Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	014/09

Data do Acordão:	01/27/2011

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	FREITAS CARVALHO

Descritores:	DIREITO DE PREFERÊNCIA COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS

Sumário:	Para o conhecimento de uma acção cujo pedido é o reconhecimento do direito de preferência do A. na alienação de fracções de que era arrendatário, são competentes os tribunais judiciais, ainda que o vendedor seja o Estado.


Nº Convencional:	JSTA000P12571
Nº do Documento:	SAC20110127014
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL DE COMARCA E DE FAMÍLIA E MENORES DE ALMADA E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE ALMADA
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral:

Acordam em conferência no Tribunal de Conflitos
A…, identificado nos autos, vem requerer a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada e o Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada que mutuamente se declararam incompetentes em razão da matéria para conhecer da acção intentada contra o Ministério Finanças e contra B…, identificado nos autos, com vista à anulação do despacho de 29-09-2005, da Sub-Directora Geral do Património que, por ajuste directo, adjudicou àquele particular o imóvel sito na …, n.º…, …, Almada, que não teve em conta o direito de preferência dos arrendatários de tal prédio, cujo reconhecimento pedem.
Conclui o requerimento nos seguintes termos :
1. O pai do ora Requerente celebrou, na qualidade de inquilino, um contrato de arrendamento, destinado a habitação, com C…, na qualidade de senhoria, em 30 de Dezembro de 1970. O direito ao arrendamento transmitiu-se para a sua esposa por óbito do primitivo arrendatário e para o ora Requerente por óbito de sua mãe;
II. Por seu lado, a primitiva senhoria faleceu sem herdeiros ou disposição testamentária, pelo que foi declarada vaga a herança para o Estado;
III. Em Outubro de 2005, a mãe do Requerente recebe um oficio da Direcção-Geral do Património informando-a que havia sido alienado o imóvel, por ajuste directo, ao abrigo do n.° 2 do artigo 10.º do Despacho Normativo n.° 27-A/2001, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n.° 29/2002, de 26 de Abril e pelo Despacho Normativo n.° 30-A/2004, de 30 de Junho, ao Sr. B…nto, para cumprimento de contrato-promessa de compra e venda celebrado pela anterior proprietária;
IV. Imediatamente após recepção dos citados ofícios a mãe do Requerente dirigiu uma carta à Direcção-Geral do Património solicitando informação detalhada sobre a venda, nomeadamente no que respeita ao preço e condições de pagamento, tendo igualmente informado que não lhe haviam sido comunicadas as condições da venda para efeitos de exercício de direito de preferência;
V. A Direcção-Geral do Património respondeu, por oficio datado de 27 de Outubro de 2005, informando que “(...) que as condições de venda da fracção, designadamente quanto ao preço, foram as transferidas para o Estado por força do contrato-promessa de compra e venda celebrado em 21/12/1998(...)”;
VI. Em resposta a uma insistência da mãe do Requerente para que lhe fossem prestadas
informações concretas e detalhadas, a Direcção-Geral do Património, enviou documentação detalhada sobre a alienação do imóvel;
VII. A mãe do Requerente, em conjunto com os demais inquilinos, intentou contra o Ministério do Estado e das Finanças, uma acção administrativa especial destinada a obter a impugnação do acto de adjudicação da propriedade das fracções que integram o imóvel em que residem e de que são inquilinos, que correu os seus termos sob o n.° 34/06.1 BEALM no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, porquanto a alienação foi enquadrada pelo Ministério do Estado e das Finanças e seguiu a tramitação própria da alienação de imóveis do Estado, pelo que estaria em causa vício de violação de lei, não relativamente às disposições que estabelecem a preferência do Código Civil ou do RAU, mas do número 6 do artigo 13.° do Despacho Normativo n.° 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n.° 30-A/2004 de 30 de Junho;
VIII. No entanto, no referido processo foi proferida sentença nos termos da qual o Tribunal se julgou incompetente em razão da matéria, absolvendo os RR. da instância, sustentando que a transmissão da titularidade da fracção autónoma em causa se operou por “contrato de direito privado sujeito ao regime de direito privado, celebrado entre o Estado e um particular, relativo a bem integrante de herança declarada vaga para o Estado sem qualquer prerrogativa de “ius imperii”, e sem prosseguir qualquer fim de interesse público...”
IX. Em face de tal decisão, os arrendatários subtraídos ao exercício da preferência de que são titulares ipso iure, viram-se, assim, compelidos a esgrimir o seu direito nas instâncias cíveis, tendo o Requerente intentado no Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada acção declarativa que correu termos no 3.° Juízo de Competência Cível sob o n.° 2896/07.6TBALM, na qualidade de herdeiro do direito ao arrendamento e, consequentemente, do direito de preferência na aquisição da facção — acção fundada na violação do procedimento fixado pelo do Despacho Normativo n.° 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n.° 30-A/2004 de 30 de Junho;
X. No entanto, por decisão proferida a 29.12.2008, já transitada em julgado, veio o Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada a considerar-se igualmente incompetente em razão da matéria para conhecer da questão que lhe havia sido submetida, uma vez que “a modalidade de venda em causa nos autos de transmissão do direito de propriedade do Estado para o 2° Réu marido, foi por ajuste directo que é um instrumento jurídico que permite a venda de bens imóveis do domínio privado do Estado sem que se verifique o recurso à hasta pública e por conseguinte traduz-se na celebração de um contrato administrativo.” Além de que existe norma atributiva de competência: alínea e) do n.° 1 do artigo 4° do ETAF redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 1 07-D/2003 de 31 de Dezembro;
XL Resulta das duas decisões proferidas que ambos os Tribunais se consideraram incompetentes em razão da matéria para apreciarem a causa;
XII. Ora, há conflito negativo de jurisdição quando dois tribunais integrados em ordens jurisdicionais diferentes declinam, em decisões transitadas em julgado, o poder de conhecer do mesmo objecto do processo — o que é nitidamente o presente caso, pois estamos perante tribunais de ordens jurisdicionais diferentes (administrativa e civil), que se declararam incompetentes para conhecer do mesmo objecto, por decisões transitadas em julgado.
I. A acção em causa foi inicialmente proposta no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, entre outros, pela mãe do requerente, D…, entretanto falecida, sendo formulados os seguintes pedidos:
a) A declaração de ilegalidade do acto de adjudicação do imóvel a B…, praticado em 29 de Setembro de 2005 pela Exma. Senhora Subdirectora-Geral do Património;
b) A declaração de ilegalidade do subsequente e consequente título de alienação por ajuste directo n° 192 de 13 de Outubro de 2005;
c) O reconhecimento de que o direito de preferência na alienação do imóvel a terceiros integra a esfera jurídica dos Requerentes, enquanto inquilinos do mesmo;
d) A condenação do Requerido a, após proceder à anulação dos actos referidos em a) e e), ordenar aos serviços competentes da administração que notifiquem os Requerentes, e os demais inquilinos do imóvel, da intenção e do projecto de venda, nos termos e para os efeitos do disposto no número 6 do artigo 13° do Despacho Normativo n° 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo n° 30-A/2004 de 30 de Junho.”
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, considerando que os AA. “ao pedirem a declaração de legalidade do acto de adjudicação do móvel, por ajuste directo, a B…, praticado em 29 de Setembro de 2005 pela Exma. Senhora Subdirectora-Geral do Património e a declaração de ilegalidade do subsequente e consequente título de alienação por ajuste directo n° 192 de 13 de Outubro de 2005, estão a pedir a anulação de um contrato de compra e venda de direito privado, em que uma das partes é o Estado.” e “quando pedem, em consequência, dessa anulação, alicerçados no seu alegado direito de preferência, o reconhecimento de que o direito de preferência na alienação do imóvel a terceiros integra a sua esfera jurídica, enquanto inquilinos do mesmo, e a condenação do R., a, após proceder à anulação dos actos referidos, ordenar aos serviços competentes da administração que notifiquem os AA., e os demais inquilinos do imóvel, da intenção e do projecto de venda, nos termos e para os efeitos do disposto no número 6 do artigo 13° do Despacho Normativo
n° 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo
n° 30-A/2004 de 30 de Junho, estão a pedir, a possibilidade de exercício do seu direito de preferência que nasce da lei civil (R.A.U.), num contrato de compra e venda regulado pelo direito privado” concluiu pela incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, absolvendo o R. da instância.
Intentou, então, o aqui requerente acção de condenação no Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada que se julgou igualmente incompetente em razão da matéria com base no seguinte discurso argumentativo:
“No caso dos autos alega o Autor como causa de pedir fundamentalmente o facto de ter havido um procedimento pré-contratual prévio à transmissão da propriedade da fracção do Estado para o 2º Réu marido, que se encontra submetido ao regime previsto no artigo 32 da Lei nº 55-B/2001 de 31 de Maio, que estabelece o regime dos procedimentos administrativos de alienação de imóveis integrados no domínio privado do Estado. Sendo que, refere o Autor para fundar o direito que pretende fazer valer nos presentes autos que, a Direcção Geral do Património não notificou os inquilinos para exercerem o seu direito de preferência, tal como vem expressamente previsto nos artigos 10º n.2, 6 e 13 do Despacho Normativo 27-A/2001 de 31 de Maio, omissão essa que se insere no procedimento administrativo prévio ao acto final de adjudicação que foi formalizado pelo título de alienação por ajuste directo, regime esse que afasta o regime geral previsto nos artigos 414 e seguintes do Código Civil.
Repare-se que, o próprio Autor no artigo 27º da sua petição inicial refere que o que está em causa nos autos é a presença do vício de violação de lei, não relativamente às disposições que estabelecem a preferência do Código Civil ou do RAU, mas do n.º 6 do artigo 13º do Despacho Normativo nº. 27-A/2001 de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Despacho Normativo nº. 30-A/2004 de 30 de Junho, uma vez que esta é claramente a questão principal a dirimir nos presentes autos, sendo todas as restantes meramente acessórias desta.
Atento o exposto, tal como bem referiu o Ministério Público na sua contestação, estando em causa nos autos, em primeira linha, a preterição de um acto administrativo num procedimento pré-contratual que, no entender do Autor invalida o procedimento administrativo de adjudicação por ajuste directo da fracção autónoma do Estado ao 2º Réu marido, são competentes para conhecer dos presentes autos não os Tribunais Comuns mas sim os Tribunais Administrativos nos termos do disposto no artigo 4º nº. 1 al. e) do ETAF na redacção que lhe foi dada pela Lei nº. 107-D/2003 de 31/12, e considero procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta prevista nos artigos 101, 493 n9. 2 e 4942 ai a) do C.P.C., e, em consequência determino a absolvição dos Réus da presente instância (artigo 105 n2. 1 e 288 n2. 1 al. a) do C.P.C.).”.
O Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, acompanhando os fundamentos da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, emitiu parecer no sentido de que a competência deve ser atribuída ao Tribunal da Comarca e de Família e Menores de Almada.
II. Com interesse para a decisão, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada considerou assentes os seguintes factos:
1 - O requerente sucedeu a sua mãe no contrato de arrendamento celebrado com C….
2 - Em 1998-12-21, C… celebrou contrato-promessa de compra e venda com B…, nos termos do qual, consta na cláusula 2ª:
“a) Pelo presente contrato a primeira outorgante promete vender ao segundo outorgante - ou a quem este indicar - e este promete comprar, as fracções autónomas que vierem a resultar da constituição da propriedade horizontal, correspondente a toda a habitação arrendada do dito imóvel, pelo preço total de 16.000.000$00 (dezasseis milhões de escudos), ficando excluída deste contrato a fracção que vier a corresponder à Cave Esquerda, que se encontra devoluta...” cfr. fls. 107 a 110..
3 – C… faleceu em 13 de Junho de 2000, tendo a herança sido declarada vaga para o Estado por sentença da 8ª Vara Cível da Comarca de Lisboa-2ª Secção, transitada em julgado em 1 de Julho de 2004, cfr. título de alienação de fls. 111 a 114.
4 - Em 2005-09-29, por despacho da Subdirectora-Geral do Património, foram adjudicados, por ajuste directo, a B…, os prédios do Estado - fracções ‘B”, “C”, “D”, “E”, “F”, “G”, ‘H”, “1” e “J”, do prédio urbano constituído em propriedade horizontal sito na …, n°…, …, pelo preço de €79.807,66, conforme previsto no contrato-promessa de compra e venda, cfr. título de alienação por ajuste directo n° 192, a fls. 111 a 114.
5 - No título de alienação por ajuste directo n° 192, consta ainda que:
“(...) A presente alienação, por ajuste directo, foi autorizada por despacho da Senhora Secretária de Estado do Tesouro e Finanças, n° 407/05-SETF, de 12 de Julho de 2005, ao abrigo do disposto no n° 2 do artigo 10º do Despacho Normativo n° 27-A/2001, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Despacho Normativo n° 29/2002, de 26 de Abril e Despacho Normativo n° 30-4/2004, de 30 de Junho, para cumprimento do contrato-promessa de compra e venda celebrado em 21 de Dezembro de 1998 entre o adjudicatário e a anterior titular dos prédios, C…, solteira, falecida em 13 de Junho de 2000, cuja herança foi declarada vaga para o Estado por sentença da 8ª vara Cível de Lisboa - 2ª Secção, transitada em julgado em 1 de Julho de 2004, considerando-se a data de transmissão dos imóveis reportada à do despacho de adjudicação (...)”, cfr. título de alienação por ajuste directo n°192, a fls. 111 a 114.
6 - O título de alienação por ajuste directo n° 192, foi lavrado em 2005-10-13, cfr. a fls. 111 a 114.
7 - Em 2005-11-28, deu entrada na Direcção-Geral do Património, sob o n° 22089, reclamação dos AA., através da qual foi solicitada a revogação do acto de adjudicação e a notificação dos arrendatários preferentes nos termos e para os efeitos do n° 6 do artigo 13° do Despacho Normativo n° 27-A/2001, de 31 de Maio, na redacção do Despacho Normativo n° 30-A/2004, de 30 de Junho, cfr. fls. 17 a 23.
8 - Em 2006-01-01, B… assinou o recibo de renda n°24, em nome de D… relativa ao segundo andar esquerdo do imóvel sito na …, n°…, …, cfr. fls. 27.
III. O requerente, confrontado com o despacho da Subdirectora-Geral do Património que, por ajuste directo, procedeu à adjudicação das várias fracções autónomas do prédio em questão, intentou primeiramente acção administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, contra o Ministro de Estado e das Finanças e o contra-interessado B… e mulher, invocando a sua qualidade de arrendatário de uma dela que lhe confere a titularidade do direito de preferência na alienação da mesma; alegando que não foi previamente notificado para o exercício do direito de preferência tal como exige o nº 6, do artigo 13, do Despacho Normativo n° 27-A/2001, de 31 de Maio, imputou aquela adjudicação o vicio de violação de lei por ofensa a esta última disposição legal, pedindo a anulação de tal acto de modo a que fosse cumprida a formalidade omitida de modo e, assim, pudesse exercer o direito de preferência que invoca.
Face à declaração de incompetência em razão da matéria do TAF, intentou no Tribunal da Comarca de Almada, contra a mesma entidade e requeridos particulares e com os mesmos fundamentos, acção ordinária de condenação com vista a lhe ser anulada a venda e dada a oportunidade de exercer o direito de preferência na venda da fracção em causa.
Ambas as decisões, transitadas em julgado, declaram a incompetência em razão da matéria para o conhecimento da acção.
Dispõe o artigo 211.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa, secundado pela lei ordinária, os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” (cf. artigos 66.° do CPCivil, e 18.º n.° 1, da Lei 3/99 – LOFTJ - de 13 de Janeiro).
E de acordo com o artigo 212.°, n.° 3, da CRP, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, o que é reafirmado no artigo 1º, n.º 1, do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02.
No caso em apreço, o que está em causa é a determinação do tribunal competente para conhecimento da acção em que o requerente, Autor, pretende lhe seja reconhecido o direito de preferência decorrente da sua qualidade de arrendatário da fracção do prédio vendido pelo Estado, através de ajuste directo.
Como se escreve no acórdão deste Tribunal de Conflitos proferido no Proc.º n.º 22/10, em que se colocava idêntica questão, relativamente a acção proposta por outros arrendatários do mesmo prédio relativamente às fracções de que eram arrendatários, “a titularidade do direito de preferência de que se arrogam os autores é uma titularidade de direito civil, a sua condição de arrendatários conforme o direito civil. E os autores serão titulares do direito de preferência se preencherem os pressupostos, os requisitos definidos na lei civil.
Não é nenhuma lei de direito público que lhes confere essa qualidade, nem essa qualidade deriva de qualquer acto de império de qualquer autoridade administrativa do Estado, nomeadamente não resulta de qualquer acto da entidade que procedeu à venda em nome do Estado.
Assim, a prévia notificação dos titulares do direito de preferência tem a ver com a necessidade de respeito das disposições de direito civil, não de direito público.
Por isso, e muito bem, o TAF de Almada ponderou quanto ao artigo 13°, n.° 6, do Despacho Normativo:
“A norma invocada, consubstancia, apenas, uma indicação para que a Administração, na venda de imóveis integrados na sua esfera de direito privado, tenha em conta os eventuais direitos de índole privada dos particulares, tal como qualquer particular, ao realizar uma venda, deve proceder, de acordo com as normas de direito civil que regulam a precedência na aquisição.
E, sendo uma norma meramente procedimental, que regula a actuação da esfera privada do Estado, tem por fim, não a regulação de uma relação jurídica administrativa com os particulares, eventualmente preferentes, que inexiste, mas, o de prevenir que o Estado venha a ser confrontado com eventual acção de preferência, nos termos civis, no âmbito de relação jurídica de direito privado, consubstanciada não em acto administrativo, mas no contrato de compra e venda de imóvel”.
2.2.4. E afinal, nos autos, os autores não pretendem questionar mais nada que não seja o não terem podido exercer o seu direito de preferência, por isso que pedem que lhes seja reconhecida a qualidade de preferentes para os devidos efeitos.
Não está, por isso, em causa, …, qualquer questão relativa à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos a procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público (artigo 4.°, n.° 1, e), do ETAF).
Insistindo, a norma do Despacho Normativo alegadamente não cumprida é completamente inócua para alterar o que está em discussão, um contrato de direito privado sem qualquer elemento integrante de relação jurídica administrativa.
E se fosse necessário mais, a natureza da matéria em apreciação no processo ficava bem patente nos próprios termos pelos quais o Tribunal da Comarca de Almada, 1.º Juízo Cível, sintetizou o pedido aí formulado: “a condenação dos Réus a reconhecer o direito dos AA a preferirem na compra das fracções autónomas.”
Conclui-se, assim, pelas razões acabadas de transcrever, inteiramente transponíveis para o caso em apreço, que não havendo qualquer elemento que permita integrar a acção em causa na jurisdição administrativa e fiscal, são competentes os tribunais judiciais por força das disposições constitucionais e legais acima enunciadas - artigo 211.°, n.° 1, da Constituição da República, artigo 66°, do CPC, e artigo 18.°, n.° 1, da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro.
IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar competentes os tribunais judiciais.
Sem custas.
Lisboa, 27 de Janeiro de 2011. – José António de Freitas Carvalho (relator) – João Moreira Camilo – José Manuel da Silva Santos Botelho – António Artur Rodrigues da Costa – Sebastião José Coutinho Povoas – Rosendo Dias José.