| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos:
A..., com sede em ..., Vila Franca de Xira, propôs no Tribunal Judicial da Comarca de Vila Franca de Xira contra o Estado Português acção de indemnização, pedindo a condenação deste ao pagamento de 20 000 000$00 (vinte milhões de escudos).
Alega, em síntese e para o efeito, que:
- se dedica à exploração agropecuária, fazendo o seu património agrícola parte da Reserva Natural do Estuário do Tejo (RNET);
- coincidindo com os limites da RNET foi criada a Zona de Protecção Especial do Estuário do Tejo (ZPE) pelo DL. nº280/94, de 5/11, para conservação de aves selvagens;
- este diploma legal previa a elaboração de um plano de gestão da ZPE no prazo de 18 meses que seria aprovado por Portaria dos Ministros da Defesa Nacional, do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, da Indústria e Energia, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, do Comércio e Turismo, do Ambiente e Recursos Naturais e do Mar, onde constavam um conjunto de medidas que permitissem, nomeadamente, “manter a ocupação agrícola e agro-florestal de acordo com padrões próximos dos actuais, caracterizados por grandes áreas abertas, pastoreio em regime intensivo e culturas anuais alternando com áreas de pousio”,
- no artº 7º nº 1 al.c) do DL. nº 280/94 afirmava-se a interdição de sobrevoo da ZPE por aeronaves..., salvo para fins agrícolas enquadrados no plano de gestão;
- até à presente data não foi elaborado, promulgado ou publicado aquele Plano de Gestão;
- dedicando-se a A., desde há longos anos, ao cultivo e produção de colza e de trigo naquela propriedade, pediu ao Director da RNET autorização para a pulverização aérea das suas culturas, o que lhe foi recusado por ofício de 28/2/1996 daquela entidade, com o fundamento no facto de tal terreno estar integralmente abrangido pelos limites da RNET e na ZPE e como tal sujeito aos respectivos regimes;
- por haver uma enorme ocorrência de infestantes nas áreas cultivadas, em resultado daquela proibição a A. sofreu danos no valor de 25 575 000$00;
- o Estado ao omitir a respectiva função legislativa de, em cumprimento do artº 5 º do DL. nº280/94, elaborar o Plano de Gestão da ZPE, e assegurar desta forma a manutenção da
- ocupação agrícola e agro-florestal de acordo com os padrões próximos dos actuais (reportados a 1994), impediu por via da omissão, a concretização de medidas capazes de permitir que as restrições impostas pelos diplomas que criaram a RNET e a ZPE se harmonizassem da melhor forma com o interesse patrimonial da autora.
No despacho saneador foi julgada procedente a excepção de incompetência, declarado o tribunal judicial de Vila Franca de Xira incompetente para conhecer da acção e o réu absolvido da instância.
Deste despacho interpôs a autora A... recurso jurisdicional para o Tribunal da Relação de Lisboa, tendo este tribunal, por acórdão de 26/10/2000, negado provimento ao recurso e confirmado a decisão recorrida.
Deste acórdão interpôs a recorrente A... o presente recurso para o Tribunal de Conflitos, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:
“a) A causa verdadeiramente determinante da pretensão da ora recorrente é a criação da RNET e da ZPE e dos respectivos regimes legais pelo Estado, no exercício da sua função legislativa (DLs. nºs 565/76, de 17/7 e 280/94, de 5/11) e o consequente esvaziamento da substância ou do conteúdo essencial do direito de propriedade daquela (cfr. arts. 3º a 6º, 8º, 9º, 14º, 30º, 31º, 34º, 35º, 36º, 37º, 38º e 39º da petição inicial);
b) A omissão da prolacção do Plano de Gestão prevista no artº 5º nºs 2 e 3 do DL. nº 280/94, de 5/11 foi igualmente invocada na petição inicial, designadamente nos arts. 10º, 11º, 12º, 15º, 32º e 33º, não como causa determinante da pretensão da ora recorrente, mas sobretudo para acentuar a ideia de que o Estado nada fez para minimizar ou atenuar os efeitos das restrições introduzidas por via legislativa, os quais se mantêm desde a criação a RNET e da ZPE;
c) A invocação de tal omissão não exclui aquilo que antes, e em primeiro lugar, se invocara, ou seja, a introdução por via legislativa de restrições ao direito de propriedade da recorrente que se traduzem no esvaziamento do seu conteúdo essencial;
d) A decisão do tribunal de 1ª instância e o acórdão recorrido partiram de pressupostos errados e não atentaram no que fora alegado na petição inicial, tendo procedido a uma «redução» dos fundamentos do inaceitável;
e) O acórdão recorrido, tal como a decisão do tribunal da 1ª instância, infringiu o disposto nos arts. 14º da LOTJ, em vigor à data da propositura da acção (actual artº 18º nº 1) e 660º nº 2 do CPC, tendo incorrido na nulidade prevista no artº 668º nº1 al. d) do mesmo diploma legal”.
Contra-alegou o recorrido Estado, defendendo que deve conceder-se parcial provimento ao recurso, julgando-se o tribunal comum competente para conhecer dos danos resultantes da publicação do DL. nº 565/76, de 19/7 e DL nº 280/94 de 5/11, mas materialmente incompetente para conhecer dos danos causados pela omissão da publicação da Portaria prevista no artº 5º do DL. nº 280/94.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
A recorrente funda o seu pedido de indemnização na acção que intentara contra o Estado, por um lado, na responsabilidade pelo exercício da função legislativa ao criar a RNET (DL. nº 565/76, de 19/7) e a ZPE (DL. nº 280/94, de 5/11) impondo restrições ao seu direito de propriedade , e, por outro, em omissão da função legislativa de, em cumprimento do artº 5º do DL. nº 280/94, elaborar o Plano de Gestão da ZPE, e assegurar desta forma a manutenção da ocupação agrícola e agro-florestal de acordo com os padrões próximos dos actuais (cfr., entre outros, arts. 30º a 33º da PI).
A recorrente repete directa e expressamente esta mesma ideia no artº 38º da mesma peça processual, onde refere que “a autora pretende ser indemnizada pelas restrições impostas aos seus direitos de propriedade e desvalorização do seu património em virtude do exercício por parte do Estado da função legislativa, bem como pela respectiva omissão”.
A causa de pedir é o facto jurídico de que decorre a pretensão que o autor deduz em juízo (Alberto dos Reis, Comentário ao CPC, 2º, 375, Castro Mendes, Dto. Proc. Civil, 1º, 72; Manuel Andrade, Noções Elementares de Proc. Civil, 111; Antunes Varela, RLJ, 121º, 148).
No caso dos autos, a recorrente autora pretende que o réu seja condenado a pagar-lhe determinada indemnização e aponta como causa de pedir as restrições impostas aos seus direitos de propriedade (através dos DLs. nºs 565/76, de 19/7 e 280/94, de 5/11) e a omissão da função legislativa (não elaboração do Plano de Gestão da ZPE, e assegurar desta forma a manutenção da ocupação agrícola e agro-florestal de acordo com os padrões próximos dos actuais).
Estamos, pois, perante uma dupla causa de pedir.
A causa de pedir relativa à restrição do seu direito de propriedade da autora resulta do DL. nº 565/76, de 19/7 e do DL. nº 280/94, de 5/11 que criaram, respectivamente, a Reserva Natural do Estuário do Tejo (RNET) e a Zona de Protecção Especial do Estuário do Tejo (ZPE) e a causa de pedir relativa à omissão legislativa assenta na falta de uma Portaria prevista no artº 5º nº 1 do DL. nº 280/94 e que se destinava, além do mais, a “manter a ocupação agrícola e agro-florestal de acordo com padrões próximos dos actuais, caracterizados por grandes áreas abertas, pastoreio em regime extensivo e culturas anuais alternando com áreas de pousio” (al. a) do nº 3 do mesmo artº 5 º).
Mas terão estas duas causas de pedir a mesma natureza jurídica ou antes será a mesma diversa?
Em ambas as situações estamos, sem dúvida, perante matéria de natureza normativa (artº 112º da CRP). Mas os actos normativos, de acordo com este preceito, dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.
E apurar em que funções do Estado se enquadram estas duas actividades releva para saber qual o tribunal materialmente competente para o conhecimento do litígio em causa.
Na verdade, se incumbe aos tribunais administrativos, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (arts. 212º nº 3 da CRP e 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), não é menos certo que está excluída desta mesma jurisdição as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa (artº 4º nº 1 al. b) do mesmo Estatuto).
Ora quer numa situação quer noutra, estamos na presença de litígios no âmbito de uma relação jurídica administrativa, dado que a acção incide sobre relação jurídica em que um dos sujeitos é o Estado (dotado de poder público) e a relação jurídica controvertida é regulada sob o ponto de vista material pelo direito administrativo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP, Anotada, 3ª ed., pág. 815; Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, págs. 53 e ss.).
Todavia, nem todos os litígios surgidos no âmbito de uma relação jurídica administrativa são do conhecimento dos tribunais administrativos, dado que o referido artº 4º do ETAF exclui várias situações que cairiam na previsão do artº 3º do mesmo diploma legal, como sejam, as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa.
Alicerçando a recorrente o seu pedido quer na publicação de Decretos Leis quer na omissão de publicação de Portaria, há que apurar em que tipo de actividade se insere cada uma destas situações.
Escreveu Marcelo Caetano que “se diferenciarmos os tipos de actividades do Estado em razão da matéria de cada um, notaremos inicialmente que há actividades cujo conteúdo é formado por actos materialmente jurídicos e outras que consistem na prática de actos que não o são. Assim, a par de funções jurídicas tendentes ao estabelecimento e à realização do Direito, há funções não jurídicas formadas por actividades que visam directamente outro objecto que não estabelecer e realizar o Direito. As funções jurídicas são fundamentalmente, a criação do Direito e a sua aplicação. Podemos traduzir estas actividades em duas funções, a função legislativa e a função executiva... Mas a par das funções jurídicas temos outras actividades cujo objecto, ao menos directa e imediatamente, não é a criação e a aplicação do Direito: chamamos a estas actividades funções não jurídicas do Estado e reduzimo-las também a duas, a saber, a função política e a função técnica....A função política é a actividade dos órgãos do Estado cujo objecto directo e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral mediante a livre escolha dos rumos ou soluções considerados preferíveis....A Função técnica é toda a actividade cujo objecto directo e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidades colectivas de carácter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados” (Manual, 10ª ed., 1º vol., pág. 7 e segs.).
A elaboração de normas enquadra-se, sem dúvida, nas funções jurídicas do Estado.
Mas se os actos normativos podem ser, como acima se referiu, legislativos ou regulamentares, há que averiguar a que funções jurídicas pertencem, se à função legislativa se à função executiva (administrativa).
Diz-se no já referido artº 112º da CRP, no seu nº1, que “são actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos”.
Em comentário a este preceito constitucional dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira “a Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas – os decretos-leis. Por outro lado, reflectindo o sentido de autonomia regional instituída pelo diploma básica de 1976, ligou-se a função legislativa ao exercício de poderes normativos autónomos (competência legislativa autónoma), daí resultando a existência de actos legislativos de âmbito regional: os decretos legislativos regionais. A articulação de todos estes actos legislativos justifica o sentido formal de lei no ordenamento constitucional português: são leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanadas pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas” (CRP, Anotada, 3ª ed., pág. 503).
Aliás que a feitura de decretos-leis pertence à competência legislativa do Governo resulta claramente do artº 198º nº1 al. a) da CRP.
Mas, além das funções política e legislativa, o Governo tem também uma competência administrativa (artº 199º da CRP).
As principais funções administrativas do Governo são: a) garantir a execução das leis; b) assegurar o funcionamento da Administração Pública; c) promover a satisfação das necessidades colectivas.
Na garantia da execução das leis compete ao Governo defender a legalidade democrática (al. f)) e fazer regulamentos necessários à boa execução das leis (al. c)).
Na segurança do funcionamento da Administração Pública cabe a elaboração dos planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar (al.a)), fazer executar o Orçamento do Estado (al.b)), dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (al. d)) e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitante aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas (al.e)).
Finalmente, na promoção satisfação das necessidades colectivas deve o Governo praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas (al.g)) (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., pág. 233).
Temos, assim, que a elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.
Em suma, podemos definir a função legislativa como a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição. Já a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 1999, 1º vol., pág.11 e 12; sobre a distinção entre função legislativa e função administrativa ver ainda: Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 20, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 17).
Face à distinção que acabamos de fazer, entre função administrativa e função legislativa, podemos, então, concluir que enquanto a elaboração de decretos leis cabe na função legislativa do Estado, já a elaboração de regulamentos, e não nos esqueçamos que a portaria é um regulamento, se integra na função administrativa do Estado.
Aqui chegados, podemos então afirmar que a causa de pedir indicada pela recorrente-autora alicerçada na publicação do DL. nº 565/76, de 19/7 e do DL. nº 280/94, faz parte da função legislativa do Estado. Mas, já a outra causa de pedir, fundada na omissão de publicação de uma portaria cabe na função administrativa do Estado.
Ora dado que nesta última hipótese – omissão da publicação da Portaria prevista no artº 5º do DL. nº 280/94 -, estamos perante uma acção destinada a dirimir um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, para o seu conhecimento são competentes os tribunais administrativos (artº 212º nº3 da CRP e artº 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
Já relativamente ao pedido de indemnização fundado na publicação do DL. nº 565/76, de 19/7 e do DL. nº 280/94, tal conhecimento está excluído da jurisdição administrativa (artº 4º nº 1 al. b) do ETAF).
E a que foro pertence o conhecimento de tal matéria?
Segundo Alberto dos Reis, “a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição de lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial” (CPC, Anotado, I, pág. 147).
Este princípio da competência genérica dos tribunais comuns tem consagração constitucional (artº 211º nº1), na Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (artº 18º nº 1) e no Código de Processo Civil (artº 66º).
É, pois, da competência dos tribunais comuns o conhecimento do pedido relativo à indemnização baseada na publicação dos referidos decretos leis.
Em concordância com tudo o exposto, concede-se parcialmente provimento ao presente recurso jurisdicional, julgando-se o tribunal comum competente para conhecer dos danos imputados ao recorrido Estado e resultantes da publicação do DL. nº 565/76, de 19/7, mas julgando-o incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos danos imputados ao mesmo Estado e advindos da omissão da publicação da portaria prevista no artº 5º do DL. nº 280/94, pertencendo tal competências aos tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Fevereiro de 2004
Pires Esteves – Relator – Rosendo José – João Belchior – Sá Nogueira – Ferreira Neto – Flores Ribeiro – |
