Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	018/05

Data do Acordão:	03/14/2006

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	ARMÉNIO SOTTOMAYOR

Descritores:	PROCEDIMENTO CAUTELAR. EMBARGO DE OBRA. DEMOLIÇÃO. MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

Sumário:	Os Tribunais Administrativos são os competentes, em razão da matéria para conhecer de procedimento cautelar de embargo de obra proposto contra um município.


Nº Convencional:	JSTA00062920
Nº do Documento:	SAC20060314018
Recorrente:	A... E OUTRA NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE A 6ª VARA CÍVEL DE LISBOA E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC PRE CONFLITO.
Objecto:	AC RL.
Decisão:	NEGA PROVIMENTO. DECL COMPETENTE TAF LISBOA.
Área Temática 1:	DIR URB - OBRAS.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	CPC96 ART107 ART414. CONST97 ART211 ART212. ETAF02 ART1.
Jurisprudência Nacional:	AC TCF PROC6/04 DE 2005/10/25.; AC STJ PROC1966/05 DE 2005/09/28.; AC STJ PROC DE 1987/02/03 IN BMJ N364 PAG591.
Referência a Doutrina:	MANUEL DE ANDRADE NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL V1 PAG89. ALBERTO DOS REIS COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL V1 PAG110. REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 PAG57.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos:
1. A… e B… propuseram nas Varas Cíveis de Lisboa, contra o Município de Lisboa e a Assembleia de Compartes dos Baldios do Bairro Económico do Alto da Ajuda e, na falta da sua constituição, a Junta de Freguesia da Ajuda, procedimento cautelar de embargo de obra, com função preventiva, destinado a evitar a demolição pelo Município de Lisboa de todas as instalações e produções agrícolas, designadamente árvores de fruto existentes nos logradouros de suas casas — habitações de carácter económico — sitas na Rua …, cujas traseiras — logradouros — dão para a Rua … no Bairro do Alto da Ajuda, em Lisboa. Alegam que essa intenção foi comunicada a familiares dos requerentes, por um guarda municipal fardado, acompanhado por outra pessoa
A providência foi averbada à 6ª Vara Cível de Lisboa.
Por despacho de 1 de Abril de 2004, e com fundamento em que “para além de ser discutível ser esta a providência própria uma vez que não existem ‘embargos de obra nova com função preventiva’ o que é facto é que, de acordo com o art. 414° do C.P.C. este tribunal não é o competente para apreciar esta questão dado que se trata de obra de autarquia local e referente a baldios”, foi declarado o tribunal incompetente em razão da matéria, sendo liminarmente indeferida a petição inicial.
Após um pedido de esclarecimento, indeferido, foi interposto recurso de agravo para o Tribunal da Relação de Lisboa.
Por despacho do relator, foram julgadas improcedentes as conclusões dos agravantes e confirmada a decisão recorrida.
Houve reclamação para a conferência, que, por acórdão de fls. 59, indeferiu a reclamação, mantendo a decisão.
Os requerentes interpuseram recurso de agravo para o Supremo Tribunal de Justiça, o qual foi admitido, tendo suscitado duas questões: a da previsão legal de embargos de obra nova com efeito ou função preventiva e a da competência do tribunal cível.
Após alegações do agravado Município de Lisboa, foram os autos remetidos ao Supremo Tribunal de Justiça.
Na vista que então teve dos autos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido de não ser o Supremo Tribunal de Justiça o tribunal competente, face ao disposto no art. 107° n.° 2 do Código de Processo Civil, propondo que seja ponderada a remessa dos autos ao tribunal competente, o Tribunal dos Conflitos.
Depois de notificadas as partes para dizerem o que se lhes oferecesse acerca da questão prévia suscitada pelo Ministério Público, foi exarado despacho pelo relator julgando procedente a questão prévia e, em consequência, declarando incompetente o Supremo Tribunal de Justiça para conhecer do objecto do agravo, o qual é da competência do Tribunal dos Conflitos, tendo sido ordenada a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, onde o Tribunal dos Conflitos se encontra sediado.
2. Das alegações que apresentou no presente recurso, o recorrente extraiu as seguintes conclusões:
- Embargo de obra nova é procedimento cautelar que tem função preventiva quando exista ameaça ou receio de lesão de um direito real ou pessoal de gozo.
2 - O art° 412 n.°l do C. P. Civil, relativo aos embargos de obra nova, refere expressamente, “obra, trabalho ou serviço novo que ameace causar prejuízo...”, como é o caso dos autos.
3 - A Lei prevê, pois, embargos de obra nova com efeito ou função preventiva.
4 - O Tribunal civil é o Tribunal competente, por a competência, muito embora da acção faça parte uma autarquia local, se aferir em função da natureza do acto que se pretende atacar.
5 - Tal como vem referido no Acórdão do S.T.J., de 24/01/2002, in C.J. 2002 - 1, pág. 57, a gestão é pública ou privada conforme a entidade que a realiza, a natureza do acto praticado e os fins tidos em vista. No caso a natureza do acto praticado é privado - construção de moradias em banda com destino ao mercado imobiliário, tal como os fins de carácter económico privado.
6 - Além disso, já foram causados prejuízos ao primeiro requerente pela ocupação de 20 m2 do logradouro da sua moradia de área de 255 m2, temendo-se que, sem qualquer título, autorização ou expropriação continuem a destruir a sua propriedade.
7 — Portanto, indispensável se torna que no caso o Município de Lisboa agisse com “jus imperii”, o que não acontece.
8 - Na verdade, trata-se de obras em terrenos baldios, daí ter-se proposto procedimento cautelar, também contra a Assembleia de Compartes dos Baldios que é entidade privada.
9 - No caso em questão, trata-se de prevenir que os requerentes - moradores do Bairro Económico do Alto da Ajuda (um na qualidade de proprietário já prejudicado e outra utilizadora de longa data de terreno baldio) sejam prejudicados, ou de evitar que os baldios usados por outros moradores venham a ser ocupados abusivamente pelo Município.
10 - Até pelos Acórdãos citados, se verifica que a jurisprudência é unânime em considerar a competência Tribunais comuns que são chamados a pronunciar-se sobre tal matéria.
11- O acórdão recorrido violou o art° 414 do C. P. Civil.
3. O Ministério Público junto do Tribunal dos Conflitos teve vista dos autos, considerando que o recurso não merece provimento, acrescentando que, estando em causa uma obra de demolição da autarquia, investida de “ius imperii”, o foro materialmente competente é o administrativo.
Foram colhidos os vistos, havendo que conhecer do recurso.
4. O presente recurso, interposto da decisão da Relação que julgou incompetente em razão da matéria o tribunal comum e competente a jurisdição administrativa, tem a especialidade de, nos termos do art. 107º n.° 2 do Código de Processo Civil, ser decidido pelo Tribunal dos Conflitos. Com vista a prevenir um conflito futuro, a lei processual civil submete ao tribunal com competência para dirimir os conflitos entre as jurisdições comum e administrativa a apreciação do recurso, de forma a que fique a questão da competência material definitivamente decidida por decisão transitada em julgado, decisão que tem de ser acatada pelo tribunal perante quem depois for a acção proposta. Se assim não acontecesse, “se o recurso fosse interposto para o Supremo Tribunal de Justiça e se este tribunal viesse a confirmar a decisão da Relação no sentido da incompetência do tribunal judicial, com o fundamento de que a competência para conhecer da causa pertencia aos tribunais administrativos, a decisão do Supremo não vincularia os tribunais administrativos, por não dispor de jurisdição sobre aquela ordem de tribunais e, deste modo, quando a acção viesse a ser proposta nos tribunais administrativos, estes não estariam impedidos de se declararem incompetentes, por entenderem que a competência pertencia aos tribunais judiciais” (ac. STJ de 28-09-2005 — proc. 1966/05).
5. A competência do tribunal, segundo os ensinamentos de Ridenti, cuja doutrina foi acolhida por Manuel de Andrade (Noções Elementares de Processo Civil, I, pág. 89), “afere-se pelo quid disputandum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, o que significa que é pela análise do pedido formulado pelo autor que deve ser aferida a competência material do tribunal. Idêntica reflexão era feita por Carnelutti (apud, Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, I, pág. 110) ao afirmar que a competência em razão da matéria é determinada pelo conteúdo da lide.
A mesma metodologia tem sido seguida pelo Supremo Tribunal de Justiça, pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal de Conflitos que, quando chamados a apreciar o pressuposto processual atinente à competência, têm procedido à análise da estrutura da relação jurídica material em debate, tal como é apresentada pelo autor na sua petição, atendendo, em especial, aos termos em que a pretensão é formulada. (Cfr, por todos, os acs. do STJ de 3-02-1987 in BMJ 364-591, de 12-01-1994 in CJ/STJ, II — 1, pág.38, de 19-10-2004 proc. 3001/04 in ITIJ - Bases jurídico-documentais) e do STA de 13-5-1993, de 28-5-1996 e de 23-10-1997 in Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Jurisprudência Administrativa, pág. 191, 198 e 204).
6. Nos termos do art. 211º n.° 1 da Constituição da República Portuguesa, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, enquanto que, conforme estabelece o art. 212° n.° 3, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Sendo a competência dos tribunais comuns residual, haverá, pois, que verificar primeiramente se a causa cabe na competência dos tribunais administrativos.
O art. 1° n.° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro afirma serem estes “os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do provo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”
E embora os limites do conceito de relação jurídica administrativa sejam controvertidos, são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular traduzido na atribuição de poderes de autoridade àquela. (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, pág. e Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, pág. 57). O que significa que é da competência da jurisdição administrativa a apreciação de actos da Administração, quando se trate de actos de gestão pública, ou seja, quando o Estado ou a pessoa colectiva pública agem munidos do seu jus imperii, no exercício de um poder público, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, diferentemente do que acontece nos actos de gestão privada, em que intervindo o Estado ou a pessoa colectiva pública numa veste de simples particular, a competência para dirimir o litígio se radica no tribunais comuns.
7. Importa, assim, por interpretação do requerimento inicial de embargo de obra nova, ver como os recorrentes conformaram o seu pedido e como caracterizaram os actos do Município de Lisboa, para, por aplicação dos princípios acabados de referir, se poder concluir acerca da jurisdição competente.
Os requerentes alegam que são legítimos donos e proprietários das moradias n.°s … e … da Rua …, na freguesia da Ajuda, em Lisboa, as quais foram construídas há mais de 60 anos e fazem parte do Bairro das Casas Económicas do Alto da Ajuda; logo acrescentando que as moradias dos requerentes, bem como todas as demais situadas do lado sul da Rua …, têm, nas traseiras viradas para a Rua …, logradouros onde têm efectuado cultivos de culturas de subsistência e pequenos pomares. Afirmam ainda que os logradouros são contíguos às suas habitações, não existindo qualquer linha divisória da Rua …, tendo os moradores, para fazerem as suas hortas, sempre utilizado essa faixas de terrenos que, para além da parte integrante das suas propriedades, constituem terrenos baldios. Aduzem que o Plano Director Municipal de Lisboa prevê que a Rua das Açucenas venha a ser alargada para construção duma via estruturante a ligar o Alto do Restelo ao Polo Universitário do Parque Florestal de Monsanto.
Mais referem que, em 6 de Março de 2004, um guarda municipal do Município de Lisboa, apresentando-se fardado e acompanhado por outra pessoa, avisou verbalmente familiares dos requerentes de que o Município se preparava para demolir todas as instalações e produções agrícolas, designadamente árvores de fruto existentes nesses logradouros. Acrescenta o primeiro requerente que, por ocasião do alargamento da Rua …, lhe retiraram cerca de 20 m2 da área do logradouro, pretendendo agora o Município de Lisboa, com nova “investida” contra as “hortas” e quintais, retirar-lhe área superior, causando-lhes, com tal actuação, irremediáveis prejuízos.
Ora, o modo como, no requerimento inicial - e só a esse nos devemos ater pelas razões acima expostas - é feita alusão à finalidade perseguida pelo Município de Lisboa — a execução do Plano Director Municipal — revela que o requerido Município de Lisboa age com ius imperii, no exercício dum poder de autoridade que se impõe aos particulares, o que leva a concluir pela competência dos tribunais administrativos.
A incompetência dos tribunais comuns, de resto, decorre também da norma do art. 414° do Código de Processo Civil, que estabelece não serem os embargos de obra nova o meio processual próprio para embargar “as obras do Estado, das demais pessoas colectivas públicas e das entidades concessionárias de obras ou serviços públicos quando, por o litígio se reportar a uma relação jurídico-administrativa, a defesa dos direitos ou interesses lesados se deva efectivar através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso”.
8. Conforme se referiu, o recorrente suscita, no seu recurso, a questão de a providência de embargo de obra nova ser meio processual adequado a evitar um prejuízo futuro duma obra que ainda não se iniciou.
Embora o Tribunal dos Conflitos neste recurso se substitua ao Supremo Tribunal de Justiça, a sua competência está, todavia, limitada ao conhecimento e decisão acerca da jurisdição competente. Só assim não é, alargando-se a competência do Tribunal dos Conflitos ao conhecimento doutras matérias, se se tratar de questões incidentais directamente relacionadas com o objecto do processo, conforme se decidiu no ac. de 25-10-2005, Proc. 06/04 deste Tribunal, ou no caso de ocorrer questão cujo conhecimento se afigure prévio à decisão sobre a competência.
Não se verificando no caso dos autos, nem uma nem a outra das situações, carece, por conseguinte, o Tribunal dos Conflitos de competência para se pronunciar sobre a adequação do meio processual usado pelos recorrentes para a defesa do seu interesse dos requerentes, que, ao tempo em que a providência foi requerida, tinha sido ameaçado de lesão.
Termos em que, acordam no Tribunal de Conflitos em, negando provimento ao agravo, julgar o tribunal comum incompetente em razão da matéria e competente a jurisdição administrativa.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Março de 2006. - Arménio Castro Sottomayor (relator) — Alberto Augusto Oliveira - Manuel Joaquim Sousa Peixoto - António São Pedro - Fernando Azevedo Ramos - João Belchior.