| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos:
( Relatório )
I. A..., com os sinais dos autos, intentou no Tribunal de Família e de Menores e de Comarca de Cascais, contra o MUNICÍPIO DE CASCAIS, acção declarativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista ao ressarcimento dos danos alegadamente decorrentes do acidente de viação sofrido pelo A. em resultado do despiste e capotamento do seu veículo, provocado pela formação de um lençol de água na via, junto ao jardim municipal fronteiro à Estação da CP de Cascais, decorrente do deficiente funcionamento dos borrifadores de rega ali instalados pelo Réu, cujo feixe de água vertia directamente para a faixa de rodagem, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe a quantia 1.398.571$00, acrescida dos correspondentes juros de mora.
Por despacho saneador de 06.01.2002, foi julgada improcedente a excepção de incompetência em razão da matéria suscitada pelo Réu na contestação.
Impugnado este despacho, foi proferido pela Relação de Lisboa a decisão sumária de 07.10.2003 (fls. 58 a 98 destes autos), que julgou procedente o recurso interposto pelo Réu, revogando aquele despacho, e, consequentemente, julgando procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal arguida pelo Réu, absolveu este da instância, nos termos dos arts. 493º, nºs 1 e 2, 494º, al. a) e 288º, nº 1, al. a) do CPCivil.
É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional (de agravo em 2ª instância), cujo conhecimento cabe ao Tribunal de Conflitos (art. 107º, nº 2 do CPCivil), e em cuja alegação o recorrente formula as seguintes
CONCLUSÕES:
1. A posição do Tribunal recorrido, salvo o devido respeito, é redutora por partir de uma evidente petição de princípio.
2. Pois começa por distinguir o que são actos de gestão privada e actos de gestão pública recorrendo à mais autorizada doutrina, pg. 9 a 14, definido o que são actos de gestão privada e actos de gestão pública.
3. Fundamenta que existem actos do Estado da competência do tribunal cível como as acções de responsabilidade civil do Estado decorrente da violação dos deveres das demais funções que não a administrativa (ou seja a função política, legislativa e judicial) visto que aos tribunais administrativos só cabe conhecer das acções de responsabilidade civil emergente da inobservância dos deveres do Estado que recaiam no âmbito da função administrativa – só desta última faz sentido a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada …”.
4. A boa doutrina não assenta na distinção entre os actos de gestão privada e actos de gestão pública que recaiam apenas no âmbito da função administrativa por tal ser não apenas redutor da letra e do espírito da lei.
5. Na verdade, é o próprio Tribunal “ad quem” quem refere que existe responsabilidade emergente de responsabilidade extracontratual por actos da função política, judicial e legislativa a efectivar nos tribunais judiciais e não administrativos – pg. 27.
6. E no entanto conclui que só importa traçar a distinção entre actos de gestão pública e privada e só entre aqueles, só os que pertencem à actividade administrativa “SÓ DESTA ÚLTIMA FAZ SENTIDO A DISTINÇÃO …”.
7. Afirmar que a distinção entre actos de gestão privada e actos de gestão pública só respeita à actividade administrativa é uma petição de princípio que além de deturpador da lei, porque onde esta não distingue não cabe ao intérprete fazê-lo sob pena de estar a fazer uma INTERPRETAÇÃO ABROGANTE DA LEI.
8. Além disso como justifica o tribunal recorrente que sendo os actos da actividade judicial actos do Estado, e actos de gestão pública, como explica que o critério que traçou só se aplica à actividade administrativa.
9. Até por um argumento de maioria de razão o critério referido a fls. 27 carece de sentido porque sendo a actividade judicial uma actividade de gestão pública dotada de jus imperii, como explica que sejam julgados nos tribunais judiciais os casos de responsabilidade dos magistrados, quando o acto não constitua crime, e já afirme que os casos em que um mero acto material de uma pessoa colectiva pública sem poderes alguns de autoridade, antes equiparados a actos de qualquer entidade privada tenham de ser julgados no tribunal administrativo!
10. Salvo o devido respeito, não se descortina a menor lógica na argumentação da douta decisão quando actos dotados de jus imperii são julgados nos tribunais judiciais contado que não seja crime, e já se afirme que todos os outros dotados ou não de jus imperii praticados no âmbito da actividade judicial devam todos eles ser julgados sem destrinça nos tribunais administrativos.
11. A argumentação de que parte tal decisão é redutora porque divide actividade administrativa das actividades política, legislativa, e judicial, e só faz a distinção entre actos de gestão pública e privada aos actos praticados no âmbito da actividade administrativa, interpretação que além de violar a letra da lei não tem a menor lógica.
12. Porque a distinção feita no artigo 501º do Cód. Civil respeita a todos os actos do Estado e demais pessoas colectivas, e aplica-se a todas as actividades do Estado: judicial, legislativa, política e administrativa.
13. Conclui-se que a interpretação do Tribunal “ad quem” partiu de uma inelutável PETIÇÃO DE PRINCÍPIO POR TAL INTERPRETAÇÃO NÃO RESULTAR DA LEI – artigo 501º do C.Civil.
14. Não explica o tribunal “ad quem” como é que os actos da função política se distinguem da actividade administrativa, não obstante serem amiúde julgados nos tribunais judiciais, é que a separação dos actos políticos dos actos administrativos não tem fronteiras estanques ou delimitadas.
15. A verdade é que a responsabilidade pelo risco da Administração é da competência exclusiva dos tribunais administrativos quando nos termos do artigo 8º do Decreto.Lei nº 48 051 de 28.11.67, são causados “prejuízos especiais e anormais excepcionalmente perigosos ou coisas e actividades da mesma natureza.
16. No entanto a rega de espaços verdes e o mau funcionamento do sistema de rega não pode considerar-se como um serviço excepcionalmente perigoso, nem os borrifadores podem associar-se a coisas ou actividades da mesma natureza (perigosa) – Prof. Diogo Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, pág. 517 e segs., Vol. IV, 1989.
17. Tal serviço poderia ser prestado por qualquer particular, e não apenas pela Câmara Municipal de Cascais, nomeadamente, através dos serviços municipalizados que nela naturalmente se integram.
18. Por conseguinte, a actividade em questão, a rega de espaços verdes, não constitui um acto de gestão pública em que a Administração actue dotada de poderes e prerrogativas de autoridade, de “Jus Imperii” – Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Vol. I, anotação ao artigo 501º.
19. São esses poderes ou prerrogativas de autoridade que manifestamente caracterizam os actos de gestão pública para que aponta o artigo 51º nº 1 al. h) do ETAF.
20. Já os simples actos materiais que originam danos nos termos da responsabilidade pelo risco, como o despiste de um veículo causado devido à existência de um lençol de água, que se ficou a dever ao mau funcionamento ou falta de vigilância do sistema de rega dos serviços municipalizados, podem ser apreciados em tribunal cível, segundo as normas do Direito Civil, mesmo quando está em causa a responsabilidade de uma autarquia.
21. A esse respeito a nossa jurisprudência é pacífica, tendo julgado casos de responsabilidade das autarquias análogos ao caso em apreço com aplicação do nº 1 do artigo 493º do C.Civil: “quem tiver em seu poder coisa móvel … responde pelos danos que a coisa causar …”, mesmo em situações de responsabilidade pelo risco por parte das autarquias, como julgou a Relação de Lisboa, no acórdão de 06.04.89, C.J., 1989 pg. 119.
22. A jurisprudência tem entendido de forma algo pacífica que “É aplicável ao Estado e às restantes pessoas colectivas públicas, quanto aos danos causados pelos seus órgãos, agentes e representantes no exercício de actividades de gestão privada, o regime fixado para o comitente: estão sujeitos às mesmas regras que vigoram para a hipótese de serem praticados por simples particulares”.
23. “São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular despuido do seu poder público” – Das Obrigações em Geral, Antunes Varela, Vol. I, pgs. 539 e 540, 3ª edição.
24. A responsabilidade da Administração por actos de gestão privada caracteriza-se por dois traços:
a) é regulada, em termos substantivos, pelo Código Civil;
b) e efectiva-se no plano processual através dos tribunais comuns – D.F.do Amaral, Direito Administrativo, IV, pg. 496.
25. Conclui-se assim de forma evidente que os actos em questão constituem actos materiais sujeitos ao Direito Civil e processualmente sujeitos ao Direito Processual Civil.
26. Assim sendo, não pode deixar de se reconhecer a competência material no presente caso ao Tribunal Cível.
Termos em que se aguarda que V.Exas julguem como competente em razão da matéria o Tribunal Judicial de Cascais.
II. Contra-alegou o recorrido Município de Cascais, nos termos do articulado de fls. 144 e segs., sustentando a improcedência do recurso e a consequente confirmação da decisão que julgou procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal judicial de Cascais.
Refere, em suma, e no essencial, que a conduta omissiva do Réu, que esteve na origem do acidente, se insere no âmbito da actividade de gestão pública por ele desenvolvida.
III. No mesmo sentido se pronuncia a Exma magistrada do Ministério Público neste Tribunal de Conflitos.
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Colhidos os vistos, cumpre decidir.
( Fundamentação )
OS FACTOS
A decisão recorrida teve em conta a seguinte factualidade invocada pelo A. na petição inicial:
“Por a Câmara Municipal de Cascais ter omitido os seus deveres de vigilância e manutenção dos borrifadores do seu sistema de rega, situados no jardim municipal, junto à estação da CP, em Cascais, com vista a evitar acidentes aos utentes da via pública, estes, para além de regarem o relvado aí existente, deitaram directamente água para a estrada, por onde passavam veículos, e provocaram nela uma enorme acumulação de água, a qual causou o efeito deslizante e a subsequente perda de aderência dos pneus do Ford Fiesta ..., do agente da PSP A..., quando este, no dia 01-09-2001, na Avenida Marginal, no sentido Cascais-Lisboa, a uma velocidade não superior a 50 km/hora, iniciou a curva para a esquerda, que dá para a estação da CP, entrando repentinamente em despiste para o seu lado direito, galgando o lancil do passeio e indo embater violentamente com a parte da frente num «placard» publicitário e em dois caixotes do lixo aí existentes e, rodopiando com a parte traseira no sentido da estação da CP, capotou sobre o seu lado esquerdo, tendo sofrido danos cuja reparação orça 750.571$00, e uma paralisação estimada em 20 dias, com o prejuízo estimado pela privação do seu uso em 98.000$00, e tendo o A... sofrido diversos golpes no cotovelo esquerdo e várias escoriações no corpo e na cabeça, que lhe causara intensas dores físicas e, consequentemente, a impossibilidade de dispor e fruir plenamente do seu corpo durante duas semanas, ficando com medo de andar de carro, principalmente quando circula em curvas acentuadas”.
O DIREITO
Foi com base nesta factualidade que o A., ora recorrente, intentou contra o Município de Cascais a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista ao ressarcimento dos danos alegadamente decorrentes do acidente de viação sofrido.
A decisão do Tribunal da Relação de Lisboa objecto da presente impugnação para o Tribunal de Conflitos (art. 107º, nº 2 do CPCivil), revogando o despacho saneador proferido no Tribunal Judicial de Cascais, julgou procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta daquele tribunal em razão da matéria, declarando que a referida competência cabe aos tribunais administrativos, pelo que absolveu o Réu da instância, nos termos dos arts. 493º, nºs 1 e 2, 494º, al. a) e 288º, nº 1, al. a) do CPCivil.
É contra esta decisão que o recorrente se insurge, pugnando pela competência do tribunal cível (no caso, o Tribunal de Comarca de Cascais).
O objecto do presente recurso está, pela própria natureza deste Tribunal, delimitado à questão controvertida de saber qual a jurisdição competente – se a jurisdição comum, se a jurisdição administrativa – para conhecer da pretensão indemnizatória do A., ora recorrente, de efectivar a responsabilidade civil extracontratual do Réu Município de Cascais pelos danos resultantes do acidente (despiste e capotamento do seu veículo Ford Fiesta ...) alegadamente provocado pela formação de um lençol de água na via, junto ao jardim municipal fronteiro à Estação da CP de Cascais, decorrente do deficiente funcionamento dos borrifadores de rega ali instalados pelo Réu, cujo feixe de água vertia directamente para a faixa de rodagem, em virtude da omissão dos deveres de vigilância e manutenção do referido equipamento.
É assim claro que não se configura, no presente caso, um verdadeiro conflito negativo de jurisdição – pois que nenhum tribunal administrativo se pronunciou sobre a sua competência, apenas o tendo feito o tribunal cível –, mas sim uma controvérsia (ou pé-conflito) sobre a competência em razão da matéria, questão a ser fixada definitivamente pelo Tribunal de Conflitos, nos termos do art. 107º, nº 2 do CPCivil, e à qual se circunscreve o objecto do presente recurso, pois só ela se situa no campo da competência específica do Tribunal de Conflitos.
Dir-se-á, desde já, que não assiste qualquer razão ao recorrente, e que se afigura inteiramente correcta a decisão impugnada, ao declarar o tribunal cível incompetente em razão da matéria para o conhecimento da acção proposta, uma vez que, como ali se afirma, e contrariamente ao sustentado pelo recorrente, a invocada conduta omissiva do Réu Município de Cascais se integra no exercício de uma actividade de gestão pública, o que faz radicar nos tribunais administrativos a competência para o conhecimento da acção.
Na verdade, de acordo com o art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública …”.
Importa pois apurar se tem a natureza de acto de gestão pública a conduta (activa ou omissiva) do ente público administrativo invocadamente geradora da pretendida responsabilidade extracontratual.
Vejamos.
As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA, “os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa” (Ac. do Pleno de 16.04.97 – Rec. nº 31.873).
São actos de gestão pública “toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (Marcelo Caetano, Manual, Vol. II, pg. 1222).
A gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais à Administração e também pela sujeição a restrições especiais (Sérvulo Coreia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 60).
Para este Tribunal de Conflitos, “são actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público ... , sob domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coacção”, sendo certo que “o que especificamente interessa à qualificação é a actividade da pessoa colectiva que os actos praticados integram” (Acs. de 15.12.92, BMJ 422-72 e de 05.11.81, BMJ 311-202, e, no mesmo sentido, os Acs. do STA de 27.11.97 – Rec. 34.366, de 04.06.96 – Rec. 39.783, e de 12.04.94 – Rec. 32.906).
E a propósito dessa qualificação, referem os citados arestos deste Tribunal de Conflitos:
“A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares dos órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:
- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção, e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.”
Apontadas estas considerações doutrinais e jurisprudenciais, importa então aplicar o direito ao caso sub júdice, em ordem a saber qual a natureza dos actos (ou omissões) invocados como causa de pedir da acção, e, consequentemente, qual a jurisdição competente para dela conhecer.
Como se viu já, a factualidade invocada pelo A. como causa de pedir (facto jurídico de que decorre a pretensão deduzida em juízo) é o despiste e capotamento do veículo por si conduzido, em consequência da formação de um lençol de água na via, junto ao jardim municipal fronteiro à Estação da CP de Cascais, decorrente do deficiente funcionamento dos borrifadores de rega ali instalados pelo Réu, em virtude da omissão dos deveres de vigilância e manutenção do referido equipamento.
Ora, a vigilância, conservação e manutenção dos jardins e vias municipais (ou a respectiva omissão) inserem-se inequivocamente no conceito de actos de gestão pública administrativa, enquanto actividades regidas por normas de direito público e direccionados à realização do interesse público a cargo da respectiva autarquia.
Os parques e jardins públicos são equipamentos urbanos cuja conservação e manutenção se encontram a cargo das respectivas entidades autárquicas, no caso municipais, visando a satisfação de interesses públicos postos a seu cargo, designadamente de embelezamento, salubridade, lazer e bem-estar físico-psíquico das populações, constituindo a rega desses espaços verdes um factor determinante de conservação a cargo dos serviços municipais, no âmbito do planeamento, desenvolvimento e gestão dos equipamentos do património municipal (cfr. art. 64º, nº 2, al. f) e nº 7, al. b) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro – Lei Quadro de Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos Órgãos dos Municípios e das Freguesias).
E o mesmo se passa com as estradas municipais, cuja conservação e manutenção e encontra igualmente a cargo do respectivo município (art. 66º, nº 2, al. f) da mesma Lei).
É, pois, a prossecução de um interesse público determinado, ligado aos actos de conservação e manutenção dos jardins municipais, sob o domínio de normas de direito público, que confere a essa actuação (ou omissão) das entidades autárquicas responsáveis a natureza de “actos de gestão pública administrativa”, sendo certo – como se referiu já – que “o que especificamente interessa à qualificação é a actividade da pessoa colectiva que os actos praticados integram” (Acs. deste Tribunal de Conflitos de 15.12.92, BMJ 422-72 e de 05.11.81, BMJ 311-202).
Temos assim por adquirido que a conservação e manutenção dos referidos espaços verdes, como é, sem dúvida, o Jardim Municipal de Cascais, é uma actividade de gestão pública, em que a Administração actua em situação de superioridade relativamente aos restantes cidadãos ou entidades, justamente porque o faz sob o domínio de normas de direito público e na prossecução e satisfação do interesse público.
Pelo que, fundando o recorrente a causa de pedir no deficiente funcionamento dos borrifadores do sistema de rega do jardim municipal, em virtude da omissão, pelos serviços municipais, dos deveres de vigilância e manutenção do referido equipamento, circunstâncias que propiciaram a formação do lençol de água na via, determinante do acidente ocorrido, estamos perante uma conduta omissiva que se insere inequivocamente no exercício da actividade de gestão pública do Réu Município de Cascais, pelo que a responsabilidade civil daí decorrente terá, conforme foi decidido, que ser dirimida nos tribunais administrativos (art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF).
Improcedem, nesta conformidade, todas as conclusões da alegação do recorrente.
( Decisão )
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada no sentido de serem competentes, em razão da matéria, para o conhecimento da acção os tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Pais Borges (relator) – Armindo Monteiro – João Belchior – Soreto Barros – Santos Botelho – Henriques Gaspar. |
