Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	01/04

Data do Acordão:	06/29/2004

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	JORGE DE SOUSA

Descritores:	RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. SINALIZAÇÃO DA VIA PÚBLICA. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

Sumário:	I - É competente o tribunal administrativo para o conhecimento de um pedido de indemnização baseado em responsabilidade civil extracontratual formulado contra entidades públicas, por actos de gestão pública. II - Não afasta essa competência a eventualidade de o autor pedir a condenação solidária das entidades públicas e de entidades particulares e o facto de para o conhecimento do pedido formulado contra estas últimas ser competente o tribunal comum.


Nº Convencional:	JSTA00062189
Nº do Documento:	SAC2004062901
Data de Entrada:	01/09/2004
Recorrente:	A... E OUTROS NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DE OLIVEIRA DO BAIRRO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	CONFLITO.
Objecto:	AC TR COIMBRA DE 2003/10/07.
Decisão:	DECLARA COMPETENTES OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:	DIR JUD - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	DL 100/84 DE 1984/04/29 ART27 N1 H ART53 N2 F. CPC96 ART28.
Jurisprudência Nacional:	AC STA PROC640/02 DE 2004/02/10.; AC STA PROC1572/03 DE 2003/11/13.; AC STA PROC903/02 DE 2002/11/20.; AC STA PROC807/02 DE 2002/06/29.; AC STA PROC38856 DE 1997/06/17.; AC T CONFLITOS DE 1981 IN BMJ N311 PAG195.; AC T CONFLITOS PROC153 DE 1983/10/20.; AC T CONFLITOS PROC198 DE 1989/01/12.; AC T CONFLITOS PROC338 DE 1999/05/12.; AC STA PROC33332 DE 1994/11/22.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos:
1 – A... e B... intentaram no Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro acção ordinária contra a C... , a FREGUESIA DE BUSTOS, a CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DO BAIRRO e o ICERR – INSTITUTO PARA A CONSERVAÇÃO E EXPLORAÇÃO DA REDE VIÁRIA, visando a condenação solidária destes no pagamento de indemnizações com fundamento em responsabilidade civil extracontratual derivada de acidente de viação.
Os RR. FREGUESIA DE BUSTOS, a CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DO BAIRRO e o ICERR arguíram a incompetência material daquele Tribunal, entendendo que é competente o tribunal administrativo.
No despacho saneador, o Meritíssimo Juiz considerou competente aquele Tribunal.
Inconformados, os RR. FREGUESIA DE BUSTOS e CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DO BAIRRO interpuseram recurso daquele despacho para o Tribunal da Relação de Coimbra.
O Senhor Desembargador a quem o processo foi distribuído proferiu decisão sumária em que concedeu parcial provimento ao agravo, revogou parcialmente o despacho recorrido e ordenou a sua substituição por outro que considerasse o Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro incompetente, em razão da matéria, para apreciar o litígio entre os Autores e os RR. ICERR, JUNTA DE FREGUESIA DE BUSTOS e MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DO BAIRRO, absolvendo estes RR. da instância.
Discordando desta decisão, os AA. requereram que sobre ela recaísse acórdão, que foi proferido em 7-10-2003, pela Relação de Coimbra, confirmando a decisão sumária referida.
Novamente inconformados, os AA. interpuseram recursos do acórdão da Relação para o Supremo Tribunal de Justiça e para este Tribunal dos Conflitos, só tendo sido admitido este último.
Os AA. apresentaram alegação com as seguintes conclusões:
1 – A presente acção tem por base um acidente de viação para a verificação do qual concorreram solidariamente agentes do Estado e entidades particulares.
2 – A responsabilidade de uns e de outros não pode ser avaliada e graduada separadamente, sob pena de poder ocorrer grave contradição de julgados.
3 – O Tribunal Administrativo não tem competência para apreciar a conduta das entidades particulares que contribuíram para o acidente em questão.
4 – A competência para apreciação da responsabilidade solidária de agentes do Estado e de particulares só pode caber ao tribunal comum, dado o princípio da competência residual destes tribunais, consagrado no artigo 66º do Código de Processo Civil.
5 – Acresce que a proximidade geográfica do local do acidente confere ao tribunal de comarca melhores condições para uma boa decisão da causa.
6 – Na interpretação que lhe é dada pelo douto acórdão da Relação de Coimbra em recurso, a norma do artigo 51º, nº 1, alínea h) do E.T.A.F. conflitua com as normas dos artigos 28º, 66º e 74º do Código de Processo Civil.
Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente, devendo ser declarada por esse douto Tribunal dos Conflitos a competência do Tribunal da Comarca de Oliveira do Bairro para julgar a presente acção, revogando-se o douto acórdão recorrido.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento, devendo confirmar-se integralmente, pelos fundamentos dele constantes, o douto Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, com a fixação da competência, em razão da matéria, dos tribunais administrativos para conhecimento do litígio entre os AA e os RR ICERR, Junta de Freguesia de Bustos e Município de Oliveira do Bairro, nos termos dos Arts 1.º 3.º e 51º, nº 1, alínea h), todos do ETAF.
Muito embora os AA pretendam, através da acção de condenação em causa, efectivar a responsabilidade solidária do Estado e de entes privados pela produção dos danos sofridos, os factos que alegam como causa de pedir da acção, relativamente àqueles mencionados RR, integram actos de gestão pública, o que necessariamente determina a competência material dos tribunais administrativos para dela conhecer, nessa parte.
A tal não obsta a alegada violação do Art. 66.º do CPC, por não ser posta assim em causa a regra da competência residual dos tribunais judiciais nele enunciada, nem dos Arts. 28º e 74º do mesmo Código, estranhos à questão da competência material dos tribunais administrativos e judiciais suscitada no presente conflito.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – No acórdão recorrido deu-se como assente o seguinte:
1. Os autores fundam a sua pretensão indemnizatória em acidente de viação;
2. Atribuem a responsabilidade da eclosão do mesmo às condutas negligentes e conjugadas dos réus agravantes e ICERR e da condutora do veículo interveniente cujo proprietário transferira para a ré seguradora a sua responsabilidade civil;
3. A responsabilização dos agravantes e do ICERR derivaria do facto de estarem os primeiros a executar obras de conservação do pavimento, em estrada camarária, e terem removido o sinal de Stop, e o último, a quem cabe colocar, manter e fiscalizar a sinalização do local, de não ter promovido, numa estrada nacional, a remoção do sinal de aproximação de estrada sem prioridade (Por lapso evidente, no acórdão recorrido refere-se «estrada com prioridade». ).
3 – O pedido de indemnização formulado pelos AA. baseia-se em terem sofrido danos em consequência de um acidente de viação com várias causas, designadamente:
– a actuação da conduta da condutora de um veículo, cujo proprietário transferira a sua responsabilidade civil para a Ré C...;
– a conduta de trabalhadores dos Réus Freguesia de Bustos e Município de Oliveira do Bairro que, quando realizavam trabalhos de conservação do pavimento de uma via pública, por ordem, no interesse e sob a direcção daqueles Réus, terão removido temporariamente um sinal de «STOP», previamente colocado pela Junta Autónoma das Estradas para regular o trânsito no local onde ocorreu o acidente de viação;
– a conduta do ICERR, que sucedeu à Junta autónoma das Estradas, por ter permitido a remoção daquele sinal de «STOP» sem promover a remoção do sinal de aproximação de estrada sem prioridade existente na Estrada Nacional com que cruzava a via onde existia aquele primeiro sinal.
No acórdão recorrido entendeu-se, em suma, que
– o pedido de indemnização formulado pelos AA. contra o ICERR, Junta de Freguesia de Bustos e Município de Oliveira do Bairro baseia-se em omissão de deveres funcionais destes e seus agentes, «que omitiram os deveres funcionais de vigiar e sinalizar devidamente as vias em que eram executadas obras de beneficiação do pavimento», omissões estas que terão contribuído para o acidente e que se inserem nas suas actividades de gestão pública, por lhes competir «conservar, reparar, vigiar e sinalizar adequadamente os troços de estradas camarários e nacionais»;
– sendo relação jurídica administrativa «aquela em que pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido», a relação que se estabeleceu entre aqueles RR. e os AA. é uma relação jurídica administrativa, «o que, em conformidade com o art. 51.º, n.º 1, alínea h) do E.T.A.F. conduz à atribuição de competência ao tribunal administrativo de círculo para julgar essa quota parte da contribuição daqueles para o desencadear do acidente e respectivos danos».
– «as razões de economia processual, de proximidade geográfica, as dificuldades em destrinçar a responsabilidade de cada um dos réus», invocadas pelos AA., não podem afastar as regras de competência.
No presente recurso jurisdicional, os AA. não discutem o decidido pelo Tribunal da Relação sobre a integração das condutas e omissões imputadas aos Réus ICERR, Junta de Freguesia de Bustos e Município de Oliveira do Bairro nas suas actividades de gestão pública, nem a regra de que cabe aos tribunais administrativos a apreciação dos pedidos de indemnização por responsabilidade civil extracontratual derivada de actividades desta natureza, questionando apenas se as normas dos arts. 28.º, 66.º e 74.º do C.P.C. devem prevalecer sobre o art. 51.º, n.º 1, alínea h), do E.T.A.F. de 1984, na interpretação que lhe foi dada no acórdão recorrido.
Para além de invocarem os inconvenientes, a nível de economia processual, que acarreta a duplicação de processos, na jurisdição comum e na jurisdição administrativa, e o risco de possibilidade de contradição ou desarmonia de julgados, a posição dos AA. tem como base o entendimento de que se tratará de uma situação de litisconsórcio necessário, como se depreende da indicação do art. 28.º do C.P.C..
Nesta linha de pensamento, defendem os AA. que, a ter de existir um único processo, terá de ser na jurisdição comum, por força do disposto no art. 66.º do C.P.C..
4 – À face do E.T.A.F. de 1984, a competência dos tribunais administrativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de actos de gestão pública, como decorre do preceituado no art. 51.º, n.º 1, alínea h), daquele diploma. (Esta norma estabelece que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer de «acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso». )
A questão da qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos deste Tribunal dos Conflitos.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado.(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
– do Tribunal dos Conflitos de 5-11-1981, proferido no processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 311, página 195;
– do Tribunal dos Conflitos de 20-10-1983, proferido no processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18;
– do Tribunal dos Conflitos de 12-1-1989, proferido no processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845;
– do Tribunal dos Conflitos de 12-5-1999, proferido no processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19;
– do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, proferido no recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256.)
«A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:
– Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;
– Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.» (Acórdão do Tribunal dos Conflitos proferido no processo n.º 124, citado.)
No caso em apreço, como se refere na matéria de facto fixada no acórdão recorrido, a responsabilização dos RR. FREGUESIA DE BUSTOS e MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DO BAIRRO deriva da execução de obras de conservação do pavimento, em estrada camarária, e trabalhadores ao seu serviço terem removido um sinal de Stop e a responsabilização do Réu ICERR assenta em não ter promovido, numa estrada nacional, a remoção do sinal de aproximação de estrada sem prioridade.
O art. 5.º do Código da Estrada (Na redacção que consta da republicação operada pelo Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro, vigente no momento em que ocorreu o acidente, em 15-9-98.) estabelece que «nos locais que possam oferecer perigo para o trânsito ou em que este deva estar sujeito a restrições especiais e ainda quando seja necessário dar indicações úteis, devem ser utilizados os respectivos sinais de trânsito».
O art. 8.º do Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro, estabeleceu que «a sinalização das vias públicas compete à Junta Autónoma de Estradas e às câmaras municipais, nas vias públicas sob a respectiva jurisdição».
No que concerne à realização de obras de conservação, trata-se de actividade que se engloba nas competências das juntas de freguesia e dos presidentes das câmaras municipais, relativamente às vias que se englobem nos patrimónios das freguesias e municípios [arts. 27.º, n.º 1, alínea h), e 53.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Abril, na redacção resultante da Lei n.º 18/91, de 12 de Junho].
Aqueles deveres de ordenação e sinalização do trânsito e a realização de obras de conservação de vias públicas, inseriam-se no âmbito das actividades de gestão pública da Junta Autónoma das Estradas, das câmaras municipais e das juntas de freguesia, pois o seu cumprimento consubstanciou o exercício de funções públicas, previstas em normas de direito público. Por outro lado, o ICERR é demandado por ser a entidade que sucedeu nas obrigações da Junta Autónoma das Estradas, extinta pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho (art. 14.º).
Assim, é de concluir, como se conclui no acórdão recorrido, que o ICERR, o MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DO BAIRRO e a FREGUESIA DE BUSTOS são demandados com fundamento em actos praticados no âmbito das suas actividades de gestão pública.
Por isso, do art. 51.º, n.º 1, alínea h), do E.T.A.F. de 1984 resulta a atribuição de competência aos tribunais administrativos.
5 – Esta atribuição de competência aos tribunais administrativos para o conhecimento destas acções sobre responsabilidade civil extracontratual, prevista expressamente numa norma de natureza especial, não pode ser afastada por considerações de ordem prática ou princípios jurídicos gerais.
Na verdade, os princípios jurídicos são elaborados com base nas soluções legais e tanto eles como as razões de ordem prática só podem valer em sintonia com essas soluções, sendo estas que têm de prevalecer, como emanação da vontade legislativa, que tem natureza prioritária num Estado de Direito assente no primado da lei (arts. 2.º e 3.º, n.º 2, da C.R.P.).
Por isso, não se pode afastar a aplicação de uma competência expressamente prevista na lei com base em considerações de economia processual ou no risco de contradição ou desarmonia de julgados ou por razões de proximidade geográfica de um tribunal em relação ao local do acidente, como pretendem os Recorrentes.
Por outro lado, também não se pode afirmar a inconveniência de poderem ser proferidas decisões de mérito por tribunais com competências materiais distintas, pois os AA. formularam pedidos de indemnização contra entidades públicas e privadas e os critérios legais para as respectivas responsabilizações têm diferenças substanciais, que radicam não só no conceito amplo de ilicitude que consta do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-67 (Neste art. 6.º estabelece-se que «para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração».), que não é aplicável no âmbito da responsabilidade civil por actos de gestão privada, mas também no conceito de culpa do serviço, apenas aplicável à responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas, que é influenciado por «referências objectivas relacionadas com a função dos seus órgãos» e se reconduz a uma ampliação das possibilidades de imputação de culpa à Administração, o que leva a concluir que, em relação a ela, «não vale inteiramente o critério abstracto e típico de actuação do bom pai de família a que se refere a 1ª parte do nº 2, do artigo 487º do Código Civil».(Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 1-10-1996, proferido no recurso n.º 87049, e de 13-5-2003, proferido no recurso n.º 923/03.
Aceitando esse conceito de culpa do serviço, independente de qualquer acção ou omissão concretas dos órgãos ou agentes da Administração, podem ver-se, entre muitos outros, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:
– de 17-6-97, proferido no recurso n.º 38856, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 4764;
– de 27-10-99, proferido no recurso n.º 45097, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6034;
– de 7-12-99, proferido no recurso n.º 44386, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 5;
– de 20-1-2000, proferido no recurso n.º 44023, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 274;
– de 15-2-2001, proferido no recurso n.º 47003, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 1331;
– de 29-6-2002, proferido no recurso n.º 807/02;
– de 20-11-2002, proferido no recurso n.º 903/02;
– de 13-11-2003, proferido no recurso n.º 1572/03;
– de 10-2-2004, proferido no recurso n.º 640/02.)
6 – Assim, a única questão que importa apreciar, por ser a única que tem suporte jurídico, é de saber se se está perante uma situação de litisconsórcio necessário que possa sobrepor-se às regras de repartição de competência, sendo este entendimento que está subjacente à posição dos Recorrentes, como se depreende da indicação do art. 28.º do C.P.C. que fazem na conclusão 6.ª das suas alegações.
Para apreciar tal questão tem de se apurar, em primeiro lugar, se se está perante uma situação de litisconsórcio necessário passivo.
O referido art. 28.º estabelece no seu n.º 2, que é a norma que aqui interessa, que é «necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado».
O art. 497.º do Código Civil estabelece, relativamente à responsabilidade civil por factos ilícitos, que «se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos, é solidária a sua responsabilidade», regra esta que é aplicável também no domínio da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas (art. 4.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 48051, de 21-11-67).
Nos termos do art. 512.º, n.º 1, do Código Civil, «a obrigação é solidária, quando cada um dos devedores responde pela prestação integral e esta a todos libera».
Assim, estando-se perante uma situação em que é solidária a responsabilidade dos RR., a R. seguradora pode ser condenada na presente acção a pagar a totalidade da indemnização, mesmo que se apure que a actuação da condutora do veículo segurado não foi a única que contribuiu para a ocorrência do acidente, ou poderá ser absolvida do pedido, independentemente de no processo terem intervenção os RR. que são entidades públicas.
Por isso, a decisão que vier a ser proferida na acção produzirá o seu efeito útil normal de regular definitivamente a situação concreta dos AA. e da R. seguradora relativamente ao pedido formulado.
Consequentemente, tem de se concluir que não se está perante uma situação de litisconsórcio necessário passivo, e, sendo assim, não é de equacionar a questão de sobreposição da regra do art. 28.º do C.P.C., às regras sobre a repartição das competências entre tribunais comuns e administrativos.
Pelo exposto, conclui-se pela incompetência do Tribunal Judicial de Oliveira do Bairro e pela competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (art. 3.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de Dezembro, e Mapa Anexo) para a apreciação do pedido formulado pelos AA. contra os RR. ICERR, MUNICÍPIO DE OLIVEIRA DO BAIRRO e FREGUESIA DE BUSTOS.
Termos em que acordam em
– negar provimento ao recurso;
– confirmar o acórdão recorrido;
– condenar os AA. em custas.
Lisboa, 29 de Junho de 2004.
- Jorge Manuel Lopes de Sousa (Relator) – José Joaquim de Sousa Leite – António Fernando Samagaio – Mário Manuel Pereira – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Carlos A. A. Bettencourt de Faria.