Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:09/08
Data do Acordão:10/08/2009
Tribunal:CONFLITOS
Relator:FREITAS CARVALHO
Sumário:
Nº Convencional:JSTA000P10955
Nº do Documento:SAC2009100809
Recorrente:A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 10º JUÍZO CÍVEL DE LISBOA E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Conflito n.° 9/08
Acordam no Tribunal de Conflitos
“A…”, identificada nos autos, intentou em 29-12-2005, nos Juízos Cíveis do Tribunal da Comarca de Lisboa, acção declarativa de condenação, sob a forma de processo sumário, conta Empresa Municipal de Estacionamento de Lisboa (EMEL), pedindo a condenação desta no pagamento da quantia de € 6.828.37, acrescida dos respectivos juros de mora vincendos desde a data da citação até integral e efectivo pagamento, alegando, em síntese, que no exercício da sua actividade de seguradora, celebrou um Contrato de Seguro do Ramo Automóvel, titulado pela Apólice n° 5040/928807/50, assumindo a Responsabilidade Civil emergente de acidentes de viação decorrentes da circulação do veículo com a matrícula ...-...-..., incluindo a cobertura facultativa de choque, colisão e capotamento - v.g. danos próprios - no qual foram causados danos provocados pelo levantamento de um pilarete que se encontra à entrada de um parque de estacionamento sito na Calçada de S.Vicente, no Bairro de Alfama, em Lisboa, cujo ordenamento e controle compete à Ré EMEL.
Contestou a EMEL invocando a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria, alegando que é uma empresa pública municipal dotada de personalidade jurídica, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, que tem por objecto principal instalação e gestão dos sistemas de estacionamento público urbano pago à superfície na cidade de Lisboa, pelo que nos termos do artigo 39, n.°2, da Lei n.° 58/98 de 18 de Agosto, e da al. g), do n.° 1 do artigo 4º, da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, é da competência dos tribunais administrativos o julgamento das acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, como é o caso da Ré.
No despacho saneador, o M.° juiz do 10º Juízo cível da comarca de Lisboa, julgou improcedente a excepção da incompetência do tribunal, em razão da matéria, suscitada pela Ré, julgando-se competente, uma vez que tendo em conta os termos em que a acção é configurada pelo Autor, não está em causa qualquer relação jurídico-administrativa mas tão só uma relação jurídico-privada para cujo conhecimento declarou competentes os tribunais comuns.
Inconformada, a Ré interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa no qual o Exm.° Desembargador relator, através de despacho, considerando, na esteira do acórdão do STJ de 12-02-2007 e nos termos do artigo 39, da Lei n.° 58/98, de 18-08, que, para efeitos em causa, “o que releva é a natureza jurídica da pessoa colectiva, neste caso demandada, se for pública, e não o direito aplicável na busca da solução do litígio”, concedeu provimento ao agravo, revogando o despacho recorrido, julgando competentes os tribunais administrativos e fiscais e, em consequência, procedente a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria.
Sobre tal despacho, a pedido da A. formulado ao abrigo do artigo 700, n.°3, do CPCivil, recaiu acórdão nos termos e para os efeitos do n.° 5, da mesma disposição legal, no qual a conferência confirmou integralmente o despacho reclamado que havia declarado incompetente o tribunal judicial (e competente a jurisdição administrativa) absolvendo a Ré da instância
Não se conformando com tal decisão, a autora dele interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça que, considerando o disposto no artigo 107, n.°2, do CPCivil, ordenou a remessa do recurso a este Tribunal de Conflitos por ser competente.
Nas suas alegações de recurso a recorrente formula as seguintes conclusões:
1) O artigo 212, nº 3 da Constituição da República Portuguesa estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
2) O artigo 39, n° 2 da Lei 58/98, de 18 de Agosto, estabelece a competência dos tribunais administrativos nas acções que se refiram à responsabilidade civil que a gestão pública das empresas municipais provoque.
3) O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais no seu artigo 4º, n°1, alínea g), determina a competência dos tribunais administrativos relativamente a questões que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público.
4) O disposto no artigo 4º tem de ser interpretado à luz das atribuições constitucionais, isto é, considerando que os tribunais administrativos apenas podem conhecer de litígios emergentes de relações administrativas.
5) O facto da Ré ser pessoa colectiva pública não é suficiente para a determinação da competência dos tribunais administrativos para a resolução do litígio dos autos.
6) Em situação em tudo idêntica à dos presentes autos, entendeu o Supremo Tribunal de Justiça no douto Acórdão de 31-10-2006 que: “O que daqui pode extrair-se é que a responsabilidade assacada à ré — e é nela que se funda a relação jurídica estabelecida entre as partes — não tem origem na prática de qualquer acto de gestão pública, isto é, de acto compreendido no exercício de um poder público e integrando ele mesmo a realização de uma função pública. Não pode por isso dizer-se, nem de perto nem de longe, que estejamos perante uma relação materialmente administrativa, a reclamar a intervenção da correspondente jurisdição para o respectivo julgamento.”
7) Pelo exposto e na esteira do Acórdão do STJ de 31/10/2006, entende a ora Recorrente que os tribunais comuns são os competentes para apreciação do presente litígio.
Não houve contra alegações.
O Exm.° Procurador Geral Adjunto emitiu douto parecer em que, apoiando-se em jurisprudência do Tribunal de Conflitos e em doutrina, que cita, se pronuncia pela improcedência do recurso.
II. A questão a decidir no presente recurso consiste em saber qual a jurisdição competente para o conhecimento da acção sumária que a recorrente “A…”, companhia de seguros, intentou contra a aqui recorrida, Empresa Municipal de Estacionamento de Lisboa (EMEL), com vista à efectivação da responsabilidade civil extracontratual desta pelos danos causados a um seu segurado, em cujos direitos ficou subrogada.
A recorrente sustenta que a competência para o conhecimento da acção é do tribunal cível de Lisboa, alegando, em síntese que pese embora o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais no seu artigo 4°, n°1, alínea g), estatuir que a compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções que, tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, e sendo a Ré EMEL uma pessoa colectiva pública, tal disposição legal tem de ser interpretada em conjugação com o disposto no artigo 212, n° 3, da CRP, que apenas atribui aos tribunais administrativos e fiscais competência para “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”. Uma vez que a responsabilidade assacada à ré não tem origem na prática de qualquer acto de gestão pública, sendo de direito privado a relação jurídica que lhe subjaz, a competência para o conhecimento da acção é dos tribunais comuns, razão por que o acórdão recorrido deve ser revogado.
Vejamos.
A questão da natureza da reserva material de jurisdição dos tribunais administrativos contida no artigo 212, n.°3, da CRP, ao estatuir que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, não tem o carácter absoluto como a recorrente defende ao sustentar que, não estando em causa uma relação jurídico administrativa, mas uma relação de direito privado, a competência material da jurisdição administrativa estaria excluída.
Na verdade, quer a Doutrina (DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, pp. 21 e segs
VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs. SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, p. 254 RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n° 16, pp. 35 e 36.
JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n° 24, p. 3 e segs.)
quer a Jurisprudência (- Tribunal Constitucional [vide, entre outros, os acórdãos n° 372/94 (in DR II Série, n° 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR II Série, n° 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003]
- Acórdãos do Pleno de 1998.02.18- rec° nº 40 247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n° 45 633, de 2001.01.24 - rec. nº 45 636, de 2001.02.20 — rec. n°45 431 e de 2002.10.31 — rec. n° 1329/02) consideram que se trata apenas de uma reserva relativa que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios a essa reserva desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material, permitindo assim o texto constitucional que o legislador ordinário, dentro desses limites, possa alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas.
Foi neste âmbito que a questão foi tratada no actual ETAF aprovado pela Lei n.° 15/2001, de 5-06, que em consonância com a exposição de motivos que acompanhou a respectiva Proposta de Lei - publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, p. 14 — onde após se considerar que “a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum”, e que “a existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira...”... “optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns” se conclui que “a jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (...)”
Como se escreve no acórdão deste Tribunal de 23-01-2008, Conflito n.° 17/07, “é, pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4°/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Temos, assim, que, com a entrada em vigor do actual ETAF, de acordo com a regra geral do art. 4°/l/g) e salvo as excepções subtractivas contidas no n° 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF “privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos”.
Assim, como ali se conclui “a qualificação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que, à luz do art. 51°/l/h) do anterior ETAF, aprovado pelo DL n° 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas “acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos” passou a ser irrelevante para este efeito”, passando a ser determinante apenas a questão da natureza jurídica das pessoas colectivas demandadas - no mesmo sentido, ver os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 31-10-2006, Proc.° n.° 18/09; de 26-09-2007, Proc.° n.° 13/07
Ora, no caso em apreço, a Ré EMEL, nos termos dos respectivos Estatutos aprovados pela deliberação n° 358/CM/99 (publicada no suplemento ao Boletim Municipal n° 285, de 05/08/1999), alterada pelas deliberações n° 968/CM/2004 (publicada no 2° suplemento ao Boletim Municipal n° 567, de 30/12/2004) e n° 65/AM/2006 (publicada no 2° suplemento ao Boletim Municipal n° 663, de 02/11/2006) “é uma empresa pública, de âmbito municipal, que goza de personalidade jurídica e é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.” — art.° 1, n.° 1 — que “tem como objecto principal a gestão da concessão do estacionamento público no Município de Lisboa” — art.° 3º, n.° 1.
Trata-se pois de uma pessoa colectiva pública, ou de direito público, na medida em foi criada por iniciativa pública - deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa - para assegurar interesses públicos — gestão do estacionamento na área do município de Lisboa — e dotada de poderes administrativos e de autoridade pública, previstos na lei, necessários à prossecução do objecto social (al. b), do art° 40, do Estatutos)
(- Sobre o conceito ver Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo, 2ª edição Vol. I, pág. 581 a 586), pelo que pretendendo A. accionar a responsabilidade civil extracontratual da Ré, face ao disposto na alínea g), n° 1, do art. 4° do ETAF, é a jurisdição administrativa a competente para conhecer de tal questão tal como se decidiu no acórdão recorrido.
Improcedem assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.
III. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, e em declarar competentes os tribunais administrativos para conhecer da presente acção.
Sem custas.
Lisboa, 08 de Outubro de 2009. - José António de Freitas Carvalho (relator) - Mário Manuel Pereira - Artur José Alves da Mota Miranda - José Manuel da Silva Santos Botelho - Custódio Pinto Montes - Fernanda Martins Xavier e Nunes.