| Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal dos Conflitos:
A... e marido, B..., intentaram em 11 de Junho de 1999, no Tribunal de Círculo de Santiago do Cacém (entretanto extinto, com a consequente remessa dos autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém), acção declarativa de condenação com processo ordinário, contra ESTADO PORTUGUÊS, MUNICÍPIO DE SINES, INSTITUTO DE APOIO ÀS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E AO INVESTIMENTO (IAPMEI) e ... S.A., e os intervenientes principais passivos ..., Lda. e CAIXA DE CRÉDITO AGRÍCOLA MÚTUO DE SANTIAGO DO CACÉM, C.R.L. pedindo que os RR. sejam condenados a:
- reconhecer o desaparecimento da necessidade da expropriação do prédio dos AA.,
- reconhecer sobre o prédio em litígio a oneração resultante do exercício pelos AA do direito de reversão;
- absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directamente ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio em causa;
- restituir aos AA. o valor correspondente ao seu enriquecimento, a liquidar em execução de sentença;
- indemnizar os AA. por todos os prejuízos, despesas e outros custos causados pela apropriação indevida do terreno em causa, em montante a liquidar em execução de sentença;
- entregarem aos AA. completamente livre e desocupado o prédio em causa, ou se a restituição não for possível o seu valor actual em dinheiro.
Mais pediram o cancelamento de todos os registos relativos ao prédio em litígio posteriores ao registo da sua aquisição a favor dos avós da A. - ... e ....
Para tanto, alegaram, em síntese, que:
Os avós da A. - ... e ... - eram proprietários do prédio rústico denominado "...", expropriado em 1974 - proc. nº 120/74 do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém - a favor do Gabinete do Plano de Desenvolvimento, da Área de Sines (GAS);
Em 17 de Junho de 1994, invocando os artºs 5º e 70º a 72º do Código das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro, a avó e mãe da A, únicas herdeiras do falecido avô, requereram ao Senhor Ministro do Planeamento e Administração do Território, a reversão do prédio expropriado, não tendo sido notificadas de qualquer decisão sobre essa pretensão;
O prédio expropriado encontra-se completamente abandonado e nunca foi utilizado para o fim que determinou a sua expropriação;
Do mesmo foram desanexadas várias parcelas que foram alienadas a terceiros;
Pelo prédio expropriado o referido o avô da A. - única herdeira em virtude do decesso da sua avó e da sua mãe - recebeu a quantia de Esc. 188.053$00, sendo que o mesmo valeria hoje largas centenas de milhares de contos, valor injustamente desviado para o património dos RR., atendendo à manifesta desnecessidade da expropriação em causa, já que não existiu qualquer utilidade pública causal da expropriação, pelo que esta não pode subsistir;
Foi atempadamente exercido o direito de reversão que pode ser qualificado como um direito real de aquisição, sendo oponível erga omnes e onerando a propriedade do prédio em causa;
Os lucros obtidos pelos RR. à custa dos AA. são absolutamente injustos, configurando uma situação de enriquecimento sem causa, a cuja restituição os AA têm direito;
Os RR. sabiam perfeitamente e não podiam ignorar que o prédio em causa não foi afecto aos fins que determinaram a sua expropriação, sabendo que não podem estar na posse de terrenos que não lhes pertencem e que são dos AA.
Contestaram os RR. Município de Sines, IAPMEI e Estado Português invocando (para o que ora interessa) a incompetência do Tribunal em razão da matéria, argumentando, no essencial, que:
- os AA. pretendem do Tribunal comum o reconhecimento do direito de reversão, pretensão que não lograram ver oportunamente deferida por parte do Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território, entidade competente para reconhecer e determinar a superveniente desnecessidade da expropriação em causa;
- o indeferimento tácito do pedido de reversão constitui um acto administrativo a impugnar no tribunal administrativo, mediante recurso contencioso.
Responderam os AA. reafirmando a competência do tribunal comum, por terem configurado a causa como acção de reivindicação e indemnização, com fundamento na violação do direito de propriedade dos AA.
2. Foi proferido despacho saneador (fls. 278 a 285), no qual foi declarada a incompetência do Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém, em razão da matéria, com a consequente absolvição dos RR. da instância.
Inconformados, os AA. recorreram para o Tribunal da Relação de Évora que, todavia, negou provimento ao agravo, considerando não serem "os tribunais judiciais materialmente competentes para conhecer dos pedidos enunciados pelos autores na presente acção, mas antes os tribunais da jurisdição administrativa" - cfr. fls. 385 a 392.
3. Invocando o disposto no art.º 107, nº 2 do CPC, recorreram os AA. para este Tribunal dos Conflitos.
Nas alegações oportunamente efectuadas, apresentaram as seguintes conclusões:
- 1.º) A competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos depende essencialmente da existência de um litígio que emerge directamente de relações jurídicas administrativas, reguladas por normas de direito materialmente administrativo, no âmbito de actuações de entidades que exerçam concretas competências de direito público, dotadas de jus imperii (art.ºs 212, nº 3, da CRP, 66 do CPC, e 4, nº 1, al. f), do ETAF);
- 2.º) Na apreciação da questão da competência jurisdicional deverá atender-se, em primeira linha, ao pedido e à causa de pedir expressos na petição inicial;
- 3.º) Através da presente acção os ora recorrentes pretendem ver reconhecido o seu direito de propriedade sobre as parcelas de terreno actualmente ocupadas pelos recorridos, sem qualquer título, bem como a indemnização devida pelos prejuízos provocados pela ocupação ilícita dos seus terrenos (artºs 1305 e ss., do CC);
- 4.º) Os terrenos dos ora recorrentes estavam sujeitos a um ónus real - prossecução dos fins atribuídos ao Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Área de Sines, que determinaram a sua expropriação -, não estando em causa na presente acção a validade ou legalidade dos actos administrativos que determinaram aquela expropriação, que nem sequer foi contestada (art.ºs 266, da CRP, e 3, do CPA);
- 5.º) No caso sub judice estão apenas em causa os factos imputáveis aos recorridos que integram a violação do referido ónus real - -não afectação dos terrenos em causa aos referidos fins, decorrido determinado espaço de tempo -, bem como as consequências jurídicas resultantes de tal evento (art.ºs 202 e ss., 212, n.º 3 da CRP, 4, nº 1, al. f) do ETAF);
6.º) Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, é manifesto que no presente processo não estão em causa manifestações de jus imperii legalmente previstas no nosso ordenamento jurídico, por forma a qualificar-se a actuação dos recorridos como "acto de gestão pública";
- 7.º) O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, pois os Tribunais Comuns são competentes em razão da matéria para conhecer de todos os pedidos formulados pelos ora recorrentes na P.I., ex vi, do disposto nos art.ºs 66 e 96, nº 1, do CPC, e do artº 501 do CC.
Terminam pedindo a revogação do acórdão recorrido, com as legais consequências.
Contra-alegaram o IAPMEI, o Município de Sines, a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Santiago do Cacém e o Estado Português, todos defendendo a confirmação do acórdão recorrido.
4. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, pronunciando-se no sentido da procedência do recurso.
5. A questão a decidir consiste em saber se a causa submetida à apreciação do Tribunal Judicial de Santiago do Cacém se insere na competência jurisdicional dos tribunais judiciais comuns - como defendem os AA. e o Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal dos Conflitos - ou antes se enquadra na competência de outras autoridades ou, como preconizam os RR. e já foi decidido pelas 1ª e 2ª instâncias dos tribunais judiciais, na ordem de competências dos tribunais administrativos.
6. O artigo 115° do Código de Processo Civil define os conflitos de jurisdição e de competência. Nos termos do n° 1, «Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo».
Os AA.. interpuseram, porém, o recurso ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 107, do CPC, o qual, sob a epígrafe "(fixação definitiva do tribunal competente)", dispõe:
"1. Se o tribunal da Relação decidir, em via de recurso, que um tribunal é incompetente, em razão da matéria ou da hierarquia, para conhecer de certa causa, há-de o Supremo Tribunal de Justiça, no recurso que vier a ser interposto, decidir qual o tribunal competente. Neste caso, é ouvido o Ministério Público e no tribunal que for declarado competente não pode voltar a suscitar-se a questão da competência.
2. Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos.
3. Se a mesma acção já estiver pendente noutro tribunal, aplicar-se--á, na fixação do tribunal competente, o regime dos conflitos."
O nº 2 desta disposição constitui "uma restrição ao recurso para o Supremo Tribunal de Justiça no caso de se pretender fixar o tribunal competente em razão da matéria quando está em causa a competência do foro administrativo. Deste modo, o recurso é para o Supremo Tribunal de Justiça quando se discute a questão da competência entre tribunais de espécie diferente, com exclusão dos administrativos (...). Porém, se se discute se a competência pertence ao tribunal civil ou a tribunal administrativo, então o recurso deverá ser interposto para o Tribunal dos Conflitos, até porque, o Supremo Tribunal de Justiça não tem jurisdição sobre os tribunais do contencioso administrativo" (cfr., Abílio Neto, "Código de Processo Civil Anotado", 15ª ed., pág. 201).
Além de que, no tribunal que for declarado competente não pode voltar a suscitar-se a questão da competência, conforme estabelece o nº 1 do artº 107.
Assim, a questão que é objecto da intervenção do Tribunal dos Conflitos ao abrigo do disposto no art.º 107°, nº 2, do CPC não constitui um verdadeiro e próprio conflito negativo de jurisdição no sentido que lhe é atribuído pelo art.º 115°, n° 1 do CPC, pois não houve pronúncia divergente de autoridades em conflito sobre a sua competência, só o tendo feito o tribunal judicial de 1ª instância e o tribunal da Relação. A intervenção do Tribunal de Conflitos ao abrigo da citada norma tem antes uma função preventiva de conflitos de jurisdição.
7. A competência constitui um dos pressupostos processuais mais importantes, relativo ao tribunal, a apreciar em função dos termos em que a acção foi proposta e a determinar pela forma como o autor estrutura o pedido e a respectiva causa de pedir (neste sentido, a título exemplificativo o Ac. do STA de 27/02/2003 - proc. 0285/03 - e o Ac. do Tribunal dos Conflitos de 05/05/2004- proc. 0374 -, ambos disponíveis no site www.dgsi.pt).
Na aferição da competência o tribunal não está obviamente vinculado à qualificação jurídica ou às considerações de direito que os autores fazem perante os factos (com relevância jurídica) descritos na petição inicial, nos quais assentam os pedidos formulados.
Sendo a competência a medida da jurisdição de cada tribunal determinada segundo vários critérios, no plano interno ou nacional, a competência encontra-se dividida por várias espécies de tribunais, entre outros fundamentos, segundo a natureza da matéria. A competência em razão da matéria distribui-se por "categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre elas" (Antunes Varela e outros, "Manual de Processo Civil", 2.ª ed., pág. 207).
É sabido que os "tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas." (ob. cit., pág. 208). É o que resulta do artº 18, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro - LOTJ - e do artº 211, nº 1, da CRP, que consagram a regra da competência regra dos tribunais judiciais comuns: a competência destes tribunais verifica-se sempre que as regras reguladoras da competência de outra ordem jurisdicional não defiram o conhecimento de uma determinada questão ao conhecimento de um tribunal específico.
De entre os tribunais fora da ordem jurisdicional regra destacam-se precisamente os tribunais do contencioso administrativo, aos quais compete "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais" (artº 3, do ETAF, aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril, em vigor à data da propositura da acção, aplicável ao caso sub specie atento o disposto no art. 22 da LOTJ e face à disposição transitória constante do artº 2 da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, diploma que aprova o novo ETAF).
Em particular, era da competência do Supremo Tribunal Administrativo (Secção do contencioso pelas subsecções) conhecer dos recursos de actos administrativos praticados pelo Governo e seus membros (artigo 26°, n°1, alínea c) do ETAF aprovado pelo DL n° 129/84, de 27 de Abril) e competia aos tribunais administrativos de círculo, além do mais, julgar as acções fundadas na responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes, por - prejuízos decorrentes de actos de gestão pública (artº 51, nº 1, al. h), do referido ETAF).
A jurisprudência vinha utilizando como critérios de determinação da competência dos tribunais administrativos a qualificação jurídico- administrativa da relação discutida (acto e contrato administrativo) e os conceitos de acto de gestão pública versus acto de gestão privada no que respeita à natureza do acto.
São actos de gestão pública os que, interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica.
São actos de gestão privada aqueles que, embora praticados pelos órgãos ou agentes do Estado, estão sujeitos às mesmas regras que vigoram para a hipótese de serem praticados por simples particulares. Por outras palavras, são actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervêm como um simples particular, despido do seu poder público (vd. Antunes Varela, in "Das Obrigações em Geral", vol. I, 5ª ed., págs. 606 e 607, e Pires de Lima e Antunes Varela, in "Código Civil Anotado", vol. I, 3ª ed., pág. 483).
O verdadeiro traço distintivo entre actos de gestão pública e actos de gestão privada reside no facto de naqueles o Estado e as demais pessoas colectivas actuarem revestidos de ius imperii (cfr., Menezes Cordeiro, in "Direito das Obrigações", 2° Vol., pág. 380).
"Os actos de gestão privada compreendem-se numa actividade em que a pessoa colectiva, descaracterizada do seu poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que procederia um particular, submetido às regras de direito privado (cfr., Neves Ribeiro, in "O Estado nos Tribunais", pág. 57).
A pessoa jurídica Estado é aqui considerada verdadeiramente, no trato jurídico, como um particular: quando compra, arrenda, aluga, quando é proprietário ou herdeiro.
Os actos de gestão pública compreendem-se no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de um fim público, próprio das atribuições da pessoa colectiva pública.
Esta doutrina tem merecido acolhimento na jurisprudência (v.g., ac. do STJ de 17/04/1997, proc. nº 570/96, da 2ª Secção): "Actos de gestão privada são, de um modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigoram para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu jus auctoritatis".
O critério decisivo fundamental ficou definido no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 5 de Novembro de 1981, in Ac. Dout. nº 243, pág. 367: "Para definição do regime de responsabilidade extracontratual do Estado e das restantes pessoas colectivas de direito público, consideram-se:
a) Actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida de poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
b) Actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras técnicas ou de outra natureza que na prática dos actos devem ser observados".
Na aplicação prática, o critério enunciado pode desdobrar-se em três sub-critérios, já que bastará detectar a presença de um destes para qualificar o acto, como de gestão pública.
Assim, há que atender à natureza material da actividade, na medida em que é acto de gestão pública o acto praticado no exercício de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva.
Por outro lado, há que averiguar se o acto é regido por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade, ou seja, se se trata de um acto praticado no exercício de poderes de autoridade.
De outro ponto de vista, deve apreciar-se o enquadramento institucional do acto, na medida em que o mesmo acto pode ser de gestão pública ou de gestão privada consoante seja praticado ou não num serviço administrativo condicionado a regras especificamente administrativas.
Nesta linha de pensamento, escreve o Prof. Freitas do Amaral, in "Direito Administrativo", Vol. II, Lisboa, 1989, pág. 493: "Uma operação material ou uma actividade não jurídica deverão qualificar-se como de gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo - ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade, ou porque se encontre a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativas, isto é, próprios dos agentes administrativos. E serão gestão privada no caso contrário".
8. No caso sub judice, os AA., como se salientou, pretendem que os RR. sejam condenados a:
- reconhecer o desaparecimento da necessidade da expropriação do prédio dos AA.;
- reconhecer sobre o prédio em litígio a oneração resultante do exercício pelos AA. do direito de reversão;
- absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directamente ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio em causa;
- restituir aos AA. o valor correspondente ao seu enriquecimento, a liquidar em execução de sentença;
- indemnizar os AA. por todos os prejuízos, despesas e outros custos causados pela apropriação indevida do terreno em causa, em montante a liquidar em execução de sentença;
- entregarem aos AA. completamente livre e desocupado o prédio em causa, ou se a restituição não for possível o seu valor actual em dinheiro.
Estes pedidos fundamentam-se, em síntese, nos seguintes factos:
- o prédio identificado nos autos foi, em 1974, objecto de processo de expropriação pública urgente por via da qual a propriedade sobre o mesmo foi transmitida ao GAS;
- à data, o proprietário do prédio era ..., falecido em 01/10/1991, deixando como únicas herdeiras ... e ..., as quais, em 17/06/1994, requereram ao Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território a reversão da aludida parcela de terreno, nunca tendo sido notificadas de qualquer decisão sobre essa pretensão;
- em 18/12/1995 faleceu a referida ..., sucedendo-lhe como única herdeira legitimária sua filha ..., a qual, por sua vez, faleceu em 25/01/1996, sucedendo-lhe como única herdeira a sua filha, ora Autora;
- o prédio em causa não foi afecto aos fins que determinaram a sua expropriação, estando os AA. desapossados do valor do terreno.
Com base nestes factos jurídicos (causa de pedir na acção) extraem os AA. a conclusão de que o direito de reversão - que qualificam como um direito real de aquisição oponível erga omnes - consagrado no art.º 5 do Código das Expropriações foi exercido no devido tempo pela avó e mãe da Autora. Mais sustentam os AA. que a acção que foi instaurada no Tribunal Judicial de Santiago do Cacém constitui uma acção de reivindicação, destinada ao reconhecimento do direito de propriedade que se arrogam sobre as parcelas de terreno identificadas nos autos.
9. Os factos descritos na petição inicial e a pretensão apresentada pelos AA. reconduzem-se à figura do direito de reversão, que tem como pressuposto a não aplicação, num certo período de tempo, do bem expropriado ao concreto fim de utilidade pública que determinou a expropriação.
A figura da reversão, reintroduzida no ordenamento jurídico português pelo Código das Expropriações de 1991, consiste na faculdade concedida ao expropriado de reaver os bens expropriados mediante a restituição do preço recebido.
O direito de reversão consiste numa faculdade, num poder conferido pela ordem jurídica ao expropriado através do qual este tem a possibilidade de recuperar os bens expropriados quando estes não tenham sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, ou quando tenha cessado a aplicação a tal finalidade.
O instituto da reversão - e a específica configuração que assume o direito de reversão na disciplina da expropriação, designadamente da expropriação por utilidade pública - está, pois, teleologicamente ordenado à realização de um razoável equilíbrio entre interesse público e os interesses particulares, e ao respeito por exigências de proporcionalidade na realização do interesse público quando este imponha a intervenção forçada no direito de propriedade.
A deslegitimação do fim da expropriação - ou porque a finalidade invocada não foi concretizada dentro de um tempo razoável, ou porque deixou mesmo de existir - constitui o critério e a justificação do direito do proprietário afectado a 'recuperar' o seu direito: o direito reverte para o anterior proprietário por causa da cessação da finalidade legitimadora da intervenção do poder público.
Não se verificando a actualidade do concreto fim de utilidade pública que determinou a expropriação, ou havendo dúvidas sobre a manutenção do interesse, reveladas pelo decurso de determinado lapso de tempo sem que a finalidade invocada tenha tido início de concretização, deixou de existir, de se verificar, ou de manter actualidade o fundamento jurídico do acto de expropriação: o não reconhecimento ao particular afectado do direito de recuperar os bens (de reverter à situação anterior) constituiria uma perturbação acentuada, não razoável e desproporcionada, no equilíbrio e nas entre-relações de valor na consideração dos interesses públicos e privados envolvidos.
A reversão na expropriação por utilidade pública constitui, pois, um instituto de realização de equilíbrio entre os interesses públicos e privados e, por isso, um mecanismo de tutela da própria conformação e realização do interesse público pressuposto à intervenção expropriativa.
A doutrina nacional tem encontrado o fundamento do direito de reversão ainda na garantia constitucional do direito de propriedade privada (artigo 62° da Constituição), no sentido em que o expropriado poderia exigir a recuperação do bem directamente com base no direito constitucional e na respectiva protecção, mesmo "na ausência de lei e até mesmo contra a lei (cfr., v.g., Fernando Alves Correia) “As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública", 1982, pág. 162 e "As Grandes Linhas da Recente Reforma de Direito do Urbanismo Português", ed. Almedina, 1993, págs. 67 e segs).
É discutida na doutrina a natureza jurídica do direito de reversão. "Seja ele uma condição resolutiva tácita, um poder legal de compra, um verdadeiro direito real ou outra qualquer entidade jurídica, o que interessa acentuar é que se trata de uma faculdade concedida ao expropriado em correlação com os poderes funcionais atribuídos ao expropriante.
É que a aquisição de bens mediante processos de gestão pública e, consequentemente, por via forçada ou autoritária, acarretando, por um lado, regalias à entidade expropriante - haja em vista, designadamente, a transferência definitiva da coisa expropriada, livre e desembaraçada, e a impossibilidade do exercício sobre ela dos direitos de terceiros, que se transferem para a indemnização, impõe-lhe, por outro lado e em contrapartida, restrições inerentes aos referidos poderes de natureza funcional em que aquela mesma entidade expropriante fica investida.
"E uma dessas restrições, mais característica e de maior relevo, situa-se, precisamente na faculdade de exercer a reversão, concedida ao expropriado (cfr.; Parecer do Conselho Consultivo da PGR n° 27/91, de 16 de Janeiro de 1992, no Diário da República, II Série, n° 172, de 28 de Julho de 1992).
A confirmar esta projecção na reversão do poder funcional do expropriante sobre o imóvel expropriado, pode apresentar-se a circunstância de, nos termos do artigo 70°, n° 1, do Código das Expropriações de 1991 a reversão dever ser requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência.
10. Constitui jurisprudência pacífica o entendimento segundo o qual o direito de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo do seu exercício (cfr., neste sentido, entre outros, o Ac. do STA (Pleno da Secção do CA) de 21/03/2000- proc. 042031 -, o Ac. do STA (Pleno da Secção do CA) de 02/06/2004 - proc. 040229 -, ambos disponíveis no site www.dgsi.pt, e o Ac. do STA de 22-10-1998 - proc. 37646- publicado no BMJ nº 480, pág. 157).
As normas legais que regulam o direito de reversão que os AA. se arrogam são fundamentalmente os art.ºs 5° e 70º a 75°, do Código das Expropriações, aprovado pelo DL nº 438/91, de 09/11, em vigor à data de apresentação do requerimento supra indicado (17/06/94).
Dos termos fixados nas referidas disposições para o procedimento de reversão, salienta-se que:
1.º) a reversão será requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência (art.º 70, n.º 1, do referido CE);
2.º) o pedido de reversão considera-se tacitamente indeferido se, no prazo de 90 dias a contar da data da entrada do respectivo requerimento, não for proferido acto expresso a autorizar a reversão (artº 70, nº 4, do CE).
3°) autorizada a reversão, o interessado deveria deduzir, no prazo de 90 dias a contar da notificação da autorização, o pedido de adjudicação perante o tribunal da comarca da situação do prédio (art° 73°, n° 1 do CE).
Assim, no caso, a entidade competente para decidir se deixaram de existir os fins públicos que determinaram a expropriação em causa era o Ministro do Planeamento e Administração do Território.
Neste sentido, a propósito de um caso com contornos semelhantes, pode ver-se o Ac. do STA de 22/10/1998, in BMJ 480, pág. 157: "Competente para autorizar a reversão é o órgão administrativo que, à data do exercício do direito de reversão, seria competente para a declaração de utilidade pública. Relativamente aos prédios expropriados a favor do extinto Gabinete da Área de Sines essa competência cabe residualmente ao ministro responsável pelo ordenamento do território (artigos 70º, n.º 1, e 11º 3, do Código das Expropriações de 1991)".
Logo, foi bem dirigido o requerimento de 17/06/1994. Todavia, ao contrário do que os AA. concluem, a falta de resposta ao mesmo não significa que o direito de reversão se possa considerar como tendo sido exercido no devido tempo, antes essa falta de resposta consubstancia um indeferimento tácito.
Tal decisão de indeferimento tácito constitui um acto administrativo, cuja impugnação poderia ter lugar no contencioso administrativo, por estar em causa uma relação jurídica de expropriação, de inquestionável natureza administrativa (conforme jurisprudência pacífica do STA e do STJ; v.g., entre outros, o Ac. do STJ de 19/03/2002 - proc. 02A212 - -disponível no site www.dgsi.pt: "não se levantam dúvidas da natureza administrativa da relação de expropriação de que a situação de reversão faz parte). O S.T.A., por seu lado, sempre se julgou competente para conhecer dos litígios sobre o direito de reversão, atento o disposto no art.º 212, nº, da CRP e nos art.ºs 3 e 51 do ETAF (na versão em vigor à data de formação do referido acto tácito de indeferimento).
Por outras palavras, o que os AA. agora pretendem - pretensão essa pela qual, como já se afirmou, se afere a competência do tribunal - é fundamentalmente ver reconhecido o direito de reversão, direito esse cujo reconhecimento apenas poderia ter lugar no âmbito da Administração e de acordo com o procedimento regulado nos artigos 70° a 72° do Código das Expropriações de 1991, com a faculdade para o expropriado de recorrer contenciosamente do acto que indefira, tácita ou expressamente, o pedido de reversão. (Diferente seria, naturalmente, se o pedido de reversão tivesse merecido deferimento, com a autorização da reversão, porquanto, nesse caso, autorizada a reversão, poderiam os interessados deduzir, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da autorização, perante o tribunal da comarca da situação do prédio, o pedido de adjudicação nos termos previstos no artº 73, do CE em vigor à data. Justificava-se então a intervenção do tribunal da comarca face à possibilidade de litígio quanto ao montante da indemnização, sempre tendo sido reconhecida a competência dos tribunais judiciais para o julgamento das questões referentes à determinação e fixação da justa indemnização devida em matéria de expropriações (neste sentido, o Ac. do Tribunal de Conflitos de 03/04/2003 disponível no site www.dgsi.pt).
Com as recentes alterações introduzidas ao Código das Expropriações (aprovado pela Lei nº 168/99 de 18 de Setembro) - cfr. artº 5 da Lei nº 13/2002 (que aprova o novo ETAF) - passou-se a -estabelecer expressamente que se o interessado não for notificado de qualquer decisão no prazo de 90 dias a contar da data do requerimento, pode fazer valer o direito de reversão no prazo de um ano, mediante acção administrativa comum a propor no tribunal administrativo de círculo da situação do prédio. Por outro lado, caso tenha sido autorizada a reversão, o interessado deverá agora deduzir, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da autorização, perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio, o pedido de adjudicação).
O pedido de reversão devia, pois, ser formulado e decidido no âmbito da Administração, estando a autorização da reversão incluída ainda no domínio dos poderes públicos e funcionais da autoridade expropriante, com a faculdade do interessado em recorrer contenciosamente para os tribunais administrativos do acto administrativo que decida o procedimento de reversão.
No caso, como se vê, o direito de reversão não foi exercido, com o sentido da obtenção de decisão final positiva sobre a autorização da reversão; o respectivo procedimento não está ainda completo, quer porque o interessado pode ainda obter acto expresso (Cfr., v.g., acórdãos do STA de 23/11/93, proc. n° 32286 e de 17/6/2004, pleno, proc. 46924), quer porque poderá recorrer contenciosamente de decisão que eventualmente lhe seja desfavorável.
E só após a autorização da reversão poderia ser deduzido, nos tribunais comuns, o pedido de adjudicação, referido no artigo 73°, n° 1 do CE de 1991, e no prazo aí fixado.
Por isso, impõe-se concluir, sem necessidade de mais considerações, que a Administração (à qual deveria ser dirigido o pedido de reversão), bem como os tribunais administrativos (para o “recurso” contencioso que ao caso coubesse ou para o reconhecimento de direito processualmente admissível), são os competentes para decidir do pedido de reversão, que constitui, no caso, o pedido fundamental e pressuposto dos restantes, procedendo, pois, a excepção dilatória de incompetência absoluta (artºs 101, 102, 105, n.º 1, 288°, nº 1, al. a), 493, e 494, al. a), todos do CPC).
11. Pelo exposto, acorda-se em julgar competentes para conhecer do pedido de reversão a autoridade administrativa que declarou a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência - artigo 70°, n° 1 do CE de 1991, e os tribunais administrativos.
Sem custas, por não serem devidas (art.º 96 do Regulamento do Tribunal de Conflitos, aprovado pelo Decreto n.º 19 243, de 16 de Janeiro de 1931).
Notifique.
Lisboa 3 de Novembro de 2004.- Henriques Gaspar (relator) – Santos Botelho – Antunes Grancho - Rosendo José – Políbio Flor – Pais Borges. |
