| Texto Integral: | A… e mulher B…, residentes no lugar de …, freguesia de …, do concelho e comarca de Celorico de Basto, intentaram em 12.10.2007, ao abrigo do da Lei n° 83/95 de 31 de Agosto, acção sob a forma de processo ordinário, contra:
C…, casado, residente no lugar de …, freguesia de …, do concelho e comarca de Celorico de Basto.
Pedindo:
A/. Ser declarado que o caminho melhor identificado nos artigos 9° a 22° deste articulado pertence ao domínio público, isto é, um caminho público cabendo a sua jurisdição e administração a respectiva Junta de Freguesia de …;
B/. Condenar-se os RR. a reconhecerem esse caminho como fazendo parte do domínio público;
C/ Condenar-se os RR. a absterem-se no presente e no futuro de perturbar o domínio público subjacente ao caminho melhor identificado no artigo 9° a 22°;
D/. Condenar os RR. a retirar a ramada identificada nos artigos 30° e ss. deste articulado, com as suas pertenças (arames, ferros e videiras) que propendem e ocupam o espaço aéreo do leito do caminho público;
F/, Condenar os RR. a absterem-se no futuro de praticar outros actos que de alguma forma constituam acto de apropriação do domino público aéreo ou terrestre do caminho publico melhor identificado no artigo 9° a 22°;
G/. Os RR. condenados nas custas e demais encargos legais e em procuradoria condigna.
Em resumo alegaram:
- os RR. arrogam-se donos e legítimos possuidores de prédios rústicos sitos na Freguesia …, mais concretamente no lugar dos …, que directamente fazem confrontação, com início na margem esquerda da estrada municipal que liga o lugar de … e os limites ao concelho de Celorico de Basto ao de Amarante e que atravessa a freguesia de …;
- o mencionado caminho tem o seu início na estrada municipal, é ladeado ao longo do seu percurso por terrenos de fim agrícola, propriedade do Réu;
- esse caminho, liga a estrada municipal ao lugar de …, tudo na circunscrição territorial de …, município de Celorico de Basto;
- liga ainda, após atingir o lugar de …, aos limites de concelho de Celorico de Basto como o de Amarante;
- para quem reside naquele Lugar e se dirige para o centro da freguesia e destes para a sede do concelho ou para a cidade de Amarante, este caminho constitui o único e mais cómodo acesso;
- tal caminho percorre a distância desde o início da estrada municipal até ao lugar de …, sendo a sua largura variável ao longo do trajecto de cerca de 6 metros, o piso é em cubos de granito e as suas margens estão bem definidas pelas bordas e socalcos de terra onde cresce vegetação;
- o caminho tem como utilidade a circulação de veículos automóveis, tractores, alfaias agrícolas e transporte a pé do dito lugar de … e de toda a freguesia de …, assim como serve para intercomunicação interna da respectiva freguesia e, bem assim, acesso dos particulares e público em geral aos seus terrenos florestais e agrícolas;
- a sua abertura, pavimentação, reparação e beneficiação, assim como as obras de conservação, sempre estiveram a cargo da Junta de Freguesia de …, assim como sempre foi este órgão da administração pública local que suportou, por conta do seu orçamento, todas as despesas;
- o dito caminho e trato de terreno respectivo, desde tempos imemoriais, há mais de 20, 30, 40, e 100 anos, é utilizado pelo público em geral, para acesso ao lugar de … e limites do concelho de Celorico de Basto ao de Amarante, assim como para acesso aos terrenos particulares, florestais e agrícolas;
- tem sido utilizado pelos moradores do lugar e por quem lá quisesse passar, de forma indiscriminada, isto é, está no uso directo e imediato do público, à vista de toda a gente, sem qualquer oposição ou autorização de quem quer que seja e na convicção de estarem a servir-se de coisa afecta ao uso de todas as pessoas, como pertencente ao domínio público, dele assim retirando todos os benefícios e utilidades;
- atento ao sentido de marcha estrada municipal/lugar de …, e de ambos os lados, os RR. têm plantadas nos limites de confrontação com o dito caminho público, diversas videiras alinhadas com o mesmo;
- atento ao mesmo sentido de marcha, na parte que confronta com o caminho, as videiras descrevem um ligeiro arco correspondente a curvatura à esquerda do mencionado caminho público, ocupando-o em altura em toda a sua largura;
- os RR., por sua iniciativa, conduziram o crescimento das videiras em direcção ao caminho e, para o efeito, colocaram diversos suportes em ferro, sobre o caminho público, ocupando o espaço aéreo respectivo;
- de seguida, estenderam linhas de arame e sobre as mesmas as respectivas videiras, a cobrir toda a largura do caminho público supra identificado;
- ao agirem assim, os RR., apropriaram-se de algo pertencente ao domínio publico, e só por tolerância da restante comunidade e dos próprios organismos públicos da administração local, quando apenas estes gozavam de legitimidade activa exclusiva para se oporem a este tipo de conduta;
- no entanto, este comportamento visa a apropriação do domínio público e levou a que o Autor intentasse a presente acção judicial; o domínio público está fora do comércio jurídico, e como tal, é insusceptível de apropriação individual;
- sendo certo que o domínio público sobre o leito do caminho, abrange também o espaço aéreo tal como se de um terreno particular se tratasse.
Os RR. contestaram, impugnando a alegação dos AA., afirmando não estarem a ocupar abusivamente qualquer bem pertença do domínio público, admitindo que ocupam, com uma ramada, o espaço aéreo, mas a título precário e com permissão da Junta de Freguesia de ….
Concluíram pedindo pela improcedência da acção.*** No despacho saneador, na apreciação oficiosa da incompetência material, o Tribunal Judicial da Comarca de Celorico de Basto, declarou-se incompetente, considerando estar em causa uma relação jurídica administrativa, absolvendo os RR. da instância.*** Remetido o processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi aí decidido, por despacho de fls. 15 a 23 de 29.4.2008, ser tal Tribunal incompetente em razão da matéria escrevendo-se a certo trecho:
“...Desde logo, segundo o critério dos sujeitos, nenhuma das partes em presença, assume a natureza de um ente público
Também, os ora litigantes não estão, a exercer qualquer actividade típica de poderes públicos, que lhes seja especialmente reconhecida por lei, ou que resulte de um acto baseado em prerrogativas próprias de direito administrativo. Não estamos, igualmente, perante matéria regida por contratos submetidos ao regime dos contratos administrativos, ou que se insira numa ambiência de direito público”.
A Ex.ma Magistrada do Ministério Público, em 17.7.2008, requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição assim suscitado pelas decisões daqueles Tribunais.
Pelo relator foram pedidos elementos documentais ao Tribunal de Celorico de Basto.*** Colhidos os vistos legais cumpre decidir.*** Releva factualmente para apreciação do conflito o que consta do relatório.
Apreciando e decidindo:
A questão que importa dirimir consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o conflito promana, é competente a jurisdição comum ou a administrativa.
A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.
Estabelece o art. 66º do Código de Processo Civil que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1º-88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).
Constam das várias normas que provêem a tal respeito.
Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).
A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. I, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.
Aferindo-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão dos AA.
A causa de pedir, “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375.
Os AA., eles mesmos, afirmam que acção que intentaram é uma acção popular.
Com efeito, na sua tese, actuam a título individual visando a salvaguarda de um bem que consideram público, no caso um caminho que, abusivamente, está sendo ocupado pelos RR. que impedem a comunidade de fruir esse bem fora do domínio privado e, por tal, insusceptível de apropriação - lato sensu.
O art. 52° da Constituição da República consagra o direito de petição e acção popular, esta no seu n° 3, nos seguintes termos:
“É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.
Em nota ao referido normativo pode ler-se na “Constituição da República Anotada” - 4 edição revista - 1° Volume - pág. 696/699:
“A abertura da acção popular, nos termos e com a extensão prevista no n° 3 faz desta norma uma das mais importantes conquistas processuais para a defesa de direitos e interesses fundamentais constitucionalmente consagrados. Embora a Constituição reenvie para a lei a definição dos casos e termos em que os cidadãos e as associações podem recorrer à acção popular (cfr. Lei n° 83/95, de 31-08), o enunciado do n° 3 aponta claramente para uma garantia de acção popular perante qualquer tribunal/ (tribunais civis, tribunais criminais, tribunais administrativos, etc.), de acordo com as regras de competência e de processo legalmente estabelecidas (cfr. o art. 4°- 1 da Lei n° 13/2002, de 19-02 - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais -, que integra no âmbito de jurisdição dos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a “promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracção cometidas por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais).
Nestas acções e, perante a impossibilidade de uma acção popular constitucional (cfr. infra, nota ao art. 278°), poderão os cidadãos ou associações suscitar, nos termos gerais, o incidente de inconstitucionalidade relativamente a qualquer norma aplicável à causa contrária à Constituição...”.
[…]
O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é, a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; (4) o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias. A acção popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... [...]. A alínea b do n° 3, acrescentado pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de acção popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.
No caso, o Autor pretende exercer o direito de acção popular, visando a defesa de um interesse autárquico.
No direito infraconstituicional, a acção popular rege-se pela Lei 83/95, de 31 de Agosto.
O âmbito de tais acções é definido no seu art. 1°:
“1 - A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n° 3 do artigo 52° da Constituição.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público”.
O art. 212°, n° 3, da Constituição da República estatui:
“Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.
Em anotação a este preceito (então art. 214°), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3 ed. pág. 815 - que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais).
Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”.
Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. (sublinhámos).
Decorre do preceito constitucional citado, que a competência dos tribunais da ordem judicial é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional - arts. 66° do Código de Processo Civil e 18°, n° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n° 3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ.
No que respeita à competência dos tribunais administrativos e fiscais importa ter em atenção os preceitos aplicáveis do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro (com as alterações das Leis. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro).
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no art. 1°, n° 1:
“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
No art. 4° do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. 1°, outras em desconformidade com ela.
Aquele normativo define no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. I, págs. 26 e 27, observam:
“É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.
E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”.
O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.
O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9 edição, 103, e Margarida Cortez, “Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, 258.
Tal entendimento encontrou acolhimento no Ac. do STJ de 12.02.07 in www.dgsi.pt em cujo sumário se pode ler:
“I - O âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado;
II) - Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa”.
Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, sustenta:
“Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem.
Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n° 1, Junho 1994, págs. 55 e ss.)”.
Pese embora, a peculiar natureza da acção popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular como é o caso, não pode considerar-se que esteja em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, mau grado a conexão que existe com o interesse público e a defesa de interesses difusos que a acção postula.
A pretensão do Autor é exercida contra um particular, visando a defesa do que considera um bem do domínio público autárquico, mas esse facto não permite que se qualifique a relação jurídica como administrativa, o que exclui, desde logo, a competência da jurisdição administrativa.
Decisão:
Termos em que se resolve o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da acção.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2008. – António José Pinto da Fonseca Ramos (relator) – Rosendo Dias José – Mário de Sousa Cruz – Fernanda Martins Xavier e Nunes – João Moreira Camilo – Edmundo António Vasco Moscoso. |
