Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	07/04

Data do Acordão:	11/03/2004

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	FERREIRA MESQUITA

Descritores:	RESPONSABILIDADE CVIL EXTRACONTRATUAL. ACTO DE GESTÃO PÚBLICA. MUNICÍPIO. CONTRATO DE SEGURO. COMPANHIA DE SEGUROS. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS. CONFLITO DE JURISDIÇÃO.

Sumário:	SEM SUMÁRIO.


Nº Convencional:	JSTA00062232
Nº do Documento:	SAC2004110307
Data de Entrada:	03/16/2004
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE CANTANHEDE E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	CONFLITO.
Objecto:	NEGATIVO JURISDIÇÃO TJ CANTANHEDE - TAC COIMBRA.
Decisão:	DECL COMPETENTE TJ CANTANHEDE.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	LOFTJ99 ART18 ART22. CONST97 ART211 ART212. L 13/2002 DE 2002/02/19 ART4. ETAF84 ART3 ART8 ART51. CADM40 ART815.
Jurisprudência Nacional:	AC TC 114/2000 IN RMJ N494 PAG48.; AC TCF PROC10/03 DE 2004/03/04.; AC TCF PROC23/03 DE 2004/02/03.; AC STA PROC44068 DE 1999/10/13. ; AC STA PROC41222 DE 1996/11/26.; AC STJ DE 1978/06/06 IN BMJ N278 PAG122.
Referência a Doutrina:	MANUEL DE ANDRADE NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL PAG88-90. FREITAS DO AMARAL LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG285-440. ALBERTO DOS REIS COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL V1 PAG110. SANTOS BOTELHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANOTADO E COMENTADO 2ED PAG97.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos:
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1. Relatório
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A..., propôs no Tribunal Judicial da Comarca de Cantanhede acção declarativa de condenação com processo sumário emergente de acidente de viação contra a Companhia de Seguros ..., S.A., alegando, em síntese: que sofreu um acidente de viação embatendo num monte de alcatrão que ocupava a via sem qualquer sinalização; que era a Câmara Municipal de Cantanhede quem procedia às obras no local e que tinha o dever de as sinalizar; que a Câmara Municipal se constituiu no dever de indemnizar os danos sofridos pelo A. por se tratar de um caso de responsabilidade civil extracontratual objectiva, no domínio dos actos de gestão pública regulada pelo DL n.º 48.051 de 21 de Novembro de 1967 e pelo DL n.º 100/84 de 29 de Março e que a Câmara Municipal transferiu a sua responsabilidade civil emergente de acidentes para a R. seguradora por contrato de seguro válido e titulado pela apólice n.º 87/36133.
Termina pedindo que a Ré Companhia de Seguros ..., S.A. seja condenada a pagar-lhe uma indemnização no valor de Esc. 1.411.898$00.
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Por saneador sentença proferido no Tribunal Judicial de Cantanhede, documentado a fls. 6 e segs, foi declarada a incompetência daquele Tribunal em razão da matéria, declarando-se competente o Tribunal Administrativo e, "absolvendo-se em consequência o Réu da instância".
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Remetido o processo ao Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra proferiu este sentença em que declarou a incompetência daquele Tribunal, em razão da matéria, para conhecer da acção intentada contra a Companhia de Seguros ..., S.A.
Inconformado com esta decisão, interpôs o Autor recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo que, pelo acórdão documentado a fls. 17 a 20, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.
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Vem agora o A. perante este Tribunal dos Conflitos pedir a resolução deste conflito de jurisdição por forma a determinar-se o tribunal competente, dado haver dois tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, que declinam o poder de conhecer da mesma questão.
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O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 31, no sentido de que deve declarar-se a incompetência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos para conhecer da acção intentada pelo recorrente.
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Cumpre decidir.
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2. Fundamentação
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Constitui tarefa deste Tribunal dos Conflitos decidir a questão da competência em razão da matéria sobre que se pronunciaram de modo diverso o Tribunal Judicial de Cantanhede, por um lado, e o TAC de Coimbra e o STA, por outro, fixando qual o tribunal competente para apreciar e decidir a presente acção.
Haverá pois que decidir se a presente causa se inscreve na competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou na competência jurisdicional dos Tribunais Judiciais Comuns, dirimindo este conflito de jurisdição conforme prescreve o art.116° do CPC.
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2.1. São as leis orgânicas e estatutárias específicas que distribuem por cada categoria ou espécies de tribunais a sua medida de jurisdição, ou seja, determinam a categoria de pleitos que a cada um deles é destinada.
Neste sentido, a competência dos tribunais em geral resulta da medida de jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais Vide Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil », ed. De 1979, pp.88-89..
As regras de competência judiciária "ratione materiae" são assim as atinentes à distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais dispostos "horizontalmente" Vide o Ac. do Tribunal Constitucional n.º 114/2000 de 22 de Fevereiro (in BMJ 494/48)..
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2.1.1. Vejamos como é perspectivada a questão da competência em razão da matéria dos tribunais comuns no âmbito da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei n.º 3/99 de 13 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 101/99 de 26 de Julho, pelo DL n° 323/2001 de 17 de Dezembro, pelo DL n° 38/2003 de 8 de Março e pelo DL n° 105/2003 de 10 de Dezembro).
Conforme estabelece o art. 18°, n.º 1 da LOFTJ :
"São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Este preceito está em consonância com o "princípio da plenitude da jurisdição comum" consagrado no art. 211º, n.º 1 da CRP, de acordo com o qual os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Verifica-se do modo como se encontra enunciada a regra geral contida no art. 18°, n.º 1 que a competência dos tribunais judiciais comuns é residual, só se verificando quando as regras reguladoras da competência de outra ordem jurisdicional não abarcam o conhecimento da questão que é submetida à apreciação do tribunal.
Quanto à aplicação da lei no tempo neste âmbito, dispõe o art. 22° da LOFTJ que:
"1 - A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente.
2 - São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa.”
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2.1.2. Em matéria de competência dos tribunais administrativos e fiscais, a Lei Fundamental circunscreve a sua competência ao domínio das "relações jurídicas administrativas" - art. 212°, n.º3 da Constituição da República Portuguesa, com a redacção da revisão constitucional de 1989 Lei Constitucional n.º 1/89 de 8.8. e a numeração da revisão constitucional de 1997 Lei Constitucional n.º 1/97 de 20.9..
Como ensina o Prof. Freitas do Amaral In “Lições de Direito Administrativo”, edição policopiada, 1989, vol III, pp. 439-440., a "relação jurídica de direito administrativo" é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração.
É este o pano de fundo orientador da actuação legislativa no âmbito da competência dos tribunais administrativos e fiscais, sendo de salientar que a área do contencioso administrativo foi objecto de profundas e recentes alterações, encontrando-se neste momento já revogadas as leis delimitadoras de competência vigentes à data em que foi proposta a acção em causa no Tribunal Judicial de Cantanhede.
Na verdade, a Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro aprovou um novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004 (cfr. o art. 4° da Lei n.º l07-D/2003 de 31 de Dezembro) e revogou, no seu art. 8°, o ETAF aprovado pelo DL n° 129/84 de 27 de Abril.
Contudo, através da disposição transitória contida no seu art. 4°, n.º 1, estabeleceu que as disposições do novo Estatuto "não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor". De referir que o art. 5º, n.º 1 deste novo ETAF estabelece que “A competência dos Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”.
Assim, atendendo a que a petição inicial desta acção foi apresentada no Tribunal Judicial de Cantanhede em data anterior a 1 de Janeiro de 2004 O saneador sentença data de 8 de Março de 2002 – cfr. fls. 9., não há que entrar em linha de conta com as regras do contencioso administrativo actualmente em vigor, designadamente as constantes do ETAF aprovado pela Lei n.º 13/2002 (e alterado pelas Leis n.ºs 4-A/2003 de 19 de Fevereiro e 107-D/2003 de 31 de Dezembro).
À data da propositura da acção, a competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos e Fiscais estava traçada pelo ETAF aprovado pelo DL n° 129/84 de 27 de Abril (entretanto, também objecto de várias alterações).
De acordo com o art. 3° deste diploma:
"Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Em consonância com a Lei Fundamental, o ETAF erigiu o conceito de relação jurídica administrativa como "operador nuclear" da repartição da jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais comuns Vide o Ac. do Tribunal dos Conflitos de 2004.03.04 (Conflito n.º 10/03)..
No art. 4° do mesmo diploma, traçam-se (pela negativa) os limites da jurisdição administrativa e fiscal, excluindo-se designadamente da mesma "as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público".
Relativamente à competência dos tribunais administrativos de círculo, o art. 51°, n.º 1, al. h) conferia a estes (pela positiva) a competência para o conhecimento das:
“acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso”.
No que diz respeito à aplicação da lei no tempo nesta matéria, dispõe o art. 8° do ETAF aprovado pelo DL n° 129/84 que:
"1 - A competência fixa-se no momento em que a causa se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente.
2 - São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta, se deixar de ser competente em razão da matéria e da hierarquia, ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa.”
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2.2. Vistas as regras que delimitam as categorias de pleitos atribuídas a cada uma das ordens jurisdicionais em causa, retornemos ao caso “sub-judice”.
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2.2.1. Conforme constitui doutrina e jurisprudência pacíficas, a competência em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido e os fundamentos em que este se estriba Vide Manuel de Andrade , in ob. Cit, pp. 90 e ss., José Alberto dos Reis, in “Comentário ao Código de Processo Civil”, I, P. 110 e, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 78.06.06 (in B.M.J. 278/122), de 98.02.12 (in CJ, Acs. Do STJ, I, p 263), de 2003.05.14 (proferido na Rev. n.º 414/03 da 4ª Secção), de 2003.10.01 (proferido na Rev. n.º 2059/03 da 4ª Secção) e de 2004.01.14 (proferido na Ver. n.º 743/03 da 4ª Secção), os Acs. Do STA de 93.05.13 (Rec. n.º 31.478), de 96.05.28 (Rec. n.º 39.911), de 99.03.03 (Rec. n.º 40.222) e de 99.10.13 (Rec. n.º 44.068) e os Acs. Do Tribunal dos Conflitos de 2003.07.08 (Rec. n.º 1/03) e de 2004.02.03 (Rec. n.º 23/03)..
É perante os termos em que é estruturada a petição inicial que se afere se, atentos os contornos objectivos (pedido e seus fundamentos) e subjectivos (identidade das partes) da acção, a sua apreciação se enquadra na ordem jurisdicional comum ou na ordem jurisdicional administrativa e fiscal.
Compulsadas as decisões em conflito, verifica-se que a acção em causa foi intentada pelo A... contra a Companhia de Seguros ..., S.A..
Em fundamento da mesma, o A. invoca que sofreu um acidente de viação, embatendo num monte de alcatrão que ocupava a via sem qualquer sinalização, e que era a Câmara Municipal de Cantanhede quem procedia às obras de saneamento e pavimentação no local e tinha o dever de as sinalizar, constituindo-se no dever de indemnizar os danos sofridos pelo A. por se tratar de um caso de responsabilidade civil extra-contratual objectiva, no domínio dos actos de gestão Pública regulada pelo DL n.º 48.051 de 21 de Novembro de 1967 e pelo DL n.º 100/84 de 29 de Março.
E invoca também que a Câmara Municipal transferiu a sua responsabilidade civil
emergente de acidentes para a R. seguradora por contrato de seguro válido e titulado pela apólice n.º 87/36133, terminando a sua petição inicial com o pedido de condenação da Ré Companhia de Seguros ..., S.A. a pagar-lhe uma indemnização no valor de Esc. 1.411.898$00.
2.2.2. O art. 51°, n.º1, al. b) do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84 traça o âmbito da competência dos tribunais administrativos no tocante à responsabilidade civil extracontratual da Administração por forma a incluir na competência da jurisdição administrativa três tipos de acções:
a) acções intentadas contra a própria Administração (Estado ou outras pessoas colectivas públicas) no contexto da responsabilidade por actos de gestão pública;
b) acções intentadas contra os órgãos e agentes da Administração, a título pessoal, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública pelos quais eles sejam individualmente responsáveis e
a) acções de regresso da pessoa colectiva pública contra os seus órgãos ou agentes Vide o Prof. Freitas do Amaral, in ob. Citada, vol. IV, p. 285..
Antes da publicação do D L n.º 129/84, o regime constante do artº 815° § 1º, al. b) do Código Administrativo, limitava a competência dos tribunais administrativos, no âmbito de responsabilidade civil extracontratual, aos “pedidos da indemnização feitos à Administração relativamente aos danos decorrentes de actos de gestão pública".
No domínio desta disposição, a orientação da jurisprudência era no sentido da incompetência dos tribunais administrativos para conhecer das acções de indemnização propostas conjuntamente contra a Administração e um titular de órgão ou agente administrativo, ainda que subsistisse uma responsabilidade solidária dos réus, razão por que o autor deveria interpor a acção no foro administrativo, quando pretendesse accionar a Administração, e no foro comum, quando pretendesse demandar o titular do órgão ou agente.
Como bem se refere no douto acórdão do ST A documentado a fls. 17 e ss. dos autos, a inovação introduzida pelo ETAF, quanto a este aspecto, traduz-se, apenas, no alargamento da competência dos tribunais administrativos aos casos em que sejam demandados, separada ou conjuntamente, a Administração e os seus órgãos ou agentes, incluindo as acções de regresso contra estes últimos.
Mas não vai além disto.
O ETAF define claramente a competência material dos tribunais administrativos, no que se refere às acções de responsabilidade civil, na supra transcrita al. h) do n.º 1 do art. 51º através de dois elementos Vide o Ac. do S.T.A. de 96.11.26 (Recurso n.º 41.222).: um elemento subjectivo (responsabilidade civil "do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes") e um elemento objectivo (que respeite a "prejuízos decorrentes de actos de gestão pública").
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2.2.3. No caso vertente, e de acordo com a alegação efectuada pelo A. na petição inicial, é de considerar que os danos alegados decorrem de actos praticados pela Câmara Municipal de Cantanhede que constituem actos de gestão pública (cfr. o DL n.º 48.051 de 29 de Novembro de 1967, que regula especificamente e responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas públicas por danos resultantes de actos de gestão pública) na medida em que se compreendem na realização de uma função compreendida nas atribuições do Município.
Caso o A. demandasse a entidade pública (in casu o Município de Cantanhede), para fazer valer a responsabilidade civil extra-contratual pelos prejuízos causados por acções ou omissões da Câmara quando esta procedia a obras de saneamento e pavimentação no local em que se deu o acidente, caberia inequivocamente aos tribunais administrativos competência para conhecer da acção respectiva No sentido de que os tribunais administrativos têm competência para conhecer de um pedido de indemnização dirigido contra um instituto público por prejuízos causados no âmbito da construção e manutenção das vias rodoviárias, que é uma das mais antigas tarefas da função administrativa, vide o citado Ac. do Tribunal dos Conflitos de 2004.03.04..
Estaria o ente público a responder em juízo (requisito subjectivo) por um acto praticado no exercício de uma função pública e sob o domínio do direito público (requisito objectivo) Sobre a noção de acto de gestão pública, vide José Manuel Santos Botelho in “Contencioso Administrativo Anotado e Comentado”, 2ª edição, 1999, p.97 e ss. E Freitas do Amaral in ob. Cit., vol. III, pp. 487 e ss..
Não foi contudo contra o Município de Cantanhede, que o Autor, intentou a acção de indemnização, mas sim contra a seguradora para a qual a dita Câmara transferiu a sua responsabilidade civil emergente de acidente, transferência essa que se efectivou através de um contrato de seguro submetido ao regime do direito privado.
A Companhia de Seguros ..., S.A. é um sujeito privado que, apenas por força do contrato de seguro por ela celebrado com a Câmara, foi accionada para responder perante o A. pelos prejuízos que este alegadamente sofreu com o acidente de viação descrito na petição inicial.
Não se verificam, pois, no caso "sub-judice”, cumulativamente, os requisitos subjectivo e objectivo de que o art.º 51°, n° 1, alínea b) do ETAF faz depender a atribuição de competência material aos tribunais administrativos para o julgamento da acção intentada pelo A... contra a Ré Companhia de Seguros ..., S.A. No sentido de que, sendo a causa de pedir da acção de indemnização um misto de responsabilidade civil extra-contratual e contratual de seguros, se extravasa a competência dos tribunais administrativos, que apenas compreende a responsabilidade civil decorrente de actos de gestão pública, vide o Ac. do Tribunal de Conflitos de 1998.02.05 (Conflito n.º 312)..
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É assim de concluir que o "conflito" deve decidir-se atribuindo competência para a apreciação e julgamento desta acção à ordem dos tribunais comuns, nos termos do disposto no art. 18° da LOFTJ .
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3. Decisão
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Pelo exposto, decide-se julgar os tribunais administrativos incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da acção intentada por A... contra a Companhia de Seguros ..., S.A., julgando competentes para conhecer da matéria a que os autos se reportam os tribunais comuns, concretamente o Tribunal Judicial de Cantanhede.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Vítor Ferreira Mesquita (relator) – Adérito Santos – Rosendo José – Costa Reis – Soreto Barros – Eduardo Faria Antunes.