Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:014/03
Data do Acordão:05/06/2004
Tribunal:CONFLITOS
Relator:SILVA FLOR
Descritores:COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL.
ACTO DE GESTÃO PÚBLICA.
Sumário:A ACÇÃO CUJO PEDIDO PRINCIPAL É A CONDENAÇÃO DO ICOR E DO ICERR A EFECTUAR A EXPROPRIAÇÃO TOTAL DO PRÉDIO E A PAGAR INDEMNIZAÇÃO PELOS PREJUÍZOS SOFRIDOS DEVIDO À CONSTRUÇÃO NA PARTE EXPROPRIADA DE UMA ESTRADA, INCLUÍ-SE NA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA.
Nº Convencional:JSTA00062186
Nº do Documento:SAC20040506014
Data de Entrada:05/20/2003
Recorrente:A... E B... - IEP - INST DE ESTRADAS DE PORTUGAL NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE TRIBUNAL JUDICIAL DE VIANA DO CASTELO E O TAC DE BRAGA
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:CONFLITO.
Objecto:AC TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES.
Decisão:DECLARA COMPETENTES OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
Área Temática 1:DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:DIR JUD - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:LOFT99 ART18 N1.
ETAF84 ART51 N1 H.
CONST97 ART165 N1 P.
Jurisprudência Nacional:AC STJ DE 1982/11/16 IN BMJ N321 PAG361.; AC STJ DE 1993/03/17 IN BMJ N425 PAG460.; AC T CONFLITOS DE 1982/06/03 IN BMJ N322 PAG211.; AC T CONFLITOS DE 1983/02/10 IN BMJ N324 PAG403.; AC T CONFLITOS DE 1992/12/15 IN BMJ N422 PAG72.
Referência a Doutrina:ANTUNES VARELA DAS OBRIGAÇÕES EM GERAL VOLI 7ED PAG643.
VAZ SERRA RLJ103 PAG350.
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I. A... e mulher B... intentaram no Tribunal Judicial de Viana do Castelo acção declarativa com processo ordinário contra ICOR - Instituto para a Conservação Rodoviária, IEP - Instituto de Estradas de Portugal e ICERR - Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, alegando em síntese:
- Os autores são donos de um imóvel, cuja expropriação parcial acordaram amigavelmente com a Administração;
- Acontece que, na sequência da aquisição da propriedade por parte da entidade expropriante, esta procedeu à construção de uma estrada, o que lhes tem causado e causará danos.
Pedem, assim, a declaração de expropriação total do prédio bem como a condenação das RR. no pagamento de quantia pelos prejuízos sofridos e, subsidiariamente:
a) A condenação solidária dos réus a construir um sistema alternativo de drenagem das águas pluviais de molde que as mesmas não se infiltrem na habitação dos autores;
b) A condenação solidária dos réus a colocar na berma do IC1 barreiras de protecção que garantam a segurança da casa de habitação dos autores, dos bens nela existentes, bem como da sua vida e integridade física;
c) A condenação solidária os réus a colocar barreiras sonoras que impeçam a passagem do ruído proveniente da circulação rodoviária, da via para a casa de habitação dos autores;
d) A condenação solidária dos réus a pagar aos autores uma indemnização por danos sofridos na sua casa;
e) A condenação no pagamento de indemnizações por danos não patrimoniais já sofridos e futuros, a liquidar em execução de sentença.
Os réus contestaram excepcionando a incompetência absoluta do Tribunal, o erro na forma de processo e a prescrição do direito dos autores e, no mais, impugnando os factos descritos na petição inicial em que os autores fundam os pedidos de indemnização.
Findos os articulados, foi proferida sentença, que julgou improcedentes os pedidos principais, deles absolvendo os réus, e julgou incompetente o tribunal para conhecer dos pedidos subsidiários, absolvendo os réus da respectiva instância.
Inconformados, os autores agravaram e apelaram para o Tribunal da Relação de Guimarães, que julgou improcedentes tanto o agravo como a apelação, confirmando as decisões da primeira instância.
De novo inconformados, os autores recorreram para este Tribunal dos Conflitos, alegando em síntese:
- Embora a obra levada a cabo pela ex-JAE se insira no âmbito das suas funções de natureza pública, uma vez que teve como fim a prossecução de um interesse público, as relações que estabeleceu com os recorrentes por via da expropriação parcial do seu prédio urbano são de natureza privada;
- A declaração de expropriação por utilidade pública é um acto do poder público, mas todo o processo negociar que a precede - com Estado e particulares em absoluta paridade - é um processo eminentemente privado;
- Está em causa a salvaguarda dos direitos de personalidade e patrimoniais dos recorrentes, garantidos pela Constituição (artigos 65º e 66º), pelo Código Civil (artigos 70º e seguintes) e pelo Decreto-Lei nº 292/2000, de 14 de Novembro (Regulamento Geral do Ruído);
- Os interessados na tutela jurisdicional dos direitos e interesses protegidos pelo Regulamento Geral do Ruído têm possibilidade de optar pela defesa dos mesmos nos tribunais administrativos ou nos tribunais judiciais;
Deste modo, no que concerne particularmente ao pedido de colocação de barreiras sonoras tem o Tribunal Judicial de Viana do Castelo competência para apreciar e decidir de harmonia com os artigos 28º do Regulamento Geral do Ruído, 42º e 45º da Lei de Bases do Ambiente, e 412º e seguintes do Código de Processo Civil;
- Mesmo que assim não fosse, os direitos subjacentes aos pedidos dos recorrentes são direitos de personalidade, que sempre mereceram tutela constitucional, sendo os pedidos de indemnização formulados, decorrentes da lesão desses direitos;
- O que está em causa não é a construção da estrada, mas sim a violação posterior e ilícita dos direitos de personalidade dos recorrentes, pelo que é o Tribunal Judicial de Viana do Castelo materialmente competente para decidir dos pedidos subsidiários;
Conclui pedindo que se julgue nesse sentido.
O IEP - Instituto de Estradas de Portugal contra-alegou, dizendo em suma que ainda que se trate de apreciar e julgar uma causa relacionada com a salvaguarda dos direitos de personalidade e dos direitos patrimoniais dos recorrentes, tudo decorre de um acto de acto de gestão pública, pelo que são apenas competentes os tribunais administrativos. No que concerne à tutela jurisdicional dos direitos e interesses protegidos pelo Regulamento Geral do Ruído, só quando a violação decorre de actos de gestão privada é que seriam competentes os tribunais comuns, não havendo uma dupla jurisdição à escolha dos interessados. Deste modo, em seu entender, o acórdão recorrido deve ser confirmado.
O Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se considerar competente o tribunal administrativo.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II. Nos termos do artigo 51.º, n.º 1 , alínea h), do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em vigor aquando da propositura da acção, compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre a responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso. Não há que chamar à colação o Estatuto aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que substituiu aquele, porque não aplicável aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor.
São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional - artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
Tudo está assim em saber se os actos praticados pela ex-JAE causadores de danos aos recorrentes são actos de gestão pública ou privada: no primeiro caso a competência para conhecer do respectivo pedido pertencerá ao tribunal administrativo de círculo, no segundo ao Tribunal Judicial de Viana do Castelo.
Estão em causa danos que para os autores resultaram da construção de uma estrada pela ex-JAE (Junta Autónoma das Estradas), a que sucederam os três réus, a curta distância da residência dos autores, na sequência da expropriação amigável de uma parcela de terreno desse prédio.
Segundo os autores, a construção da estrada alterou profundamente a morfologia do terreno e, desta forma, o sistema de drenagem de águas pluviais, obstruindo as passagens naturais das mesmas, de onde resulta que quando chove intensamente a divisão interior da habitação dos autores fica completamente inundada. Não foi salvaguardada a distância de resguardo à casa de habitação, nem existe qualquer protecção que garanta o mínimo de segurança. Acresce que o ruído que se verifica na estrada é ensurdecedor e afecta o direito ao repouso, sossego e tranquilidade dos autores, indo muito para além do permitido pelo Regulamento Geral do Ruído.
A conduta que os autores imputam aos dos réus deve considerar-se um acto de gestão pública ou antes um acto de gestão privada?
Actos de gestão pública são os que visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus autorictatis da entidade que os pratica. Os actos de gestão privada são, de modo geral, aqueles que, embora praticados por órgãos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares - Prof. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, vol. 1, 7.ª ed. pg. 643.
O Prof. Vaz Serra expendia que a distinção se deve fazer atendendo a se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público da pessoa colectiva: se ela se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública - Revista de Legislação e Jurisprudência, 103.º, 350.
A distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada radica na natureza da actividade, consoante praticada ou não no exercício do jus imperii.
Um ente público ao construir uma estrada não age como um simples particular, sujeito às regras de direito privado, antes prossegue um interesse colectivo, com poderes de autoridade, pelo que parece inquestionável que se trata de um acto de gestão pública.
Alegam os recorrentes que foram violados os seus direitos de personalidade e até patrimoniais, protegidos pelo Regulamento Geral do Ruído e que os interessados na tutela jurisdicional dos direitos e interesses protegidos pelo mesmo têm possibilidade de optar pela defesa desses direitos nos tribunais administrativos ou nos tribunais judiciais.
Dispõe o artigo 28º do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei nº 292/00, de 14 de Novembro, que para tutela jurisdicional dos direitos e interesses protegidos por este diploma, os interessados dispõem dos meios processuais da competência dos tribunais administrativos e dos meios principais e cautelares da competência dos tribunais judiciais, bem como do direito de promover os embargos judiciais, nos termos do artigo 42º, da Lei de Bases do Ambiente dos artigos 412º e seguintes do Código de Processo Civil.
Mas tal preceito não define, nem podia definir, a competência dos tribunais, matéria esta da reserva da Assembleia da República – artigo 165º, n.º 1, alínea p), da Constituição. A competência dos tribunais encontra-se definida na Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos acima referidos.
Não se põe em causa que os recorridos possam ter violado direitos de personalidade e patrimoniais dos recorrentes. Só que a competência para conhecer dos actos de violação pertence aos tribunais administrativos e não aos tribunais judiciais.
Alegam os recorrentes que o que está em causa não é a construção da estrada, mas sim a violação posterior e ilícita dos direitos de personalidade dos recorrentes, pelo que é o Tribunal Judicial de Viana do Castelo materialmente competente para decidir dos pedidos subsidiários.
Como parece líquido, não se pode cindir para o efeito a construção da estrada; da violação dos direitos dos recorrentes, já que violação desses direitos radica na construção da estrada.
É também este o sentido da jurisprudência sobre a matéria - acórdãos do STJ de 16-11-1982, BMJ 321, 361, e de 17-3-1993, BMJ 425, 460, e do Tribunal dos Conflitos de 3-6-1982, BMJ 322, 211, de 10-2-1983, BMJ 324, 403, e de 15-12-1992, BMJ, 422, 72.
Em conclusão: é o foro administrativo o competente para conhecer da responsabilidade imputada aos réus na dedução dos pedidos subsidiários.
III. Nestes termos, negam provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida e declarando competente para conhecer da matéria em causa o tribunal administrativo de círculo.
Não são devidas custas.
Lisboa, 6 de Maio de 2004
Silva Flor – Relator – Rosendo José - Ribeiro Luís – Simões de Oliveira – Santos Botelho