| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos - I - O INETI – INSTITUTO NACIONAL DE ENGENHARIA E TECNOLOGIA INDUSTRIAL recorre para o Tribunal de Conflitos do Acórdão da Relação de Lisboa, de fls. 163, que, nos autos de acção com processo ordinário proposta pelo recorrente contra A..., revogou a sentença condenatória da 4ª Vara Cível de Lisboa e declarou os tribunais judiciais incompetentes em razão da matéria, absolvendo a Ré da instância.
Nesta acção, o ora recorrente pedia a condenação da outra parte na quantia de Esc. 9.482.000$00 de capital e 8.176.601$00 de juros vencidos, mais os juros vincendos, com fundamento em ter celebrado com ela, em 6.2.85, um contrato de desenvolvimento industrial que envolvia um empréstimo, sem juros, para construção e teste de um protótipo de um sistema de tinturaria a frio. Esse financiamento seria realizado pelo Ministério da Indústria e Tecnologia, que então exercia a tutela sobre o Autor, estando contratualmente previsto o seu reembolso pela Ré em e anuidades iguais no terceiro ano após a conclusão do projecto, ou seja, em Fevereiro de 1990, Fevereiro de 1991 e Fevereiro de 1992. Solicitado o pagamento à Ré, esta foi pedindo a prorrogação dos prazos até que, em Fevereiro de 1996, o Autor lhe fixou por carta o prazo de 15 dias úteis a contar da data da recepção da mesma para o pagamento integral devido.
Excepcionada a incompetência material do tribunal, por a relação contratual estabelecida ser de natureza jurídico-administrativa, a sentença veio a considerar a excepção improcedente e a julgar a acção parcialmente procedente, condenando a Ré a pagar ao Autor a quantia de 9.482.000$00, acrescida de juros de mora desde 22.2.96 até integral pagamento.
O acórdão recorrido, ao invés, considerou que o pedido emerge de um contrato administrativo, pelo que é o tribunal administrativo o competente para conhecer da acção.
Contra esta decisão se insurge o recorrente, que nas suas alegações enuncia as seguintes conclusões:
“1. A definição procedimental de contrato administrativo confunde-se com a noção de relação jurídica administrativa que determina a competência da jurisdição administrativa consagrada na CRP;
2. Nos termos do nº 3 do artigo 212º da CRP compete à jurisdição Administrativa o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas;
3. Relação jurídica administrativa, na esteira de Freitas do Amaral, é a que confere poderes de autoridade, ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos, ou impõe deveres públicos aos particulares, perante a Administração;
4. Entendendo-se como na anterior conclusão se contém, o contrato dos autos não conferiu poderes de autoridade ou impôs restrições de interesse público ao Recorrente perante a Recorrida, nem de modo algum, atribui direitos ou impôs deveres de públicos a Recorrida perante o Recorrente;
5. O douto acórdão recorrido defende que o critério estatutário é o dominante na doutrina portuguesa para se alcançar o conceito de contrato administrativo;
6. Segundo o critério estatutário o contrato é administrativo quando o seu regime jurídico e traçado pelo Direito Administrativo;
7. O regime jurídico dos contratos administrativos é constituído por normas que conferem prerrogativas especiais de autoridade à Administração Pública, e por normas que lhe impõem especiais deveres ou sujeições que não têm paralelo no regime dos contratos de direito privado;
8. Tais normas reflectem-se na formação, execução e extinção do contrato administrativo.
9. O contrato dos autos não foi precedido de concurso público, e nele o Recorrente surgiu desprovido de poderes de autoridade, nomeadamente, dos de modificação unilateral, de aplicar sanções, e de rescisão do contrato a título de sanção;
10. Entendendo-se como nas conclusões 6, 7, 8 e 9, o critério estatutário revela-se incapaz de qualificar o contrato dos autos como administrativo, qualificando-o, sim, como contrato de natureza privada, sujeito ao regime jurídico do direito privado.
11. Existem outros critérios qualificativos que por si só, e dissociados da presença de outras marcas de administratividade, devem ser afastados, por se revelarem, também eles, incapazes de distinguir contratos administrativos de contratos privados da Administração.
12. Não se pode caracterizar o contrato dos autos como administrativo à luz do critério orgânico, pois este é um critério claramente insuficiente e ultrapassado quer pela proliferação da Administração, quer pela proliferação dos seus contratos;
13. A qualificar-se o contrato dos autos como administrativo à luz deste critério, significaria qualificar todos os contratos da Administração Pública como administrativos;
14. Igualmente, não se pode qualificar o contrato em apreço como administrativo em função dos critérios do objecto e do fim de imediata utilidade pública.
15. O facto de naquele existir um fim de interesse público que se inclui nas normas estatutárias do Recorrente não significa, nem pode significar, que se está na presença de um contrato administrativo.
16. Toda a actividade do recorrente, como Administração Pública que é, é pautada pela prossecução do interesse público;
17. O contrato dos autos não encerra em si mesmo a prossecução intensa de fins concretos de interesse público nem o seu objecto consiste numa actividade de serviço público;
18. O interesse público que preside a este contrato, e o interesse público que norteia toda a actuação do Recorrente, interesse público este incapaz, de por si só, o qualificar como administrativo;
19. De entre todos os critérios doutrinários, o da sujeição é eleito pelo recorrente como o mais capaz, entre os demais, para qualificar o contrato dos autos;
20. À luz deste critério, existe contrato administrativo quando há uma sujeição do particular a Administração Pública, manifestando-se tal sujeição através de cláusulas específicas do contrato, que conferem ao contraente pública poderes exorbitantes face ao contraente particular;
21. Tais poderes exorbitantes são os consagrados no artigo 180º do CPA (modificação unilateral das prestações, rescisão unilateral do contrato, fiscalização da execução do contrato, aplicação de sanções em caso de incumprimento);
22. O contrato dos autos não estipula nenhum daqueles poderes contratuais da Administração Pública, à excepção de um simples poder de fiscalização;
23. O poder de fiscalização consagrado no nº 4 da cláusula 3ª do contrato objecto dos autos, não tem os contornos de um verdadeiro poder exorbitante visto se encontrar dissociado dos poderes sancionatório, de direcção, e de rescisão unilateral;
24. Esse poder de fiscalização em nada se diferencia do poder que assiste às partes em garantir o pontual cumprimento de um qualquer contrato de natureza privada;
25. Se assim não fosse não se compreenderia por que razão o recorrente, em face do incumprimento do contrato pela Recorrida, lançaria mão, nomeadamente, do poder sancionatório, para em ver disso fazer valer os seus direitos através dos presentes autos;
26. Não existindo, no contrato dos autos, nenhum dos poderes referidos em 21, com as características que lhes conferem a qualidade de verdadeiros poderes exorbitantes, também o critério da sujeição se revela impotente para qualificar o contrato dos autos como administrativo;
27. O objecto do contrato que se discute nos autos não é passível de acto administrativo;
28. Das várias marcas de administratividade enunciadas, e normalmente, presentes nos contratos administrativos, só duas existem no contrato dos autos;
29. Com efeito, nele intervém um ente público, e nele se prossegue o interesse público;
30. Na celebração de contratos de natureza privada, não se pode dissociar da sua natureza jurídica, como Administração Pública que é, e não se pode furtar à prossecução do interesse público, que norteia toda a sua actividade;
31. A presença destas marcas é comum nos contratos privados da Administração Pública e nos contratos administrativos por ela celebrados, pelo que são incapazes de o qualificar como administrativo.
32. O contrato dos autos é um contrato de natureza privada e como tal sujeito ao regime jurídico do Direito Privado;
33. Entendendo-se como na anterior conclusão se contém, não existe entre o Recorrente e a Recorrida a relação jurídica administrativa a que se refere o nº 3 do artigo 212º da CRP;
34. Pelo que os Tribunais Administrativos são incompetentes para conhecer e julgar o litígio que originou os presentes autos;
35. Decidindo, como decidiu, o douto acórdão recorrido violou o artigo 212º, nº 3 da CRP e por erro de interpretação e aplicação, violou, igualmente, o artigo 178º do CPA e os artigos 9º e 51º, nº 1 al. g) do ETAF, devendo par isso ser revogado”.
Nas contra-alegações, a recorrida começou por levantar a questão prévia da não admissibilidade do recurso, em virtude de o mesmo ter sido interposto, incorrectamente, para o S.T.J.. No mais, defendeu a manutenção do acórdão.
O recorrente foi ouvido sobre essa questão prévia, tendo vindo dizer que houve lapso na indicação do tribunal a que o recurso se dirigia, mas que isso não podia importar a não admissão do mesmo, dado não se tratar de nenhuma das situações previstas no nº 3 do art. 687º do C.P.C..
O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência da questão prévia, e do não provimento do recurso.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.- II - Importa, em primeiro lugar, decidir a questão prévia da inadmissibilidade do recurso, suscitada pela recorrida.
Conforme esta alega, o recorrente, no seu requerimento de interposição do recurso de fls. 176, referiu que o mesmo era para o S.T.J., quando, na realidade, o tribunal competente para dele conhecer é o Tribunal de Conflitos, em vista do que dispõe o art. 107º, nº 2, do C.P.C.. O recurso não devia ter sido admitido para um tribunal distinto daquele para o qual o recurso foi interposto. Há nulidade, porquanto foi praticado um acto não permitido por lei – art. 202º, nº 1, do C.P.C..
A recorrida não tem razão.
Desde logo, a menção do tribunal competente para conhecer do recurso não faz parte das indicações que devem obrigatoriamente constar do requerimento em que é interposto – cf. o art. 687º, nº 1, do C.P.C..
Em consonância com esta norma, o nº 3 do mesmo artigo, ao enumerar os fundamentos da não admissão do recurso, deixa de fora a indicação errada do tribunal para quem o recurso é interposto, circunscrevendo-os aos casos em que a decisão não comporta recurso, este foi interposto fora de prazo ou o recorrente não está em condições de recorrer. Além disso, na hipótese análoga de erro na espécie de recurso, a lei manda que o tribunal receba o recurso e lhe fixe os termos apropriados – mesmo nº 3.
Sendo assim, foi inteiramente legal a decisão de admitir o recurso para o tribunal que pela lei é o competente. Improcede, por conseguinte, a questão prévia levantada.
Passando à questão que constitui o cerne do presente recurso, convém antes do mais reter que a decisão impugnada, ao considerar o contrato dos autos como um contrato administrativo e julgar competente para a acção o tribunal administrativo assentou, resumidamente, nos seguintes fundamentos:
a) O contrato em causa não cabe em nenhuma espécie das enumeradas, de forma exemplificativa, no nº 1 do art. 178º do CPA, pelo que há averiguar se ele constitui, modifica ou extingue uma relação jurídica de direito administrativo (nº 1 do art. 178º);
b) O critério básico de qualificação do contrato como administrativo assenta na natureza estatutária do direito administrativo, devendo ser assim considerados os contratos que constituem um processo próprio de agir da Administração e que criam, modificam ou extinguem relações jurídicas disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo; da análise dos efeitos jurídicos pactuados pelas partes retiram-se as normas que lhe são aplicáveis.
c) O contraente é um organismo integrado na administração indirecta do Estado ao qual incumbe, por lei, a promoção da investigação, o desenvolvimento tecnológico e o apoio aos diferentes sectores industriais, e bem assim fomentar o desenvolvimento da política de inovação industrial nas empresas, apoiando-as tecnológica e laboratorialmente e prestando-lhes assistência; o contrato insere-se no âmbito destas atribuições;
d) O contrato envolve um empréstimo sem juros, o que constitui marca de administratividade, pois não é usual a entrega de capital sem retribuição ou sem um interesse próprio em participar no produto da sua aplicação;
e) Outros indícios apontam no sentido de uma ambiência de direito público, a saber: i) o objecto do contrato; ii) a relacionação expressa nele feita entre a actividade apoiada e os fins cometidos ao ente público; iii) a obrigação do contraente público de apoiar técnica e tecnologicamente a produção do equipamento que dele é objecto; iiii) o poder de fiscalização do cumprimento do faseamento e das despesas realizadas; iiiii) A reserva de autorização ministerial para o protótipo ser cedido ao estrangeiro.
Para o recorrente, porém, o contrato dos autos não foi precedido de concurso público, não lhe conferiu poderes de autoridade, como seriam os de modificação unilateral, de aplicação de sanções e de rescisão do contrato a título de sanção - nem impôs ao recorrido restrições de interesse público. O facto de existir um fim de interesse público que se inclui nas normas estatutárias do recorrente não é suficiente para significar a presença de um contrato administrativo, já que, desta maneira, todos os contratos da Administração Pública seriam administrativos. O poder de fiscalização não possui os contornos de verdadeiro poder exorbitante, visto estar dissociado dos outros poderes. O contrato em causa é, por conseguinte, de natureza privada.
Vejamos:
O ponto de partida para a resolução das questões da competência do tribunal são os termos em que o Autor fundamenta a acção e formula a sua pretensão. É a estrutura da relação jurídica em litígio, tal como ele a recorta, que serve de aferição para a determinação daquele pressuposto processual – cf. o Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 31.3.98, proc.º nº 325, e os Acs. do S.T.A. de 27.1.94, proc.º nº 32.278, 8.5.97, proc.º nº 18.487, 6.7.95, proc.º nº 36.380 e 7.3.01, proc.º nº 46.049.
Temos então que o Autor, instituto público ao tempo designado de LNETI, veio ao Tribunal Cível pedir a condenação da Ré, empresa privada com quem havia contratado nos termos do escrito de fls. 9 (“contrato de desenvolvimento industrial”), no pagamento de determinadas quantias a título de reembolso do financiamento que lhe havia sido concedido para a execução dum projecto de construção e teste de um protótipo de um sistema de tinturaria a frio.
À vista dos termos em que a acção é proposta, nada há neste caso concreto que nos permita estabelecer, sem outras indagações, uma conexão definitiva com certa jurisdição que seria competente para a causa. Isto porque o desenho da relação jurídica de que emerge a pretensão da Autora, ao contrário do que noutros casos sucede (v. p. ex. o Ac. deste Tribunal de 27.2.02, proc.º nº 371/02), não se colhe directamente dos dizeres da petição, incluindo os factos que narra e a formulação do pedido; retira-se, antes, do contrato para que ela remete, e cuja cópia fez juntar. Assim, tal conexão só poderá revelar-se mediante a análise desse contrato, em conjugação com a pesquisa sobre os critérios distintivos entre contrato administrativo e contrato de direito privado.
A delimitação da fronteira entre o contrato de direito privado e o contrato administrativo nunca foi tarefa fácil, deixando à doutrina e à jurisprudência amplo espaço de debate.
A distinção foi sendo feita recorrendo a critérios relativos aos sujeitos, ao fim, ao objecto e estatuto privado da Administração Pública (cf. MARIA JOÃO ESTORNINHO, Requiem pelo Contrato Administrativo, 1990, p. 75 e segs.).
Mas os termos do problema foram alterados, e a discussão enriquecida, com a publicação do ETAF, cujo art. 9º veio adoptar um critério aberto de contrato administrativo, passando a ser meramente exemplificativa a enumeração dos tipos de contratos administrativos e definido como seu elemento caracterizador a constituição, modificação ou extinção duma relação jurídica de direito administrativo. Publicado alguns anos depois, o CPA acolheu no art. 178º a mesma definição de contrato administrativo.
O carácter taxativo da antiga enumeração legal, bem como a costumeira exigência de que o particular ficasse associado de forma duradoura e especial à realização do fim administrativo, com submissão à autoridade e direcção dos órgãos da entidade pública contratante, impediram, durante muitos anos, que uma gama muito grande de relações jurídicas pudesse submeter-se a um regime de direito administrativo, e fosse consequentemente objecto de discussão contenciosa nos tribunais administrativos.
Todavia, nem por isso a mudança da definição legal clarificou o problema, pois o critério de identificação do contrato administrativo pela via da relação jurídica de direito administrativo veio trazer dificuldades de interpretação, como anteviu FREITAS DO AMARAL – Lições, 1989, p. 439.
No Acórdão do S.T.A. de 14.7.94 (Apêndices ao Diário da República, p. 5801), assinala-se o seguinte:
“Esta abertura do critério definidor da competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos administrativos coincidiu com uma generalizada tendência para o alargamento, a nível substancial, desta categoria de contratos, de que a doutrina mais actualizada tem dado conta (cf. José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, Maria João Estorninho, Requiem pelo Contrato Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra, 1990, e, por último, José Casalta Nabais, Contratos Fiscais (Reflexões acerca da sua Admissibilidade, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Studia Ivridica, n.º 5, Coimbra Editora, Coimbra 1994, em especial pp. 64-84)”.
SÉRVULO CORREIA chama a atenção para uma categoria de contratos, que são os contratos com objecto passível de direito privado, ou seja, aqueles cujo objecto seria em princípio susceptível de ser enquadrado num negócio jurídico – típico ou atípico – celebrado entre os particulares. Para este autor, quando os deveres e direitos pactuados são neutros ou indiferentes, justifica-se a presunção de que as partes remeteram para a aplicação dos princípios gerais do contrato administrativo. Salvo prova de que a vontade real de ambas as partes era a oposta, partir-se-à do princípio de que celebraram um contrato administrativo. Na realidade, “nos nossos dias, o Direito geral da Administração é o Direito Administrativo...” – Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pp.403-406. Este entendimento é por diversas vezes citado em acórdãos do S.T.A., como os de 25.1.01, proc.º nº 46.798, e de 7.3.01, proc.º nº 46.049.
Apesar desta tendência, uma análise dos mais recentes arestos do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos sobre a matéria permite constatar que a Jurisprudência não se vem limitando a aceitar a matriz administrativa do contrato em função da mera presença de um contraente público e de uma qualquer ligação do objecto do contrato a finalidades de interesse público que esse ente prossiga.
Ao contrário, não prescinde de, caso a caso, procurar detectar a presença de marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou de traços reveladores de uma ambiência de direito público.
Recorde-se que relação jurídica de direito administrativo não é seguramente aquela que simplesmente envolve a Administração, é a que “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” – FREITAS DO AMARAL, Lições, p. 439/40.
O critério estatutário pode considerar-se entre nós dominante. Nesta concepção, contrato administrativo é o que constitui um processo próprio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares (SÉRVULO CORREIA, ob. cit., p. 396).
A preferência generalizada pelo critério estatutário – que, de resto, o acórdão recorrido compartilhou – tem um mérito indiscutível. É que, como salientam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros (Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 341) “trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas - importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou exclusivamente) de administratividade – é a única (proposta) compatível com a imputação constitucional da jurisdição do direito administrativo e dos tribunais administrativos aos tribunais administrativos”.
Passando agora à análise daquilo que entre as partes foi convencionado, e começando pelo objecto desse contrato, observa-se que a empresa particular ora recorrida se obrigou perante o LNETI a construir e testar um protótipo de um sistema de tinturaria a frio com certas características, bem como a executar um programa de desenvolvimento desse equipamento, incluindo a sua industrialização e comercialização. Em contrapartida, o LNETI vinculou-se a apoiar técnica e tecnologicamente a empresa na produção do mesmo equipamento, e (implicitamente) a obter o financiamento do projecto pelo Ministério da Indústria e Energia, que o comparticiparia em 70% dos respectivos custos (9.482 contos em 13.545 contos), através dum empréstimo sem juros, reembolsável a partir do 3º ano subsequente à respectiva conclusão.
Ora, entre o objecto do contrato, assim definido, e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo recorrente, enquanto instituto público inserido na chamada administração indirecta do Estado, fácil é surpreender uma conexão muito intensa, muito próxima e muito directa. Pelos arts. 4º e 5º do Dec-Lei nº 361/79, de 1.9, 16º do Dec-Lei nº 206/89, de 27.6 e 3º do Dec. Reg. n.º 30/92, de 10.11, eram suas atribuições promover a investigação e desenvolvimento experimental, coordenando projectos nesse campo, contribuir para o desenvolvimento tecnológico e industrial, tendo em vista o aumento da competitividade da produção nacional, e prestar assistência e apoio tecnológico e laboratorial, com vista ao desenvolvimento e modernização das empresas e melhoria dos produtos industriais.
O contrato, designado de “Contrato de Desenvolvimento Industrial”, convoca directamente o exercício destas atribuições, desde logo por via do preâmbulo ou “introdução” com que o respectivo texto se inicia, e que reza assim:
“A melhoria da competitividade da indústria portuguesa e a resistência à concorrência internacional passa pela introdução, no mercado, de novos produtos baseados em tecnologia nacional, sendo essencial impulsionar as novas tecnologias e os novos produtos industriais sobretudo se se tratar da produção de bens de equipamento.
Prosseguindo esta orientação o Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (LNETI) e A... (...) celebram nesta data este contrato, cuja minuta foi aprovada pelo Ministro da Indústria e Tecnologia, e que se rege pelas cláusulas seguintes:”
É, portanto, bem visível que o contrato se acha “teleologicamente orientado” à realização de um interesse público específico compreendido nas atribuições da pessoa pública – v. os Acs. de 7.10.03, proc.º nº 720/03, e 16.12.93, proc.º nº 32.537.
Para além do apoio técnico e tecnológico ao projecto, a parte privada obtém do Estado um financiamento, através de empréstimo sem juros, da maior parte dos seus custos. A decisão recorrida viu nesta ausência de retribuição ou contrapartida económica da cedência de capital uma marca clara de administratividade, salientando com inteiro a propósito que “não é usual entre privados – mais a mais entre pessoas colectivas – ceder capital sem retribuição ou sem um interesse em participar no produto da sua aplicação".
Para não ser um sinal forte de administratividade, a obrigação assumida pelo contraente público teria de constituir uma espécie de liberalidade – o que repugna admitir quando está em causa o comprometimento de dinheiros públicos. Porventura mais incisivo é ainda o facto de os fundos serem avançados pelo próprio Estado, por intermédio do Ministério que exerce a tutela sobre o instituto público (sem embargo de deverem depois ser restituídos ao LNETI, tal como se prevê na cláusula 8ª).
Mas existem, sem dúvida, outras marcas.
O LNETI fiscaliza o cumprimento do faseamento das despesas realizadas, mediante a apresentação de relatórios semestrais de execução, de um relatório final e, quando necessário, através da prestação pela empresa de esclarecimentos que lhe sejam solicitados – cláusula 3ª, nºs 3 e 4.
Igualmente, pela cláusula 4ª, prevê-se que a cedência dos direitos sobre o equipamento produzido, quando feita ao estrangeiro, depende de prévia aprovação do contrato pelo Ministro da Indústria e Energia – o que de novo evidencia que o projecto apoiado é suficientemente importante, do ponto de vista da qualidade e eficiência energética e ambiental, para interessar um organismo como o LNETI. A ponto de se justificar, para protecção da indústria portuguesa, o estabelecimento dessa limitação de interesse público à livre comercialização do bem produzido pela empresa privada contratante.
Está suficientemente clara a supremacia do interesse público, bem como a sujeição do contraente privado a uma actividade conformadora da contraparte pública em sede de fiscalização – sinais típicos de administratividade que a lei enumera nas als. b) e d) do art. 180º do CPA.
Curiosamente, e embora este não deixe de ser um contrato que envolve a prestação de serviços, a actividade prestativa fica a cargo, não do contraente privado, como é habitual na empreitada, no fornecimento contínuo, ou noutras prestações de serviços (v.g., a contratação de profissionais independentes) mas do contraente público, que põe ao dispor do outro a sua sólida estrutura de investigação tecnológica e laboratorial.
Daí que pareça justificar-se a sua inclusão na categoria dos contratos administrativos de atribuição, isto é, os que têm por causa-função atribuir uma certa vantagem ao contraente particular em vista de uma actividade que interessa ao contraente público, e nos quais a prestação da Administração é que é essencial – como propõe o acórdão recorrido, de novo com inteiro acerto (v. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia…, p. 421 e segs.). O objectivo prosseguido por ambas as partes não seria realizável, ou sê-lo-ia muito dificilmente, no quadro de uma relação jurídica paritária, como é a de direito privado.
No entanto, ele seria decerto atingível pela via da emissão de acto administrativo que unilateralmente atribuísse à empresa uma subvenção ou benefício, eventualmente sujeito a modo ou condição – como no caso versado no Ac. do S.T.A. de 16.12.03, proc.º nº 1512/03. Ora, é justamente em relação a estes contratos, designados como de objecto passível de acto administrativo (cf. o art. 185º, nº 3, al. a), do CPA), que menos duvidosa se torna a sua qualificação como administrativos.
Deste modo, e não obstante não ter sido antecedido de concurso público, nem nele se detectarem os traços de autoridade e supremacia do contraente público que o recorrente aponta (possibilidade de aplicar sanções, incluindo a rescisão unilateral, e de impor modificações), os quais, é bom que se diga, não têm que estar presentes em todos os contratos administrativos, o contrato dos autos, em que o Autor e ora recorrente funda a sua pretensão de ver reembolsado o capital que emprestou à recorrida, bem como de ser pago dos respectivos juros, possui diversas marcas suficientemente indiciadoras de que fez nascer relações jurídicas reguladas pelo Direito Administrativo.
Sendo assim, revela-se correcta, e isenta de reparos, a decisão de julgar os tribunais judiciais incompetentes em razão da matéria.
O tribunal competente é o tribunal administrativo de círculo (art. 51º, nº 1, al. g) do ETAF).
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, declarando competente para o conhecimento da acção o tribunal administrativo de círculo.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Março de 2004
J. Simões de Oliveira – Relator – João Belchior – Santos Botelho – Quirino Soares (Vencido, pois, ao contrário da opinião maioritária, não encontro, nos aspectos contratuais enfatizados, as marcas de administratividade de poder, que são próprias do contrato administrativo. Não há, ali, nada que não possa ser visto num contrato de direito privado, inclusive a inexistência de juros do capital de financiamento, porque, à atribuição desse capital, que só cobre, aliás, parte dos custos, corresponde, da parte da financiada, um investimento que, de outra forma, ela não levaria, por certo, a cabo.) – Ferreira de Almeida (Vencido, subscrevendo a declaração de voto do Exmº. Cons.º Quirino Soares, acrescentando apenas que não se descortina no caso “sub-judice” uma qualquer relação jurídico-administrativa, critério definidor decisivo para a atribuição de competência aos Tribunais administrativos) – Bettencourt de Faria (vencido nos termos das declarações de voto que antecedem) – Santos Serra (votei a tese do projecto de acórdão, no sentido de declarar competente o tribunal administrativo de círculo, uma vez que não fora possível formar maioria). |
