesse despacho ministerial que a dispensasse.
3.
Atentemos ora na delimitação da competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa.
A competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a correspondente causa de pedir.
A questão da competência ou da incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer de determinado litígio é, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.
Estamos no caso vertente perante um litígio formal relativo à competência do tribunal em razão da matéria para conhecer de uma acção tendente à declaração de nulidade de um contrato de compra e venda celebrado entre uma entidade de direito público e uma entidade de direito privado e ao cancelamento do respectivo registo predial.
A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66° do Código de Processo Civil e 18°, n.° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro — LOFTJ).
Como no caso vertente o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa, vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
Prescreve a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212°, n.° 3).
Assim, em princípio, incumbe à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição.
O critério de afectação de causas aos tribunais da ordem administrativa pela Constituição, ou seja, as acções e os recursos que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, é de natureza material.
Face à referida definição de âmbito material pela Constituição, as relações jurídicas administrativas a que alude não podem deixar de ser as que se geram, modificam ou extinguem ao abrigo do direito administrativo substantivo.
Densificando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e a dirimência de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 3° Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril — ETAF).
Acresce que a lei exclui dessa jurisdição, além do mais, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (4°, n.° 1 alínea f), do ETAF).
4.
Vejamos agora, face à matéria de facto disponível, qual a natureza jurídica do contrato cuja declaração de nulidade foi pedida pelo recorrente num tribunal da ordem judicial.
Com efeito, é também pela caracterização do mencionado contrato como administrativo ou não administrativo que se deve determinar a competência jurisdicional dos tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa para conhecer do mérito da acção e da admissibilidade ou não da reconvenção deduzida pela recorrida.
Para operar a distinção entre contratos administrativos e contratos não administrativos ou de direito privado, tem a doutrina essencialmente utilizado o tríplice critério da sujeição, do objecto e o estatutário.
O primeiro dos referidos critérios assenta na ideia de inferioridade do contraente de direito privado, o segundo considera contrato administrativo o que constitui, modifica ou extingue uma relação de direito administrativo, e o terceiro assenta na concepção do direito administrativo como direito da administração pública.
A lei, por um lado, define contrato administrativo como o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa (artigo 178° do Código do Procedimento Administrativo).
Por outro lado, enumera de modo não taxativo, qualificando-os de administrativos, os contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de serviços públicos, de exploração do domínio público, de uso privativo do domínio público, de exploração de jogos de fortuna e azar, bem como de fornecimento contínuo e de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública (artigo 178°, n.° 2, alíneas a) a h), do Código do Procedimento Administrativo).
Assim, a conclusão é no sentido de que a lei foi motivada pelo critério do objecto. Todavia, fora dos casos previstos no n.° 2 do artigo 178° do Código do Procedimento Administrativo, ele não nos dá um critério para a qualificação da relação jurídica administrativa de que depende, por seu turno, a caracterização do contrato como administrativo.
Por isso, alguma doutrina tem conjugado para o efeito o critério do objecto com o critério estatutário e, a partir dessa conjunção, tem definido o contrato administrativo como o processo próprio de agir da Administração Pública que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares (JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, Coimbra, 1987, pág. 396).
A específica caracterização de determinadas relações jurídicas como administrativas decorre da circunstância de o contrato em causa envolver cláusulas chamadas exorbitantes, ou seja, as que prescrevem exercício de prerrogativas de autoridade por parte do sujeito administrativo no confronto com o sujeito privado, quer por este em relação a terceiros ou que impõem às partes sujeições inexistentes no regime dos contratos de direito privado (MARIA JOÃO DO ROSÁRIO ESTORNINHO, “Princípio da Legalidade e Contratos da Administração, BMJ, n.° 368, págs. 79 a 122; e Ac. do STA, de 31 de Março de 1987, “Acórdãos Doutrinais, n.° 318, págs. 724 e seguintes).
Essas cláusulas exorbitantes em relação ao regime contratual que resulta do direito privado têm normalmente a ver com a interpretação do contrato, com a fiscalização, direcção ou imposição de sanções ou a modificação ou a extinção unilateral do contrato.
Entre as chamadas cláusulas exorbitantes mais significativas têm sido apontadas a sujeição dos órgãos da Administração à lei quer na formação da sua vontade quer na escolha do contraente, o poder regulamentar, de fixar cláusulas e de as interpretar, de direcção e fiscalização da execução do contrato, de modificação unilateral das prestações, a inexistência de excepção do não cumprimento a favor do particular e a faculdade de a Administração aplicar sanções ao contraente privado com quem convenciona (Ac. do Tribunal de Conflitos n.° 307, de 14 de Janeiro de 1997.
Tal como é referido pelo recorrente, o contrato de compra e venda em causa não está conexionado com o anterior contrato-promessa de permuta que se diz ter sido celebrado entre aquele e a recorrida.
Como já se referiu, o que releva essencialmente na determinação da competência em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa são os termos do pedido formulado na acção e os factos articulados a título de causa de pedir, independentemente daquilo que o réu invoque no quadro da sua defesa.
No caso espécie estamos, além do mais que aqui não releva, perante um contrato de compra e venda celebrado entre o recorrente e a recorrida cujo objecto mediato se circunscreve a uma parcela de terreno do domínio privado do primeiro.
Do clausulado no contrato em análise não resulta que integre alguma das cláusulas designadas exorbitantes, a que acima se fez referência, nem dele emergem relações jurídicas administrativas.
Com efeito, o recorrente actuou essencialmente como entidade privada, à luz de normas de direito privado, em posição de paridade com a recorrida, não investido do chamado ius imperii.
Irreleva para efeito de se determinar a natureza do contrato em causa o facto de a lei exigir que a alienação de imóveis do recorrente opere por via de arrematação em hasta pública caso não haja despacho ministerial a dispensá-la, porque se trata de vertentes de procedimento inerentes ao funcionamento da pessoa colectiva de direito público que é o Estado.
Acresce que a venda em hasta pública, no confronto com outro tipo de alienação de bens, apenas assume determinada especificidade na determinação do preço da coisa e do comprador na envolvência de oficialidade do acto, publicitado pelos meios legalmente previstos, aberto à generalidade das pessoas, em igualdade de posições, embora sem prejuízo de alguma preferência legal de aquisição que haja.
Não é o referido contrato regulado pelo direito administrativo substantivo, dele não resultam relações jurídicas administrativas, não se integra na previsão do n.° 1 do artigo 178° do Código do Procedimento Administrativo, pelo que inexiste fundamento legal para operar a sua qualificação como contrato administrativo.
Do que se trata, na realidade, é de um contrato de compra e venda de coisa imóvel, regido pelo direito privado, designadamente pelo disposto no Código Civil, nas suas disposições gerais relativas aos contratos e nas especiais dos artigos 874° a 886°.
E o mérito da pretensão formulada na acção pelo recorrente no que concerne ao vício que invocou para inviabilizar os efeitos que são próprios do referido contrato de compra e venda também é, como é natural, regido pelo Código Civil, designadamente pelos seus artigos 220°, 286°, 289°, n.° 1 e 294°.
5.
Vejamos, finalmente, a síntese da solução para o caso espécie decorrente dos factos, da dinâmica processual envolvente e da lei.
Não estamos no caso vertente perante um contrato de natureza administrativa susceptível de originar relações jurídicas administrativas, porque do que se trata é de um contrato de compra e venda regido pelo direito privado tal como o vício de nulidade que o recorrente invocou na petição inicial.
Em consequência, são os tribunais da ordem administrativa absolutamente incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido de declaração de nulidade do contrato de compra e venda formulado pelo recorrente contra a recorrida.
Procede, por isso, o recurso, com a consequência da revogação do acórdão recorrido e da declaração de que são competentes para conhecer da acção os tribunais da ordem judicial, bem como da baixa do processo à Relação de Lisboa a fim de conhecer da admissibilidade da reconvenção e do mérito da causa.
Ocorre, na espécie, isenção objectiva de custas (artigo 96° do Decreto n.° 19 243, de 16 de Janeiro de 1931). IV Pelo exposto, revoga-se o acórdão recorrido, declara-se serem competentes para conhecer da acção os tribunais da ordem judicial e determina-se a baixa do processo ao Tribunal da Relação de Lisboa a fim de conhecer do recurso de apelação no que concerne ao mérito da causa e à admissibilidade da reconvenção.
Lisboa, 18 de Novembro de 2004. – Salvador Pereira da Costa (relator) – José Ferreira de Sousa – Eduardo de Melo Lucas Coelho – Edmundo António Vasco Moscoso – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho. |
