Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	03/03

Data do Acordão:	09/25/2003

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	ABÍLIO VASCONCELOS CARVALHO

Descritores:	ESCRITURA PÚBLICA. NOTÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS. ACTO DE GESTÃO PÚBLICA.

Sumário:	I - É acto de gestão pública a realização de uma escritura de compra e venda efectuada por um notário uma vez que age no exercício de uma função do Estado que é a de prosseguir o interesse público de dar forma legal e conferir autenticidade aos actos jurídicos extrajudiciais. II - Consequentemente, para a acção de declaração de nulidade da venda, cancelamento de registos e indemnização por virtude de a Notária não ter verificado que se encontrava em vigor e registada reserva de propriedade sobre os bens vendidos são competentes os tribunais administrativos.


Nº Convencional:	JSTA00062170
Nº do Documento:	SAC2003092503
Data de Entrada:	02/27/2003
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O 1º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE LOULÉ E O TAC DE LISBOA
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	CONFLITO.
Objecto:	AC TR DE ÉVORA.
Decisão:	DECLARA COMPETENTES OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - ACTO.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	ETAF84 ART3 ART51 N1 H. CNOT67 ART1.
Jurisprudência Nacional:	AC STJ DE 1998/03/19 IN BMJ N475 PAG328.; AC T CONFLITOS DE 1981/11/05 IN BMJ N311 PAG206.
Referência a Doutrina:	MARCELO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO II VOL PAG1131. VAZ SERRA RLJ ANO 103 PAG350.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Na acção, com processo ordinário, registada sob o nº 63/00 no 1º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Loulé, que “A....” instaurou contra o Estado Português, B..., C..., D... e mulher, E..., o Estado, na contestação, arguiu a excepção da incompetência, em razão da matéria, do tribunal judicial para conhecer do pedido contra si deduzido.
Na 1ª instância, na audiência preliminar, foi proferida decisão a julgar improcedente a referida excepção.
Inconformado, recorreu o Exmº. Magistrado do Ministério Público, em representação do Estado Português, tendo o Tribunal da Relação de Évora, pelo acórdão de fls. 85 a 91, revogado aquela decisão com o fundamento de a competência para apreciação e decisão da acção contra o Estado caber aos Tribunais Administrativos.
Dele discordando, interpôs a “A...” recurso, nos termos do artº. 107º nº 2 do Cod. Proc. Civil, para este Tribunal dos Conflitos formulando, nas suas alegações, as seguintes conclusões:
1- A recorrente não alega qualquer relação material contravertida destacada contra o Estado, o seu pedido não é emergente de uma relação jurídica administrativa, nem a recorrente tem intenção de dirimir um conflito de interesses públicos ou privados no âmbito de uma relação administrativa.
2 - A recorrente deduz pedido contra todos os réus, pedindo a sua condenação solidária, surgindo o Estado como sujeito processual passivo pelo facto de este ter de assumir quota parte da responsabilidade dos seus órgãos ou representantes – neste caso a Senhora Notária – quer estes actuem em actos de gestão privada ou de gestão pública.
3 - O Estado só interveio na gestão do acto como garante da sua Fé Pública e na formalização essencial ao acto, que é de gestão privada, enquanto responsável pelos actos praticados pelo titular do seu órgão.
A intervenção notarial pode analisar-se em dois momentos distintos, a imperativa intervenção notarial - “ope legis” - inerente à formalização essencial ao negócio (acto de gestão privada) e a fé pública garantida por aquela intervenção (acto de gestão pública).
4 - O facto de a função notarial conferir fé pública a determinados actos tal não implica de per si e forçosamente que qualquer desempenho notarial seja exclusivamente um acto de gestão pública.
5 - Ora, a relação jurídica da qual emerge o pedido da recorrente é um contrato de compra e venda que titula a transmissão de um direito real para satisfação de interesses de carácter exclusivamente privado – um acto de gestão privada.
6 - O Estado, de acordo com o pedido da recorrente, responde civilmente pelos danos causados pelos titulares dos seus órgãos, agentes ou representantes.
7 - Tanto mais que a Senhora Notária intervém apenas na necessária formalização de um acto de gestão privada, não no preenchimento dos requisitos substanciais do negócio de alienação.
8 - Fundamentar, como o faz o acórdão recorrido, que a diferenciação entre acto de gestão pública e privada apenas numa eventual posição de paridade entre as partes é redutor e descaracteriza a evolução do próprio Direito uma vez que, nesse caso, qualquer conflito entre um órgão da Administração e um particular nunca poderia ser julgado no foro comum.
9 - Até porque, ao colocar-se a simples hipótese, que se não aceita, de a mesma causa de pedir e o mesmo pedido serem sujeitos a duas decisões de mérito em competências materiais distintas, tal pode levar a decisões praticamente inconciliáveis.
10 - Cujo resultado poderemos ficcionar:
Condenação no tribunal comum dos réus B..., C.... e F... e mulher e a absolvição do Estado nos Tribunais Administrativos ou até a condenação do Estado nestes Tribunais e a absolvição dos demais nos Tribunais Comuns.
11 - Ainda, e para pior, pode ficcionar-se a condenação da Senhora Notária sem a condenação do Estado, pela distinta competência material, numa clara fuga de assunção das obrigações do representado, que é em última instância o garante dos direitos dos cidadãos lesados pelos actos dos seus representantes ou agentes, ainda que estes actos sejam apenas destinados a conferir fé pública a negócios particulares.
12 - Assim, não só a lei mas também a lógica, ancoradas na configuração desenhada pela recorrente na presente acção, exigem que o Estado integre o quadro da legitimidade passiva necessária à luz do disposto no artº. 28º nº 2 do C.P.C.
13 - A necessária intervenção do Estado de que com os restantes réus não implica a violação de regras de competência em razão da matéria uma vez que a recorrente não submete à apreciação do tribunal nenhuma relação jurídica fundada num puro acto de gestão pública.
14 - O acórdão recorrido violou o disposto nos artºs. 28º e 101º do C.P.Civil, 501º do Cod. Civil, 1º do Cod. do Notariado, 55º da ETAF e o DL. 48051, de 21/11/67.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, considerando-se o Tribunal Judicial de Loulé como competente para julgar a acção contra todos os réus.
Respondeu o Estado, representado pelo Ministério Público, suscitando a questão prévia de que o recurso do acórdão da Relação deveria ter sido interposto, nos termos do nº 2 do artº. 107º do C.P.C. para o Tribunal dos Conflitos, e pugnando pela confirmação do acórdão recorrido.
Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
Para o efeito, há que ter em consideração os seguintes factos:
1 – A autora, na petição inicial, alegou que:
a) A Ré C.... adquiriu, por permuta e com o ónus de reserva de propriedade, à família ..., o prédio urbano para construção descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 623/Sé;
b) Segundo os termos desse contrato, contra a cedência daquele terreno, apto para construção em propriedade horizontal, a sociedade ré entregaria 8 apartamentos tipo T1, 1 apartamento tipo T2, 2 apartamentos tipo T3, 1 loja e 11 lugares de aparcamento;
c) a execução de tal permuta concretizar-se-ia na própria constituição de propriedade horizontal;
d) a propriedade horizontal foi efectivada em 27/01/1995 e a permuta ainda não foi concretizada;
e) a R. C..., em 19/02/1998, no 2º Cartório Notarial de Loulé, a cargo e perante a Notária, a ora R. B..., celebrou com os ora R.R. D... e mulher, E..., escritura de compra e venda, pelo preço global de 35.000.000$00, as fracções CQ, CP, CN, CR e CO do prédio descrito sob o nº 623/ Sé, sito no Gaveto da Praceta ... e G..., em Faro;
f) estando em vigor e registada a referida reserva de propriedade, os sujeitos passivos permutantes encontram-se na titularidade do direito de propriedade sobre as referidas fracções, o que gera a nulidade daquela compra e venda;
g) a Snrª. Notária, embora o pudesse, não cuidou de verificar da existência da cláusula de reserva de propriedade, dando forma legal e conferindo fé pública, no exercício de função pública por conta e no interesse do Estado, a um negócio jurídico nulo, a um acto que, legalmente e se agisse com diligência, não devia realizar.
2) Termina, pedindo que:
a) seja considerada nula a compra e venda, efectuada e consubstanciada na escritura realizada no 2º Cartório Notarial de Loulé, das fracções CQ, CP, CN, CR e CO do prédio sito no Gaveto da Praceta e G..., em Faro, inscrito na matriz sob o artº. 7413 e descrito na C.R.P. de Faro sob o nº 623/Sé, por se considerar ter sido vendido um bem alheio;
b) seja mandado cancelar na Conservatória do Registo Predial de Faro o registo de aquisição a favor de D... e mulher, E..., correspondente à apresentação nº 24 de 08/05/1997 e bem assim qualquer registo realizado ou a realizar com base na escritura de 19/10/1998;
c) sejam os R.R. solidariamente condenados a pagar à A. todos os encargos e despesas em que esta for obrigada a incorrer para a arguição da nulidade daquela compra e venda cujo montante, por impossibilidade de cômputo, se relega para oportuna liquidação em execução de sentença.
3) Na contestação, o R. Estado Português arguiu a incompetência do Tribunal Judicial da Comarca de Loulé por a matéria objecto da acção ser da competência dos Tribunais Administrativos.
E, como acima se escreveu, enquanto na 1ª Instância se decidiu ser o tribunal judicial o competente, em razão da matéria, para conhecer da causa contra o Estado, o Tribunal da Relação de Évora, pelo acórdão recorrido, julgou caber essa competência aos Tribunais Administrativos.
Daqui parte-se para o conhecimento da questão prévia que, por ostensivo lapso, o Exmº. Magistrado do Ministério Público suscitou.
Na verdade, contrariamente ao que alega na conclusão 1ª, o recurso do acórdão da Relação foi, efectivamente, interposto para o Tribunal dos Conflitos, nos termos do artº. 107º nº 2 do C.P.Civil, e não foi ele confirmativo da decisão da 1ª. instância.
Tanto basta para ser desatendida a questão prévia.
Vejamos, agora, se o recurso merece ou não provimento.
A questão que se coloca é a de saber qual a jurisdição competente, em razão da matéria, para conhecer da causa contra o Estado.
Segundo Miguel Teixeira de Sousa, in “A Competência Declarativa dos Tribunais Comuns,” Lisboa, 1994, fls. 30,” a competência é medida de jurisdição de um tribunal. O tribunal é competente para o julgamento de certa causa quando os critérios determinativos da competência lhe atribuem a medida de jurisdição que é a suficiente e adequada para essa apreciação”.
Para efeitos de determinação do tribunal competente para o julgamento de uma acção deve-se atender ao pedido nela formulado e á causa de pedir que lhe está subjacente.
Segundo o disposto nos artºs 18º nº. 1 da Lei nº 3/99, de 13.01, (L.O.F.T.J.) e 66º do Cód. Proc. Civil, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Por outro lado, estabelece o artº. 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais , aprovado pelo Dec.Lei nº 129/84, de 27.04, que “ Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais ”.
E, enquanto o artº 4º, do mesmo Estatuto, fixa os limites da jurisdição administrativa e fiscal, o seu artº 51º enumera as acções que aos tribunais administrativos compete conhecer.
Feita esta introdução normativa, importa atentar nos factos que a recorrente apresenta como geradores da eventual responsabilidade extracontratual do Estado.
Alega ela que a Snra. Notária, actuando no exercício de função pública por conta e no interesse do Estado , deu forma legal e conferiu fé pública a uma compra e venda nula, praticando um acto que não devia ter realizado se tivesse agido com a diligência devida.
Assim, fazendo derivar a responsabilidade do Estado da violação dos deveres que a Srª. Notária, enquanto tal, deveria ter observado, há que averiguar se a conduta da mesma Snrª. Notária, na versão dada pela recorrente, configura um acto de gestão pública ou privada.
Tudo aponta no sentido de essa conduta se integrar no conceito de acto de gestão pública.
Com efeito, dispõe o artº. 1º. do Cod. Do Notariado que “A função notarial tem essencialmente, por fim dar forma legal e conferir autenticidade aos actos jurídicos extrajudiciais ”.
É a consagração da função notarial como legalização e autenticação dos actos jurídicos extrajudiciais, de que o notário é o órgão próprio – artº. 2º..
Neste âmbito, o Notário, como se encontra descrito na Revista do Notariado, 1990/3, fls. 383 e segs, é um oficial público com a delegação da autoridade do Estado para dar autenticidade aos actos que elabora e de que é autor.
E é qualificado de oficial público porque o Estado o faz delegatário da fé pública, em virtude da qual os actos que redige são considerados autênticos.
Sendo delegatário da fé pública, os actos praticados pelo Notário, nessa veste, compreendem-se no exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública do Estado para a prossecução de um interesse público.
Logo, tais actos apresentam-se como de gestão pública.
Na verdade, segundo Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, II ed. Brasileira, pgs. 1131 e segs., acto de gestão pública é o praticado pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, investidos pelo jus imperii, ou seja, no exercício de uma função pública e por causa desse exercício, acto esse regulado por uma lei que confira poderes de autoridade para prossecução do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito e não subordinados à lei aplicável a qualquer actividade análoga dos particulares.
Para Vaz Serra, in. Rev. Leg. Jur. Ano 103, pg. 350, o acto é de gestão pública se praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de uma função pública.
Também no acórdão do S.T.J. de 19 de Março de 1998, publicado no B.M.J. nº 475, pgs. 328, se escreveu que o acto é de gestão pública quando se compreende no exercício de um poder público integrando a realização de uma função pública da Administração, ainda que não envolva, ele mesmo, o exercício de meios de coerção.
Esta mesma definição de acto de gestão pública nos é dada no acórdão do Tribunal de Conflitos, de 05/11/81, in B.M.J. nº 311. pg. 206.
Consequentemente, estando em causa conhecer da responsabilidade civil extracontratual do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, é ao tribunal administrativo de círculo que compete conhecer da respectiva acção – artº. 51º nº 1 al. h) do E.T.A.F.
Termos em que se confirma o acórdão recorrido e se declara os tribunais administrativos os competentes para conhecer da acção contra o Estado Português.
Sem custas.
Lisboa, 25/09/2003
Abílio Vasconcelos Carvalho - Relator - Vítor Gomes - Manuel Maria Duarte Soares - Adérito Santos - Azambuja Fonseca - Rui Botelho