| Texto Integral: | Acordam, no Tribunal de Conflitos:
1.
1.1. A..., com os sinais dos autos, propôs, no Tribunal Judicial de Vila Real, acção declarativa, na forma ordinária, contra a Câmara Municipal de Vila Real, pedindo a condenação desta ao pagamento de 43.615.000$00, calculada nos termos dos arts. 564.° e 473.° e ss. do CC., até 31 de Dezembro de 1998, acrescida dos juros vencidos à taxa legal de 10% ao ano até 23 de Fevereiro de 1999, e de 7% ao ano desde esta data, no valor de 10.682.000$00, e acrescida da sobretaxa de 5% desde o trânsito em julgado da sentença nos termos do art. 829.°-A do CC, e dos lucros cessantes desde aquela data até 31 de Dezembro de 2001 e ainda das custas de parte, custas judiciais, uma justa procuradoria e juros vincendos à taxa legal supra referida até efectivo e integral pagamento.
Para o efeito, afirmou que a CM de Vila Real lhe autorizou a construção de uma estação de serviço num determinado local e que depois lhe foi retirada essa autorização, obrigando o A a demolir a obra efectuada, mas comprometendo-se a Câmara Municipal a possibilitar-lhe a construção da referida estação de serviço noutro local, em terreno que a Câmara lhe prometeu vender por um preço ajustado, mas que depois, embora dando passos significativos nesse sentido, a Ré não assinou o referido contrato nem mais cumpriu aquilo a que se obrigara, daí resultando prejuízos para o A. que estão na base do pedido de indemnização.
Refere ainda o A. que foi instaurada acção idêntica junto dos Tribunais Administrativos, mas que nessa acção o STA veio a declarar incompetentes os tribunais de jurisdição administrativa para dirimir a questão.
1.2. A Ré contestou e suscitou, desde logo, a incompetência absoluta do Tribunal, por entender que o pedido formulado pelo A. radica num acto de gestão pública, pelo que o Tribunal Judicial seria materialmente incompetente para o efeito.
1.3. O A. replicou dizendo que se estava perante um caso de gestão privada da Câmara, traduzido no não cumprimento de medidas negociadas, consubstanciado na não assinatura de um contrato promessa anteriormente acordado e aprovado - ainda que depois não assinado - e na recusa posterior de venda ao A. de um seu terreno particular que já se encontrava na esfera privada da autarquia, sendo os prejuízos reclamados derivados dessa actuação da Ré.
1.4. No saneador, foi proferido despacho a julgar procedente a excepção de incompetência absoluta arguida pela Ré, e foi esta absolvida da instância.
1.5. O A. não se conformou com a decisão, e dela interpôs recurso para o Tribunal da Relação do Porto.
1.6. Por acórdão daquele Tribunal, de fls.(121-124), foi negado provimento ao recurso e confirmada a decisão no sentido de ser competente para a acção o tribunal administrativo de círculo.
1.7. De novo recorreu o autor, dirigindo ao Supremo Tribunal de Justiça recurso que, por força do disposto no art. 107, n.º 2, do CPC, foi recebido e encaminhado para este Tribunal dos Conflitos.
1.8. Nas respectivas alegações, concluiu:
“1° Ao presente caso, e como resulta do alegado na petição inicial do ora recorrente, está em causa um comportamento da Administração Pública que se julga ilegal ou arbitrário.
2° À presente questão são aplicáveis normas de direito civil, nomeadamente os artigos 227°, 473° e seguintes, 562° e 564° do Código Civil.
3° O pedido na presente acção do ora recorrente é " condenando-se a Ré a pagar ao Autor pelo incumprimento e pelo enriquecimento sem causa, (...) , calculada nos termos dos art°s 564 e 473° e segs. do Código Civil (...).
4° Sobre esse pedido e essas regras do direito civil não pode o Tribunal Administrativo se pronunciar, sendo competente para apreciação do mesmo o Tribunal Judicial de Vila Real.
5° Aliás a questão da competência desta questão já foi apreciada pelos Tribunais Administrativos que não consideram a mesma inserida no âmbito da matéria de direito administrativo, conforme se pode verificar pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo junto com a petição inicial.
6° Os factos a ter em consideração para efeitos de apreciação do presente recurso não são só os referidos no ponto III-A), da Fundamentação do acórdão recorrido, há outros factos que também devem ser tidos em consideração e não o foram.
7° Nomeadamente os factos alegados nos artigos 11°, 22°, 23°, 24°, 29° e 41° da petição inicial.
8° Por outro lado e, salvo sempre melhor opinião, os contratos para serem válidos, contrariamente ao referido no acórdão de que se recorre, não têm obrigatoriamente de ser assinados, ou seja, não têm necessariamente de obedecer a um forma, salvo quando a lei a exigir, nos termos definidos no artigo 219° do Código Civil.
9° E, mesmo o seu conteúdo, dentro dos limites da lei, pode ser livremente fixado pelas partes, conforme resulta do princípio da liberdade contratual prevista no artigo 405° do Código Civil.
10° Além de que, mesmo não se considerando ter existido um contrato, sempre existiu necessariamente negociações para efectivação de um contrato, o que será sempre de aplicar e averiguar no presente caso o disposto artigo 227° do Código Civil.
11° Dispõe o artigo 66° do C.P.C., que se a causa não é atribuída a outra ordem jurisdicional, é da competência do Tribunal Judicial.
12° Foram violados todos os normativos referidos na motivação e conclusões do presente recurso, nomeadamente, os artigos, 66°, 105° e 288°, n.° l al. a) do C.P.C..
13° Deve assim ser revogada a decisão que considerou a incompetência do Tribunal Judicial de Vila Real para resolver a presente questão.
Termos em que, deverá o presente recurso ser julgado provado e procedente, revogando-se o acórdão recorrido, com todas as consequências legais.”
1.9. Não foram apresentadas contra-alegações.
1.10. Neste Tribunal, o EMMP emitiu o seguinte parecer:
“O recurso vem interposto do acórdão da Tribunal da Relação do Porto que, mantendo decisão proferida na 1.ª instância, julgou a jurisdição comum materialmente incompetente para conhecer da acção declarativa na forma ordinária que o ora recorrente intentara contra a Câmara Municipal de Vila Real.
Para tanto, ponderou-se, fundamentalmente, no acórdão que os danos invocados pelo A. não seriam fruto de qualquer contrato celebrado entre a administração e o A., no quadro de um puro acto de gestão privada, mas seriam antes decorrentes de actos administrativos que "ora lhe concederam viabilidade construtiva como depois a inviabilizaram", estando assim alicerçados em actos de gestão pública, para os quais os tribunais comuns não são competentes.
É sabido que a competência em razão da matéria do tribunal deve ser aferida pela natureza da relação jurídica-processual tal como ela é configurada pelo autor na petição inicial, ou seja, no confronto entra a pretensão deduzida, independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos.
Ora, a meu ver, em face do quadro factual revelado na petição inicial a pretensão indemnizatória formulada pelo "incumprimento e pelo enriquecimento sem causa" alicerça-se, não em actos administrativos que "ora lhe concederam viabilidade construtiva como depois a inviabilizaram"- como se entendeu no acórdão, mas antes no incumprimento por parte da R. de um falado "contrato promessa de compra e venda" relativo a um terreno que possibilitaria à A. a instalação de uma estação automática de lavagem de automóveis (cfr. artigos 9.° a 21.°da P.I).
A narrativa constante da P.I. atinente às incidências do antecedente deferimento da instalação da pretendida estação automática e posterior demolição das respectivas instalações, na economia da acção apenas releva enquanto veículo para fornecer um melhor enquadramento espaço-temporal da génese do acordo alegadamente estabelecido entre a A. e a R. quanto à aquisição de um terreno para as instalações da referida estação automática de lavagem de automóveis.
Acontece que a R. ao assumir o alegado compromisso de vender à A. o terreno em causa, ainda em meu entender, moveu-se no plano da gestão privada dos interesses da administração, despida de qualquer poder de autoridade e em posição de completa paridade com o A ., submetendo-se, como tal, a normas de direito privado.
Daí que, pese embora a Câmara R. se defina como pessoa colectiva de direito público, o certo é que no quadro atrás referido terá praticado actos de mera gestão privada, os quais foram alegadamente causa dos danos invocados pelo A..
Termos em que se é de parecer que o recurso merece obter provimento e, em consequência, revogando-se o acórdão sob recurso, deverá ser julgado o Tribunal Judicial de Vila Real competente para o conhecimento da acção instaurada”.
2.
2.1.1. Julgou o Tribunal da Relação quanto à matéria de facto a ter em conta:
“III-A) Os factos a ter em consideração são os seguintes:
l. No dia 6 de Março de 1990 o A. apresentou nos serviços da Ré um requerimento com o seguinte teor:
«O requerente pretende levar a efeito a montagem de uma máquina automática de lavagem de automóveis, conforme indica em planta de localização anexa com mancha de implementação a vermelho ... na Av. 5 de Outubro».
2. Em 19 de Março de 1990 a Ré deliberou autorizar o pretendido, nos termos da informação dos serviços de gestão urbanística, devendo submeter à aprovação da Câmara um projecto das instalações.
3. O projecto de instalação foi entregue e deferido por despacho de 16 de Janeiro de 1991.
4. As obras tiveram o seu início em Setembro de 1991, e foram entretanto paradas por deliberação da Assembleia Municipal em Outubro, invocando argumentos de integração urbana.
5. Posteriormente em 21 de Setembro de 1992, por deliberação da Ré, foi indeferido um novo requerimento do A. em que solicitava a viabilidade da construção em outro local que lhe seria vendido, deduzida que fosse a importância já despendida no montante de 2.000.000$00.
6. Uma vez que o A. se encontrava a assistir a essa reunião camarária, foi ponderado pela Câmara a sua solicitação, a hipótese de lhe ser viabilizada a situação anterior para a título precário, construir no local uma estrutura aligeirada, devendo, para o efeito, o interessado apresentar um novo projecto.
7 Posteriormente o A. requereu à Ré que lhe fosse vendido outro local para instalação da lavagem automática, de um mini-mercado e de uma sala de limpezas.
8. Tal requerimento foi deferido e foram realizadas avaliações e projectado um contrato-promessa que nunca chegou a ser assinado.
Porque a respeito desta matéria se não suscita qualquer controvérsia, consideramos tais factos como estando definitivamente fixados para efeitos de apreciação do presente recurso”.
2.1.2. Nas sua alegações, o recorrente expende que há outros factos que também devem ser tidos em consideração, são eles os “alegados nos artigos 11°, 22°, 23°, 24°, 29° e 41° da petição inicial” (conclusão 7.ª).
Não se trata, aqui, de qualquer problema de fixação dos factos materiais da causa, caso em que se teria de atender às disposições processuais que limitam o objecto do recurso.
O recorrente chama, apenas, a atenção para determinados artigos da sua petição, que julga importantes para a apreciação do problema da competência. Evidentemente que toda a petição é considerada, ainda que na fundamentação da decisão o tribunal possa relevar mais uns elementos que outros.
2.2.1.1. Como decorre do artigo 107.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, “Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos”.
Apenas se discute, pois, neste recurso, o problema da jurisdição/competência, cumprindo, tão-só, fixar a jurisdição e, sequentemente, o tribunal competente. Isto significa que extravasa do seu objecto e âmbito qualquer outra matéria, nomeadamente não se pode cuidar de quaisquer excepções dilatórias ou peremptórias, ainda que desde já se possam aparentar.
“Para a determinação da competência são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir e partes) tal como o autor os configura”.
Deve pois ter-se em atenção os termos em que a acção foi posta – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela, facto ou acto donde teria resultado esse direito) seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência afere-se pelo “quid disputatum”, “quid decidendum”, em antítese com o “quid decisum” que se reporta, este, à competência decisória, referida já ao conjunto de poderes atribuídos ao tribunal para julgamento da causa. (cfr. MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE, “Noções Elementares de Processo Civil” , Coimbra Editora 1976, págs. 90-91 e JOSÉ LEBRE DE FREITAS, JOÃO REDINHA, RUI PINTO, “Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora 1999, anotações dos artigos 61.º e 64.º, e autores e jurisprudência neles referidos; também, por ex. acs. do Tribunal dos Conflitos, de 22.2.2002, Conflito n.º 371, em Apêndice Diário da República, de 21.11.2003, pág. 2, e de 8.7.2003, Conflito n.º 1/03)
No presente caso, estamos em sede de pedido de condenação em indemnização, deduzido por um particular contra uma Câmara Municipal.
Seja o pedido sejam as partes não são índices suficientemente reveladores de competência. É que, por um lado, a condenação em indemnização pedida pode, em abstracto, ser proferida quer, por tribunais judiciais, obviamente, quer por tribunais administrativos (por exemplo, artigo 71.º da LPTA ); por outro lado, o facto de uma das partes ser pública não constitui elemento determinante de atribuição de competência dos tribunais administrativos (cfr., por ex., artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril).
Numa acção de condenação em indemnização, tem de haver um quid que faça subtrair a causa dos tribunais judiciais, por serem estes que detêm a competência sempre que não esteja atribuída a outra ordem de tribunais (artigo 211.º, n.º 1, da Constituição da República artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (LOFTJ), e artigo 66.º do CPC).
2.2.1.2. O ora recorrente propôs, no Tribunal Judicial de Vila Real, a presente acção declarativa, na forma ordinária, contra a Câmara Municipal de Vila Real, pedindo a condenação desta ao pagamento de 43.615.000$00, calculada nos termos dos arts. 564.° e 473.° e ss. do CC.
O problema dos autos, para a determinação do tribunal competente, não reside em qualquer controvérsia de ordem doutrinária ou de teoria geral.
A questão básica consiste na dilucidação da causa de pedir, pois, a partir dela fácil é a solução. E foi com essa questão que se confrontaram quer a decisão da primeira instância quer o acórdão da Relação.
O acórdão recorrido sufragou o entendimento da 1ª instância no sentido de que os tribunais judiciais são incompetentes para apreciação e julgamento da acção já que a indemnização que o A. pretende obter radica em actos da Câmara Municipal de Vila Real e Assembleia Municipal, tomados no exercício das suas específicas funções de licenciamento ou não licenciamento de construções e aprovação dos respectivos projectos, actos esses que são exclusivos dessa autoridade administrativa, e que por isso agem aqui ao abrigo do "jus imperii".
O recorrente não põe em causa que os actos tomados pela Câmara no exercício das suas específicas funções de licenciamento ou não licenciamento de construções e aprovação dos respectivos projectos são praticados ao abrigo do jus imperii, porém, não é neles que considera ter radicado a acção.
É indiscutível que a petição inicial não representa um modelo de clareza quanto à causa de pedir.
Não tendo o autor sido convidado a suprir as insuficiências ou imprecisões da exposição da petição, tem o Tribunal de Conflitos de socorrer-se de todos os demais elementos que permitam obter a identificação da causa de pedir.
2.2.1.3. Nos autos, a peça mais esclarecedora, conjugada, naturalmente, com a petição, é a réplica que o autor produziu sobre a excepção de incompetência suscitada na contestação.
Convém reproduzir os respectivos artigos 1.º a 12.º
“1.º
Conforme o autor alega na sua petição inicial, nomeadamente no artigo 13.º «em reunião camarária de 08 de Novembro de 1993 foi aprovada a venda de um terreno localizado junto à Via Interior do circuito (cfr. doc. n.º 5 –C; 5 –D e 7), veja-se ainda também o documento 4 –A, junto com a petição inicial.
2.º
Se lermos aqueles documentos, nomeadamente o referido no doc. n.º 5 –D, aí está escrito «(...) num terreno camarário localizado precisamente junto à via Interior do circuito (...): a Câmara Municipal lhe vende (...) ou lhe arrenda (...)» - Sic-.
3.º
Veja-se também o artigo 18.º da petição inicial «E conforme consta também da cláusula segunda do contrato promessa de compra e venda datado de 27 de Dezembro de 1993, elaborado pela Ré (Cfr. doc. n.º 8) – Sic-.
4.º
E o artigo 19.º da petição inicial:
«Contrato esse, cuja execução esteve marcada com o pagamento de 3.360.000$00 de sinal (veja-se cláusula terceira), para o que o autor compareceu no departamento, inclusivamente com os selos do contrato.
5.º
Artigo 20.º
«Contudo, por iniciativa da Câmara Municipal de Vila Real, o referido contrato nunca chegou a ser assinado.
6.º
E artigo 21.º
«A Câmara deu passos no sentido da concretização do contrato, mas nunca cumpriu, fugiu sempre».
7.º
Como facilmente se pode ver, o contrato abrange, como objecto, um terreno de propriedade da Ré.
8.º
Estamos perante um acto de natureza privada, praticado pela ré, ao prometer vender um terreno que já era seu património privado.
9.º
Estamos assim perante um acto de gestão privada da Ré e não de gestão pública.
10.º
Que nessa qualidade, conforme consta da documentação, estabeleceu com o autor negociações pré-contratuais que não cumpriu e que por isso causaram indubitavelmente ao autor prejuízos de vária ordem.
11.º
A lei não faculta ao autor outro meio de ser indemnizado e restituído, razão pela qual o autor tem de recorrer à presente acção, pelo incumprimento e pelo enriquecimento sem causa da Ré.
12.º
Sendo competente para apreciação deste pedido o Tribunal Judicial de Vila Real”
Quer dizer, se a petição articula, de modo não completamente esclarecedor, actuação da ré por acto administrativo, e, ainda, actuação da mesma no âmbito contratual privado, na réplica, o autor vem, decisivamente, esclarecer em que é que funda o pedido indemnizatório; ele não se funda em actos administrativos, mas em actuação no âmbito contratual privado e ainda em enriquecimento sem causa.
E essa explicitação encaixa na petição onde, aliás, no artigo 37.º se articula que na reparação do dano a ré “deverá satisfazer o interesse que resultaria para o credor do cumprimento perfeito do contrato”.
Ademais, também se teria de chegar à conclusão que era apenas na causa de pedir indicada na réplica que se fundava o pedido se em vez de considerarmos o articulado nela produzido como explicitação ou concretização da petição o considerássemos como redução da causa de pedir plural vertida na petição. É que, o n.º 1 do artigo 273.º do CPC permite, em geral, a alteração da causa de pedir na réplica, onde se inclui, necessariamente, a possibilidade de redução de causa de pedir plural, por supressão de algumas das causas de pedir singulares que a integram (aliás, até se deve entender que também se pode proceder a essa redução nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, embora este só textualize a redução do pedido – cfr. JOSÉ LEBRE DE FREITAS, JOÃO REDINHA, RUI PINTO, ob cit. Nota 4 ao preceito).
2.2.1.4. Tomando em conta a posição assumida pelo autor, ora recorrente, há-de concordar-se com o parecer do EMMP no sentido de que a “narrativa constante da P.I. atinente às incidências do antecedente deferimento da instalação da pretendida estação automática e posterior demolição das respectivas instalações, na economia da acção apenas releva enquanto veículo para fornecer um melhor enquadramento espaço-temporal da génese do acordo alegadamente estabelecido entre a A. e a R. quanto à aquisição de um terreno para as instalações da referida estação automática de lavagem de automóveis”.
Ora, conforme os elementos articulados, e ainda seguindo o citado parecer, “a R. ao assumir o alegado compromisso de vender à A. o terreno em causa (...), moveu-se no plano da gestão privada dos interesses da administração, despida de qualquer poder de autoridade e em posição de completa paridade com o A ., submetendo-se, como tal, a normas de direito privado.
Daí que, pese embora a Câmara R. se defina como pessoa colectiva de direito público, o certo é que no quadro atrás referido terá praticado actos de mera gestão privada, os quais foram alegadamente causa dos danos invocados pelo A”.
2.2.1.5. Como se deixou dito introdutoriamente, apenas se discute neste recurso o problema da jurisdição/competência. Nos limites, pois, deste meio processual, e porque não se revela qualquer elemento configurador de subtracção da jurisdição dos tribunais judiciais, julga-se ser a estes que cabe o conhecimento da acção e, dentro deles, ao tribunal em que foi proposta (artigo 74.º, n.º 1, do CPC).
3. Nos termos expostos, concede-se provimento ao recurso e declara-se competente para a acção o Tribunal Judicial da comarca de Vila Real.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Fevereiro de 2004
Alberto Augusto Oliveira – Relator – Santos Carvalho – António São Pedro – Polibio Henriques – Ribeiro de Almeida – |
