Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	08/10

Data do Acordão:	06/09/2010

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	SOUTO DE MOURA

Descritores:	CONFLITO DE JURISDIÇÃO RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL HOSPITAL SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE SOCIEDADE ANÓNIMA DE CAPITAIS EXCLUSIVAMENTE PÚBLICOS COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Sumário:	São competentes os tribunais administrativos para o conhecimento de acção em que é pedida indemnização pela prestação deficiente de cuidados de saúde a um hospital, com a natureza de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, integrado no Serviço Nacional de Saúde.


Nº Convencional:	JSTA00066484
Nº do Documento:	SAC2010060908
Data de Entrada:	03/23/2010
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 3 JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE VILA NOVA DE FAMALICÃO E A 1 UNIDADE ORGÂNICA DO TAF DE BRAGA
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	CONFLITO.
Objecto:	NEGATIVO DE JURISDIÇÃO TRIBUNAL JUDICIAL DE VILA NOVA DE FAMALICÃO - TAF BRAGA.
Decisão:	DECL COMPETENTE TAF BRAGA.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	DL 294/2002 DE 2002/12/11 ART2 ART3 ART4 ART9 ART10 ART11. LOFTJ99 ART18 N1. CPC96 ART66. CONST97 ART64 ART211 N1 ART212 N3. ETAF02 ART1 N1 ART4 N1 A H. DL 19/88 DE 1988/01/21 ART2 N1 ART3 N1. DL 558/99 DE 1999/12/17 ART3 N1. L 56/79 DE 1979/09/15 ART12.
Jurisprudência Nacional:	AC CONFLITOS PROC 1/08.; AC CONFLITOS PROC12/08 DE 2008/10/02.; AC CONFLITOS PROC20/09 DE 2009/11/04.
Referência a Doutrina:	MARCELO REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1999 PAG148.


Aditamento:

Texto Integral:

A… suscitou a resolução de um conflito negativo de jurisdição entre o 3.º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Vila Nova de Famalicão (onde interpusera a acção que deu origem ao Pº 2808/05.1TJVNF), e a lª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (onde o pedido daquela Autora dera origem ao Pº 458/05.1BEBRG).
A – O PEDIDO
São os seguintes os fundamentos do pedido (transcrição):
“1.º A autora instaurou em 06ABR05, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção administrativa comum ordinária contra o Hospital B… e C… (conferir documento n.º 1).
2.º Este processo foi distribuído à 1.ª Unidade Orgânica do referenciado tribunal e autuado sob o nº 458/05.1BEBRG (vide documento n.º 1).
3.º Sobre esse processo incidiu a douta Sentença de 07JUL05 que decidiu absolver os réus da instância, por esse tribunal se ter considerado incompetente para o conhecimento do mérito da causa relativa aos ditos autos (vide documento n.º 1).
4.º Face ao exposto, a autora intentou em 03OUT05, a acção de processo declarativa ordinária com a mesma causa de pedir, o mesmo pedido e contra os mesmos réus, no Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão (conferir documento n.º2).
5.º Esse processo foi distribuído ao 3º Juízo Cível desse tribunal e autuado sob o nº 2808/05.1TJVNF (vide documento nº 2).
6.º Sobre esse processo incidiu a douta Sentença com data de conclusão de 31DEZ09 que decidiu absolver os réus e a interveniente da instância por ter considerado esse tribunal absolutamente incompetente em razão da matéria (vide documento nº 3).
7.º Estamos deste modo, nos termos do artigo 115 n.º 1 do CPC, perante um conflito negativo de jurisdição na medida em que os dois tribunais supra identificados de diferente jurisdição (em virtude de um pertencer aos chamados tribunais de comarca de competência genérica ou judiciais comuns e outro tendo como escopo o foro administrativo pelo que salvo melhor entendimento estão integrados em ordens jurisdicionais diferentes) declinaram o poder de conhecer da mesma causa de pedir e pedido apresentado pela autora contra os mesmos réus.
8.º Conflito negativo de jurisdição que já se materializou atento ambas as decisões atrás elencadas terem transitado em julgado (Neste sentido: Acórdão do Tribunal de Conflitos de 27FEV75, in Acórdãos doutrinais do STA, 170.º - 303 e CPC anotado, 20.ª edição, 2008, Abílio Neto "não existe, porém, conflito, enquanto as decisões proferidas pela autoridade e tribunal referidos não tiverem sido notificadas e transitado em julgado")
9.º Estabelecendo o artigo 117 n° 2 do CPC que a resolução deste conflito pode (além do caso previsto no n.º1 desse preceito legal) ser suscitada por qualquer das partes através de requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir.
10.º Face ao exposto, tomará a autora posição neste conflito, entendendo que, sem prejuízo de entendimento mais douto, assiste razão à Ex.ma Magistrada Judicial titular do 3º juízo cível do Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão.
11.º Com efeito, essa foi de resto a posição inicial da autora que, (conforme anteriormente explanou) num primeiro momento instaurou a acção ante elencada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e só subsidiariamente (atento esse tribunal se ter declarado incompetente para conhecer do pedido apresentado pela autora) num segundo momento intentou a dita acção no Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão.
12.º Posição que manteve quando os réus nessa acção administrativa defenderam-se por excepção (dilatória) alegando que a primeira ré apesar de se tratar de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, rege-se pelas normas de direito privado, pelo que esse tribunal não tinha competência (em razão da matéria) para julgar a presente demanda, o que determinava a absolvição da instância dos réus;
13.º Destarte, em resposta à indicada excepção dilatória, defendeu a autora que os actos praticados pela primeira ré regiam-se pelo direito administrativo por se tratar de um organismo de direito público, atento os hospitais S.A terem sido criados para satisfazerem necessidades de interesse geral (sem carácter industrial ou comercial), prestando serviços de saúde às populações, estando integrados no Serviço Nacional de Saúde, sendo sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, gozando de personalidade jurídica e sendo estreitamente dependentes do Estado (o seu único accionista) sendo inequívoco que o pedido da autora resulta da prossecução do objecto social da primeira ré, ou seja, a prestação de cuidados médicos de saúde a quem quiser se socorrer dos mesmos, pelo que está assim a primeira ré sujeito às normas de direito público, sem que o facto de mudar a sua forma jurídica (designadamente transformando-se em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos) possa interferir ou alterar a natureza do exercício da actividade que presta (a mesma de antes de adquirir esta forma jurídica), a saber uma actividade de natureza administrativa, concluindo subsequentemente a autora, que são os Tribunais Administrativos e Fiscais, os materialmente competentes para conhecer o presente litígio nos termos do art.º 4 do estatutos que regem os mesmos (ETAF), elencando para reforçar a sua posição nessa lide, a Directiva Comunitária nº 92/50/CEE do Conselho de 18/06/1992 alterada pela Directiva Comunitária n.º 97/52/CEE do Conselho de 13 de Outubro, como ainda o Acórdão (datado de 14/04/05) respeitante ao processo n.º 01004/04.0BESNT da 1.ª secção - Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte (disponível no site www.dgsi.pt) que faz referência as ante discriminadas directivas comunitárias.
14.º Posição que continua a manter, após leitura atenta da douta Sentença proferida no âmbito dos autos n.º 2808/05. ITJVNF do 3.º juízo cível do Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão, uma vez que essa douta decisão judicial se estriba em fundamentos que coincidem com o anteriormente defendido pela autora (embora se reconheça que essa decisão debruçou-se com maior amplitude do que a autora o fez na réplica apresentada no aludido pleito com natureza administrativa, tratando-se assim de uma peça processual com maior profundidade jurídica) na referida acção administrativa (que a autora se escusará por uma questão de economia processual de reproduzir atento a junção a este requerimento da mencionada douta decisão judicial designada como documento nº 2) no que respeita a descortinar qual o tribunal competente para conhecer o pedido da autora, sendo certo que a referida douta decisão judicial, está ainda escorada pelo douto acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, com data de 26SET06, processo nº 1422/04.3TBCLV-A.C1 (que a autora igualmente se escusará de reproduzir em função deste acórdão se encontrar na parte que releva nesta lide reproduzido no documento nº 2 junto a este articulado).
15.º Em função do exposto, sem embargo de entendimento mais esclarecido, deve ser reconhecida a existência de um conflito negativo de jurisdição entre ambas as doutas decisões judiciais acima identificadas e consequentemente, sempre salvaguardando-se melhor opinião, deve ser julgada competente a 1.ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga para conhecer do pedido apresentado pela autora.
TERMOS EM QUE deve ser decidido o presente conflito negativo nos termos expostos, atribuindo-se à 1ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga competência material para conhecer o pedido da autora. PARA TANTO requer-se que seja dado cumprimento ao disposto respectivamente nos artigos 117-A nº 1 e nº 2 e 118 nº 2, ambos do CPC, e bem assim, a menos que tal não seja considerado necessário, certidão da douta Sentença que pôs termo à causa distribuída no 3º juízo cível e autuada sob o n.º 2808/05.1TJVNF, certidão comprovativa do respectivo trânsito identificando-se a data deste, certidão da petição inicial que deu origem aos referenciados autos e certidão do documento único junto em 25JAN08 com um requerimento da autora, ao abrigo do apoio judiciário concedido à autora.”
A Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta neste Tribunal de Conflitos deu douto parecer do seguinte teor:
“A nosso ver o presente conflito de jurisdição deverá ser decidido atribuindo-se a competência para decidir a acção em causa à jurisdição administrativa.
Conforme ensina o Prof. Manuel de Andrade, a competência do tribunal "afere-se pelo quid disputatum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum" (in Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91).
Também o Tribunal dos Conflitos e o STA têm reiteradamente afirmado que a competência em razão da matéria se afere em função dos termos em que a acção é proposta - cfr, a título de exemplo, os acórdãos do T. Conflitos de 91.01.31 (AD 361) e de 2007.05.17 (proc. n° 5/07), e, os acórdãos do STA de 93.05.13 (proc. n° 31478), de 96.05.28 (proc. n° 39911), de 99.03.03 (proc. n° 40222), de 99.03.23 (proc. n° 43973), de 99.10.13 (proc. n° 44068) e de 2000.09.26 (proc. n° 46024).
A autora, através da acção, pretende que os réus sejam condenados a pagar-lhe uma indemnização por danos sofridos, decorrentes de actos médicos praticados pelo 2º réu enquanto médico em exercício ao serviço do Hospital 1º réu.
As datas em que ocorreram os factos - de Abril e de Maio de 2002 - são anteriores à transformação do Hospital B… em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
Essa transformação só veio a ocorrer pelo DL n° 294/2002, de 11.12, com a qual, como refere o preâmbulo deste diploma, o que se pretende alterar é apenas e tão só o modelo de gestão, mantendo-se intacta a responsabilidade de Estado pela prestação dos cuidados de saúde, pois, como igualmente revela essa nota preambular, tendo-se em vista a modernização e renovação do Serviço Nacional de Saúde, importava adoptar de forma inequívoca um genuíno modelo de gestão hospitalar de natureza empresarial.
Podemos adiantar que o entendimento do TAF de Braga, com fundamento no regime introduzido pelo DL n° 294/2002, de 11.12, nunca seria de perfilhar, na linha de orientação que tem vindo a ser seguida por este Tribunal dos Conflitos, de que são exemplo os acórdãos de 2008.10.02, no processo n° 12/08 e de 2009.11.04, no processo n° 20/09. Porém, só o fazemos lateralmente, pois a questão da competência não se resolve, neste caso, com recurso ao DL n° 294/2002, que entrou em vigor após a ocorrência dos factos em que se funda a acção.
À data desses factos, o Hospital B…, que estava integrado no Serviço Nacional de Saúde (criado pela Lei n° 56/79, de 15.09), era regulado pelo DL n° 19/88, de 21.01 e pelo Decreto Regulamentar n° 3/88, de 22.01.
Ao abrigo do art° 2º, n° 1 e do art° 3º, n° 1, do DL n° 19/88, o Hospital B… era uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, sendo que competia ao Ministro da Saúde praticar todos os actos que lhe cabiam relativamente à organização e funcionamento do mesmo Hospital, designadamente os que se enquadravam na superintendência e tutela quanto à execução dos seus planos anuais e plurianuais.
Os actos médicos praticados no Hospital B… foram-no em sede de uma relação jurídica administrativa, enquanto prestados no exercício de uma actividade destinada a satisfazer a necessidade colectiva de protecção da saúde, no âmbito do serviço nacional de saúde que ao Estado incumbe constitucionalmente assegurar, nos termos do art° 64° da Lei Fundamental (cfr, sobre o que define uma relação jurídica administrativa, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais administrativos, Volume I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, p. 25 e 26).
Pelo exposto, é à jurisdição administrativa e fiscal que compete apreciar a acção em causa, nos termos do art° 4o, n° 1, alínea g), do ETAF.
Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá o presente conflito de jurisdição ser decidido atribuindo-se a competência para julgar a acção aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente aos tribunais administrativos.”
B – CONFIGURAÇÃO DO CONFLITO
1) Como se viu, a requerente começou por propor a pertinente acção, a 6/4/2005, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, contra “HOSPITAL B… VILA NOVA DE FAMALICÃO”, e contra C…, com domicílio profissional naquele Hospital, nos termos seguintes:
“1º Em 17/04/02, a demandante deslocou-se ao serviço de Urgência do HOSPITAL B… VILA NOVA DE FAMALICÃO, a fim de aí se lhe serem prestados os devidos cuidados médicos, porquanto queixava-se de dores no pulso direito.
2.º Foi assistida no aludido serviço de Urgência pelo médico … C… que após a realização de exame radiológico, informou a demandante da inexistência de qualquer fractura no mencionado punho direito, diagnosticando apenas uma contusão do referenciado punho (cfr. doc. Nº 1) e mandou realizar o que consta no referido doc. nº 1, tendo a medida terapêutica adoptada por este médico se tratado de medicação, em concreto, uns comprimidos e uma pomada.
3º Uma vez que a demandante continuava a se queixar de forma cada vez mais intensa de dores no aludido pulso direito, dirigiu-se novamente em 01/05/2002 para o serviço de Urgência do acima indicado estabelecimento hospitalar, tendo sido novamente atendida pelo médico … C… (cfr. doc. n.° 2) que após realização de novo exame radiológico ao citado punho direito lhe diagnosticou agora sim, fractura do escafoide, tendo a medida terapêutica escolhida por este médico, sido a colocação de gesso e medicação.
Sucede porém, que o dito médico referiu à demandante que o dito gesso apenas teria de ficar três semanas no indicado pulso e que esta mesma, poderia findo este espaço temporal, retirar o aludido gesso em sua casa, com recurso a um recipiente com água quente.
4.º Decorridas três semanas da colocação do gesso no aludido punho direito, a demandante, conforme instruções recebidas pelo supra indicado médico, retirou o referido gesso, sendo que alguns dias após ter retirado este, as descritas dores intensas reapareceram no sobredito pulso direito.
5º Assim, verificando que o tratamento prestado pelo médico do serviço (o mencionado C…) de Urgência do Hospital B… Vila Nova de Famalicão, não fora o adequado, a demandante decide em Julho de 2002 (cfr. doc. n° 3), recorrer à assistência de uma unidade hospitalar privada (Hospital da …) onde após a respectiva triagem de serviço de urgência deste estabelecimento, foi a demandante observada pelo serviço de ortopedia deste hospital, em concreto, pelo médico ….
6.º Tendo a demandante dado conhecimento ao designado médico (…) do histórico clínico desta, desde a primeira vez em que foi atendida em 17/04/02, pelo médico C… até à mesma ter retirado o gesso em apreço do punho direito, o referenciado médico … ficou espantado com a actuação do seu colega C…, referindo que se era certo que a consolidação deste tipo de fracturas poderia ser realizada através da colocação do gesso e respectiva imobilização, nunca o tempo necessário à debelação desta fractura através da dita imobilização seria de três semanas, mas sim de um período de pelo menos, três meses.
7.º Em consequência das dores que persistiam em não abandonar o punho direito da demandante, foi efectuado na já indicada unidade hospital privada (hospital da …) novo exame radiológico (TAC) ao dito punho (cfr. doc. nº 4) que além de confirmar a acima indicada fractura inicial ao escafoide do punho direito, revelou ainda a existência de uma re-fractura no dito escafoide em consequência da má consolidação do escafoide fracturado, que por sua vez resultou do insuficiente período temporal (as citadas três semanas) que o médico C… determinou para a imobilização do aludido punho com o respectivo gesso,
8º Revelando ainda o exame a existência de um quisto ósseo (vide doc. n.° 4) que se formou exclusivamente pela demora no tempo em que se procedeu a um correcto diagnóstico e tratamento da situação clínica do punho direito da demandante, tendo esta demora sido ocasionada pelo errado primeiro diagnostico realizado e pelo incorrecto tratamento a que o punho direito da demandante foi submetido no serviço de Urgência do Hospital B… de Vila Nova de Famalicão.
9º Para se solucionar a situação clínica da demandante, esta teve que ser submetida a uma operação cirúrgica em concreto, à falha óssea provocada pela re-fractura (vide doc. n.° 3), provocada como atrás dito pela má consolidação da fractura inicial, intervenção cirúrgica essa que consistia numa enxertia óssea ao nível do osso localizado no cotovelo respectivo, para colocação na falha óssea do escafoide.
10.º Tratou-se de uma intervenção complicada, de alto risco e cujos resultados na melhor das hipóteses seriam a perda permanente de força e mobilidade na mão direita da demandante em cerca de 20/30%.
11º Finda a operação cirúrgica e subsequentes tratamentos, foi confirmada perda de capacidade ao nível da força e mobilidade da dita mão direita, que só perícias médicas a efectuar em sede própria determinarão o respectivo grau de incapacidade permanente.
12º A dita operação cirúrgica foi realizada no citado Hospital da …, sendo os custos relativos à mesma e posteriores tratamentos suportados em exclusivo pela demandante, que ascenderam ao montante de 1495,29 € (cfr. doc. n° 5).
13º Por apresentar em 11 de Agosto de 2003 um quadro de epicondilite à direita, foi a demandante novamente operada em 10 de Novembro de 2003.
14º Operações e subsequentes tratamentos que eram de todo desnecessários se o serviço de urgência do Hospital B…. Vila Nova de Famalicão, tivesse feito o que lhe competia,
15.º Isto é, prestar os necessários cuidados médicos à demandante de modo a que esta fractura fosse em primeira linha, diagnosticada aquando da primeira vez em que a demandante se desloca ao serviço de Urgência deste Hospital e em segunda linha, que a mesma fosse correcta e atempadamente tratada.
16º Assim, ter-se-ia evitado quer as dores intensas que a demandante teve que suportar até ao correcto tratamento da sua situação clínica (que se prolongou durante largo período de tempo, cfr. doc. 6, 7 e 8), quer a realização das intervenções cirúrgicas a que a demandante foi submetida, bem como a perda da força e da mobilidade da mão direita da demandante, que se traduzem numa incapacidade da aludida mão a título permanente,
17º A culpa pela produção do sucedido à demandante e suas posteriores e consequentes sequelas não pode deixar de ser imputado aos ora 2° e 3° demandados,
18º Assim, o Hospital B… Vila Nova de Famalicão e o médico C… são os únicos responsáveis pelo acima narrado,
19º Pois que lhes incumbia assegurar a prestação de cuidados médicos competentes à demandante, não tendo esta que suportar os efeitos resultantes de condutas negligentes praticadas pelo médico atrás identificado,
20º Assim, tem esta direito a ser ressarcida pelas despesas médicas que teve que suportar no quantitativo identificado no artigo n.° 12 (1495,29 €).
21.º Por outro lado, em consequência das condutas negligentes do médico C…, a demandante ficou com sequelas permanentes, o mesmo é dizer, para o resto da sua vida,
22º Que a incapacita de exercer qualquer profissão que exija destreza manual e
23.º que lhe provoca uma incapacidade parcial e permanente para o trabalho,
24º Tal incapacidade, porque impeditiva do exercício de profissões que exijam destreza manual e na medida em que diminuiu drasticamente a sua aptidão para o exercício de qualquer profissão, compromete seriamente a sua subsistência actual e futura e consequentemente a sua independência económica.
25º Nestas circunstâncias, tendo em conta a incapacidade para o trabalho da demandante, a sua idade (26 anos) e tempo provável de vida, tem a mesma direito a uma indemnização equivalente a um capital que se extinga no fim da sua vida e seja susceptível de garantir, durante esta, as prestações correspondentes à sua perda de ganho, pelo que aquela incapacidade para o trabalho acarreta um prejuízo nunca inferior a 50.000.€ (cinquenta mil euros).
26.º Ainda em decorrência das condutas negligentes do médico C…, a demandante teve de suportar um enorme sofrimento a que estão directamente associadas fortíssimas dores (vide doc. n° 3),
27º De facto, em todo o espaço temporal que se desenrolou desde a primeira vez em que foi assistida pelo médico C… até a demandante solucionar a sua situação clínica recorrendo para o efeito, às cirurgias acima referenciadas no igualmente supra mencionado Hospital da …, a demandante por inúmeras vezes, não aguentava o sofrimento e em consequência chorou e soltou constantes gemidos de dor.
28.º Por outro lado, a demandante, tem desgosto persistente em sentir-se portador de deficiência física permanente,
29º Sentindo profunda tristeza, angústia e frustração em se ver definitivamente deficiente desde o ante braço até ao pulso direito, situação que compromete a sua estabilidade emocional e que se repercutirá necessariamente na sua vida familiar, social e profissional.
30.º Ademais, esta incapacidade atém de a limitar na prática de actividades profissionais, limita-a igualmente de forma drástica no exercício de certas actividades lúdicas, como a prática da maior parte dos desportos,
31.º A que se acresce o facto de a demandante antes destas suas limitações físicas, ser uma pessoa alegre, desinibida e muito comunicativa,
32.º Sendo que actualmente, a demandante vive em constante tristeza,
33º Sendo que jamais poderá ter uma vida normal, como qualquer outra pessoa, do que resultará inevitavelmente uma angústia, uma tristeza e um desgosto contínuos,
34º Desta forma, em consequências destas sequelas que tiveram origem nas condutas negligentes do médico C…, é devida uma indemnização à demandante, por danos não patrimoniais, que não pode ser computada em quantia inferior a 15000 € (quinze mil euros).
35.º Todos os danos ante indicados foram consequência directa das condutas negligentes do médico C…, pelo que o montante total da indemnização devida pelos danos materiais e morais que a demandante sofreu em consequência das lesões e sequelas provocadas pelas condutas do dito medico, ascende a 66.495.29 € (sessenta e seis mil quatrocentos e noventa e cinco euros e vinte e nove cêntimos).
NESTES TERMOS
deve a presente acção ser julgada procedente e provada e em consequência, serem os demandados condenados a pagar a quantia pecuniária de 66.495.29 € (sessenta e seis mil euros, quatrocentos e noventa e cinco euros e vinte e nove cêntimos), a título de ressarcimento das despesas médicas efectuadas pela demandante bem como a título de indemnização dos danos sofridos por esta, ambos os pedidos decorrentes das condutas negligentes do médico C…, acrescidos de juros desde a data da citação até integral pagamento, custas e procuradoria condigna,
PARA TANTO
devem os réus serem citados para contestarem querendo, no prazo e sob cominação legal.”
No entanto, no Pº 458/05.1 BEBRG do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga foi proferida a 7/7/2005 decisão do teor seguinte:
“(…) O Hospital de B… era um Hospital público, que pelo artigo I1º. Do Decreto-Lei n°. 294/2002, de, 11 de Dezembro, foi transformado em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, com a designação de Hospital B….
Nos termos do artigo 3º do mesmo Decreto-Lei, o Hospital sucede em todos os direitos e obrigações ao Hospital (público) de B…, sendo que, quanto ao seu regime jurídico - dispõe o artigo 4º., o mesmo rege-se por este diploma legal, pelos seus Estatutos (aprovados em anexo ao referido Decreto-Lei), pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado e pela lei reguladora das sociedades anónimas, bem como pelas normas especiais cuja aplicação decorra do seu objecto social e do seu regulamento.
Ora, em sede da causa de pedir, subjacente ao pedido que a final é formulado pela autora, está o facto de a mesma imputar aos Réus, o primeiro enquanto estabelecimento de saúde inserido no Serviço Nacional de Saúde, e o 2º Réu enquanto funcionário ao seu serviço, nele exercendo a medicina e praticando actos médicos, que foi lesada devido à sua conduta negligente, pois que sofreu danos, de que pretende ser indemnizada.
O que está em causa é a responsabilidade civil extracontratual dos réus, e para tanto, a autora entende que a relação por si estabelecida com o 1º. Réu tem cabimento no âmbito da competências dos Tribunais Administrativos, sendo irrelevante que o mesmo seja uma sociedade comercial de direito privado, pois que o que importa é que o mesmo foi instituído para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, ser dotada de personalidade jurídica e ser dependente do Estado, de autarquias locais e de outros organismos locais, porque, conforme enfatiza, é nesse sentido que dispõe a Directiva n°. 92/50/CEE do Conselho, de 18/06/1992 (alterada pela Directiva n°. 97/52/CEE do Conselho, de 13 de Outubro), que foi transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n°. 197/99, de 8 de Junho.
Face à denominação social do Hospital de B…, e aos seus Estatutos, que são aprovados pelo Decreto-Lei n°. 294/2002, de 11 de Dezembro, é inequívoco que o mesmo é uma pessoa colectiva de direito privado. É certo que o facto de a sua acção e gestão decorrer ao abrigo do regime do direito privado* nem todas as suas actuações são subsumíveis no âmbito do direito privado, e também se diga, por outro lado, que pelo facto de ser um Hospital detido exclusivamente por capitais públicos, não o torna, ipso facto, um sujeito de direito público.
Nos presentes autos, o que vem alegado é que a autora recorreu aos serviços do Iº Réu (instituição que presta serviços de saúde), onde foi atendida pelo 2º Réu, que aí presta serviço. Também vem alegado que, depois de ter entendido não ter sido bem diagnosticada a patologia de que padecia, nem sido ministrado o tratamento adequado, que para tanto e posteriormente recorreu ao Hospital da … (que é uma instituição de saúde privada), onde foi medicamente assistida e intervencionada, tendo suportado custos no montante de 1.495,29 euros.
Isto visto, e tratando a suscitada excepção da (in)competência deste Tribunal, em razão da matéria em apreço, importa agora trazer à colação alguns normativos.
Desde logo, e no que concerne ao nosso texto Constitucional (na actual versão, aprovada Lei Constitucional n.° 1/2004 de 24 de Julho, publicada no DR I série de 24 de Julho de 2004, dispõe o n°. 3 do seu artigo 212°. que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Depois, e como que para efeitos de densificação e processualização das competências dos tribunais administrativos, o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) dispõe no seu n° 1 do artigo 1º que estes tribunais são os órgãos de soberania competentes para julgar os litígios emergentes das relações emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, estando o seu âmbito de jurisdição definido, em termos meramente exemplificativos -mas sempre tendo por base a existência de uma relação jurídica administrativa - no artigo 4º do mesmo Estatuto.
Cotejando estes normativos atrás referidos, temos que, neles não se subsume nenhum objecto como aquele de que tratam estes autos, isto é, e desde logo, a responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado, nem dos seus funcionários, porquanto não está prefigurada a existência de uma relação jurídica administrativa entre a autora e o 1º. Réu e muito menos com o 2º Réu.
Por ter interesse para o que aqui se aprecia, para aqui transcrevemos parte do preâmbulo do Decreto-Lei n.° 294/2002, de 11 de Dezembro, nos seguintes termos:
"A reforma do sector da saúde constitui um vector prioritário de actuação governamental, estando em curso uma profunda reestruturação do Serviço Nacional de Saúde por forma a transformar o actual sistema público num sistema de saúde moderno e renovado, mais justo e eficiente, e fundamentalmente orientado para as necessidades dos utentes.
O que se pretende alterar é apenas e tão-só o modelo de gestão, mantendo-se intacta a responsabilidade do Estado pela prestação dos cuidados de saúde. (sublinhado nosso). Esta responsabilidade é uma imposição constitucional.
Trata-se de uma responsabilidade pública de que o Estado não pode alhear-se.
Por isso não deve confundir-se a empresarialização da gestão dos serviços públicos, que é o escopo deste diploma no âmbito do serviço público de saúde, com a privatização dos mesmos serviços, (sublinhado nosso) Sintoma disso é, desde logo, o facto de o diploma garantir que o capital social dos hospitais agora empresarializados seja exclusivamente assumido por entidades de capitais públicos.
[...]
Do extraído para dizer que o Estado, ao instituir o Hospital de B…, não relegou para terceiros, designadamente para privados, a prestação dos cuidados de saúde. O que pretendeu foi dotar estes estabelecimentos de características e formas de gestão mais práticas, para assim alcançar um sistema mais moderno, justo e eficiente.
Sendo o 1º. Réu instituído com capitais exclusivamente públicos, ou pelo facto de o mesmo continuar a prestar, na mesma área geográfica, os cuidados de saúde que prestava quando era um Hospital público, este facto por si só não é constitutivo de que, entre a autora e o Iº. Réu se tenha estabelecido uma relação jurídica de âmbito administrativo, subsumível na jurisdição dos Tribunais administrativos, pois que, o que é pressuposto fundamental, é que a sua personalidade jurídica é de direito privado, razão pela qual, numa relação entre um cidadão que se dirige a um estabelecimento que lhe garante cuidados de saúde, mas que o faz no domínio do direito privado, e o próprio estabelecimento (enquanto pessoa jurídica autónoma e individualizada), o que se assiste é a uma relação levada a cabo no âmbito do direito civil, sendo que -é de realçar -, é desta forma que o Estado continua a assegurar aos seus cidadãos os necessários cuidados de saúde, o direito à saúde, consagrado no artigo 64°. da Constituição.
Ainda por julgarmos com interesse para a questão em apreço, para aqui extraímos da Reforma do Contencioso Administrativo - Volume III, Ministério da Justiça, Coimbra Editora, pág. 15, do âmbito da Exposição de Motivos das Propostas de Lei, e a propósito do regime jurídico do (então novo) ETAF -, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro:
[…]
"A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado; já em relação às pessoas colectivas de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades de direito privado, como a sua actividade se rege fundamentalmente pelo direito privado, entendeu-se dever manter a dicotomia tradicional e apenas, submeter à jurisdição administrativa os litígios aos quais, de acordo com a lei substantiva, seria aplicável o regime da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, pelo exercício da função administrativa., (sublinhado nosso)
[...]
Por outro lado, ainda, o diploma que regula o sector empresarial do Estado - o Decreto-Lei n°. 558/99, de 17 de Dezembro - dispõe que as empresas públicas, entre as quais se inclui o Hospital de B… (Cfr. artigo 3°), regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no referido diploma (Cfr. artigo 14º) e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos (Cfr. artigo 7º).
Ora, do Decreto-Lei n.° 294/2002, de 11 de Dezembro, e dos Estatutos a ele anexos não resulta a atribuição de quaisquer poderes públicos de autoridade ao Hospital de B…, ou aos seus órgãos, não se invocando nem se conhecendo qualquer norma jurídica que lhe atribuam tais poderes.
O argumento que a autora pretende extrair da invocação da invocada Directiva comunitária (Directiva n°. 92/50/CEE do Conselho, de 18/06/1992, alterada pela Directiva n° 97/52/CEE do Conselho, de 13 de Outubro), que foi transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n°. 197/99, de 8 de Junho, para concluir pela competência dos Tribunais Administrativos para conhecer do objecto destes autos não pode merecer acolhimento.
DECISÃO
Conforme decorre do supra exposto, e porque, de acordo com o artigo 13° do CPTA, o âmbito da jurisdição e a competência dos Tribunais administrativos é de ordem pública, e o seu conhecimento precede o de qualquer matéria, este Tribunal conhece assim, da suscitada questão dilatória atinente à incompetência deste Tribunal, em razão da matéria, pelo que, atento o disposto nos artigos 493° n° 2 e 494° alínea a), ambos do Código de Processo Civil, porque se trata de questão que obsta ao conhecimento do mérito da causa, absolvo os réus da instância.”
2) A requerente propôs então a acção indemnizatória no Tribunal Judicial de V. N. Famalicão, aí tendo dado entrada a 3/10/2005, e, para o que nos ocupa agora, com um teor em tudo equivalente ao da anterior petição dirigida ao foro administrativo, pelo que nos dispensamos de a reproduzir.
Os réus contestaram, provocando a intervenção da Companhia de Seguros D… e excepcionando a prescrição do direito da autora à propositura da acção, para além de terem impugnado os factos.
A réplica da autora incidiu sobre a recusa da invocada prescrição. A 19/10/2006 era decidido favoravelmente o incidente de intervenção acessória provocada, o que permitiu que “D…” tivesse a seu turno contestado e a autora replicado.
A 9/12/2009 foi então proferido despacho saneador, em que se excepcionou a incompetência absoluta material do 3º Juízo Cível de V. N. de Famalicão, nos termos seguintes:
“(…) A lei confere aos vários órgãos das pessoas colectivas públicas poderes funcionais a fim de prosseguirem as respectivas atribuições.
Em geral, o conceito de competência é definido como o "complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado" (Marcelo Caetano, "Manual de Direito Administrativo", 1º vol., Coimbra, 1991, pág. 223).
No âmbito da pessoa colectiva Estado e no quadro da clássica divisão de poderes ou funções - legislativa, administrativa e jurisdicional -, a questão da competência em apreço recorta-se, entre nós, na área jurisdicional, isto é, face às diversas ordens de tribunais.
Aos referidos tribunais - órgãos de soberania - compete administrar justiça em nome do povo (artigo 205°, n° 1, da CRP) .
Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles (Alberto dos Reis, "Comentário", Iº, págs. 103 e segs; Castro Mendes, "Direito Processual Civil - Lições ao 4º ano de 1969/70"-, Lisboa, 1969, pág. 318; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil", 2ª ed., Coimbra Editora, 1985, págs. 196).
A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território.
No caso vertente só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza dos litígios, isto é, a vertente da competência material.
A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas do direito em razão da sua vastidão ou especificidade (Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, ob. cit., pág. 207).
Na linha da lei fundamental estabelece o artigo 2º da LOTJ que aos tribunais judiciais comuns compete "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados".
Têm vocação para o exercício da jurisdição em geral, isto porque lhes cabe conhecer dos litígios cuja competência a lei não atribua a outra ordem de tribunais (artigo 14° da LOTJ).
Compete aos tribunais administrativos, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (art° 214°, n° 3, da CRP).
A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (art° 1º do ETAF).
Conforme supra referimos a A. alega ter tido prejuízos patrimoniais e não patrimoniais decorrente da conduta negligente do 2º R, o qual actuou na qualidade de médico e ao serviço do Hospital B… de V. N. de Famalicão.
Pela excelência do seu conteúdo, e por aderirmos a tal posição, transcreveremos parcialmente, com as necessárias adaptações, o Ac. da RC de 26.09.06, disponível no site www.dgsi.pt.
A questão suscitada nos autos consiste em saber se o acto médico praticado pelo réu, médico do Hospital B…, à data da prática dos factos (17.04.02), exclusivamente público - foi transformado em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos por força do DL n° 294/02, de 11 de Dezembro -, é um acto de gestão pública ou antes um acto de gestão privada.
Não alegando a autora o exercício de medicina privada, por parte do réu, nas instalações do Hospital referido, resulta das disposições combinadas dos artigos 12°, da Lei n° 56/79, de 15 de Setembro (Lei do Serviço Nacional de Saúde), e 8º, n° 3, do Estatuto do Médico, que "...os utentes, em casos de responsabilidade civil, sempre que sejam lesados nos seus direitos pelos órgãos ou pessoal do SNS, têm direito a ser indemnizados pelos danos causados, nos termos da lei reguladora da responsabilidade civil extracontratual do Estado no domínio dos actos de gestão pública".
Dispõe, a este propósito, o artigo 3º, n° 1, do DL n° 558/99, de 17 de Dezembro [diploma que estatui sobre o Sector Empresarial do Estado e das Empresas Públicas do Estado], que se consideram "...empresas públicas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante, em virtude da....detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou fiscalização".
Nestes termos, os actos de gestão pública são os prestados no exercício de uma função pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva, sendo o acto praticado, no âmbito deste domínio, quando um funcionário, no exercício das suas funções públicas e por causa desse exercício, para os fins de direito público desta, pratica um acto ilícito violador dos direitos de terceiro, enquanto que se o mesmo for praticado, fora do exercício da função pública, ou, dentro dela, mas para um fim estranho à mesma, já se está no âmbito dos actos de gestão privada.
E não importa que se trate de um funcionário nomeado ou de um contratado ou assalariado, porquanto a razão de ser da norma é sempre a mesma, sendo, portanto, indiferente a questão de saber qual a situação do réu, dentro do quadro médico do Hospital, adquirido que está que ai exercia funções profissionais oficiais.
Como assim, a actividade médica levada a cabo pelos serviços hospitalares de natureza pública, mesmo sob a forma de gestão empresarial societária, deve ser considerada como actividade de gestão pública, actuando os seus servidores, no exercício das respectivas funções, no desenvolvimento de uma actividade pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva e, portanto, no domínio dos actos de gestão pública.
Neste enquadramento, questiona-se o fundamento jurídico da responsabilidade civil da Administração, nos Hospitais Públicos, resultante de danos causados aos respectivos utentes ou terceiros.
Efectivamente, as pessoas admitidas nos hospitais são utentes do serviço público hospitalar, estabelecendo-se uma relação de serviço público entre umas e outros, devendo o serviço hospitalar agir com o zelo e diligência adequados á situação particular dos utentes a que se destina, como obrigação de carácter geral, resultante da lei, porquanto se falta, culposamente, a esse dever, causando danos, por omissão dos seus agentes, o hospital público tem o dever de indemnizar.
Assim sendo, tendo a vinculação do hospital público, perante utentes ou terceiros, a natureza de uma relação de serviço público, a responsabilidade em que incorre assume, necessariamente, carácter extracontratual.
Trata-se, com efeito, de uma responsabilidade de natureza extra-contratual, em que a obrigação de indemnizar nasce da violação de uma disposição legal ou de um direito absoluto, sendo esta, também, a concepção que melhor se adapta à essência dos serviços públicos ou de interesse público, porquanto qualquer pessoa, indistintamente, pode utilizá-los, nas condições gerais e impessoais dos respectivos estatutos e regulamentos, sem possibilidade da sua recusa ou da negociação de cláusulas particulares [Vaz Serra, Responsabilidade Civil do Estado e dos seus Órgãos ou Agentes, BMJ, nº 85, 476 a 497; Joaquim Silva Carneiro, Responsabilidade da Administração Hospitalar, RDES, Ano XIX, 123 e ss.; STJ, de 7-5-74, BMJ n° 237, 196; RT, Ano 93°, 282.].
Revertendo à situação factual em apreço, importa reter que a autora imputa ao réu, na qualidade de médico, a título de negligência, a pratica de actos lesivos, ocorridos por força do tratamento que lhe foi ministrado.
A hipótese em análise situa-se, como já se disse, no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado, por facto ilícito culposo.
Na ordem jurídica portuguesa, a matéria da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública tem assento constitucional, porquanto a responsabilidade das entidades públicas está, expressamente, consagrada no artigo 22°, da Lei Fundamental, ao estatuir que no Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem".
Por sua vez, o artigo 271, n° 1, também da Constituição da República, determina que "os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos...".
A responsabilidade civil extracontratual do Estado, no domínio da função administrativa, encontra-se ainda hoje regulada, nuclearmente, pelo DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1967, que define os termos da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas públicas, por factos ilícitos culposos, por factos casuais e por factos lícitos.
No que respeita a factos ilícitos, o Estado responde, perante terceiros, pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos, culposamente, praticados, pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos, no exercício das suas funções e por causa delas, em conformidade com o disposto pelo artigo 2º, n° 1, do aludido DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1967, sendo certo que o respectivo artigo 3º, n° 1, se refere à responsabilidade dos próprios titulares do órgão e dos agentes administrativos quando excederem os limites das suas funções, ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido, dolosamente, sendo, neste último caso, a pessoa colectiva, solidariamente, responsável com o titular do órgão ou agente.
E havendo danos decorrentes da actividade de gestão pública, o Estado e os seus agentes respondem por eles, segundo as normas constantes do DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1967, e perante os Tribunais Administrativos.
Assim sendo, a autora, enquanto lesada por alegados actos ilícitos administrativos geradores de responsabilidade civil extracontratual, praticados por um médico do Hospital B…, pode obter a reparação dos danos causados, por via de acção, da competência dos Tribunais Administrativos.
A isto acresce que a competência material dos tribunais civis é aferida, por critérios de atribuição positiva, segundo os quais pertencem à competência do tribunal civil todas as causas cujo objecto seja uma situação jurídica regulada pelo direito privado, nomeadamente, civil ou comercial, e de competência residual, segundo os quais se incluem na competência dos tribunais civis todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum outro tribunal [Miguel Teixeira de Sousa, A Nova Competência dos Tribunais Civis, Lex, 1999, 31 e 32.].
Por isso, os tribunais judiciais são os tribunais com competência material residual, a quem pertencem as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, princípio este que se encontra plasmado no texto do artigo 66°, do CPC, quando estabelece que "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional".
Deste modo, e pelos fundamentos expostos, julgo absolutamente incompetente este Tribunal, em razão da matéria, e, em consequência, absolvo os RR. e a interveniente da instância (cfr. art°s 101°, 288°, n° 1, al. a) , 493°, n° 2 e 494°, al. a), todos do CPC.”
C – APRECIAÇÃO
Como se viu, muito sinteticamente, a questão que cumpre decidir é a de se determinar a competência para conhecimento de um pedido de indemnização, por alegada negligência médica, na sequência de atendimento que teve lugar a 17/4/2002 num hospital público, hospital que depois passou a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, por força do DL n° 294/02, de 11 de Dezembro.
1) Começaremos por tecer algumas considerações acerca da competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa, retomando considerações a tal propósito tecidas no acórdão 1/08 deste Tribunal de Conflitos que relatámos.
Aí se referiu que a competência em razão da matéria do tribunal se afere pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a correspondente causa de pedir.
Que a questão da competência ou da incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer de determinado litígio é, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.
Que a regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66° do Código de Processo Civil e 18°, n.° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro — LOFTJ).
Como no caso vertente o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa, importa ver qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
O nº 1 do artº 211º da Constituição (C.R.P.), aditado na revisão de 1989, estabelece que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. A seu turno, o nº 3 do artº 212º da mesma C.R.P. (versão introduzida em 1989), ao falar da jurisdição administrativa delimita-a pelo objectivo de “dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
O critério de afectação de causas aos tribunais da ordem administrativa pela Constituição, ou seja, as acções e os recursos que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, é de natureza material.
Face à referida definição de âmbito material pela Constituição, as relações jurídicas administrativas a que alude não podem deixar de ser as que se geram, modificam ou extinguem ao abrigo do direito administrativo substantivo.
Densificando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, diz-nos no seu nº 1 que “Os tribunais da ordem administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”
O artº 4º do E.T.A.F. enuncia no seu nº 1 os critérios de determinação da competência dos tribunais administrativos e fiscais a partir de litígios “que tenham nomeadamente por objecto” (entre outros, que manifestamente nada têm que ver com o presente conflito),
· A “Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal” [al. a)].
E, mais concretamente no âmbito da responsabilidade civil extra-contratual:
· “Responsabilidade civil extra-contratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos” [al. h)].
2) O diferendo em apreço prende-se com a determinação da competência em razão da matéria, pelo que importa ter em atenção a maneira como pela autora foi configurada a causa de pedir e o pedido. Ora, o pedido de indemnização formulado, funda-se em primeiro lugar, na responsabilidade civil extra-contratual do Estado, e centra-se, como se viu, na prestação de cuidados médicos por um estabelecimento hospitalar, que à data era um estabelecimento público de saúde, pessoa colectiva de direito público, de acordo com o art° 2º, n° 1 e art° 3º, n° 1, do DL n° 19/88 de 21 de Janeiro.
Posteriormente, o Decreto-Lei nº 294/2002, de 11 de Dezembro transformou-o em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, tendo, no entanto, interesse, atentar no respectivo preâmbulo:
“A reforma do sector da saúde constitui um vector prioritário de actuação governamental, estando em curso uma profunda reestruturação do Serviço Nacional de Saúde por forma a transformar o actual sistema público num sistema de saúde moderno e renovado, mais justo e eficiente, e fundamentalmente orientado para as necessidades dos utentes.
Nesta linha, o Governo propôs-se lançar um amplo e ambicioso programa de reforma da gestão hospitalar, apostando no aprofundamento das formas de gestão de natureza empresarial.
Com o presente diploma pretende-se consagrar a autonomia de gestão das unidades hospitalares em moldes empresariais, estabelecendo ao mesmo tempo a separação funcional entre o financiador/comprador de prestações de saúde e o prestador de cuidados de saúde, assegurando sempre o carácter unitário e universal do Serviço Nacional de Saúde, de acordo com a matriz constitucional.
Neste sentido, a Lei de Bases da Saúde prevê expressamente que, na medida do possível, a gestão das unidades de saúde deve obedecer a regras de gestão empresarial.
Contudo, passada mais de uma década de vigência da Lei de Bases da Saúde, constata-se que a gestão de natureza empresarial foi introduzida de forma hesitante, esparsa e mitigada no âmbito de um reduzido número de experiências de gestão, não representando estas sequer uma base comparável e suficiente de avaliação e não tendo até agora conseguido gerar efeitos regeneradores e difusores para todo o sistema.
Entretanto, é amplamente reconhecido que o desempenho global do Serviço Nacional de Saúde apresenta crónicas falhas de eficácia, eficiência, economia e adaptabilidade, muito embora a sua gradual cobertura e expansão seja responsável por importantes ganhos de saúde ao longo das duas últimas décadas.
Os responsáveis do sector, os diferentes agentes profissionais e económicos, a comunidade académica e a opinião pública, em geral, sentem que o modelo burocrático-administrativo de gestão hospitalar está ultrapassado e praticamente esgotado, reclamando profundas mudanças do actual panorama.
Neste contexto, tendo em vista o desiderato final da modernização e renovação do actual Serviço Nacional de Saúde, importa adoptar de forma inequívoca um genuíno modelo de gestão hospitalar de natureza empresarial, que permita prosseguir um conjunto articulado de objectivos, mobilizando os profissionais de saúde e a sociedade em torno desta iniciativa, que visa a modernização e a revitalização do Serviço Nacional de Saúde.
Pretende-se, designadamente, a obtenção de ganhos acrescidos de saúde, a melhoria do desempenho da eficiência e da performance económico-financeira do Serviço Nacional de Saúde e a consagração da autonomia de gestão e de responsabilidade económico-financeira ao nível da gestão hospitalar, assente na responsabilidade descentralizada por resultados económicos e níveis de desempenho de serviço, bem como na avaliação regular da sua performance específica e comparativa.
Por último, pretende-se ainda operar a separação da função de prestador de cuidados de saúde da função de financiador público do Serviço Nacional de Saúde.
O processo de «empresarialização» hospitalar envolve, assim, a adopção de um novo estatuto jurídico, bem como de um novo modelo de gestão e de um novo modelo de contratação e financiamento das prestações de saúde, implicando ainda um conjunto complementar, coerente e convergente de medidas e acções institucionais de reforma, no sentido de estabelecer um enquadramento jurídico-económico e administrativo adequado e favorável ao funcionamento do novo modelo empresarial de gestão hospitalar.
O que se pretende alterar é apenas e tão-só o modelo de gestão, mantendo-se intacta a responsabilidade do Estado pela prestação dos cuidados de saúde. Esta responsabilidade é uma imposição constitucional. Trata-se de uma responsabilidade pública de que o Estado não pode alhear-se.
Por isso, não deve confundir-se a empresarialização da gestão dos serviços públicos, que é o escopo deste diploma no âmbito do serviço público de saúde, com a privatização dos mesmos serviços. Sintoma disso é, desde logo, o facto de o diploma garantir que o capital social dos hospitais agora empresarializados seja exclusivamente assumido por entidades de capitais públicos.
O presente diploma pretende, em síntese, acolher esta nova filosofia e este novo modelo de gestão hospitalar.” (realce nosso).
O Hospital em questão está integrado no Serviço Nacional de Saúde (artº 2º). O Hospital sucede em todos os direitos e obrigações ao Hospital de B… (artº 3º).
Rege-se pelo diploma, pelos seus Estatutos, pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado e pela lei reguladora das sociedades anónimas, bem como pelas normas especiais cuja aplicação decorra do seu objecto social e do seu regulamento (artº 4º). Como poderes especiais, o Hospital pode requerer a expropriação por utilidade pública, utilizar, proteger e gerir as infra-estruturas afectas ao serviço público, concessionar, nos termos da legislação aplicável à utilização do domínio público, a ocupação ou o exercício de actividades relacionadas com o seu objecto social nos terrenos, edificações e outras infra-estruturas que lhe sejam afectas, celebrar contratos ou acordos que tenham como objecto a gestão de partes funcionalmente autónomas do Hospital, ou, por último, exercer poderes e prerrogativas especiais que lhe forem atribuídos por diploma legal e em situações excepcionais (artº 9º).
Acresce que cabe às autoridades de saúde avaliar e acompanhar o cumprimento, pelo Hospital, das orientações relativas à execução da política nacional de saúde, podendo o Ministro da Saúde determinar, por despacho, especiais deveres de informação, periódica ou não (artº 10º).
Em matéria de controlo financeiro, e sem prejuízo de outras obrigações que legalmente lhe incumbam, deve o conselho de administração submeter aos Ministros das Finanças e da Saúde, com pelo menos duas semanas de antecedência relativamente à data da realização da assembleia geral, o relatório de gestão, as contas de cada exercício e os demais documentos de prestação de contas previstos na lei. O Hospital está, ainda, obrigado a prestar informações mensais sobre a execução orçamental (artº 11º).
De todo este conjunto de disposições resulta que se está, tal como antes da entrada em vigor deste diploma, perante a concretização de um serviço público – o Serviço Nacional de Saúde – delineado desde logo na Constituição da República através do seu artº 64º, o qual se integra em tarefas que o Estado se propõe levar por diante, especificamente na sua função administrativa.
Ora, como refere M. Rebelo de Sousa, a função em questão “é desempenhada essencialmente por pessoas colectivas públicas, entre as quais o Estado-Administração, e, marginalmente, por pessoas colectivas privadas integradas na Administração Pública. As primeiras formam o cerne da Administração Pública e exercem a função administrativa do Estado-Colectividade de forma imediata, necessária e por direito próprio, em obediência a opções prévias, que se traduziram no exercício da função legislativa daquele Estado, função principal ou primária. As segundas assumem uma posição secundária dentro da Administração Pública, exercendo a função administrativa por delegação daquelas. Desta forma as pessoas colectivas nesta posição exercem a função administrativa do Estado por efeito de decisão prévia de uma pessoa colectiva pública, decisão essa que se insere no exercício da função administrativa por parte da pessoa delegante” (in “Lições de Direito Administrativo ed. de 1999, pag. 148)”.
Aliás, o artº 3º nº 1 do D L 558/99 de 17 de Dezembro, ao regular as empresas públicas do Estado e o sector empresarial do mesmo Estado, refere que são de ter por “empresas públicas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nos quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante, em virtude da (…) detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização”.
A actividade desempenhada pelos R.R. não pode deixar de beneficiar dos poderes de autoridade que se reputem necessários, para a realização do interesse público que está a seu cargo.
Os actos levados a cabo pelo segundo R, e especificamente os tratamentos de que foi objecto a requerente, para além do carácter técnico que os caracteriza, são actos que devem considerar-se, para o presente efeito, de gestão pública, porque se regulam, também, por normas de direito administrativo.
De acordo com o artº 12º da Lei do Serviço Nacional de Saúde (Lei 56/79 de 15 de Setembro) “Para além do disposto no artigo anterior, os utentes, sempre que sejam lesados nos seus direitos pelos órgãos ou pessoal do SNS, têm direito a ser indemnizados pelos danos causados, nos termos da lei reguladora da responsabilidade extra-contratual do Estado no domínio dos actos de gestão pública”. Entende-se que deste modo estão preenchidas as previsões das al. a) e h) do nº 1 do artº 4º do ETAF, atrás transcritas.
Assim, as previsões antes referidas determinam, no caso dos autos, a atribuição da competência aos Tribunais Administrativos.
No mesmo sentido, e tendo por base a realização de cuidados médicos em estabelecimento de saúde com natureza jurídica igual, pode ver-se o Ac. deste Tribunal de Conflitos de 2/10/2008 (Pº 12/08) ou de 4/11/2009 (Pº 20/09).
D – DECISÃO
Com os fundamentos expostos se acorda em resolver o presente conflito de jurisdição, atribuindo a competência para o conhecimento da questão ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Lisboa, 9 de Junho 2010. – José Adriano Machado Souto de Moura (relator) – José António de Freitas Carvalho – Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol – António Políbio Ferreira Henriques – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Fernanda Martins Xavier e Nunes.