I. RELATÓRIO

«Foi instaurado o presente processo de contra-ordenação pelo Instituto da Conservação da Natureza e Florestas (lCNF), a A………., residente na Rua ………., n.º ……….., ……….., pelos factos descritos no Auto de Notícia com n.º 23/2012, de 24/10/2012, levantado pelos Vigilantes da Natureza do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), os quais configuram:

- uma contra-ordenação ambiental muito grave p. e p. pelo artigo 40º, n.º 1, do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro (POPNSC), conjugado com o disposto no artigo 43.º, n.º 3, alínea a) do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho e alínea a) do n.º 4 do artigo 22 da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 89/2009 de 31.08, e Declaração de Rectificação n.º 70/2009 de 01.10, doravante designada por "Lei n.º 50/2006 de 29.08", punível com coimas de €20 000,00 a €30 000,00 em caso de negligência e de €30 000,00 a €37 500,00 em caso de dolo, se praticada por pessoa singular, e com as sanções acessórias previstas no artigo 30º da Lei n.º 50/2006, citada.

Da análise do processo resulta, em síntese, que ao arguido foi levantado o Auto de Notícia n.º 23/2012, de 24/10/2012, por:

- Ter procedido, ilicitamente, à edificação de uma construção nas suas propriedades, sitas na ………….., freguesia de S. Martinho, concelho de Sintra, inscritas nas respectivas matrizes prediais, sob os artigos 233.º, 234.º e 61.º, secção A, da freguesia e concelhos referidos, áreas classificadas no Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro, de protecção parcial do tipo II e de protecção complementar do tipo I.» (transcrição Relatório/Proposta de Decisão)

No Relatório/Proposta de Decisão, da instrutora do presente processo de contra-ordenação (Proc. N.º 14/2012/DCNFLVT-Edificação de construção), foi proposto o seguinte:

«a) Condenar o arguido na coima mínima no valor de €20 000,00 (vinte mil euros), pela prática de uma contraordenação ambiental muito grave, p. p. pelo artigo 40º, nº 1, alínea c) do nº 1 do artigo 17º e n.º 3 do artigo 20º do Regulamento do POPNSC, conjugados com o disposto na alínea a) do nº 3 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 142/2008, de 24 de julho e na alínea a) do nº 4 do artigo 22º e n.º 2 do artigo 9º, ambos da Lei n.º 50/2006 de 29.08, punível com coimas de €20 000,00 a 30 000,00, em caso de negligência, se praticada por pessoas singulares.

b) Condenar o arguido ao pagamento de custas de processo, nos termos do disposto nos artigos 57º e 58º da Lei n.º 50/2006 de 29.08, no montante de 1 UC, ou seja, €102,00 (cento e dois euros).

Mais se propõe, nos termos do disposto no artigo 47º do Decreto-Lei nº 142/2008, de 24 de julho e do artigo 30º, n.º 1, alínea j) da Lei n.º 50/2006, de 29.08, a aplicação ao arguido da sanção acessória da imposição de medidas que se mostrem adequadas à reposição da situação anterior à infração, que deverá consistir na demolição da construção e na remoção dos entulhos daí resultantes para local destinado ao efeito, sendo-lhe concedido um prazo de 150 dias para o respectivo cumprimento voluntário, sob pena de execução coerciva.»

Em 20/3/2014, o Conselho Directivo do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), deliberou:

«a) Aplicar ao arguido A…………., a coima mínima no valor de € 20 000,00 (vinte mil euros), acrescida de custas no valor de € 102,00 (cento e dois euros), nos termos e com os fundamentos expressos no relatório/proposta de decisão anexa à Informação n.º 4953/2014/GAJ.

b) Aplicar ao arguido A………… a sanção acessória da imposição de medidas que se mostrem adequadas à reposição da situação anterior à infracção, nos exatos moldes propostos, determinando-se a demolição da construção ilegal e a consequente remoção e encaminhamento de entulhos para destino final devidamente licenciado, bem como conceder-lhe o prazo de 150 dias para o respectivo cumprimento voluntário.» (v. fls, 4 dos autos).

O requerido A…………., em peça endereça, através de carta registada de 21/3/2017, que deu entrada no Departamento de Conservação da Natureza e das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo (DCNFLVT) do ICNF em 27/3/2017, ao Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra veio interpor recurso de impugnação nos termos do art. 59.º do DL 433/82, de 27/10.

O recurso foi remetido em 15/5/2017 ao Ex.mo Procurador da República onde deu entrada em 29/5/2017 (fls. 68).

Em 7/7/2017, a Exma Magistrada do MP lavrou o seguinte despacho:

«Ao abrigo do disposto no artigo 62º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, remeta estes autos à distribuição pela INSTÂNCIA LOCAL CRIMINAL, a fim de tramitarem como recurso de impugnação judicial de contra-ordenação e serem presentes ao (à) M.mo(a) Juiz.

Dá-se por integralmente reproduzida a decisão administrativa constante dos autos, a qual vale como Acusação.

Nos termos do disposto no artigo 72º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro, indica-se como prova:

Documental: a dos autos;

Testemunhal: A Autuante, ………….., devidamente identificada no Auto de Notícia.

Sintra, d.s.

A Magistrada do Ministério Público» (fls. 83)

O Mmo Juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste, Juízo Local Criminal de Sintra Juiz 1, exarou despacho, em 18/9/2017, do seguinte teor:

«Da incompetência do tribunal em razão da matéria:

O art. 4.º, n.º 1, l) do ETAF, na redacção introduzida pelo DL 214-G/2015, estabelece a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento das impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

De onde resulta, atento o objecto do processo, que, actualmente, desde 01.09.2016, a competência para conhecer dos autos cabe aos tribunais administrativos.

Face ao exposto, declara-se a incompetência deste tribunal que se atribui aos tribunais administrativos.

Notifique.

Após trânsito, remetam-se os autos ao Tribunal competente.

Por seu turno, o Mmo Juiz do TAF de Sintra (Tribunal Administrativo de Círculo) proferiu em 14/12/2017 (fls. 100-108) despacho que termina com o seguinte:

«Em face de tudo o exposto, declaro este Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra incompetente, em razão da matéria e da jurisdição, para conhecer do presente recurso de impugnação contra-ordenacional, uma vez que se trata de matéria ambiental e não de matéria de urbanismo, pelo que não está abrangida pelo disposto no artigo 4-1- 1), do ETAF, alterado pelo DL 214-G/2015, de 02/10, e ser competente o tribunal comum criminal, de onde proveio.

Visto o DL 23.185, de 30/10/1933 [artigo 17], ex vi Decreto 19.243, de 16/01/1931 e Decreto 19.438, de 11/03/1931, afigura-se-me ser competente para julgar o presente conflito, salvo melhor opinião, o Supremo Tribunal, enquanto Tribunal de Conflitos.»

A Ex.ma PGA pronunciou-se no sentido da competência dos tribunais administrativos em parecer de 8/3/2018, a seguir transcrito:

«Neste conflito de jurisdição pretende-se ver resolvido a competência do Tribunal para decidir do recurso de impugnação judicial da decisão de condenação em coima aplicada pelo Conselho Diretivo do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), pela prática de uma contra-ordenação ambiental muito grave com uma coima e ainda na pena acessória em violação do Regulamento do Plano do Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1º -A/04, de 08.01.

Vejamos.

Para fixar a competência de um tribunal em razão da matéria é necessário atentar na relação jurídica e material controvertida, no pedido e na causa de pedir (Vide Ac. STA de 19.02.03, Rec. 47639; Conflito nº 1/02, de 2.07.02; Conflito nº 10/02 de 8.07.03, Conflito nº 06/02, de 5.02.03, Conflito nº 22/03, de 4.03.04, Conflito nº 06/05, de 26.04.06, Conflito nº 25/10, de 29.03.11, Conflito nº 13/13, de 20.06.13; Conflito nº 33/15, de 07.06.16.).

Os Tribunais Administrativos têm a sua competência limitada aos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas nos termos dos art°s 1º nº 1 e 4º nºs 1 e 2 do ETAF (aprovado pela Lei 13/02, de 19.02) e artº 212 nº 3 da C.R.P..

Por sua vez os Tribunais Comuns são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outros tribunais nos termos dos artºs 211º nº 1 da C.R.P., art° 64° do C.P.C, e artº 40º nº 1 da Lei nº 62/13 de 13/01, alterada pela Lei nº 40-A/16 de 22.12, preceito que corresponde ao anterior artº 18° nº 1 da LOFTJ.

Assim os Tribunais Judicias constituem a regra dentro da organização judiciária gozando de competência genérica.

O Meritíssimo Juiz do Tribunal Judicial de Lisboa Oeste (Juízo Criminal de Sintra) por despacho, de 18.09.2017 considerou-se incompetente para conhecer do objeto do recurso invocado para o efeito o disposto no artº 4º nº 1, alínea l) do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02 na redação introduzida pelo D.L. nº 214-G/15 de 02.10 que estabelece:

"Compete aos Tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

L) "Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

Em consequência o Conselho Diretivo do Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas condenou o arguido no pagamento de uma coima no valor de 20.000.00 € e na sanção acessória que consistia na " ... imposição de medidas que se mostrem adequadas à reposição da situação anterior à infração que deverá consistir na demolição da construção e na remoção dos entulhos daí resultantes (...) sob pena de execução coerciva", pela prática de uma contra-ordenação ambiental muito grave prevista e punida pelos artºs 40º nº 1, 17º nº 1, 20º nº 3 do Regulamento (...) RCM nº 1-A/2001 de 08.01, em conjugação com os artºs 43º nº 3-a), do D.L. nº 142/08, de 24.07, e 22º nº 4-a), e 9º nº 2 da Lei nº 50/2006, (Lei nº 89/2009 de 31.08), punível com coimas de 20.000.00 € a 30.000.00 € em caso de negligência, se praticado por pessoas singulares" (sic) (vide fl. 103).

A questão "sub judice", está em saber se a aplicação da coima por violação grave em matéria ambiental e da pena acessória, que consiste na ordem de demolição da construção, cabe na competência dos Tribunais Administrativos ou Tribunais Comuns.

A jurisprudência do Tribunal dos Conflitos é unânime em considerar e passamos a citar:

"Relativamente à impugnação de decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas por contra-ordenações decorrentes de violação de ilícito que se prende com outras matérias, que não o urbanismo, a competência material para o seu conhecimento não pertence à jurisdição administrativa, mas nos termos do regime geral, à jurisdição comum" (vide Conflito nº 031/16, 30.03.17) - sublinhado nosso.

Contudo a coima foi aplicada por violação das bases da política de ambiente prevista e punida pelos art°s 40º 1-c), artº 17º nº 1, artº 20º nº 3 da RCM nº 1-A/04, de 08.01 conjugada com os artºs 43º nº 3-a) do D.L. nº 142/08, de 24.07 e artº 22º nº 4-a) da Lei nº 50/06, de 29.08 aplicada pela (Lei nº 89/09 de 31.08 - Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais) tem subjacente a construção de um edifício de dois pisos, que segundo a autoridade administrativa, não tem licença nem é suscetível de ser licenciada.

A aplicação da pena acessória decorre do regime previsto no art 47º do Dec-Lei nº 143/2008, de 24/08, conjugado com o despacho no art. 30º nº 1 alínea j) da Lei nº 50/06, de 25/08, que impõe a aplicação de medidas (...que se mostrem adequadas à prevenção de danos materiais, e reposição da situação anterior da infração...)

A douta decisão do TAF de Sintra entendeu, a propósito da "matéria de urbanismo", que as condutas levadas a efeito pelo arguido" …não se podem considerar como edificação ou urbanização, nem como operação urbanística (…), mas sim ambiental, para cujo sancionamento CO e só nessa matéria (...) tem competência o I.C.N.T. (Vide fls. 102).

Porém, não existem dúvidas que o arguido procedeu à construção de um edifício de dois pisos, ainda não acabado, o qual nos termos do art. 2 - alínea a) do RJUE (com as devidas atualizações), preenche o conceito de edificação que, por sua vez, faz parte das operações urbanísticas conforme o disposto no nº 2 alínea f) deste diploma.

Assim, a aplicação da coima e da pena acessória, foi originada por via da construção de um edifício, em área não permitida, causando por isso a violação das leis de base do ambiente.

Deste modo, entendemos que o que está em causa é matéria de urbanismo que, por sua vez, deu origem a uma contra-ordenação grave constituída pela prática de um facto ilícito como passamos a transcrever:" ... facto ilícito censurável que preencha, tipo legal correspondente à violação das disposições legais e regulamentares relativas ao âmbito que consagrem direitos ou imponham deveres, para a qual se comine uma coima" (vide artº 1º nº 2 da Lei na 50/2006, de 29.08, red. da Lei nº 89/09, de 31.08).

Nestes termos, sou de parecer que a competência deverá ser atribuída aos tribunais administrativos.»

II. FUNDAMENTAÇÃO

Os despachos em conflito enquadram a questão no âmbito do disposto no artº 4º nº 1, alínea l) do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02 na redacção introduzida pelo D.L. nº 214-G/15 de 02.10, que estabelece:

“Compete aos Tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

L) "Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

A discordância tem a ver com a qualificação da matéria: de acordo com o despacho do Mmo Juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste, Juízo Local Criminal de Sintra Juiz 1 estamos em face de matéria de urbanismo; por seu turno, o despacho do Mmo Juiz do TAF de Sintra (Tribunal Administrativo de Círculo) considera que estamos perante matéria ambiental.

É ponto assente, conforme se escreve no Ac. do Tribunal de Conflitos de 12/4/2018, Proc. 07/18, Rel. Carlos Carvalho, que referencia vária jurisprudência daquele Tribunal, que «A partir de 01/09/2016, e «ex vi» dos arts. 04.º, n.º 1, aI. l), do ETAF, e 15.º, n.º 5, do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, compete à jurisdição administrativa julgar as impugnações judiciais de atos aplicadores de coimas por ofensa de normas em matéria de urbanismo.».

Se a impugnação ocorrer antes da entrada em vigor daquela alteração, a competência continua a caber à jurisdição comum.

A impugnação em causa nestes autos ocorreu, como vimos supra, muito depois da entrada em vigor daquela alteração em 1/9/2016.

Embora, formalmente, se possa encarar o regime aplicado nestes autos, e que vem prescrito no DL 142/2008 (regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade) e na L 50/2006 (lei quadro das contra-ordenações ambientais), como matéria de ordem ambiental, no caso concreto estamos perante matéria relacionada com urbanismo.

Nem faltam disposições na L 50/2006 (cfr., v.g., alíneas a), b) e f) do n.º 2 do art. 40-A) que tratam de questões puramente urbanísticas.

É certo que tanto o urbanismo, como o direito à habitação (art. 65.º da CRP), estão em conexão com outros direitos fundamentais, como a reserva da vida privada e familiar (art. 26.º CRP) e o direito a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado (art. 66.º CRP) (cfr. Constituição Portuguesa Anotada, do Jorge Miranda/Rui Medeiros, Tomo I, 2.ª Ed. Coimbra Editora, 2010, anotação ao art. 65.º, pág. 1326).

«Porém - como escreve a Ex.ma PGA no seu parecer -- não existem dúvidas que o arguido procedeu à construção de um edifício de dois pisos, ainda não acabado, o qual nos termos do art. 2 - alínea a) do RJUE (com as devidas atualizações), preenche o conceito de edificação que, por sua vez, faz parte das operações urbanísticas conforme o disposto no nº 2 alínea f) deste diploma.

Assim, a aplicação da coima e da pena acessória, foi originada por via da construção de um edifício, em área não permitida, causando por isso a violação das leis de base do ambiente.».

Ou seja, que está em causa neste processo é a edificação, sem qualquer tipo de autorização, de uma construção de dois pisos, em propriedade do requerido, sita na área classificada no Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais.

Conclui-se, assim, que estamos perante matéria do direito do urbanismo

Integrando-se o ilícito de mera ordenação social, que determinou a aplicação da coima ao impugnante pela autoridade administrativa, no âmbito do direito do urbanismo, e dado que a impugnação judicial é posterior à entrada em vigor (em 1/9/2016) do DL n.º 214-G/2015, que alterou o ETAF, são competentes para conhecer da mesma os tribunais administrativos.

III - DECISÃO

Em face do exposto, resolvendo o presente conflito de jurisdição, os Juízes do Tribunal dos Conflitos decidem declarar competentes em razão da matéria para conhecer e decidir a presente impugnação os tribunais da jurisdição administrativa.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Outubro de 2018. – Vinício Augusto Pereira Ribeiro (relator) – António Bento São Pedro – Maria Olinda da Silva Nunes Garcia – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.