Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	032/13

Data do Acordão:	09/26/2013

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	RUI BOTELHO

Descritores:	PRE-CONFLITO DE JURISDIÇÃO ACÇÃO DE REIVINDICAÇÃO COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS COMUNS

Sumário:	Os tribunais comuns são os competentes para apreciarem uma acção de reivindicação em que se pede a restituição de uma parcela de terreno ocupada abusivamente por um particular e a restituição de outra cedida inicialmente com vista à efectivação de um loteamento no qual posteriormente a interessada cedente deixou de ter qualquer interesse.


Nº Convencional:	JSTA00068378
Nº do Documento:	SAC20130926032
Data de Entrada:	04/22/2013
Recorrente:	A................, SA NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE A 2ª VARA CÍVEL DO PORTO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC PRE CONFLITO
Objecto:	AC RELAÇÃO DO PORTO
Decisão:	PROVIDO
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - CONFLITO JURISDIÇÃO
Legislação Nacional:	ETAF02 ART4 N1 F G I
Jurisprudência Nacional:	AC TCF PROC02/12 DE 2012/09/20; AC TCF PROC08/12 DE 2012/12/06; AC TCF PROC09/10 DE 2010/03/02


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos:

I Relatório

A…………, SA, com melhor identificação nos autos, intentou nas Varas Cíveis do Porto a presente acção de reivindicação contra o Município do Porto e a sociedade Mercado Abastecedor do Porto, SA, ambos com sede no Porto, pedindo que seja declarado o direito de propriedade da autora sobre as parcelas de terreno identificadas com as letras B) e C) da planta junta como doc n.° 5 da P.I., pertencentes ao prédio rústico descrito na Conservatória do registo Predial sob o n.° 858 a que corresponde o artigo da matriz predial respectiva com o n.° 1039v, condenando-se os réus no reconhecimento desse mesmo direito de propriedade da autora e formulando ainda outros pedidos a título subsidiário.
Para tanto, alegou, em síntese, que as partes celebraram entre si, em 14.10.1997, o acordo plasmado no documento 6 da p.i, mediante o qual a autora se comprometeu a ceder gratuitamente ao Município do Porto a parcela de terreno aí identificada que integra o prédio da propriedade da autora, no âmbito da operação de loteamento que viria a ser solicitada pela autora após essa cedência, que o réu Município do Porto deveria depois ceder ao co-réu Mercado Abastecedor (artigos 1/6 da petição inicial). Mais alegou que enquanto aquelas cedências não ocorressem, o réu Mercado Abastecedor ficava autorizado pela autora, gratuitamente, a utilizá-la com vista nomeadamente à execução de vedações, infra-estruturas e pavimentações, utilização que vem sendo feita desde então até á data. Alegou, ainda, que este ocupou abusivamente o terreno designado pela letra C) da mesma planta, que deve ser devolvido livre e desimpedido e, se tal for impossível, deve ser indemnizada nos termos que peticionou (artigos 51/54).
Por razões que imputa ao réu Município do Porto, a operação de loteamento projectada não chegou a concretizar-se, pelo que, sem prejuízo da indemnização que a autora entende ter direito (a reclamar nos Tribunais Administrativos), verifica-se a caducidade da autorização gratuita de utilização da parcela de terreno em causa, devendo consequentemente os réus restituírem à autora as ditas parcelas de terreno (artigos 49/50).
Nas suas contestações, os réus suscitaram a questão de o assunto se encontrar já a ser discutido na acção administrativa referente ao processo n.° 2659/11.4BEPRT, a correr termos no Tribunal Administrativo do Porto, acção onde se trata de aferir se no relacionamento entre a autora e o primeiro réu houve incumprimento e quem terá a responsabilidade desse incumprimento, pelo que a presente instância deveria ficar suspensa até haver decisão definitiva transitada em julgado naquele processo, já que se trata de questão prejudicial relativamente a esta causa. Vieram, ainda, excepcionar a incompetência absoluta do tribunal dizendo que os pedidos formulados pela autora “assentam na suposta quebra pelo réu Município do Porto dos compromissos que havia assumido com a autora”, e por não se verificar o licenciamento do loteamento pretendido pela autora para os outros terrenos, o acordo seria nulo.
Foi proferido despacho saneador no âmbito do qual se decidiu julgar improcedente o pedido de suspensão da instância e julgar procedente a excepção da incompetência absoluta, pelo que, ao abrigo do disposto nos art.º 105.°, n.° 1, 493°, 494.°, alínea a) e 288.°, n.° 1, alínea a), todos do C.P.C., e julgar o tribunal absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da acção e em consequência absolveu os réus da instância.
Inconformada com tal decisão a A. recorreu para o Tribunal da Relação do Porto, pedindo a sua revogação e substituição por outra que julgue o tribunal a quo competente e determine a prossecução da acção até final. Este, por acórdão de 5.3.2013, julgou o recurso improcedente, confirmando a decisão recorrida.
Deste aresto foi interposto recurso para este Tribunal dos Conflitos, tendo a A. alegado, vindo a concluir como segue:
1- Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo laborou em erro quanto à exacta configuração do objecto da lide, qualificando como de direito administrativo um mero contrato atípico de direito privado e considerando, ainda, que a pretensão da ora Recorrente depende da verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por atos de gestão pública.
2- Com efeito, o presente recurso emergiu de uma acção de reivindicação, da qual deve conhecer o tribunal judicial, mesmo quando se entenda que a decisão da lide pressupõe a decisão de questões prejudiciais da competência dos tribunais administrativos, razão pela qual decidiu mal o Tribunal a quo.
3- Acresce que a competência dos tribunais administrativos para conhecer da controvérsia em torno do acordo tripartido dos autos dependeria do efectivo preenchimento de uma das alíneas b), e) e f) do n.° 1 do artigo 4.° do actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
4- E a verdade é que, no caso concreto, o contrato em causa não pode ser subsumido a nenhuma dessas alíneas do n.° 1 do artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, por não se verificarem, como se demonstrou supra, os respectivos pressupostos, o que constitui razão adicional para se concluir que o Tribunal a quo decidiu mal.
5- Em concreto, o que tribunal a quo sustentou, embora erroneamente, que o acordo em causa constitui um contrato administrativo, para os efeitos do artigo 4.°, n.° 1, alínea», do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
6- No entanto, esse acordo de vontades não poderia ter sido substituído por um ato administrativo, porque nenhuma norma legal habilita os municípios a impor, por via autoritária e unilateral, a cedência antecipada, ainda que precária, de parcelas de terreno, em fase anterior ao licenciamento de operações de loteamento: neste sentido, não se trata de um contrato com objeto passível de ato administrativo, conforme se exige na alínea» do n.° 1 do artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
7- Também não existem quaisquer normas de direito público que regulem aspectos específicos do regime substantivo deste acordo de vontades, tal como se prevê, igualmente, nessa alínea.
8- Finalmente, é igualmente manifesto que as partes não submeteram tal acordo, de forma expressa, a um regime substantivo de direito público, de modo que qualquer tentativa de fundar a decisão do tribunal a quo neste último critério de atribuição de jurisdição aos tribunais administrativos brigaria, abertamente, com o propósito de certeza e segurança jurídicas que norteou o legislador na exigência de manifestação expressa de uma vontade das partes a tanto dirigida.
9- Acresce que, também ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, a pretensão deduzida pela Autora, ora Recorrente, nos autos de que emergiu o presente recurso, nada tem a ver com a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por actos de gestão pública, não podendo ser reconduzida à hipótese contemplada na alínea g) do n.° 1 do artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
10- Efectivamente, se a acção em causa radica, parcialmente, no mesmo lastro factual e histórico da acção de responsabilidade civil extracontratual intentada pela ora Recorrente contra o MUNICÍPIO DO PORTO - que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, sob o processo n.° 2659/11.4BEPRT -, nem por isso se confunde com ela, de um ponto de vista jurídico.
11- Com efeito, esta é uma acção de reivindicação, proposta nos termos e para os efeitos do artigo 1311.° do Código Civil, cuja procedência em caso algum depende de um juízo quanto à verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Réu MUNICÍPIO DO PORTO.
12- Também desta perspectiva não pode, pois, manter-se a decisão recorrida, que deve ser revogada e substituída por outra que julgue o tribunal a quo competente e determine a prossecução da acção até final, devendo ainda referir-se que, por todas as razões expostas, a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 4.°, n.° 1, alíneas b), e), f) e g), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigos 96.° e 97.° do Código de Processo Civil.
13- Em suma, a apreciação dos pedidos formulados nos presentes autos e que respeitam ao exercício do direito de propriedade, à pretensão de restituição de imóveis ocupados e à condenação em indemnização por ocupação ilegal ou ainda pela frustração (total ou parcial) do dever de restituição, pertence à jurisdição comum, na linha da jurisprudência do Tribunal de Conflitos, razão pela qual o Tribunal a quo decidiu mal.
Nestes termos e nos demais de direito, requer-se a V. Ex.as se dignem apreciar o presente recurso, revogando a decisão recorrida e substituindo-a por outra que julgue a jurisdição comum competente para conhecer integralmente do presente litígio, determinando a prossecução da acção até final.

O Município do Porto contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
A) A douta decisão recorrida não merece reparo nem enferma de qualquer vício porquanto fez uma aplicação e interpretação correctas e precisas dos normativos legais aplicáveis à situação em causa nos presentes autos, pois que os Tribunais Administrativos são, na verdade, os únicos com competência para julgar a presente acção.
B) Contrariamente ao que afirma a Recorrente, não só em face dos sujeitos, mas do seu objecto e conteúdo, o acordo tripartido celebrado entre a Recorrente, o Recorrido e o Mercado Abastecedor do Porto reveste a natureza de contrato administrativo, o que decorre do próprio conceito de contrato administrativo firmado na jurisprudência e, mais recentemente, no CCP.
C) Com efeito, se, por um lado, um dos contraentes, o Recorrido Município do Porto, é pessoa colectiva de direito público, por outro lado, a circunstância de a aprovação da minuta do acordo tripartido pelo órgão executivo do Recorrido Município do Porto, e a assumpção dos compromissos daí decorrentes, consubstanciarem um acto de gestão pública, concorre no sentido da “atribuição” de natureza administrativa ao acordo.
D) Foi na execução das suas atribuições e competências que o Recorrido Município do Porto, enquanto pessoa colectiva de direito público e que prossegue interesses predominantemente públicos ou colectivos, contratou com a Recorrente e com o Recorrido Mercado Abastecedor do Porto através do acordo tripartido em questão.
E) O acordo tripartido visou, pois, resolver os problemas decorrentes quer da expansão do Mercado Abastecedor do Porto e dos projectos imobiliários que a Recorrente pretendia desenvolver, quer das diversas obras públicas referidas no corpo das presentes alegações, evitando a necessidade de o aqui Recorrido recorrer à expropriação dos terrenos necessários à sua implantação.
F) O acordo tripartido teve, por outro lado, o objectivo claro de prosseguir um interesse predominantemente público, como é o do planeamento urbanístico e o da construção de vias de comunicação.
G) A CMP só poderia, na verdade, obrigar-se àquilo a que se obrigou no acordo tripartido em questão agindo nas vestes de autoridade pública, no exercício de poderes conferidos por lei para o prosseguimento do interesse público.
H) Contrariamente ao que afirma a Recorrente na página 3 das suas alegações, não está em causa “uma simples acção de reivindicação, proposta nos termos e para os efeitos do artigo 1311.° do Código Civil” pois que, como bem salienta o Tribunal a quo na página 13 do Acórdão, “a apreciação e decisão do pedido de restituição das parcelas de terreno em causa pressupõe o apuramento da validade da “autorização de utilização” das ditas parcelas de terreno constante do “acordo tripartido” o que implica necessariamente um julgamento sobre a validade e vigência desse acordo, assim como da alegada violação dos compromissos assumidos pelo Município do Porto, e das vicissitudes ocorridas no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento, sendo que tudo isto envolve a apreciação da validade de um contrato/acordo que reveste a natureza de contrato de direito administrativo, de actos administrativos e mesmo da responsabilidade extracontratual do Município do Porto”.
I) A Recorrente assenta a sua causa de pedir não apenas no alegado incumprimento por parte do Recorrido Município do Porto do estabelecido no acordo tripartido em discussão nos autos, mas também de um conjunto de compromissos que este terá assumido perante aquela no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento promovida para o local, pelo que dúvidas não restam que estamos perante uma relação jurídica administrativa, como tal configurada pelo artigo 212.° da CRP, sendo, portanto, certo que os litígios daí emergentes só podem ser dirimidos pelos Tribunais Administrativos.
J) Ainda que se pudesse, em tese, considerar que a questão decidenda nos autos não se reconduz a nenhuma das alíneas do n.° 1 do artigo 4º do ETAF - no que não se concede - forçoso se torna concluir que, ainda assim, porque estamos perante uma relação jurídica administrativa nos termos e para os efeitos do artigo 212.° da CRP e do artigo 1.0 do ETAF, a presente causa terá necessariamente de ser submetida à jurisdição administrativa.
K) Contrariamente ao que propugna a Recorrente, a questão sub judice subsume-se sem dificuldades aos critérios constantes do artigo 40, n.° 1, do ETAF, designadamente, como aponta o Tribunal a quo - às respectivas alíneas f) e g), pois que a Recorrente assenta a sua causa de pedir no alegado incumprimento por parte do Recorrido Município do Porto do estabelecido no acordo tripartido em discussão nos autos, e, igualmente, num conjunto de compromissos que este terá assumido perante aquela no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento promovida para o local.
L) A responsabilidade civil extracontratual do Recorrido Município do Porto é, indubitavelmente, de acordo com a construção gizada pela Recorrente, a razão imediata para a impossibilidade de ser, hoje, concretizada a operação urbanística cujo licenciamento foi por si requerido.
M) Apurar, portanto, a validade e a vigência do acordo assumido entre as partes, a eventual responsabilidade extracontratual (que se rejeita em absoluto) imputável ao Recorrido Município do Porto pelo seu incumprimento e a legitimidade para a Recorrente exigir a devolução de uma área de terreno que se comprometeu a ceder gratuitamente no âmbito de uma operação de loteamento que se encontra aprovada e que aguarda, tão só, a emissão do correspondente alvará é, indubitavelmente, da exclusiva competência dos tribunais administrativos.
N) A mera análise da P.I. permite concluir que a resolução das questões relativas à interpretação e validade do acordo tripartido, bem como as levantadas relativamente ao processo de licenciamento da operação de loteamento, não são incidentes ou questões de cuja resolução dependa a decisão da causa, porquanto é na análise dessas questões que se consubstancia a própria decisão da causa, razão pela qual as mesmas nunca poderão ser tidas como incidentais ou prejudiciais, porquanto elas constituem o próprio âmago da questão decidenda nos presentes autos.
O) A jurisprudência do Tribunal de Conflitos invocada pela Recorrente para fundamentar a sua pretensão não pode, nem por analogia por mera verosimilhança, aplicar-se ao caso dos autos,
P) Na verdade, tratando-se o acordo tripartido de um verdadeiro contrato administrativo, é jurisprudência unânime que os litígios dele emergentes e as questões de validade que sobre ele se suscitem são da competência dos tribunais administrativos, como demonstram os seguintes acórdãos do Tribunal de Conflitos: Acórdão de 09.09.2010, processo n.° 011/10; Acórdão de 30.06.2011, processo n.° 01/11; Acórdão de 25.09.2003, processo n.° 11/03.

O Mercado Abastecedor do Porto contra-alegou igualmente, tendo concluído assim a sua peça:
A) Como acaba de se dizer, o douto Acórdão proferido não padece de qualquer vício, interpretando e aplicando correctamente as disposições legais que relevam, encontrando-se também devidamente fundamentado e sustentado pelo que deverá manter-se inalterado, improcedendo totalmente o recurso interposto para o Tribunal de Conflitos.
B) Invertendo toda a argumentação oferecida na petição inicial, nestas suas alegações de recurso a Recorrente tentou novamente reduzir o que discute em juízo a uma simples acção de reivindicação mas não é assim: a base da relação entre as partes (A…………, SA, Município do Porto e Mercado Abastecedor do Porto, SA) encontra-se num acordo tripartido celebrado entre elas que necessariamente tem de ser visto como um contrato administrativo, ainda que atípico, e a causa de pedir nesta acção é, exactamente, a suposta violação ou incumprimento desse contrato, nomeadamente no que a um processo de licenciamento de um loteamento diz respeito.
C) De forma que não há dúvida de que este litígio emerge de relações jurídicas administrativas, pois não só esse acordo tripartido teve na sua génese a necessidade de efectuar um conjunto de infra-estruturas públicas, designadamente a construção de diversas vias rodoviárias e ferroviárias e respectivos acessos, como mais pormenorizadamente se esclarece nas alegações, como também porque a causa de pedir da Autora, ora Recorrente, se sustenta no suposto incumprimento, por parte do Município do Porto, das obrigações que lhe competiriam num processo de licenciamento de um loteamento alegadamente previsto no acordo.
D) Como cristalinamente é invocado na sentença, e repetido no douto Acórdão, a decisão a proferir teria sempre de analisar a “licitude ou ilicitude da detenção” dos terrenos pelo MAP, entregues gratuitamente pela própria Autora, ora Recorrente. E isso tem de passar necessariamente pela apreciação da validade e vigência do acordo tripartido e das questões relativas ao licenciamento do loteamento, pois embora o MAP seja totalmente alheio a esse processo de licenciamento, a verdade é que a Autora fundamenta as suas pretensões no alegado incumprimento do acordo, supostamente pelo Município do Porto.
E) Qualquer que seja o prisma pelo qual se veja o caso em análise, é manifesto que ele tem por base o acordo tripartido e esse é um contrato administrativo, onde uma das partes é uma entidade pública, que actua no exercício de um poder público com vista à realização de um interesse público, sendo inequívoco que a relevância do processo de licenciamento do loteamento para o que está aqui em causa, onde o Município aparece dotado dos poderes de autoridade, só vem reforçar a conclusão inequívoca de que estamos perante um contrato administrativo.
F) Sublinhe-se ainda, tal como melhor desenvolvido nestas alegações, que a jurisprudência deste Tribunal de Conflitos citada nas alegações da Recorrente não trata de casos que sejam comparáveis com o presente, seja porque tratam de litígios entre sujeitos de direito privado, seja porque, quando assim não é, as entidades públicas não surgem nas relações tratadas revestidas do ius imperii.
G) Daí que se justifique inteiramente que a apreciação do litígio, tal como foi configurado pela própria Autora, ora Recorrente, seja efectuada pelos tribunais administrativos, tal como correctamente foi decidido no saneador sentença e repisado no Acórdão da Relação do Porto, decisões que não merecem qualquer reparo nem padecem de qualquer vício.
H) Razões pelas quais deve improceder o recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida, e assim se fazendo JUSTIÇA

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:
Sustenta a Recorrente que, ao contrário do decidido, a jurisdição comum é competente, em razão da matéria, para conhecer da acção de reivindicação ali proposta nos termos e para os efeitos do artigo 1311º do Código Civil, porquanto os pedidos formulados “respeitam ao exercício do direito de propriedade, à pretensão de restituição de imóveis ocupados e à condenação em indemnização por ocupação ilegal ou ainda pela frustração (total ou parcial) do dever de restituição”. É constante a jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, bem como do STA e do STJ, no sentido de que “a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, concretamente, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como configurada na petição inicial, relevando, designadamente, a identidade das partes, a pretensão e os seus fundamentos” - cfr., por todos, o acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 20-09-2012, proc. 02/12.
O Autor fundamenta o pedido de restituição de duas fracções de terreno, por um lado, na titularidade da sua propriedade, e, por outro lado, no facto de ter caducado o acordo celebrado, por já não poder concretizar-se o loteamento que justificou a posse de uma dessas fracções por parte dos RR, e na inexistência de qualquer título para a detenção da outra fracção por parte do R. MAP.
Por sua vez, o pedido indemnizatório tem também causas diversas, consoante se reporta a uma ou outra daquelas fracções: quanto à primeira fracção, é um pedido subsidiário, formulado para a hipótese da impossibilidade da sua restituição; quanto à segunda fracção, a indemnização vem ancorada na ilegalidade da sua ocupação.
Residualmente, os tribunais judiciais têm competência para conhecer das causas que não sejam legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (n° 1 do art° 211° da Constituição (CRP) e artigos 66º do CPC e 18º/l da LOFFJ, aprovada pela Lei 3/99, de 13 de Janeiro).
Importa, assim, verificar se o caso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, de acordo com o critério do n° 3 do artigo 212° da CRP, reproduzido no ETAF, ao estipular no seu artigo 10/1 que “Os tribunais da ordem administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. E, na medida em que a relação material controvertida também emerge de acordo celebrado entre as partes, quanto a uma das fracções, e de meros actos materiais por parte do R. MAP, quanto à outra, tem interesse considerar a densificação daquele critério geral exemplificada no artigo 4°/1/f), g) e i) do ETAF, segundo o qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos “especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo” e à “Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público” e “dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
Nos termos da petição inicial, a A., pelas razões que indica, perdeu o interesse no licenciamento do loteamento, em vista do qual foi entregue antecipadamente aos RR uma das fracções de terreno, propriedade da A., e celebrado o acordo em cuja cláusula 6 se refere que “não se verificando o licenciamento do loteamento referido, será nulo o presente acordo (...)”. Ora, segundo a petição inicial, o licenciamento não se verifica nem pode já ocorrer, desde logo porque a A. nele já não está interessada.
Assim, a procedência ou improcedência do pedido de restituição dessa fracção de terreno não implica a interpretação e aplicação de qualquer norma ou princípio de direito público, mas apenas saber se ocorre ou não aquele alegado facto da falta de interesse superveniente no licenciamento do loteamento, que obsta à sua verificação, com incidência na execução do acordo celebrado. A análise da regulamentação do procedimento do loteamento e da alegada culpa do R. Município na demora da sua conclusão, em que a A. funda o seu desinteresse superveniente no licenciamento do loteamento, apenas releva para determinar eventual responsabilidade das partes, que não é objecto do presente processo. A conduta potestativa da A., embora possa vir a ser sancionada civilmente por causar eventuais prejuízos para os interesses prosseguidos pelos RR, ao pôr termo definitivo ao acordo celebrado, parece ser suficiente para se considerar não verificado o licenciamento, com as consequências previstas na referida cláusula contratual, sem que, para este efeito, se tenha de averiguar quem é responsável pelo rompimento do acordo.
É certo que a celebração do aludido acordo e a entrega do terreno aos RR não pode compreender-se, como regra, senão num quadro da prossecução do interesse público, que lhes compete prosseguir, traduzido na expansão do MAP. Porém, podendo esse interesse público ser prosseguido com recurso a meios de direito privado, e não resultando dos termos do referido acordo que alguma das partes ficou investida de poderes exorbitantes de direito público na sua execução, o acordo celebrado deve ser interpretado e aplicado exclusivamente segundo os parâmetros do direito civil.
Daí não se segue necessariamente que não possam surgir circunstâncias supervenientes que obstem ao integral cumprimento daquele acordo, designadamente quanto à efectiva restituição do terreno considerado, e que suscitem questões do foro administrativo. Mas essas circunstâncias já não integram os termos da petição inicial, em face dos quais se deve determinar a competência jurisdicional, podendo, porventura, integrar questões prejudiciais, cujo conhecimento, pertencendo a tribunal de outra ordem, deve ser equacionado segundo o disposto no artigo 97°/1 e 2 do CPC.
Por seu turno, o pedido indemnizatório, formulado a título subsidiário, deve ser apreciado e conhecido pela jurisdição comum, que também é a competente para conhecer do pedido principal, na ausência de factos concretos que permitam enquadrá-lo no âmbito da jurisdição administrativa, ao abrigo da responsabilidade contratual, não sendo aqui aplicável a alínea g) do n° 1 do artigo 4° do ETAF, mesmo interpretada no sentido do alargamento da competência da jurisdição administrativa relativamente a todas as pessoas colectivas de direito público, ainda que por actos de gestão privada, como tem vindo a entender este Tribunal dos Conflitos (v., por todos, o acórdão de 6-12-2012, proc. 08/12), pois que se reporta à responsabilidade extracontratual.
Quanto ao pedido de restituição da parcela de terreno que, segundo a petição inicial, foi ocupada pelo R. MAP, que o detém sem qualquer título e sem lhe dar qualquer utilização, nenhuma questão se coloca em conexão com os critérios de atribuição da competência material à jurisdição administrativa.
Igualmente a questão da responsabilidade civil pela detenção intitulada desta fracção de terreno pelo R. MAP, sem imputação de qualquer actuação ao R. Município, a esse respeito, não se enquadra nas previsões das alíneas g) e i) do n° 1 do artigo 4° do ETAF, nem alegadamente respeita a uma relação jurídica administrativa, pois a A. limita-se a alegar que o R. MAP está a ocupar essa fracção, sem lhe dar qualquer uso”. É certo que, como se escreve no acórdão deste TC, de 2-3-2010, proc. 09/10: “Não pode (...) afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações materiais e muitas das não correspondem necessariamente à execução de um ato administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma de simples operações materiais, O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções Legais da entidade respectiva. Só uma voie de fait - ou seja, uma actuação material totalmente à margem das atribuições e competências da ré - abriria caminho à competência dos tribunais comuns.”
Porém, a ocupação nos termos alegados não permite vislumbrar aí a prática de acções ou omissões, com manifestação de poder administrativo, “no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo” - cfr. artigo 1° 12 e 5 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei 67/2007, de 31/12.
Em face do exposto, a meu ver, o presente recurso merece provimento, cabendo aos tribunais judiciais conhecer da acção proposta.

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos
Vem dada como assente a seguinte matéria:
1. Entre a Câmara Municipal do Porto, o Mercado Abastecedor do Porto, SA e a sociedade B…………, Lda., actualmente com a denominação social de A…………, SA foi, em 14 de Outubro de 1997 celebrado o denominado “Acordo” junto por cópia como doc 6 da p. i, cujo teor se dá aqui por reproduzido;
2. Corre termos no Tribunal Administrativo do Porto, o processo n.° 2659/11.4BEPRT, que se trata de uma acção administrativa comum sob a forma ordinária instaurada pela aqui A. A…………, SA, contra o Município do Porto, na qual pede a condenação do R a pagar-lhe uma indemnização no montante de £2.995.587,03 bem como juros de mora sobre este montante desde a citação até integral pagamento, com os fundamentos constantes da p.i junta por cópia a fls. 414 e ss, cujo teor se dá aqui por reproduzido.

III Direito
1. O presente recurso foi interposto nos termos do art.107º, n.º 2, do CPC.
É ponto assente que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e esclarecida pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04).
No caso presente a autora propôs, nas Varas Cíveis do Porto, uma acção de reivindicação, a coberto do art. 1311º do CC, onde pede a título principal:
(i)que seja declarado o direito de propriedade da autora sobre as parcelas de terreno identificadas com as letras B) e C) da planta junta como doc n.° 5 da P.I., pertencentes ao prédio rústico descrito na Conservatória do registo Predial sob o n.° 858 a que corresponde o artigo da matriz predial respectiva com o n.° 1039v,
(ii) a restituição dessas parcelas condenando-se os réus no reconhecimento desse mesmo direito de propriedade da autora
(iii) a condenação do réu Mercado Abastecedor do Porto a indemnizar a autora pela ocupação ilegal da parcela de terreno, identificada sob a letra C), na planta junta como doc n.° 5, no montante de €250.000,00, acrescido de €1.500,00 por cada mês de ocupação que decorra a partir de 31.8.2011 até efectiva devolução do terreno.
E a título subsidiário (iv) uma indemnização pelos prejuízos causados se a restituição não for possível ou se for parcial, acrescida dos respectivos juros de mora.
Para tanto, alegou, em síntese, que as partes celebraram entre si, em 14.10.1997, o acordo plasmado no documento 6 da p.i, mediante o qual a autora se comprometeu a ceder gratuitamente ao Município do Porto a parcela de terreno aí identificada (letra B) que integra o prédio da propriedade da autora, no âmbito da operação de loteamento que viria a ser solicitada pela autora após essa cedência, que o réu Município do Porto deveria depois ceder ao co-réu Mercado Abastecedor.
Mais alegou que enquanto essas cedências não ocorressem, o réu Mercado Abastecedor ficava autorizado pela autora, gratuitamente, a utilizá-la com vista nomeadamente à execução de vedações, infra-estruturas e pavimentações, utilização que vem sendo feita desde então até à data.
Por razões que imputa ao réu Município do Porto, a operação de loteamento projectada não chegou a concretizar-se, pelo que, sem prejuízo da indemnização que a autora entende ter direito, verifica-se a caducidade da autorização gratuita de utilização da parcela de terreno em causa, devendo consequentemente os réus restituírem à autora as ditas parcelas de terreno.
Alegou, finalmente, que o réu Mercado Abastecedor ocupou ilegalmente a parcela designada pela letra C) que deve restituir.
2. Importa sublinhar, em primeiro lugar, que a acção foi proposta no tribunal comum e que a recorrente sustenta desde o início, face aos pedidos que deduziu e à causa de pedir que identificou, que era aquele o tribunal competente. Depois, tem igualmente de chamar-se a atenção, pois é um erro que sistematicamente vem sendo cometido, para o facto de o tribunal competente ser aquele onde a acção é proposta desde que o seja para um dos pedidos. Se o não for para os restantes a solução não é declarar a competência do outro mas, aceitando a sua para apreciar os que lhe caibam, identificar aqueles de que não pode conhecer, prosseguindo aí o processo.
A acção e os pedidos formulados são típicos de processos que correm e cabem aos tribunais comuns (acção de reivindicação, pedidos de reconhecimento de propriedade, de restituição e de indemnização deles decorrentes). São, portanto, os tribunais especialmente aptos para apreciarem as respectivas acções.
3. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (Idêntica redacção tem n.º 1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66º do CPC.) "Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e nos termos do art. 212º, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º 1, do ETAF.) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas". O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária, como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. O âmbito da jurisdição administrativa encontra-se no art. 4º do ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.2, alterada pela Lei n.º 10/D/2003, de 31.12) onde se diz que compete aos tribunais administrativos “a apreciação de litígios que tenham por objecto” as situações a seguir enunciadas, sendo que a decisão recorrida identificou as alíneas f) (Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público) e g) (Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa) como suporte da atribuição da competência à jurisdição administrativa.
Importa separar a apreciação referente a ambas as fracções.
Em relação à da letra C) da planta mencionada nos autos a autora refere, simplesmente, que o réu Mercado Abastecedor, uma entidade privada, despido de quaisquer poderes públicos, a ocupou abusivamente estando obrigado a reconhecer a sua propriedade sobre ela, a devolvê-la e a liquidar todos os prejuízos decorrentes dessa ocupação. Em relação a ela não podem colocar-se quaisquer dúvidas sobre a competência dos tribunais comuns. Era quanto bastava para que o recurso tivesse de proceder.
Em relação à outra, a correspondente à letra B), a autora fundamenta o pedido na circunstância de ser a sua proprietária e no facto de ter caducado o acordo celebrado, por já não poder concretizar-se o loteamento que justificou a sua posse por parte dos réus sendo o pedido indemnizatório decorrente da eventual impossibilidade da sua restituição. Para o efeito, na petição inicial alegou ter perdido o interesse no licenciamento do loteamento que deu origem à entrega antecipada desta fracção aos réus e celebrado o acordo em cuja cláusula 6 se refere que “não se verificando o licenciamento do loteamento referido, será nulo o presente acordo (...)”. Visto o referido acordo (doc. n.º 6 a fls. 56) verifica-se que apenas se limita a definir as condições da cedência da aludida parcela (nas primeiras cinco das seis cláusulas que o integram) nada contendo de impositivo determinado pelo exercício de quaisquer prerrogativas de ius imperii. Não evidenciando a constituição imediata de qualquer relação jurídico-administrativa. Portanto, o resultado da acção não implica a interpretação de norma ou princípio de direito público mas apenas impõe se averigue se ocorre a invocada falta de interesse superveniente no licenciamento do loteamento.
Finalmente, como assinala o Magistrado do Ministério Público no seu parecer, “É certo que a celebração do aludido acordo e a entrega do terreno aos RR não pode compreender-se, como regra, senão num quadro da prossecução do interesse público, que lhes compete prosseguir, traduzido na expansão do MAP. Porém, podendo esse interesse público ser prosseguido com recurso a meios de direito privado, e não resultando dos termos do referido acordo que alguma das partes ficou investida de poderes exorbitantes de direito público na sua execução, o acordo celebrado deve ser interpretado e aplicado exclusivamente segundo os parâmetros do direito civil. Daí não se segue necessariamente que não possam surgir circunstâncias supervenientes que obstem ao integral cumprimento daquele acordo, designadamente quanto à efectiva restituição do terreno considerado, e que suscitem questões do foro administrativo. Mas essas circunstâncias já não integram os termos da petição inicial, em face dos quais se deve determinar a competência jurisdicional, podendo, porventura, integrar questões prejudiciais, cujo conhecimento, pertencendo a tribunal de outra ordem, deve ser equacionado segundo o disposto no artigo 97°/1 e 2 do CPC.”
Sendo os tribunais comuns os competentes para apreciarem o pedido principal são igualmente competentes para o pedido indemnizatório, subsidiário daquele.
Procede, assim, inteiramente o recurso.

IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em julgar competentes para o conhecimento da acção os tribunais comuns.
Sem custas.

Lisboa, 26 de Setembro de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José Tavares de Paiva – António Bento São Pedro – António da Silva Gonçalves – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António dos Santos Abrantes Geraldes.