| Texto Integral: | Conflito n°2/11-70(Relator: Gregório Silva Jesus – Adjuntos: Conselheiros António São Pedro, Fernandes do Vale, Políbio Henriques, Granja da Fonseca e Santos Botelho. ).
Acordam no Tribunal de Conflitos I - RELATÓRIO A… e mulher B… intentaram no Tribunal Judicial da Comarca de Viseu, com distribuição ao 2º Juízo Cível, acção declarativa de condenação, com processo sumário, contra a EP - Estradas de Portugal, EPE, pedindo que esta seja condenada a:
a) Reconhecer que o prédio que identificou na planta parcelar, junta com a petição inicial, como Parcelas 1105/3 e 1105/3S, correspondia ao prédio inscrito na matriz rústica da freguesia de … sob o art. 4885° e descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Viseu sob o n° 93/19860409, ali inscrito a favor dos autores pela inscrição G - Ap de 1987/01/22;
b) Reconhecer que tal prédio pertence aos autores;
c) Reconhecer que ocupou inteiramente tal prédio, sem qualquer conhecimento dos autores e sem o seu consentimento, destinando-o às obras de execução da obra “SCUT Interior Norte A24/IP3-IP5, Lanço Castro Daire Sul Km 14+670 ao Km 18+758”;
d) Pagar aos autores o valor do mesmo prédio, no montante de 3.000,00€;
e) Indemnizar os autores pelo desgosto, incómodo, transtornos e despesas que a sua conduta lhes ocasionou, em valor não inferior a 750,00€
f) No pagamento das custas e mais da Lei.
Alegaram, para tanto e em síntese, serem proprietários das parcelas expropriadas, mas a ré, por falta de cuidado e incúria, foi negociar a sua expropriação com outrem que não era proprietário, e quando a ela se dirigiram solicitando que lhes fosse paga a indemnização devida remeteu-os para reclamarem junto de quem recebera a indemnização.
Mais alegaram que o prédio não tem valor inferior a 3.000,00€, a sua reconstituição natural é agora impossível, e a ré com a sua conduta causou-lhes incómodos e transtornos que não podem computar-se em quantia inferior a 750,00€.
Citada, a ré Estradas de Portugal, S.A. suscitou a intervenção provocada de C… e mulher D… por terem interesse em comprovar que as parcelas expropriadas integram o prédio rústico com o art. 9874°, da freguesia do …, sua propriedade, ou pelo contrário integram o prédio rústico de que os autores dizem ser proprietários, tendo então subscrito erradamente o auto de expropriação amigável e recebido indevidamente a indemnização de 2.455,00€.
Impugnou ainda parte da matéria alegada na petição inicial.
Citados, os chamados C… e mulher D… contestaram invocando, em síntese, ter sido o seu prédio com o art. 9874° o expropriado, se houve algum erro por ele não podem ser responsabilizados, nada têm a restituir nem veêm justificação para a sua intervenção processual, considerando não terem legitimidade para a acção.
Depois de impugnarem factos alegados na petição e contestação, concluem pedindo seja declarada a sua ilegitimidade, ou, se assim não se entender, seja a acção julgada improcedente.
Por considerar que se verificava a excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria, a fim de evitar decisão surpresa (art. 3°, n° 3 do Código de Processo Civil), foi determinada a notificação de todos para se pronunciarem a esse respeito. Os autores sustentaram a competência material do Tribunal, a ré pugnou pela excepção, e os chamados nada disseram.
Por decisão de 4/01/10 foi julgada procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, por se considerar competente o Tribunal Administrativo e, em consequência, a ré foi absolvida da instância.
O despacho transitou em julgado. ● Os autores intentaram, então, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu acção administrativa comum, sob a forma sumaríssima, contra a ré EP - Estradas de Portugal, EPE., pedindo que fosse condenada a pagar-lhes o valor do mesmo prédio no montante de 3.000,00€, e a indemnizá-los na importância de 750,00€ pelo desgosto, incómodo, transtornos e despesas que a sua conduta lhes causou.
Invocaram a mesma causa de pedir que haviam aduzido na acção intentada no Tribunal Judicial de Viseu.
Por sua vez, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, entendendo serem os tribunais comuns os competentes para decidir a atribuição da indemnização, por decisão de 12/10/10, transitada em julgado, julgou-se igualmente incompetente em razão da matéria. ● Em 18/01/11, a Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos arts. 115°, 116° e 117°, do Código de Processo Civil requereu a resolução de conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial de Viseu - 2° Juízo Cível e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.
A fls. 40/42, emitiu douto Parecer no sentido de ser atribuída a competência aos Tribunais Comuns.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. ●
II-FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Factualmente releva o que se mencionou no antecedente Relatório.
DE DIREITO
Considerando que o que está em causa é o confronto entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
O artigo 211°, n.° 1 da Constituição, diz, relativamente à jurisdição comum:
“Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais”.
Trata-se da consagração do princípio da competência residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as matérias que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Em consonância, o artigo 66° do Código de Processo Civil confirma que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, formulação reafirmada no art. 18°, n.° 1, da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro, hoje ainda expressa, embora com ligeira divergência na sua redacção, no art. 26°, n° 1 da 52/2008 de 28/8 (LOFTJ).
Por sua vez, o artigo 212°, no seu n° 3, quanto à ordem administrativa refere:
“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Como se sabe, desde 1 de Janeiro de 2004 vigora o novo ETAF, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Conforme estatui o seu art. 1°, n° 1: “Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
Depois, no art. 4° enunciam-se, exemplificativamente, questões ou litígios sujeitos ou excluídos do foro administrativo. Além de outras, e ao que aqui interessa, a al. g)(Com a redacção introduzida pela Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro.) do seu n° 1 estabelece que:
“1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.”.
Por outro lado, a exposição dos motivos do ETAF, não deixa qualquer dúvida sobre o verdadeiro alcance pretendido pelo legislador (Ponto 2 da Exposição de Motivos):
“Neste quadro se inscreve a definição de âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, mas sem erigir esse critério em dogma… não estabelece uma reserva material absoluta. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio de jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre direito público e direito privado”.
“A jurisdição administrativa passa assim a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado”.
A distinção entre actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos deixa de ter interesse relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. Todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Professor Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, páginas 31 e 32.).
Isto é, foi afastado o critério constante do artigo 4º, alínea f), do ETAF de 1984 que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.
O novo regime alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil envolvente de pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
A distinção entre actividade de gestão privada e de direito público continua a relevar para a determinação do direito substantivo aplicável à relação jurídica controvertida, nos termos do Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ou da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro, consoante a data em que ocorrerem os factos em apreciação, de harmonia com o regime geral de aplicação de leis no tempo constante do artigo 12º do Código Civil.
“Todavia, isso não releva para determinação da competência jurisdicional, certo que a lei seguiu o critério objectivo da natureza da entidade demandada, ou seja, sempre que o litígio envolva uma entidade pública, em quadro de imputação à mesma de facto gerador de um dano, o conhecimento do litígio compete aos tribunais da ordem administrativa, independentemente da natureza do direito substantivo aplicável”(Ac. do STJ de 10-04-2008, Proc. 08B845, no sítio do ITIJ. ).
É inquestionável, pois, a consideração dos tribunais administrativos como tribunais ordinários da jurisdição administrativa, competindo-lhes o exercício da “justiça administrativa”, ou seja, o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os litígios emergentes de relações administrativas, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pág. 814, nota IV.), e que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (art. 4°, n° 1, al. g)), independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.
Acontece que foi precisamente esta al. g), do n° 1 do art. 4° do ETAF, o porto de abrigo da decisão proferida no 2° Juízo Cível do Tribunal Judicial para concluir pela competência do Tribunal Administrativo. Nela se entendeu estar-se perante uma alegada violação danosa do direito de propriedade dos autores, que por tal reclamam indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais. Em causa estaria, assim, uma questão de responsabilidade civil extracontratual por entidade que desempenha funções de natureza pública.
Ao invés, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu considerou estar em causa a atribuição de uma indemnização devida por expropriação de utilidade pública a ser fixada através do processo regulado pelo Código das Expropriações que expressamente atribui competência aos tribunais comuns, e que constituindo um conjunto de normas especiais prevalece sobre o regime geral introduzido pela reforma do Processo nos Tribunais Administrativos.
A aferição de qual das decisões encerra a solução acertada passa, imperativa e previamente, pela resolução de uma outra questão, qual deva ser o critério ordenador da competência material.
Ora, para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao pedido e especialmente à causa de pedir formulados pelo autor, pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante, ou, nas doutas palavras de Alberto Reis, é assim que se caracteriza o “modo de ser da lide” ( Comentário, 1°, 110. ).
Por sua vez, a causa de pedir é o facto jurídico concreto integrante das normas de direito substantivo que concedem o direito, e o pedido a pretensão formulada pelo autor ou pelo reconvinte com vista à realização daquele direito ou à sua salvaguarda (art. 498°, n.° 4, do Código de Processo Civil).
Como acentua Manuel de Andrade (Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, págs. 91.) - citando Redenti - a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
Assim, para determinar o tribunal competente em razão da matéria para o conhecimento da lide, tem de se atentar, sobretudo, na alegação do autor e no efeito jurídico pretendido. Entendimento doutrinal que tem vindo a ser aceite pela jurisprudência, assumindo hoje foros de unanimidade (Cfr., por exemplo, os Acs. do STJ de 12/01/94, 22/01/97, 26/06/01, in CJ-STJ, 1994, T1, pág. 38; 1997, T1, pág. 65; e 2001, T2. pág. 129, respectivamente; e Ac. do Tribunal de Conflitos de 29/03/11, Proc. nº 025/10, disponível no sitio do ITIJ, onde se faz uma resenha jurisprudencial do tema.).
Nesta conformidade, importa, então, passar a caracterizar a relação estabelecida tal como apresentada pelos autores.
E a primeira coisa que se constata de entre os seus pedidos, é pretenderem que o Tribunal lhes reconheça também o direito de propriedade sobre as parcelas expropriadas.
Porém, a questão a dirimir não se traduz em mera reivindicação de propriedade privada cumulada com pedidos de indemnização enquadrável nos artigos 483°, 501°, 1305° e 1311° do Código Civil, por falta de integralidade dos seus pedidos caracterizadores.
Neste tipo de acções são dois os pedidos que integram e caracterizam a reivindicação: o reconhecimento do direito de propriedade (pronuntiatio) por um lado e a restituição da coisa (condemnatio) por outro. Isto mesmo resulta com toda a clareza do disposto no art. 1311° do referido Código.
Além do mais, tendo as parcelas sido expropriadas, com a declaração de utilidade pública o direito de propriedade dos autores foi sacrificado, as parcelas ficaram imediatamente “adstritas” ao fim específico da expropriação, a entidade expropriante pode promover os actos necessários para se apoderar dos bens (ex. a posse administrativa - arts. 19°, 21°, nº 9 e 22° do Código das Expropriações), o respectivo direito de propriedade do particular converteu-se imediatamente num direito de indemnização (Cfr. Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, pag. 113. ).
Portanto, na presente acção não é questão dirimenda central a questão do domínio ou da propriedade por banda dos autores. O que os autores rigorosamente pretendem demonstrar, e que se conclua, é que houve erro da ré na identificação das parcelas expropriadas e dos respectivos proprietários, que as duas parcelas expropriadas são parte integrante do artigo matricial rústico 4885°, da freguesia do …, sua propriedade, e não do artigo rústico 9874°, da freguesia de …, pertença dos chamados, e que como tal lhes seja paga pela expropriação ocorrida o seu valor no montante de 3.000,00€, bem como uma indemnização de 750,00€ pelos danos não patrimoniais que sofreram.
A causa de pedir invocada pelos autores reporta-se à relação expropriativa. O que está na base da sua pretensão é uma relação jurídica de expropriação, cujo facto constitutivo, a declaração de utilidade pública, se traduz num acto administrativo. Entende-se por relação jurídica de direito administrativo “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, 1989, pág. 439. ).
Contudo, na causa de pedir que alegam nunca impugnam a legalidade do acto administrativo que declarou a expropriação por utilidade pública das parcelas das quais se arrogam proprietários, circunstância para a qual, sem dúvida, a competência seria deferida aos tribunais administrativos.
Consumada a expropriação, o que pretendem é obter o ressarcimento de alegados prejuízos que da mesma lhe advieram, a “justa indemnização” correspondente ao valor das parcelas que computam em 3.000,00€ e uma indemnização pelo desgosto, incómodo, transtornos e despesas, que a ré com a sua conduta e o imputado erro cometido lhes ocasionou, em valor não inferior a 750,00€.
Ora, esta vertente, dos prejuízos materiais alegadamente causados pela expropriação, radica não já na jurisdição administrativa mas na jurisdição comum. Como se decidiu no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 3/04/03, Proc. n° 0358 (Recuperado pelos Acórdãos do STA de 14/02/08, Proc. n° 0959/07 e do Tribunal de Conflitos de 22/02/11, Proc. n° 26/10. ), “I – No julgamento das questões relativas a expropriações, numa primeira fase há o acto administrativo de declaração de utilidade pública cujos eventuais vícios são sindicáveis pelos tribunais de jurisdição administrativa.
II - Numa segunda fase, todos os litígios referentes à indemnização são da competência dos tribunais de jurisdição comum.”.
De facto, com a declaração de utilidade pública e até à investidura administrativa na posse dos bens, que terá lugar mesmo contra a vontade do expropriado, encontramo-nos, inquestionavelmente, no domínio das relações jurídicas administrativas.
Concretizada a posse administrativa, passa-se à fase da determinação do montante concreto da justa indemnização a atribuir ao expropriado, fixada segundo critérios que se prendem essencialmente com o valor real dos bens expropriados ou do direito pertencente ao interessados que se extingue, para que é competente o tribunal comum.
Adjuvante disto mesmo é o disposto no art. 38°, n° 1 do Código das Expropriações atribuindo competência aos tribunais comuns para as questões relativas à fixação de indemnização que não sejam resolvidas por arbitragem.
Portanto, a resolução de todos os litígios que se prendam com a determinação e fixação da justa indemnização decorrente da expropriação, neles naturalmente se incluindo questões como a de eventual erro nos elementos de identificação do prédio a expropriar (Que é irrelevante sobre o acto de declaração de utilidade pública, como decidiu o STA no seu Acórdão de 30/01/02, Proc. nº 046594, sumariado no sítio do ITIJ.), e consequente reconhecimento dos seus proprietários, cabe aos tribunais comuns.
Concluindo, não pretendem os autores uma indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (al. g) do n° 1 do artigo 4° do ETAF), mas sim o ressarcimento de alegados prejuízos que lhes terão advindo do processo expropriativo, a “justa indemnização” pelo valor das parcelas expropriadas.
E, sendo assim, está excluída a competência da jurisdição administrativa. ●
III - DECISÃO Nestes termos, decide-se considerar competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da pretensão formulada pelos autores.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Maio de 2011. - Gregório Eduardo Simões da Silva Jesus (relator) - António Bento São Pedro - José Augusto Fernandes do Vale - António Políbio Ferreira Henriques - Manuel Fernando Granja Rodrigues da Fonseca - José Manuel da Silva Santos Botelho. |
