Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:01/13
Data do Acordão:06/04/2013
Tribunal:CONFLITOS
Relator:MOREIRA ALVES
Descritores:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO
Sumário:*
Nº Convencional:JSTA000P15881
Nº do Documento:SAC2013060401
Data de Entrada:01/14/2013
Recorrente:MUNICÍPIO DE FARO, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TAF DE LOULÉ E O 1 JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL JUDICIAL DE FARO
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Conflito
Relatório
O Município de Faro instaurou contra A……………….., com os sinais nos autos, a presente acção administrativa comum, sob a forma sumária, pedindo que:
a) seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento da renda devido pela R. ao A., o depósito de que a R. notificou o A. em 07-10-2011, bem como de todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante ou qualquer outro montante distinto do reclamado pelo A., bem como,
b) seja a R. condenada a pagar ao A. a renda actualizada em débito, nos termos que lhe foram comunicados em 28-07-2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas, sendo com esse alcance mandado completar o(s) depósito(s), acrescendo a tudo ainda a condenação nas custas e demais encargos a que houver lugar.
Para fundamentar a sua pretensão, alega, em síntese, que, sendo proprietário do imóvel sito na ………………., Bloco ……, ………, 8000-…… Faro, deu-o de arrendamento à R., por contrato de 25-04-1986.
Tal contrato de arrendamento para fins habitacionais - cuja renda mensal foi estabelecida em 4063$00, actualizável nos termos da Portaria n.° 288/83, de 17-03 — tinha a duração inicial de um ano, considerando-se sucessivamente renovado por iguais e sucessivos períodos se não fosse denunciado por nenhuma das partes.
Em 16-07-2010 foi publicado, em Diário da República, o “Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro” (cf. DR 2.ª série, n.º 137), entrado em vigor em 21-07-2010, o qual pressupõe que todo o arrendamento de unidade independente dos imóveis construídos para habitação social no concelho de Faro será efectuado ao abrigo e de acordo com as disposições constante do DL n.° 166/93, de 07-05, até à publicação de novo regime de acordo com o previsto na Lei n.° 6/2006, de 27-02.
Em 10-03-2011 foi publicado nos jornais “Jornal do Algarve”, “Região Sul” e “Diário de Notícias”, o Edital n.° 110/2011, de 07-02-2011, do senhor presidente da Câmara Municipal de Faro, por via do qual este dava conta que, por deliberação da Câmara Municipal de 26-01-2011, fora decidido aplicar o regime da renda apoiada aos arrendamentos das habitações da Urbanização Municipal de Santo António do Alto, Carreira de Tiro e Avenida Cidade de Hayard, a partir de 01-06-2011.
A R. foi notificada, em 11-03-2011, com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida, tendo-se apurado, a final, após cálculo da renda apoiada, uma renda devida pela R. de € 278.
No entanto, em 07-10-2011, o A. foi notificado que a R. não procedeu ao pagamento da renda devida, antes tendo promovido o depósito da quantia de € 94,77 à ordem do Tribunal da Comarca de Faro, assim dando corpo à consignação de depósito a que alude o art. 17.° da Lei n.° 6/2006, de 27-02.
Não aceitando esse depósito, veio o A. impugná-lo, nos termos do art. 21.° daquela Lei, pela presente acção.
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Concluso o processo à Mma. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF de Loulé), com informação de se suscitarem dúvidas sobre a competência material daquele tribunal para o julgamento da acção — cf. fls. 18 —, foi declarado que
o TAF de Loulé era materialmente incompetente para conhecer do objecto do litígio - cf. fls. 19 a 23.
Notificado o A., o mesmo, valendo-se da possibilidade legal facultada pelo art. 14.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) requereu a remessa dos autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Faro - cf. fls. 27.
Remetido o processo para o Tribunal Judicial da Comarca de Faro - cf. fls. 29 -, onde entretanto foi distribuído ao 1.º Juízo Cível, seguiram-se os ulteriores termos processuais, e o Mmo. Juiz deste tribunal declarou, igualmente, a incompetência material, absolvendo a R. da instância - cf. fls. 478 a 487.
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Tendo transitado aquela sentença em julgado, e aberto o conflito de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos para resolução do conflito (O Tribunal de Conflitos foi instituído pelo Decreto n.° 19 243, de 16-01-1931, com a competência para dirimir conflitos positivos ou negativos de jurisdição e de competência entre as autoridades administrativas e judiciais — art. 59.º. Criado o Supremo Tribunal Administrativo (STA), pelo DL n.° 23 185, de 30-10-1933, passou o Tribunal de Conflitos a ser integrado por 6 juízes conselheiros, 3 do STA e 3 do STJ, presidido pelo presidente do 1.º art. 17.°.) – cf. fls. 488/489.
Após designação dos Juízes Conselheiros para dirimirem este conflito e distribuído o processo nesta sede — cf. fls. 490 a 493 -, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se atribuir a competência material aos tribunais administrativos e, em concreto, ao TAF de Loulé - cf. fls. 495 a 497.

Os Factos
A factualidade relevante a considerar para dirimir este conflito de jurisdição é a que segue:
1. O A. é proprietário do imóvel sito na ………………, Bloco ……., ………,
8000-……. Faro.
2. Em 25-04-1986 deu de arrendamento aquele imóvel à R., por via do contrato junto como doc. n.° 1, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido (cf. fls. 6 a 9).
3. Ao contrato em apreço, denominado “Contrato de Arrendamento para Fins Habitacionais (de prédios pertencentes à Câmara Municipal de Faro)”, foi fixada uma duração inicial de um ano, com início em 01-05-1986, “considerando-se sucessivamente renovado por iguais períodos se não denunciado por qualquer dos outorgantes nos termos da lei”.
4. Nos termos aí igualmente previstos, em concreto na cláusula III, a renda mensal fixada correspondia à quantia de Esc. 4063$00, actualizável nos termos da Portaria n.° 288/83, de 17-03.
5. Devendo ser paga no 1.º dia útil a que a prestação respeitar, na Tesouraria da Câmara Municipal (de Faro).
6. Em 16-07-2010 foi publicado o “Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro”, no Diário da República 2.ª Série, n.° 137, que entrou em vigor em 21-07-2010.
7. A R. foi notificada, em 11-03-2011, com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida (cf. fls. 10).
8. No seguimento da análise da documentação entregue pela R., veio a apurar- se o agregado familiar composto pela R., com um rendimento anual bruto de € 18 060,00.
9. Procedendo nos termos legalmente previstos, ao cálculo da renda apoiada, apurou-se uma renda devida pela R. de € 278,00.
10. O A. comunicou à R. aquele valor em 28-07-2011.
11. Na mesma data, comunicou-lhe que para assegurar um ajustamento progressivo e gradual das rendas esse aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelos anos de 2011 e 2012 (cf. fls. 11 a 14).

Fundamentação
O tema em discussão condensa-se num conflito negativo de jurisdição motivado pela pronúncia de duas decisões judiciais, de sentido contrário, emitidas, primeiro, por um tribunal da ordem administrativa e, subsequentemente, por um tribunal judicial, declinando mutuamente a competência material para dirimir o litígio apresentado em juízo - cf., respectivamente, as sentenças de fls. 19 e segs., e de fls. 478 e segs.
O poder jurisdicional, como se sabe, encontra-se repartido por diversas categorias de tribunais, segundo a natureza das matérias das causas suscitadas perante eles - cf. arts. 209.° e segs. da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Para além do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas, a Constituição consagra a existência, na ordem jurídica portuguesa, de uma dualidade de jurisdições (Cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Anotada, Tomo III, 2007, p. 143.): a jurisdição comum e a jurisdição administrativa.
A existência de várias categorias de tribunais supõe naturalmente um critério de repartição de competência entre eles, necessariamente de natureza objectiva, de acordo com a natureza das questões em razão da matéria, podendo, como tal, gerar-se conflitos de jurisdição.
Existe um conflito negativo de jurisdição quando duas ou mais autoridades pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, declinam, em decisões transitadas em julgado, o poder de conhecer da mesma questão - cf. art. 115.°, n.°s 1, 2 e 3, este último interpretado a contrario, do Código de Processo Civil (CPC).
Os conflitos de jurisdição são resolvidos pelo Supremo Tribunal de Justiça (STJ) ou pelo Tribunal dos Conflitos, conforme os casos, sendo o processo a seguir, no caso da resolução caber ao último, regulado pela respectiva legislação – cf. art. 116.°, n.°s 1 e 3, do CPC. (De acordo com o art. 209.º, n.º 3, da CRP, a lei determina os casos e as formas em que os tribunais se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunal de conflitos. Como anotam Gomes Canotilho e Vital Moreira: “Quando o conflito se dê entre tribunais de categorias diversas, então a solução mais razoável consistirá em constituir ad hoc um tribunal de conflitos, formado entre os dois tribunais superiores da respectiva categoria” (CRP Anotada, Volume II, 4.ª edição, 2010, p. 533).)
In casu, deparamo-nos com a segunda situação.
A delimitação das jurisdições, correspondentes aos tribunais judiciais, por um lado, e aos tribunais administrativos e fiscais, por outro lado, implica a apreciação das concernentes áreas de competência, constituindo um pressuposto processual que deve ser apreciado antes da questão (ou questões) de mérito, aferindo-se pela forma como o autor configura a acção, e definindo-se pelo pedido, pela causa de pedir (Para se formular um pedido tem de existir uma causa de pedir, que é o acto ou facto, simples ou complexo (mas sempre concreto), donde emerge o direito que o autor invoca e pretende fazer valer – cf. art. 498.°, n.° 3, do CPC.) e pela natureza das partes. Há que reflectir, para esse efeito, aos termos em que foi proposta a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos – natureza da providência solicitada ou do direito para a qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto de onde teria resultado esse direito, etc. – seja quanto aos seus elementos subjectivos – identidade das partes. (Como se consignou no Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.° 013/12, de 05-11-2012: “É pacífico o entendimento de que o pressuposto processual da competência se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na vertente subjectiva, respeitantes às partes (entre muitos outros, cf. os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28-09-10, 20-09-11 e 10-07-12, www.dgsi.pt), importando essencialmente para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada” (acórdão integralmente publicado em http://www.dgsi.pt/jcon, tal como os restantes que se mencionarem sem referência adicional).)
Destarte, a determinação da competência material do tribunal, tal como a decisão das excepções dilatórias de natureza processual, é resolvida face à petição ou requerimento inicial e tomando em conta, por um lado, a pretensão formulada ou a medida jurisdicional requerida, e, por outro, a relação jurídica ou situação factual descrita nessa peça processual. (Decorre, outrossim, do art. 13.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.° 15/2002, de 22-02): “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”. Como anotam Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha: “A atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que o tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua incompetência. (…) Por outro lado, a competência do tribunal deve ser aferida pelos termos da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo pelo autor, independentemente da idoneidade do meio processual utilizado” — cf. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, 2010, p. 125.)
O art. 212.°, n.° 3, da CRP estatui que: “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Por seu turno, segundo o art. 211.°, n.° 1, da CRP: “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Consagra-se, na última parte deste preceito constitucional, o princípio da competência genérica ou residual dos tribunais comuns. (Na lei ordinária refere-se que: “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” - arts. 66.° do CPC, e 18º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.° 3/99, de 13-01 (que vai já na sua 17.ª versão, resultante da Lei n.° 46/2011, de 24-06).)
Acompanhando Gomes Canotilho e Vital Moreira, ao analisarem o apontado art. 212.°, n.° 3, da CRP, “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico—administrativas (ou fiscais) (n.° 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4.º)”.( Op. cit, p. 566/567.)
Infere-se do exposto que a atribuição de competência ao tribunal de jurisdição comum pressupõe a inexistência de norma específica que atribua essa competência a uma jurisdição especial para resolver determinado litígio, tal como o autor o configura. (Como explicita Miguel Teixeira de Sousa “[a] competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e competência residual. Pelo primeiro critério cabem-lhes as causas cujo objecto é uma situação regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Pelo segundo, incluem-se na sua competência todas as causas que apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal não judicial ou a tribunal especial” — cf. A competência declarativa dos tribunais comuns, 1994, p. 76.)
Considerando a data da instauração da acção em apreço (27-10-2011) há que atender ao estatuído no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19-02, com as alterações introduzidas pelas Declarações de Rectificação n.°s 14/2002, de 20-03 e 18/2002, de 12-04, pelas Leis n.°s 4-A/2003, de 19-02, 107-D/2003, de 31-12, 1/2008, de 14-01, 2/2008, de 14-01, 26/2008, de 27-06, 52/2008, de 28-08, 59/2008, de 11-09, pelo DL n.° 166/2009, de 31-07, e pela Lei n.° 55-A/2010, de 31-12. (Subsequente à instauração desta acção é a Lei n.° 20/2012, de 14-05, com início de vigência em 15-2012.)
Dispõe o art. 1.°, n.° 1, do ETAF, que: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Como se assinalou antes, a competência dos tribunais administrativos reconduz-se à questão de saber o que deve entender-se por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. Contrariamente ao regime pretérito – cf. redacção original do ETAF, aprovado pelo DL n.° 129/84, de 27-04 -, em face do novo ETAF, não há que chamar à colação a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada como critério para a determinação da competência material dos tribunais administrativos (Ensinava Marcelo Caetano que “deve entender-se por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado”. Esclarecia o mesmo autor que: “Pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para o efeito” – cf. Manual de Direito Administrativo, II, 10.ª edição, 1994, p. 1222.), centrando-se a delimitação do raio de acção do foro administrativo no conceito de relação jurídica administrativa (e de função administrativa).
Jónatas Machado salienta que “[a] doutrina entende que devem ser consideradas relações jurídico-administrativas as relações interpessoais e interadministrativas em que de um dos lados da relação se encontre uma entidade pública, ou uma entidade privada dotada de prerrogativas de autoridade pública, tendo como objecto a prossecução do interesse público, de acordo com as normas de direito administrativo. Assim entendida, a relação jurídica administrativa pode desdobrar-se num complexo acervo de posições jurídicas substantivas e procedimentais, favoráveis e desfavoráveis, activas e passivas”. (Breves Considerações em torno do âmbito da Justiça Administrativa, in “A Reforma da Justiça Administrativa”, 2005, p. 93.) Por sua vez, o art. 4.° do actual ETAF define o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos (e fiscais), adoptando “um critério misto para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, mediante o recurso a uma cláusula geral e a uma enumeração especificada, positiva e negativa, o que é, em si mesmo, uma rotura com o sistema adoptado até então, em que uma cláusula geral era acompanhada de um enumeração puramente negativa”. (Assim, Jónatas Machado, op. cit., p. 80.)
Estatui esse preceito legal, no segmento que nos interessa, que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto” (cf. n.° 1): (...) f) “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. (A definição de contrato administrativo era dada pelo art. 178°, n.° 1, do Código de Procedimento Administrativo (aprovado pelo DL n.° 442/91, de 15-11) – “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativas” –, entretanto revogado pelo art. 14.°, al. c), do DL n.° 18/2008, de 29-01, que aprovou o Código dos Contratos Públicos. Agora, de acordo com o art. 1.°, n.° 6, do anexo àquele diploma: “(...) reveste a natureza de contrato administrativo o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, celebrado entre contraentes públicos e co-contratantes ou somente entre contraentes públicos, que se integre em qualquer uma das seguintes categorias: a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público; b) Contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos; c) Contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público; d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”.)
Conforme se redigiu no recente Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.° 027/12, de 27-02-2013: “Este normativo, com a redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.° 107-D/2003, de 31-12, atribui à jurisdição administrativa competência para apreciar questões relativas a (i) contratos administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva); (ii) contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral) e de (iii) contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (cf., entre outros, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, págs. 38/41, Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, págs. 104/107, e Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 21)” (sic).
Como adverte Carla Amado Gomes, “não pode deixar de observar-se que, no âmbito dos contratos a que alude a alínea f) sempre cumprirá averiguar se a utilização do Direito privado surge a título instrumental relativamente à prossecução da função administrativa, de natureza pública e ponderativa de interesses supra-individuais – sendo aí plenamente justificada a intervenção dos tribunais administrativos –, ou se o Direito privado desempenha um papel principal, co-essencial, na regulação da situação jurídica, desde logo pela sua subtracção ao domínio funcional do núcleo de tarefas de natureza pública – devendo a questão ser apreciada junto da jurisdição comum. No caso dos contratos, a interdependência com procedimentos e vinculações de Direito público pode tornar difícil esta destrinça, registando-se uma eventual maior tendência da jurisdição administrativa para absorver a apreciação de relações não materialmente administrativas”. (O artigo 4.º do ETAF: Um exemplo de “Creeping Jurisdiction?”, in “Estudos em Homenagem ao Prof. Dr. Armando Marques Guedes”, 2004, pp. 402/103.)
Em concreto, na acção que deu lugar ao presente conflito negativo de jurisdição, aberto entre o TAF de Loulé e o 1.º Juízo Cível de Faro, o Município de Faro procedeu à impugnação do depósito da renda efectuado pela R., sua arrendatária de uma habitação social, nos termos do art. 21.° do NRAU, aprovado pela Lei n.° 6/2006, de 27-02. Acresce que aquele contrato de arrendamento, datado de 25-04-1986, foi então submetido ao regime de renda técnica e renda social consagrados na Portaria n.° 288/83, de 17-03.
Por seu turno, de acordo com a pretensão do A., o contrato de arrendamento sub judicio ficou sujeito ao regime da renda apoiada, por aplicação do Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro, publicado no DR 2.ª Série, n.° 137, entrado em vigor em 16-07-2010 - cf., em especial, o teor do doc. n.º 1, junto à pi, com data de 11-03-2011 (fls. 10), onde se verteu, no 2.° parágrafo: “O n.° 1 do artigo 3.° pressupõe que, após a entrada em vigor do presente Regulamento, todo o arrendamento de unidade habitacional dos imóveis construídos para habitação social no conselho de Faro, será efectuado ao abrigo e de acordo com as disposições constantes no Decreto-Lei n.° 166/93, de 7 de Maio até à publicação de novos regimes de acordo com o previsto na Lei 6/2006 de 27 de Fevereiro” (sic).
Versando o objecto do litígio sobre a aplicação do “regime da renda apoiada”, plasmado no DL n.° 166/93, de 07-05, é relevante fazer a exegese dos normativos ali consagrados, de modo a verificar se os mesmos são subsumíveis, ou não, nas características das normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo (do invocado contrato de arrendamento), porquanto não se pode subsumir a situação em nenhuma das outras duas hipóteses previstas no art. 4.°, n.º 1, al. f), do ETAF. E a resposta, adianta-se, é positiva.
O DL n.° 166/93, de 07-05, veio estabelecer o regime de renda apoiada estabelecendo no seu art. 1.°, n.° 2, que: “Ficam sujeitos ao regime de renda apoiada os arrendamentos das habitações do Estado, seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas e promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma”. Por sua vez, o n.° 1 do art. 2.° preceitua que “o regime da renda apoiada baseia-se na determinação dos valores de um preço técnico e de uma taxa de esforço”, sendo esse “preço técnico”, segundo o art. 4.º, n.° 1, “calculado nos termos em que o é a renda condicionada”. Para a determinação do valor da renda, o art. 6°, n.° 1, impõe que “os arrendatários devem declarar os respectivos rendimentos à entidade locadora anual, bienal ou trienalmente, conforme opção desta”.
Estes normativos afastam, manifestamente, o carácter privatístico inerente à livre fixação do valor da renda, designadamente nos arrendamentos (mormente habitacionais) previstos no RAU (aprovado pelo DL n.° 321-B/90, de 15-10) e, agora, no NRAU (aprovado pela já mencionada Lei n.° 6/2006), à luz da regra-matriz da autonomia privada prevista no art. 405.° do Código Civil, impondo um procedimento padronizado e taxativo para o estabelecimento das rendas apoiadas.
Trata-se de um regime jurídico uniforme – regime da renda apoiada – a que estão sujeitos todos os imóveis destinados a arrendamento de cariz social, quer tenham sido adquiridos ou construídos pelo Estado, seus organismos autónomos ou institutos públicos, quer pelas autarquias locais ou pelas instituições de solidariedade social, desde que com o apoio financeiro do Estado, conforme decorria do art. 82.° do RAU, e agora emerge do art. 61.° do NRAU.
Acresce que, embora o regime do arrendamento urbano geral e do arrendamento social preconize, em ambas as situações, a criação de um vínculo jurídico, por meio do qual alguém proporciona a outrem o gozo de um bem imóvel, com carácter transitório e mediante o pagamento de uma contrapartida que, quer a legislação civil, quer o DL n.° 166/93, de 07-05, intitulam de “renda”, a causa-função associada ao contrato de arrendamento urbano de direito privado não se confunde com os fundamentos sociais subjacentes aos arrendamentos sociais, visados neste diploma.
De resto, o próprio legislador acentuou a diferente natureza jurídica da relação privada subjacente ao arrendamento urbano (geral) e da relação pública subjacente à ocupação temporária de uma habitação social, tal como se alcança, além do mais, dos arts. 5.°, n.° 2, al. f), e 6.° do DL n.º 321-B/90, que instituiu o RAU.
Esta é, aliás, a posição expressa por Glória Teixeira e Mariana Fontes da Costa:
“[A] atribuição de casas em regime de renda apoiada não consubstancia um contrato de arrendamento de direito privado, mas aproxima-se da relação locatícia pelo seu carácter transitório e pela existência de uma remuneração, ainda que fixada de acordo com critérios legais relacionados com a taxa de esforço financeiro do agregado familiar” (Título de ocupação, em regime de renda apoiada, de habitações construídas ao abrigo do Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, in “Estudos Dedicados ao Prof. Dr. Luís Alberto Carvalho Fernandes”, Volume I, 2011, pp. 583 a 594 (a citação é da p. 591). Na p. 585, as autoras escrevem: “As relações a estabelecer entre o município e os titulares de um direito de ocupação das fracções dos conjuntos habitacionais construídos ao abrigo do P.E.R. são relações jurídicas de direito público, reguladas e tituladas pelo direito administrativo. Trata-se de relações em que autarquia local se apresenta imbuída de poderes de autoridade e vinculada à promoção das funções públicas que lhe foram acometidas em matéria de direito à habitação dos mais carenciados. Não há aqui, portanto, um acordo de vontades livre e paritárias, mas antes um acto de autoridade vinculado a fins de interesse público”.), critérios esses, acrescentamos nós, de natureza imperativa e carácter ostensivamente público, como se demonstrou.
Analogamente, decidiu-se no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, n.° 02/11, de 25-09-2012: “[O] litígio que delimita o objecto deste processo é um litígio sobre a aplicação do «regime da renda apoiada» aos contratos em causa. Este regime é claramente um regime de direito público (...). Tendo a ora recorrente invocado o presente diploma legal para actualização das compensações, e procurando os autores que a actualização ao abrigo de tal regime lhes não seja concretizada é claro que o litígio emerge de uma relação jurídico-administrativa, pois trata-se de uma questão que irá ser dirimida com o recurso a regras de direito administrativo, mais concretamente, o DL n.° 166/ 93, de 7 de Maio e que envolve uma entidade que, nesta medida, agiu tendo por base um contrato administrativo e pretendendo aplicar normas de direito público”. (O sumário deste acórdão, na respectiva publicação, e: “São competentes os Tribunais Administrativos para julgar um litígio onde os autores pedem que lhes não seja aplicado o regime de actualização da renda apoiada definida no Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio — pois o mesmo envolve uma entidade que, neste âmbito, actuou com base num contrato administrativo e pretende aplicar normas de direito público”.)
Mais recentemente, foi esta, outrossim, a solução perfilhada no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, n.° 05/13, de 14-03-2013 (inédito), em que se dirimiu um conflito em se discutia precisamente a mesmíssima questão que aqui se debate, e em que, após se referenciar, concordantemente, a solução do acórdão antes citado, se escreveu: “(...) não vemos razões para nos apartarmos desta jurisprudência. Não tanto pelas finalidades públicas que o diploma inegavelmente prossegue, já que elas, por si sós, poderiam constituir uma regulação compaginável com a índole privada dos negócios. Mas porque o decreto-lei chega ao ponto de prever a transferência dos arrendatários nos casos de subocupação das habitações sociais locadas (art. 10.º, n.° 2), e essa possibilidade corresponde a uma solução cuja excepcionalidade é típica do direito público; a qual justifica que, por extensão, enquadremos nessa área do direito a generalidade do regime do diploma”.
Diga-se, aliás, que a jurisprudência publicada sobre questões semelhantes vai toda no sentido de considerar que este tipo de litígios emerge de uma relação jurídica administrativa - cf., entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 03-11-2005, Proc. n.° 0762/04, e de 10-07-2002, Proc. n.° 0274/02 -, aceitando a competência dos tribunais administrativos em processos cujo pleito emergia dos contratos de renda apoiada ao abrigo do disposto do DL n.° 166/93, de 07-05 - cf., igualmente, os Acórdãos da Relação de Lisboa, de 07-10-2010, Proc. n.° 2892/05.8TMSNT.L1-8, e de 30-06-2011, Proc. n.° 7745/08.5TBCSC.L1-7.
Conclui-se assim que o litígio em debate é subsumível ao art. 4.°, n.° 1, al. f), do ETAF, incumbindo ao foro administrativo a resolução da contenda, deferindo-se a competência material aos tribunais administrativos.

Decisão
Termos em que acordam os juízes do Tribunal dos Conflitos em resolver o conflito negativo de jurisdição, considerando que a mesma cabe aos tribunais administrativos e atribuindo ao TAF de Loulé a competência material para os ulteriores termos da acção.
Sem custas, ex vi do art. 96.° do Decreto n.° 19 243, de 16-01-1931.

Lisboa, 4 de Junho de 2013. – António Manuel Machado Moreira Alves (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Nuno Pedro de Melo e Vasconcelos Cameira – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Alberto Moreira Alves Velho – António Bento São Pedro.