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O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de conflito de jurisdição, acorda: -----

a. Relatório:

- Morgadinho Farm, LDA., com os demais sinais dos autos, em janeiro de 2023, requereu no Tribunal administrativo e fiscal de Loulé, contra: ------

- Instituto da Conservação das Florestas e da Natureza (ICFN) I.P., ---

providência cautelar de suspensão de eficácia de auto de embargo de 15/10/2022.

Para tanto alegou, em síntese, ter celebrado com os herdeiros de AA um contrato de arrendamento sobre uma parcela de 10 hectares do imóvel registado na Conservatória do Registo Predial de Tavira sob a ficha n.º ..........15, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo .70 da União de freguesias de Conceição e Cabanas de Tavira e na matriz predial urbana sob o artigo matricial .92.

Que essa parcela tem aptidão e utilização agrícola desde pelo menos 1995, encontrando-se na plataforma Infraestruturas de Dados Espaciais da CCDR Algarve mencionada como sendo de “amendoeiras”. E está inserida na área de aproveitamento Hidroagrícola do Perímetro de Rega do Sotavento do Algarve, pelo que a Requerente tem de cumprir os Regulamentos de Aproveitamento Hidroagrícola, entre os quais a obrigação de regar atribuídos a cada prédio que ficam incorporados e são inseparáveis para efeitos de transmissão.

Que aos terrenos como este, beneficiados por uma obra do Estado de interesse regional, não podem ser coartados os correspondentes direitos nem prejudicados no cumprimento das suas obrigações.

Que a plantação de abacateiros em área de 7ha assume mais vantagens do que a previamente existente, «de amendoeiras», a nível do consumo da água.

Que teve conhecimento informal da existência do auto de embargo, com o n.º ........22, de 15/10/2022, do qual não foi notificada, não lhe tendo sido permitido exercer o contraditório

Que o embargo não encontra enquadramento normativo no regime à luz do qual foi emanado.

Que a parcela de 7ha já está completamente plantada, pelo que o embargo é totalmente inútil, porquanto já não pode produzir os efeitos que visa prosseguir.

Argumenta que o ato suspendendo padece do vício de preterição de audiência prévia. Por falta de invocação de normas legais ou regulamentares de habilitação, padece, também, do vício de usurpação de poder, dado que o embargo apenas poderia ter sido possível com recurso ao poder judicial e, bem assim, do vício de violação de lei, por violação do princípio da legalidade e do direito de iniciativa económico. Acrescenta que se verifica a falta de fundamentação de facto e de direito. Tudo o que demonstra a procedência da pretensão a formular na ação principal, verificando-se o fumus boni iuris.

Em prol do periculum in mora, argumenta que o cumprimento do embargo pode causar a morte de todos os abacateiros plantados e a inutilização das infraestruturas de apoio à plantação, tais como as redes de rega instaladas e a degradação dos equipamentos e máquinas.

Conclui que os danos que resultam da concessão da providência cautelar não são superiores aos que resultariam da sua recusa.

O Requerido ICFN, citado, deduziu oposição.

Alegou que a Requerente se recusou a assinar o auto de embargo, sendo que, como do mesmo resulta, aquela se considerou legalmente notificada. Que o auto de embargo resultou de um processo de contraordenação pela prática de factos suscetíveis de configurar a prática de uma contraordenação ambiental grave e, como tal, oportunamente poderá a Requerente exercer o contraditório nesse processo. Acrescenta que a Requerente está a litigar, na verdade, em matéria de direito de contraordenações ambientais que se encontra excluída da jurisdição administrativa, como resulta, a contrario, do artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Subsidiariamente pugna pelo não decretamento da providência cautelar, por não se verificarem os respetivos pressupostos.

A Requerente, em 13/02/2023, requereu a ampliação do objeto do processo ao parecer e despacho que teve conhecimento por via da oposição e ampliação da causa de pedir, pugnando pela improcedência da exceção de incompetência.

A entidade Requerida respondeu, em 20/02/2023, pugnando pelo indeferimento da pretensão da Requerente e, ainda, pela procedência da exceção da incompetência dos tribunais da jurisdição administrativa.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, por sentença de 23/02/2023, julgou improcedente, por não provada a providência cautelar de suspensão de eficácia daquele auto de embargo.

A Requerente, inconformada, interpôs recurso para a 2.ª instância pugnando pela procedência da ação cautelar.

A entidade Requerida respondeu, defendendo a confirmação da sentença recorrida.

O Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 13/07/2023, anulou a sentença recorrida determina que seja proferida outra que conheça também da ampliação do pedido.

Na sequência, o Tribunal administrativo e fiscal de Loulé, por sentença de 6/11/2023 declarou-se incompetente em razão da jurisdição e absolveu a entidade Requerida da instância.

A Requerente, inconformada, apelou para a 2.ª instância, pugnando pela competência dos tribunais da jurisdição administrativa e pela procedência da ação cautelar.

O Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 16/10/2024 julgou improcedente a apelação, confirmando a sentença recorrida.

Tribunal Central que, por acórdão de 19/12/2024, indeferiu a arguição de nulidades que a Requerente imputou ao acórdão confirmatório.

A requerente, não se conformando interpôs recurso de revista que o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 13/02/2025, não admitiu.

Mediante petição da Requerente foi o processo remetido em 30/04/2025 ao Juízo de Competência Genérica de Tavira.

Tribunal que, por decisão de 9/07/2025, entendendo que a Requerente visa impugnar apenas a validade e legalidade do auto de embargo emitido pelo Instituto Requerido em 15/10/2022, não estando em causa qualquer processo de contraordenação, para o qual serão competentes os tribunais comuns e que o auto de embargo, cuja suspensão de eficácia a Requerente pretende, compreende um ato jurídico emanado por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo, portanto, da competência dos tribunais administrativos ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea b) do ETAF ou, caso assim não se entenda, por se tratar de ato praticado no exercício de poderes públicos, ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea b) do ETAF, julgou verificada a exceção da sua incompetência absoluta para conhecer a vertente “providencia cautelar de suspensão da eficácia do “auto de embargo de 15.10.2022” e, em consequência, absolveu o Requerido da instância.

Deparando-se com o conflito negativo de jurisdição assim surgido nos autos, suscitou a sua resolução, remetendo o processo ao Tribunal dos Conflitos.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, pronunciou-se “no sentido da atribuição aos tribunais judiciais comuns da competência material para conhecer da impugnação da providência em causa, mais concretamente o juízo de competência genérica de Tavira”.

c. exame preliminar:

No caso, tribunais de diferente ordem jurisdicional, - uns da jurisdição administrativa, outro da ordem comum – declaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer e julgar a ação cautelar que a Requerente intentou contra o Instituto Requerido.

O tribunal da jurisdição comum pediu a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a sua resolução.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente e que possam impedir o prosseguimento do processo para o julgamento do conflito negativo.

d. objeto do conflito:

Cumpre, assim, resolver o conflito negativo de jurisdição, definindo qual das jurisdições – a comum ou a administrativa – é competente, em razão da matéria, para conhecer da vertente ação cautelar de suspensão de eficácia de auto de embargo em tela.

e. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” ¹.

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

2. fixação:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95]”².

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 e respetivas alíneas b), d) e l) que lhes cabe, (no que para aqui poderia interessar) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- (…)

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

(…)

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;

(…)

l) Impugnações judiciais de decisões da administração pública que apliquem coimas, no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias”.

ii. regime jurídico (substantivo):

No caso dos autos, está em causa a impugnação de uma decisão de uma autoridade administrativa consubstanciada num “auto de embargo” de plantação de abacates.

O Conselho Diretivo do ICNF, nos termos das alíneas p) e q) do n.º 4 do artigo 6.º da respetiva lei orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 43/2019, de 29 de março, tem competência para «Instaurar e decidir processos de contraordenação para que o ICNF, I. P., seja competente, nomear os respetivos instrutores, aplicar coimas e as sanções acessórias que ao caso couberem e, no mesmo âmbito, aceitar o pagamento voluntário ou em prestações, nos termos legais, declarar a extinção do procedimento quando o mesmo não possa prosseguir e remeter o processo ao Ministério Público em caso de impugnação judicial sempre que a decisão final proferida seja mantida» e «Praticar os demais atos necessários à prossecução das atribuições do ICNF, I. P».

Nos termos da al. g) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 50/2006, de 28 de agosto (Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (LQCOA)), compete à autoridade administrativa a “Imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma.”, quando tal se mostre “necessário para a instrução do processo de contraordenação ambiental ou quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente”.

Sendo subsidiariamente aplicável às “contraordenações ambientais e do ordenamento do território” (n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 50/2006) o regime geral das contraordenações

Resulta do disposto no n.º 1 do artigo 55.º, do n.º 1 do artigo 59.º e do artigo 61.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO) que “As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem” (n.º 1 do artigo 55.º), sendo competente para conhecer dessa impugnação o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infração.

iii. jurisprudência:

Versando sobre questão idêntica, o Tribunal dos Conflitos³ decidiu que “Competindo aos tribunais comuns conhecer da impugnação judicial de sanções contra-ordenacionais de natureza ambiental, caber-lhes-á também a apreciação da impugnação das medidas cautelares relacionadas com a prática do respetivo ilícito contra-ordenacional”.

Sustentou-se que “não se tratando, nem da violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, nem de ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias, fica afastada a previsão do art. 4.º, n.º 1, alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.” E que “considerando a ligação entre a decisão impugnada e a instrução de um processo de contraordenação ambiental, tem plena aplicação a orientação definida, por exemplo, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Novembro de 2007, www.dgsi.pt, proc. n.º 0689/07. Segundo a qual “A impugnação das medidas cautelares relacionadas com o ilícito contra-ordenacional tem de ser feita nos Tribunais comuns por serem estes os competentes para conhecer da aplicação de sanções contra-ordenacionais e das medidas acessórias ou cautelares que lhe estão associadas” (ponto I do respectivo sumário).”

Mais recentemente, ainda que numa situação não exatamente similar, decidiu-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27/05/2021, processo n.º 0474/20.3BELLE, “(…) também aqui resultaria incompreensível a solução de que o arguido, ou interessado, tivesse que se dirigir aos tribunais administrativos para sindicar, em geral, as decisões tomadas ao longo e no final do processo contraordenacional em causa, mas já tivesse que se dirigir aos tribunais comuns (designadamente, aos criminais, como defendido pelo Recorrente) para sindicar uma atitude ou decisão tomada no mesmo processo contraordenacional relativamente ao seu direito de informação ou de acesso aos autos. E, de todo o modo, sempre a solução resultaria contrária a uma interpretação conjugada dos arts. 4º nº 1 l) do ETAF e 55º nºs 1 e 3 e 61º nº 1 do DL nº 433/82.”

Assim, seguindo a orientação perfilhada pelo citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Novembro de 2007, uma vez que a competência para conhecer da aplicação de sanções contra-ordenacionais compete aos Tribunais Comuns, caber-lhes-á também a apreciação da impugnação das medidas cautelares relacionadas com a prática do respetivo ilícito contra-ordenacional.»⁴.

iv. apreciação:

Como resulta das decisões dos tribunais em conflito, neste processo questiona-se o auto de embargo da plantação de abacates na parcela de terreno identificado no requerimento inicial, levantado na sequência de auto de notícia que veio a originar o processo de contraordenação n.º 7-4256-2022 do qual aquele auto é um dos respetivos atos. Como se infere do referido auto de notícia está em causa a violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 92/2019, de 10 de julho, sancionada nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 22.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto.

Reiterando a jurisprudência deste Tribunal dos Conflitos, a impugnação do ato suspendendo, enquanto medida cautelar adotada em processo de contraordenação instaurado por notícia de infração ao regime da Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais é da competência dos tribunais comuns. Não se cinge, pois, esta competência à impugnação da coima, i.e., do ato final do processo de contraordenação, abrangendo, também, todos os atos praticados ao longo do processo contraordenacional.

Não obsta a esta conclusão a circunstância de ter sido liminarmente admitida a providência cautelar no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, nem, bem assim, releva a sentença de mérito inicialmente proferida, já que esta foi posteriormente revogada. Sendo a exceção de incompetência em razão da matéria de conhecimento oficioso, não fica precludido o seu conhecimento até à prolação de sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (cf. artigo 97.º, n.º 1 do CPC).

f. dispositivo:

Pelo exposto, o Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo aos tribunais judiciais comuns, por força do disposto no artigo 4.º, n.º 4, alínea e) do ETAF,– concretamente ao Juízo de Competência Genérica de Tavira, do Tribunal Judicial da Comarca de Faro, a competência material (residual) para conhecer da ação cautelar intentada nestes autos pela requerente contra o ICNF.

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Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Lisboa, 14 de janeiro de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) - José Francisco Fonseca da Paz.

1. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.

2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.

3. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 09/03/2022, processo n.º 010/21.4T9STR.

4. Ver, também, do Tribunal dos Conflitos, o acórdão proferido no processo n.º 031/17, de 26/10/2017 (“(…)aos Tribunais Administrativos e Fiscais só é atribuída competência para apreciar e decidir as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, por contra-ordenação ambiental, caso o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por violação de normas do ordenamento do território, e/ou por contra-ordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, v.g., as consagradas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”), processo n.º 043/17, de 26/10/2017 (“O DL n.º 214-G/2015, de 02.10, não veio retirar aos tribunais da jurisdição comum a competência para o conhecimento de impugnação judicial relativa à aplicação de contra-ordenação ambiental.”), processo n.º 038/21, de 23/03/2022 e, mais recentemente,processo n.º 0240/25.0BEPRT, de 10/07/2025.