I.

No Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé foi interposta pelo MUNICÍPIO DE FARO, uma acção administrativa comum, destinada à impugnação de consignação em depósito, com forma sumária, contra A……….., pedindo-se que a mesma seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento da renda devida pela R. ao A., o depósito de que a R. notificou o A. em 7/10/2011, bem como todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante, bem como ser a R. condenada a pagar ao A. a renda actualizada devida, nos termos que lhe foi comunicado em 28/7/2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas devidas, sendo com esse alcance mandado completar o depósito.

Para tanto, alega, em suma, o autor, que:

- É proprietário do imóvel sito na ……….., …………, 8000…………. Faro;

- Em 16/10/1998 deu o imóvel de arrendamento à R, por via do contrato que juntou como documento nº 1, com a renda mensal correspondente à quantia de Esc. 2730$00, actualizável nos termos da Portaria nº 2881/83, de 17 de Março, e a obrigação de ser paga no primeiro dia útil do mês a que a prestação respeitar, na tesouraria da Câmara Municipal;

- Por deliberação da Câmara Municipal de Faro de 2011.01.26, foi determinado aplicar o regime de renda apoiada aos arrendamentos das habitações da Urbanização …………, ………… e ……….. a partir de 1 de Junho de 2011, fixando-se a renda da R., em conformidade com os rendimentos pela mesma apresentados, em 278,00€;

- Comunicou à R. que, por forma a assegurar um ajustamento progressivo e gradual, aquele aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelos anos de 2011 e 2012, dele resultando que, em Outubro de 2011, o valor da renda devida pela R. seria de 105,78€;

- Em 7/10/2011 foi notificado de que a R. não procedeu ao pagamento da renda devida, antes tendo promovido o depósito da quantia de 71,33€ à ordem do Tribunal da Comarca de Faro, sustentando-se no art. 17º do DL nº 6/2006, de 27 de Fevereiro;

- Não aceita esse depósito, que impugna, não aceitando que dele seja extraída qualquer consequência jurídica.

Por despacho liminar, sem precedência de citação, foi proferida decisão, entretanto transitada em julgado, a julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção, mais se ordenando se diligenciasse pelo cumprimento do artigo 14.º, nº 2 do CPTA e, em conformidade, fosse o interessado notificado para, querendo, requerer a remessa dos autos ao Tribunal competente, com a correspondente menção do mesmo.

Requerida a remessa e remetidos os autos para o Tribunal Judicial da Comarca de Faro, foram distribuídos ao 2º Juízo Cível, onde correram os seus termos até serem conclusos à M.ª Juiz deste tribunal que, no saneamento do processo, julgou verificada a excepção de incompetência material, declarando o Tribunal Judicial incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção e, em consequência, absolveu a R. da instância.
Após o trânsito em julgado desta última decisão, foram os autos remetidos ao Tribunal de Conflitos.

O Exmº Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do presente conflito de jurisdição dever ser dirimido com atribuição de competência aos tribunais administrativo, nomeadamente, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

Cumpre apreciar e decidir.

II.

Os elementos a considerar na apreciação a realizar são os seguintes:

1. O A. da presente acção é o Município de Faro, pessoa colectiva n.º ………..

2. Na petição inicial o A. alega que:

- É proprietário do imóvel sito na ………., ………., 8000- …….. Faro;

- Em 16/10/1998 deu o imóvel de arrendamento à R, por via do contrato que juntou como documento nº 1, com a renda mensal correspondente à quantia de Esc. 2730$00, actualizável nos termos da Portaria nº 2881/83, de 17 de Março, e a obrigação de ser paga no primeiro dia útil do mês a que a prestação respeitar, na tesouraria da Câmara Municipal;

- Por deliberação da Câmara Municipal de Faro de 2011.01.26, foi determinado aplicar o regime de renda apoiada aos arrendamentos das habitações da Urbanização ………., ……… e ………. a partir de 1 de Junho de 2011, fixando-se a renda da R., em conformidade com os rendimentos pela mesma apresentados, em 278,00 € (cfr. fls. 15);

- Comunicou à R. que, por forma a assegurar um ajustamento progressivo e gradual, aquele aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelos anos de 2011 e 2012, dele resultando que, em Outubro de 2011, o valor da renda devida pela R. seria de 105,78 €;

- Em 7/10/2011 foi o A. notificado de que a R. não procedeu ao pagamento da renda devida, antes tendo promovido o depósito da quantia de 71,33 € à ordem do Tribunal da Comarca de Faro, sustentando-se no art. 17º do DL nº 6/2006, de 27 de Fevereiro;

- O A. não aceita esse depósito, que impugna, não aceitando que dele seja extraída qualquer consequência jurídica.

3. Na petição inicial o A. conclui por pedir que seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento da renda devida pela R. ao A., o depósito de que a R. notificou o A. em 7/10/2011, bem como todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante, bem como ser a R. condenada a pagar ao A. a renda actualizada devida, nos termos que lhe foi comunicado em 28/7/2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas devidas, sendo com esse alcance mandado completar o depósito.

4. A R., na contestação que apresentou, aceitou os seguintes factos alegados pelo A:

- O A. é proprietário do imóvel sito na ………., ………, 8000-……… Faro; -

- Em 16/10/1998 o A. e a R. celebraram um acordo escrito denominado “Contrato de arrendamento para fins habitacionais de prédios pertencentes à Câmara Municipal de Faro”, cuja cópia foi junta a fls. 11/14 e aqui se dá por reproduzido, onde, entre o mais se estipulou que o A. dava o imóvel já referido de arrendamento à R, com a renda mensal correspondente à quantia de Esc. 2730$00, actualizável nos termos da Portaria nº 2881/83, de 17 de Março, e com a obrigação de ser paga no primeiro dia útil do mês a que a prestação respeitar, na tesouraria da Câmara Municipal;

- A R. foi notificada em 7/03/2011 com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida;

- O A. remeteu à R., em 28/07/2011, uma comunicação escrita, cuja cópia consta de fls. 16 e que aqui se dá por reproduzida.

III.

Vejamos

A questão a decidir prende-se com a determinação do Tribunal competente para julgar a acção intentada pelo Município de Faro contra A……….., com a causa de pedir e os pedidos supra enunciados, tratando-se de saber se a causa deverá ser julgada na jurisdição comum ou antes na jurisdição administrativa.

Segundo a nossa lei fundamental, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal, que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211.º, n.º 1 da CRP), ao passo que os tribunais administrativos e fiscais julgam as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais (art. 212.º, nº 3).

Como vem sendo afirmado na jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a competência material dos tribunais judiciais abarca não só todas as causas cuja apreciação lhes é directamente confiada (situações jurídicas a serem tuteladas pelo direito privado, civil ou comercial), mas igualmente todas as demais causas cuja apreciação não é legalmente atribuída a outra jurisdição.

Em consonância com a Constituição, também a lei ordinária atribui competência residual aos tribunais judiciais, estabelecendo que são da competência destes as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (art. 66.º do CPC e art. 18.º, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13-01).

Importará, então, averiguar se a causa cuja competência para apreciação aqui se discute cai na esfera de competência atribuída aos tribunais administrativos, pois se assim não for, e porque nenhuma outra jurisdição se vislumbra com competência para a necessária apreciação a realizar, cairá, inevitavelmente, no âmbito da competência residual dos tribunais comuns.

É pacífico o entendimento de que a competência do tribunal se afere em face dos termos em que a acção foi proposta, tal como definidos pelo autor, tanto na vertente objectiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na vertente subjectiva, respeitante à identidade das partes (Entre muitos outros, Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28-09-2010, 20-09-2011 e 10-07-2012, in http://www.dgsi.pt, onde se encontrarão outros arestos sem outra menção).

Porém, antes de nos centrarmos nos pedidos e causa de pedir concretamente formulados na acção em apreço, importará assinalar as disposições normativas pertinentes para a decisão da questão que nos é colocada.

Em primeiro lugar o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF - aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02, na redacção emergente da Lei nº 107-D/2003, de 31-12), onde, de forma genérica, se começa por atribuir aos tribunais administrativos competência para administrar justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (art. 1.º, n.º 1), ali se enunciando, em seguida e a título exemplificativo, diversas espécies de litígios que se integram no âmbito da competência do foro administrativo (art. 4.º, n.º1) e indicando outros expressamente excluídos desta jurisdição (art. 4.º , nºs 2 e 3).

Entre as situações exemplificativamente elencadas como caindo na esfera da competência administrativa e em que se podem vislumbrar pontos de contacto com a situação apresentada no processo que aqui nos ocupa está a indicada na alínea f) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF.

Ali se confere competência aos tribunais administrativos para a apreciação de litígios em que se suscitem questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

A doutrina e a jurisprudência vêm realçando que - diversamente do que se estabelecia na redacção original do ETAF (aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 Abril), em que para determinação da competência da jurisdição administrativa era exigível que a questão a decidir respeitasse a actos de gestão pública e portanto a actos que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizassem fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentavam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, actualmente, para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos, é utilizado o conceito de relação jurídica administrativa (Vide, entre outros, Acórdãos do STJ de 12/02/2007 e de 08/05/2007 e Acórdão do STA de 14/01/2010.). A natureza administrativa da relação jurídica evidenciar-se-á quando esta “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração” (Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, vol. III, pág. 439). E quando essa relação jurídica administrativa seja constituída, modificada ou extinta por acordo de vontades, estaremos, por regra, na presença de um contrato administrativo (art. 178.º, n.º 1, do CPA).

Em qualquer caso, para se verificar uma relação jurídíco-administrativa, pelo menos um dos sujeitos tem de actuar nas vestes de autoridade pública, investido de poderes de imperium com vista à realização do interesse público (José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, Outubro de 2005, p. 239, citado no Ac. da RC de 29/6/10.)

Por outro lado, vem também sendo entendido que para um contrato poder ser classificado como administrativo, pelo menos, um dos seus sujeitos deve nele intervir na qualidade de ente público, no exercício de uma capacidade jurídica de direito público (Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo, Uma Instituição Do Direito Administrativo Do Nosso Tempo, Almedina, Janeiro de 2003, a págs. 26 e 27, citado no já referido aresto da Relação de Coimbra.).

O art. 4.º, n.º 1, al. f), do ETAF confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar questões relativas a contratos administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva), contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral) e de contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (Neste Sentido, entre outros, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, “ Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, págs. 38/41; Mário Aroso de Almeida “O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, págs 104/107, e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, pág. 21.).

Posto é que, novamente se sublinha, pelo menos um dos sujeitos dos contratos a que se refere esta norma seja uma entidade pública, actuando como tal, podendo estar em causa contratos celebrados por entidades públicas sob formas privadas e entidades privadas de mão pública, formalmente incumbidas de celebrar certo tipo de contratos para prosseguir a satisfação de fins de interesse público (Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, págs. 39.).

No contrato que integra a causa de pedir formulada na acção cuja competência para a respectiva apreciação se discute, denominado “Contrato de arrendamento para fins habitacionais de prédios pertencentes à Câmara Municipal de Faro”, foi convencionado, entre o Município de Faro (inequivocamente uma pessoa colectiva de direito público, integrando a definição destas entidades como aquelas que são criadas por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos e, por isso, dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos (Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, págs 580/589.) e um particular (a R.), o arrendamento de uma parte de um imóvel, prédio urbano, por período determinado, prorrogável, para habitação.

E, como resulta também claramente do texto contratual, trata-se de um contrato vulgarmente designado como de “arrendamento social”, destinado a facilitar o acesso a uma habitação (normalmente pertencente a uma entidade pública, como aqui sucede) por parte de uma família ou pessoa que dela necessita e que demonstre ter dificuldade em a obter no mercado, por insuficiência de meios financeiros.

Tais contratos são, em diversos dos seus aspectos, alvo de expressa regulamentação legal, onde se estipula, desde logo, o condicionalismo de facto, a demonstrar pelo pretendente arrendatário, de que depende a celebração do contrato e a fixação da respectiva renda, e onde se consagra igualmente a possibilidade do senhorio resolver o contrato no caso do arrendatário ter obtido a celebração do arrendamento de forma irregular.

Ora, no contrato em apreço, prevê-se, na sua cláusula IX, que “Sem prejuízo dos casos já contemplados e dos expressos nas disposições legais aplicáveis, pode o senhorio resolver o contrato antes do termo nele previsto, quando se verificarem os fundamentos seguintes:

1 - Haver o inquilino incorrido em qualquer das irregularidades previstas no Decreto n.º 49034, de 28 de Maio de 1969 para obtenção de casa;

2 - Não aceitar a actualização da renda nos termos da Portaria nº 288/83 de 17 de Março.
(...)
E, em XI:
Tudo o que não estiver expressamente regulado neste contrato sê-lo-á pelas disposições aplicáveis dos diplomas acima citados e demais legislação em vigor.”.

O primeiro diploma, o Decreto n.º 49034, veio regulamentar o Fundo de Fomento da Habitação, instituído, pelo Decreto n.º 49034, de 28 de Maio de 1969, no Ministério das Obras Públicas, com o fim de contribuir para a resolução do problema habitacional, especialmente dos indivíduos não beneficiados pela actividade desenvolvida, no domínio da habitação, pelas caixas de previdência ou outras instituições semelhantes.

Neste último diploma estipulava-se que, para prossecução das suas atribuições, cabia ao Fundo, designadamente, arrendar ou atribuir em regime de propriedade resolúvel as habitações construídas e que legalmente o não devam ser por outra entidade (art. 3.º, al. d)).

A distribuição das casas do Fundo far-se-ia mediante concurso, nos termos do respectivo regulamento, a que poderiam concorrer os chefes de família que tenham, juntamente com todos os membros do seu agregado familiar, boa conduta moral e cívica e não possuam habitação própria adequada, nem possam obtê-la mediante denúncia de contrato de arrendamento de casa própria nos termos da lei geral (arts. 18.º e 19.º).
A actualização das rendas só seria permitida quando se registasse variação apreciável do custo da construção ou do custo de vida ou quando se verificasse sensível melhoria na situação económica do agregado familiar do inquilino, ficando sujeita, em cada caso, à homologação do Ministro das Obras Públicas (art. 21.º).

Mais se previa que, independentemente de procedimento judicial, poderia o Fundo resolver os contratos dos arrendatários que, para obtenção das respectivas casas, houvessem incorrido em qualquer das irregularidades previstas no regulamento.

Por sua vez, no regulamento expressamente aludido no contrato que integra a causa de pedir da presente acção (Decreto n.º 49034), estipulavam-se os concretos termos do concurso de atribuição de casas do Fundo, designadamente mediante o seu arrendamento, regulando-se mesmo determinados aspectos, formais e materiais, do respectivo contrato (arts. 14.º a 29.º).

Ali se previa ainda que, das decisões proferidas pelo conselho administrativo do Fundo em matéria de classificação dos concorrentes e distribuição das habitações, cabia recurso para o Ministro das Obras Públicas, que deveria ser interposto pelo candidato no prazo de quinze dias, a contar da data em que tiver conhecimento da decisão que lhe serve de fundamento.

Entretanto, o enquadramento legal positivo aplicável sofreu alteração, no que respeita à fixação da renda, mediante a entrada em vigor do DL n.º 166/93, de 7/05 e da Lei n.º 6/2006, de 27/02, estabelecendo o primeiro destes diplomas o regime de renda apoiada (aplicável, designadamente, aos arrendamentos das habitações dos municípios, celebrados antes e após a entrada em vigor do diploma), regime específico (com regras imperativas e poderes de autoridade conferidos às entidades locadoras arts. 6.º, 9.º e 11.º) que, de acordo com o segundo diploma mencionado, deveria vigorar até publicação de novos regimes.

Posteriormente, entrou também em vigor a Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio (que regula as situações de cedência - designadamente por via do arrendamento - de imóveis a particulares em situação de dificuldade económica por parte de entidades públicas, revogando o diploma que anteriormente regia tal matéria e que remontava ao ano de 1945), onde se prevêem essencialmente os fundamentos para a cessação da utilização do fogo atribuído, entre os quais se inscreve o incumprimento derivado da falta de pagamento de renda (prevendo-se, todavia, algumas causas de justificação para esta situação de incumprimento que determinam a ineficácia deste como fundamento de desocupação). De realçar, neste diploma, a previsão expressa da faculdade de recorrer das decisões tomadas ao abrigo do que nele se dispõe, com a indicação expressa de que a competência para a sua apreciação pertence aos Tribunais Administrativos nos termos gerais de direito.

Finalmente, importa ter presente o Regulamento de acesso e gestão do parque habitacional do Município de Faro (publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 137, de 16/07/2010) que estabelece o regime de acesso às habitações integrantes do parque habitacional municipal, através de um procedimento concursal, e define as condições de acesso e critérios de selecção para arrendamento, em regime de renda apoiada; estabelece as regras a que obedecem a gestão das habitações sociais do Município de Faro, assim como as responsabilidades imputadas aos arrendatários e condóminos das fracções; e fixa as normas de utilização e de funcionamento dos “Alojamentos de Apoio Temporário”, propriedade do Município de Faro, designados por Alojamento Partilhado e Alojamento de Emergência, com tempos de permanência limitados.

Será este, na sua essência, o enquadramento legislativo das questões que se colocam na presente acção.

Apesar de existirem algumas semelhanças entre a relação jurídica estabelecida na ocupação, para habitação, de um imóvel (ou parte) pertencente a um município, em regime de “habitação social”, e a relação jurídica criada com a celebração de um contrato de locação civil (na modalidade de arrendamento), a verdade é que o legislador disciplinou especialmente aquela, mediante um regime jurídico específico, onde se divisa uma posição de supremacia do município no estabelecimento de regras sobre as condições de efectiva ocupação dos imóveis (bens públicos) e a possibilidade de cobrar rendas em contrapartida da atribuição do direito a essa ocupação, sempre com o fito da realização do interesse público da defesa do direito à habitação, constitucionalmente previsto.

É, deste modo, evidente a natureza jurídica administrativa da atribuição e exercício do direito de ocupação de imóveis municipais para habitação (Também o Ac. do STA de 3/11/205, (São Pedro), Pº 762/04 aceitou a competência dos Tribunais Administrativos em processos cujo pleito emergia dos contratos de renda apoiada ao abrigo do disposto no DL 166/93, de 7/5.).

E, assim, também do contrato que integra a causa de pedir formulada na acção para a apreciação da qual aqui importa determinar a jurisdição competente, pois que nele, essencialmente, se atribui o direito à utilização / ocupação, temporária e onerosa, de parte de um imóvel municipal.

Por outro lado, um dos outorgantes do contrato é um ente público, o Município de Faro.

Concluindo, por via do disposto no art. 4.º, n.º 1.º, f), do ETAF, será o foro administrativo o competente para a apreciação do litígio objecto do presente conflito negativo de competência (Em situações semelhantes assim concluíram também o Tribunal da Relação de Lisboa (nos acórdãos datados de 07/10/2010, Proc. nº 2802/OS.8TMSNT, e de 08/05/2012, processo n.º 22776/10.7T2SNT.11-7,) e o Tribunal Central Administrativo Sul (no acórdão de 08/06/2006, processo 01642/06), arestos estes referidos no despacho já proferido nos presentes autos, no 2º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Faro) / (No sentido de que o contrato ora em apreço é um contrato administrativo, com aplicação de normas de direito público, cabendo à jurisdição administrativa a competência para dele conhecer, Acs do Tribunal de Conflitos de 25/9/2012 (São Pedro), Pº 12/11, de 5/3/2013 (João Camilo), Pº 4/13 e de 14/3/2013 (Madeira dos Santos), Pº 5/13).

IV - Face ao exposto, acorda-se em resolver o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição administrativa, concretamente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Julho de 2013. – Henrique Manuel da Cruz Serra Baptista (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Hélder João Martins Nogueira Roque – José Fernando de Salazar Casanova Abrantes – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques.