Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	05/06

Data do Acordão:	05/31/2006

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	OLIVEIRA MENDES

Descritores:	RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. EXECUÇÃO FISCAL. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

Sumário:	Os tribunais administrativos são os competentes para conhecer de acção sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado por dano decorrente de acto ilícito praticado por órgão da execução fiscal.


Nº Convencional:	JSTA00063206
Nº do Documento:	SAC2006053105
Data de Entrada:	02/22/2006
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 2º JUÍZO CIVIL DO TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE SANTA MARIA DA FEIRA E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC PRE CONFLITO.
Objecto:	AC RP.
Decisão:	NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	CONST97 ART17 ART22 ART211 ART212. LOFTJ99 ART18. ETAF96 ART3 ART8 ART51. D 19243 DE 1931/01/16 ART96.
Jurisprudência Nacional:	AC TCF PROC253 DE 1993/07/06.; AC TCF DE 1981/05/11 IN BMJ N311 PAG195.; AC TCF PROC11/02 DE 2003/05/13.; AC STA PROC31478 DE 1993/05/13.; AC STA PROC285/03 DE 2003/02/27.; AC STJ DE 1987/02/03 IN BMJ N364 PAG591.
Referência a Doutrina:	ALBERTO DOS REIS COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL V1 PAG110. MANUEL DE ANDRADE NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL PAG88. ANTUNES VARELA DAS OBRIGAÇÕES EM GERAL 7ED V1 PAG643. VAZ SERRA IN RLJ ANO103 PAG350.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal de Conflitos:
A..., SA., com sede em Sabrosas, freguesia de Nogueira do Cravo, concelho de Oliveira de Azemis, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, acção com processo sumário, contra o Estado Português, em que pediu fosse este condenado a pagar-lhe a importância de € 12.131,26, bem como a quantia que se liquidar em execução de sentença, ou em momento oportuno, decorrente dos prejuízos que venha a sofrer resultantes da privação do capital pedido, alegando a declaração de nulidade de venda de imóvel, que adquiriu em execução fiscal, por desconformidade da descrição constante do auto de penhora e dos anúncios atinentes à venda, bem como a circunstância de haver ficado privada da quantia de € 36.761,41, correspondente à terça parte do preço do imóvel, quantia que depositou à ordem do processo de execução fiscal em 14 de Abril de 1999 ( Vem ainda alegado que, após a decisão que declarou nula a compra/venda do imóvel penhorado (prolatada em 17 de Outubro de 2001), foi requerido à Repartição de Finanças de Santa Maria da Feira a restituição da importância de € 36.761,41 depositada por conta do preço, pedido formulado em 28 de Novembro de 2001, sendo que até à data da propositura da acção (o que se verificou em 17 de Janeiro de 2002) nada foi restituído.
Dos elementos juntos aos autos consta que a restituição daquela quantia ocorreu no dia 4 de Fevereiro de 2002.)
Mediante decisão proferida em 10 de Outubro de 2002, o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, na procedência de excepção arguida pelo Ministério Público, declarou-se incompetente do ponto de vista material, sob a alegação de que a acção não visa dirimir litígio emergente de relação jurídica administrativa, tendo absolvido o demandado da instância.
Accionou então aquela sociedade o Estado Português no Tribunal Judicial da comarca de Santa Maria da Feira, instância que, na parcial procedência do pedido, condenou o demandado a pagar a quantia de Euros 7.240,48.
Interposto recurso pelo Ministério Público para o Tribunal da Relação do Porto, com arguição da incompetência absoluta do tribunal, veio aquela Relação a conceder-lhe provimento, declarando incompetente o tribunal judicial e competente o tribunal administrativo.
Inconformada, recorreu a demandante para o Supremo Tribunal de Justiça, que se considerou incompetente para o conhecimento do recurso e ordenou a sua remessa a este Tribunal de Conflitos.
A Exma. Procuradora da República emitiu parecer no sentido de que a competência para decisão da causa cabe aos tribunais administrativos.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
****
Única questão a apreciar é a de saber qual o tribunal materialmente competente para conhecer a acção intentada pela demandante “A...” contra o Estado Português, mais concretamente se a competência cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.
Primeira observação a fazer é a de que a determinação do tribunal materialmente competente, como este Tribunal de Conflitos, o Supremo Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo têm afirmado inúmeras vezes, deve partir da análise da estrutura da relação jurídica material submetida à apreciação e julgamento do tribunal, segundo a versão apresentada em juízo pelo autor, isto é, tendo em conta a pretensão concretamente formulada e os respectivos fundamentos - pedido e causa de pedir ( Cf. entre outros os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 91.01.31, AD, 361 e de 93.07.06, Conflito n°253, do STJ, de 87.02.03, BMJ 364, 591, de 90.02.20, BMJ 394, 453, de 94.01.12, CJ STJ), II, 1, 328 e de 95.05.09, CJ STJ), III, II, 968, e do STA, de 89.03.09, Recurso n.° 25084, de 93.05.13, Recurso n.°25084, de 93.05.13, Recurso nº31478, de 00.10.03, Recurso n.°. 356 e de 00.07.11, Recurso n°318.
No mesmo sentido se pronunciam Alberto dos Reis, Comentário Código de Processo Civil, 1º, 110 e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1°, 88.)
É pois a estrutura da causa apresentada pela parte que recorre ao tribunal que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material, o que significa que é pelo quid decidendum que a competência se afere, sendo irrelevante qualquer tipo de indagação atinente ao mérito do pedido formulado, ou seja, sendo irrelevante o quid decisum.( Como expressamente se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos de 03.05.13, proferido no Conflito n.° 11/02, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelo quid decidendum e não pelo quid decisum, ou seja, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pela demandante deve partir do teor dessa pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa - no mesmo sentido o acórdão do Tribunal d Conflitos de 04.09.23, proferido no Conflito n.° 5/04.)
Do exame e análise da petição inicial da acção que subjaz ao presente conflito, resulta que a demandante “A...” pretende que o Estado seja condenado a pagar-lhe certa e determinada importância (€ 12.131,26), bem como a quantia que se vier a liquidar em execução de sentença correspondente aos prejuízos que venha a sofrer decorrentes da privação da importância pedida (€ 12.131,26), alegando, por um lado, a declaração de nulidade de venda de imóvel, que adquiriu em execução fiscal, por desconformidade da descrição constante do auto de penhora e dos anúncios atinentes à venda( Vem invocado, mais concretamente, que do auto de penhora e dos anúncios constava que ao prédio deles constantes fora concedido alvará de licenciamento de loteamento urbano pela Câmara Municipal da Feira, com o n.° 6/98, de 24 de Abril de 1989, quando é certo que aquele alvará de loteamento nada tinha a ver com o prédio penhorado e por si adquirido, prédio que, sendo parte integrante de uma reserva ecológica, não permitia a implantação de qualquer construção, desconformidade que a demandante alega que a Repartição de Finanças de Santa Maria da Feira não podia desconhecer.) e por outro lado, a circunstância de haver ficado privada da quantia de € 36.761,41, correspondente à terça parte do preço do imóvel, quantia que depositou à ordem do processo de execução fiscal em 14 de Abril de 1999.( Como atrás se consignou, mais alegou a demandante que após a decisão que declarou nula a compra/venda do imóvel penhorado, foi por si requerido à Repartição de Finanças respectiva a restituição da importância depositada por conta do preço, pedido que formulou em 28 de Novembro de 2001; consta dos elementos juntos aos autos que a restituição se verificou em 4 de Fevereiro de 2002.)
Daqui resulta que a demandante veio a juízo formular um pedido de indemnização contra o Estado baseado em responsabilidade civil extracontratual (A responsabilidade civil extra-obrigacional do Estado e demais entidades públicas, abrangendo quer a actividade administrativa, quer a legislativa, quer a judicial, encontra-se consagrada no artigo 22°, da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual: «O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos e garantias ou prejuízo para outrem», preceito que consagra um princípio geral de directa responsabilidade civil do Estado, por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa, administrativa e jurisdicional, sendo que o direito de indemnização daí decorrente está sujeito ao regime dos direitos, liberdades e garantias - artigo 17°, da Constituição da República - razão pela qual é directamente aplicável, não dependendo de lei para poder ser invocado pelo lesado)) por acto praticado por entidade pública, no exercício dos respectivos poderes, concretamente pela desconforme descrição, no auto de. penhora e nos anúncios atinentes à venda, do imóvel por si adquirido no âmbito de execução fiscal, do que resultou a anulação da compra/venda, bem como pelo facto de ter ficado privada, desde 14 de Abril de 1999, da importância que pagou (€ 36.761,41) e, bem assim, pelo facto de a Repartição de Finanças não haver procedido à restituição da importância depositada por conta do preço, quer depois da prolação da decisão judicial anulatória, quer após haver sido por si interpelada para tal.
Segunda observação a fazer é a de que os tribunais judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional - artigos 211°, da Constituição da República Portuguesa e 18°, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.
Ao invés, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas, atribuição que segundo o artigo 212°, nº3, da Constituição da República, se cinge ao julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.( Apesar de a competência dos tribunais administrativos ser limitada, por confronto com a competência genérica dos tribunais judiciais, pode-se e deve-se actualmente afirmar que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição — neste preciso sentido os acórdãos do Tribunal Constitucional n°s 508/94 e 347/97, publicados nos DR de 94.12.13 e de 97.07.25, bem como os acórdãos do STA de 96.10.03 e de 03.02.27, proferidos nos Recursos n.°s 41.403 e 285/03.)
Em concretização da norma constitucional, o artigo 3°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo DL nº124/84, de 27 de Abril, com as alterações introduzidas pelo DL n° 229/96, de 29 de Novembro (hoje revogado pela Lei nº13/02, de 19 de Fevereiro, com início de vigência em 1 de Janeiro de 2004 - artigo 9°, da Lei n° 13/02, de 19 de Fevereiro), aqui aplicável, porquanto a competência se fixa no momento da propositura da acção, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente (artigos 5° do actual ETAF e 8° do anterior), estabelece que: «Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por outro lado, os artigos 26°, 30°, 32°, 33°, 40°, 41°, 42°, 51° e 62° do diploma em apreço, distribuem a competência, em razão da hierarquia, pelos diversos tribunais da jurisdição, sendo que segundo o artigo 51º, n°1, alínea h) - vigente à data da propositura da acção que subjaz ao conflito:
«1. Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer:
…
h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso» (- Bold nosso. )
A questão da qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos deste Tribunal de Conflitos.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado( Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 81.05.11, proferido no Processo n.° 124, publicado no BMJ, 311, 195, de 83.10.20, proferido no Processo n.° 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 86.03.04, 18, de 89.01.12, proferido no Processo n.° 198, de 99.05.12, proferido no Processo nº 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 00.07.31, 19, e de 06.01.18, proferido no Recurso n.°12/05.).
Como referia Antunes Varela ( - Obrigações em Geral (7ª edição), 1,643.) actos de gestão pública são os que visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus autorictatis da entidade que os pratica; os actos de gestão privada são, de modo geral, aqueles que, embora praticados por órgãos do Estado ou de outras pessoas colectiva públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares.( Em sentido coincidente pronunciou-se Vaz Serra, RLJ 103°, 350, ao expender que a distinção se deve fazer atendendo a se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público da pessoa colectiva: se ele se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada: se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito Civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública.)
Destarte, a solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:
- Se tais actos se compreendem numa actividade do ente público em que este, despido do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;
- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas (Cf o acórdão do Tribunal de Conflitos de 81.05.11, atrás citado.)
No caso em apreço, atenta a forma como foi estruturada a causa que subjaz ao conflito, é de concluir estarmos em presença de uma acção sobre responsabilidade civil (extracontratual) do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.
Com efeito, como já atrás deixámos consignado, vem pedida indemnização ao Estado por comportamento alegadamente ilícito de um ente público (Repartição de Finanças de Santa Maria da Feira), comportamento assumido no exercício dos seus poderes próprios e na realização da sua especifica função pública.
Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, declarando-se competente para conhecer da matéria objecto da acção intentada pela recorrente contra o Estado o tribunal administrativo de círculo.
Sem tributação - artigo 96º, do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 19 243, de 16 de Janeiro de 1931.
Lisboa, 31 de Maio de 2006. - António Jorge Fernandes de Oliveira Mendes ( Relator ) – Pires Esteves - António Fernando da Silva Sousa Grandão - Jorge de Sousa - Rosendo José.