Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	025/03

Data do Acordão:	11/18/2004

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	FREITAS CARVALHO

Descritores:	ACÇÃO DE INDEMNIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL. DEVER DE VIGILÂNCIA. INSTITUTO PÚBLICO. ACTO DE GESTÃO PÚBLICA. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

Sumário:	São os tribunais administrativos os competentes para uma acção intentada contra o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária em que o autor pede o ressarcimento dos danos sofridos por uma sua viatura quando circulava numa via rápida, imputando-os ao incumprimento pelo Réu do seu dever de vigilância das vedações da mesma via, o que possibilitou o inesperado surgimento de um cão e o embate deste com a viatura.


Nº Convencional:	JSTA00062200
Nº do Documento:	SAC20041118025
Data de Entrada:	01/15/2003
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DO PORTO E O TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE PÓVOA DE VARZIM
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC PRE CONFLITO.
Objecto:	AC RP.
Decisão:	NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	DL 237/99 DE 1999/06/25 ART1 ART5 N3 H ART6. ETAF84 ART51 H. DL 48051 DE 1967/11/21 ART2. DL 222/98 DE 1998/07/17 ART4.
Jurisprudência Nacional:	AC TCF DE 1981/11/05 IN BMJ N311 PAG195.; AC TCF PROC124 DE 1981/11/05.; AC TCF PROC360 DE 2004/03/04.
Referência a Doutrina:	ANTUNES VARELA DAS OBRIGAÇÕES EM GERAL 2ED VOLI PAG523. MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO VOLII 10ED PAG1198.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal de Conflitos
A…, identificado nos autos, recorre, ao abrigo do artigo 107, do C. P. Civil, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto que, confirmando o despacho do Exm.° Relator que negou provimento ao agravo interposto da decisão do Tribunal Judicial da Comarca da Póvoa de Varzim, julgou o Tribunal Judicial incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de indemnização por ele formulado na acção que intentou contra o R. ICERR — Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária.
O recorrente conclui as suas alegações da forma seguinte:
1. A acção instaurada contra o Réu baseia-se num acidente de viação;
2. A actividade de vigiar, guardar, reparar e conservar as vedações nada tem de gestão pública, tratando-se, antes sim, de actos de gestão privada;
3. Assim, in casu a responsabilidade do Réu tem a ver com actos de gestão privada;
4. Ao Réu ICERR são imputados factos e omissões que comprometem a segurança e comodidade do A. na via, violadoras do artigo 3° do Código da Estrada;
5. A situação dos presentes autos é precisamente igual à de qualquer pessoa ou entidade privada, nada tendo de “iure imperii” nem a ver com a gestão pública;
6. Além disso, a acção proposta baseia-se na responsabilidade civil extra-contratual ou por facto ilícito do Réu.
7. Pelo que, no modesto entendimento do A/recorrente, o Tribunal competente para a apreciar e decidir a questão dos presentes autos é o Tribunal Judicial da Comarca de Póvoa de Varzim;
8. Ao considerar ser da competência do foro administrativo o conhecimento do pedido de indemnização formulado pela agravante contra a ICERR, a douta decisão recorrida violou por errada interpretação e aplicação o disposto no n° 1 do artigo 18° da Lei 3/99, de 13 de Janeiro e artigo 66° do Código Processo Civil.
Não houve contra-alegações.
O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do improvimento do recurso.
O A., aqui recorrente, propôs contra o Réu, aqui recorrido, acção comum sob a forma sumaríssima, em que, em síntese alega o seguinte
- no dia 29 de Outubro de 1999, pelas 20 horas, circulava pelo Itinerário Complementar 1 (IC 1), conduzindo o veículo automóvel de matricula 19-20-FH, sua propriedade, no sentido Porto — Viana do Castelo
- ao passar na freguesia, de Laundos, concelho e comarca da Póvoa de Varzim, ao Km.348,3 do referido IC, foi embatido por um cão que, brusca e inesperadamente, surgiu a atravessar a via onde seguia, da esquerda para a direita, considerando o sentido de marcha do automóvel;
- o IC 1 é uma via destinada ao trânsito rápido, com separação física das faixas de rodagem, sem cruzamentos de nível nem acesso a propriedades marginais, com acessos condicionados e sinalizados como tal;
- por isso, encontra-se vedado ao longo de todo o seu percurso através de rede de arame e postes, ou através de outros dispositivos, com uma altura do solo nunca inferior a 1,5 metro, por forma a evitar o acesso de animais ou pessoas
- na data e local em que ocorreu o acidente a vedação encontrava-se derrubada e em mau estado, permitindo a entrada de animais no IC 1, o que já alguns dias antes se verificava ;
- a Ré sabia e tinha conhecimento de tal situação ou, pelo menos, tinha a obrigação de ter tal conhecimento, mas nada fez;
- foi por isso que o cão invadiu a via rápida onde o A. circulava e embateu no veículo automóvel que conduzia, provocando o acidente e causando-lhe danos computados em 3.098,35€
- o acidente ficou a dever-se a incúria e negligência do Réu, pois que não cumpriu devidamente o seu dever de vigilância, guarda e reparação das vedações, como lhe competia.
Está em causa a determinação do tribunal competente para conhecer do pedido de indemnização, tendo em conta os termos em que tal pedido e a respectiva causa de pedir foram formulados pelo A., aqui recorrente.
Tal como se vê dos factos acima descritos, a responsabilidade imputada ao R. ICERR decorre da omissão culposa do dever de vigilância guarda e reparação das vedações que ladeiam o IC 1 que, segundo o A., sobre ele impende.
O ICERR é uma pessoa colectiva de direito público, mais precisamente um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, regendo-se pelo DL n.° 237/99, de 25-06, pelos respectivos Estatutos a ele anexos e, subsidiariamente, pelo regime jurídico das empresas públicas — artigo 1°, do DL n.° 237/99 e artigo 1°, n.° 1, e 2°, dos respectivos Estatutos.
Para o exercício das suas atribuições o ICERR detém poderes prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto “à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública — artigo 5, n.° 3, al. h), do DL n.° 237/99. Compete ao ICERR “zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do Estatuto da Estrada que permitam a livre e segura circulação”- artigo 5°, do DL n.° 2, do Dl n.° 237/99 — e ainda “assegurar a conservação e exploração das estradas nacionais sob a sua jurisdição” e “promover a melhoria contínua das condições de circulação, com segurança e conforto para os utilizadores”— artigo 4, n.° 1, al. a) e b) dos Estatutos — devendo para o efeito promover a segurança rodoviária — artigo 4°, n.° 2, al. c) dos Estatutos.
É da competência dos tribunais administrativos o conhecimento das acções tendentes à efectivação da responsabilidade do ICERR ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública — artigo 6, n.° 1, do DL 237/99.
Dispõe o artigo 51, al. h), do ETAF (DL n.° 129/84, de 27-04) que compete aos tribunais administrativos de círculo o conhecimento, “das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.”
A responsabilidade civil extracontratual do Estado pelos actos de gestão pública rege-se pelo DL n.° 48.051, de 21-11-67, que no seu artigo 2° dispõe: “1 — O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.”; por sua vez o artigo 6° estabelece “para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis aos actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”
Importa, pois, antes de mais, definir o que deve entender-se por actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Na doutrina, Marcelo Caetano define gestão pública como a actividade da Administração regulada por normas que confiram poderes de autoridade para a prossecução de interesses públicos, disciplinem o seu exercício ou organizem os meios necessários para esse efeito (Manual de Direito Administrativo, tomo II, 10ª ed., pág. 1198) e considera gestão privada a actividade desenvolvida pela Administração no exercício da sua capacidade de direito privado, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das faculdades conferidas por esse direito, ou seja, pelo direito civil ou comercial (obra citada, tomo 1, pág. 431).
Antunes Varela, por seu lado, define como actos de gestão privada aqueles em que o Estado ou pessoa colectiva pública intervêm como um simples particular, despido do seu poder público (Das Obrigações em Geral, 2ª ed., vol. 1, pág. 523).
Vaz Serra, partindo da ideia de a distinção dever atender à circunstância de o acto se integrar ou não numa actividade de direito público da pessoa colectiva pública, estabelece essa distinção da forma seguinte: “se ele (o acto) se compreende nunca actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário O acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 103, pág. 350 e 351).
A Jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, principalmente a partir do acórdão de 5 de Novembro de 1981. BMJ-311, 195, tem pacificamente decidido que a solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares dos órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:
- se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
- ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função compreendida nas atribuições de um ente público, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas. (cf. Acs. do Tribunal de Conflitos de 05.11.81, Proc.° n.° 124, in Ap DR de 17-06-85, 60, de 20.10.83, Proc.° n.° 153, in Ap DR de 3-04-86,18, de 12-01-89, in AD 330, 845, de 5-12-2000, Proc.° n.° 360, e de 4-03-2004, Proc.° n.° 10/03). No caso em apreço, como se viu, o acidente ocorreu no IC 1 que liga Valença a Guia, faz parte da rede nacional complementar— cfr. artigo 4, do DL n.° 222/98, de 17-07, e lista II que lhe está anexa; Em tal local a via é constituída por duas faixas de rodagem, em cada sentido, separadas fisicamente entre si, e dotada de uma vedação de rede com vista a impedir o acesso de pessoas e animais à via tomando mais segura a condução de veículos que nela circulam.
A segurança e conforto dos utentes das estradas nacionais — em cuja rede complementar se inclui o IC 1 (artigo 4 do DL 229/98 e lista II anexa ) — é uma actividade de interesse público que se insere nas atribuições do ICERR.
Estamos pois perante a omissão de uma entidade pública que, no exercício das suas funções públicas, não cumpriu um dever imposto por lei — vigiar o estado da vedação — do que resultou o acidente dos autos.
Como se vê da petição inicial o A. imputa a responsabilidade do acidente ao R. ICERR pelo facto de este não ter cumprido o dever de vigilância, guarda, manutenção e reparação da vedação que colocou ao longo do IC 1, o que permitiu que um canídeo tivesse acesso à faixa de rodagem onde o veículo do A. circulava e nele embatesse causando-lhe os danos cuja indemnização peticiona — cfr. artigos 14 a 30. da p.i.
A actividade de vedar cuidar e conservar as estradas nacionais — que nos termos do DL n.° 222/98. de 17-07, e respectivos Estatutos incumbe ao ICERR, pessoa colectiva de direito público - é uma actividade de interesse público e de gestão de um bem público, pelo que há que qualificar a responsabilidade emergente da omissão de tais deveres como de gestão pública, sendo competentes os tribunais administrativos para o conhecimento do pedido de indemnização formulado na petição de fis. 2 e seg.s .
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.
Nos termos expostos acordam em negar provimento ao recurso e em declarar competente o Tribunal Administrativo do Círculo para conhecer do pedido de indemnização formulado pelo A.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Novembro de 2004 – José António de Freitas Carvalho (relator) – Salvador Pereira Nunes da Costa – Edmundo António Vasco Moscoso – José Ferreira de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Eduardo de Melo Lucas Coelho.